吉紅立

摘 要 農(nóng)村低保實(shí)施過(guò)程中需要解決的幾個(gè)方面的問(wèn)題是：農(nóng)村低保運(yùn)行中種種偏差或失序產(chǎn)生的根源在哪里？給予農(nóng)村貧困人口最低生活保障的理由是什么？農(nóng)村貧困人口獲得最低生活保障的資格應(yīng)當(dāng)如何來(lái)評(píng)定？農(nóng)村低保實(shí)施中的公平原則究竟應(yīng)當(dāng)如何來(lái)界定？如何準(zhǔn)確理解國(guó)家農(nóng)村最低生活保障制度中農(nóng)村最低生活保障的對(duì)象范圍、保障標(biāo)準(zhǔn)以及身份依據(jù)？這五個(gè)方面的問(wèn)題緊密相關(guān)，共同構(gòu)成農(nóng)村最低生活保障制度運(yùn)行和作用發(fā)揮的系統(tǒng)性制約因素。注意到并著力解決好這五個(gè)方面具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性的問(wèn)題，對(duì)于堅(jiān)持和完善農(nóng)村最低生活保障制度、解決農(nóng)村貧困人口的生產(chǎn)生活問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度科學(xué)有效運(yùn)行具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村低保 實(shí)施 根據(jù) 價(jià)值 制約因素

基金項(xiàng)目：西安財(cái)經(jīng)學(xué)院2016年度教學(xué)科研項(xiàng)目“公共管理類(lèi)專(zhuān)業(yè)教育與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育有機(jī)融合研究——以城市管理學(xué)為試點(diǎn)”（項(xiàng)目編號(hào)：xcj14）階段研究成果。

中圖分類(lèi)號(hào)：D632 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.356

目前，我國(guó)已實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村低保全覆蓋。然而，在農(nóng)村低保實(shí)施中，新的矛盾和問(wèn)題隨之而來(lái)。農(nóng)村低保運(yùn)行的過(guò)程中出現(xiàn)和存在的諸多情況和現(xiàn)象，使得對(duì)農(nóng)村低保制度的運(yùn)行狀況進(jìn)行檢視成為必要。農(nóng)村低保的新的實(shí)踐于是提出了深入探索并從本質(zhì)上對(duì)農(nóng)村低保進(jìn)行規(guī)范、界定及發(fā)展完善。農(nóng)村低保的制度設(shè)計(jì)理應(yīng)內(nèi)含特定的價(jià)值關(guān)懷和理論根據(jù)。2007年8月14日《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知（國(guó)發(fā)〔2007〕19號(hào)）》，設(shè)定了我國(guó)農(nóng)村低保的價(jià)值追求及基本內(nèi)容。 農(nóng)村低保作為一項(xiàng)重要制度，政策性很強(qiáng)，因而其精神內(nèi)涵及基本內(nèi)容的表述是科學(xué)明確的。人們經(jīng)常很形象貼切地將農(nóng)村低保理理解和表達(dá)成保障貧困人口最低生活標(biāo)準(zhǔn)的最后一道安全網(wǎng)。同時(shí)，在政策和制度實(shí)際實(shí)施的過(guò)程中，出現(xiàn)了制度被扭曲或者制度理論根據(jù)不足以及制度內(nèi)涵需進(jìn)一步豐富和深化的諸多情況和問(wèn)題。研究這些新的實(shí)際情況和問(wèn)題，對(duì)于堅(jiān)持、發(fā)展和完善農(nóng)村最低生活保障制度、發(fā)揮農(nóng)村最低生活保障制度的功能和作用具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、農(nóng)村低保運(yùn)行中種種不足、偏差或失序產(chǎn)生的根源在哪里

農(nóng)村低保在《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知（國(guó)發(fā)〔2007〕19號(hào)）》政策和制度執(zhí)行以來(lái)，在發(fā)揮其應(yīng)有作用的同時(shí)，也出現(xiàn)了諸多新的具體情況、現(xiàn)象、問(wèn)題和矛盾?；谵r(nóng)村低保中現(xiàn)實(shí)存在的偏差、無(wú)序及失范的觀察、思考和分析，于是，對(duì)于導(dǎo)致農(nóng)村低保諸多偏差、問(wèn)題及失序的原因尤其是根源的思索和探究就成為必然。

（一）農(nóng)村低保中出現(xiàn)和存在的現(xiàn)象和問(wèn)題

1.低保發(fā)放或獲取，理由簡(jiǎn)單、單一，低保工作不深入、不細(xì)致。眾所周知，農(nóng)村低保的直接目的就在于對(duì)貧困人口提供最低生活保障。哪個(gè)人、哪一戶(hù)只要生活貧困，就可以獲得低保。這是現(xiàn)實(shí)中低保發(fā)放或低保獲取的最為普遍的做法和想法。低保發(fā)放或獲取的理由在群眾的感受就是這樣簡(jiǎn)單而直白的得以表達(dá)。與此同時(shí)，人們也會(huì)由衷地表達(dá)對(duì)于黨和國(guó)家低保這個(gè)好政策的感激與宣傳。然而，存在的問(wèn)題是除了這兩個(gè)相關(guān)方面的簡(jiǎn)單、單一理由之外，這低保錢(qián)是怎么來(lái)的、用這低保錢(qián)干什么、為何要搞低保，這一方面的事情在實(shí)際低保實(shí)施過(guò)程中并未得到重視、宣傳和強(qiáng)調(diào)，一般情況下，只是實(shí)際地進(jìn)行一下收入及生活情況的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，只要符合特定條件，就給予保障。甚至，對(duì)于一些人來(lái)說(shuō)，只要將低保弄到手，其他事情就不用管了。

2. 隨意性現(xiàn)象較為普遍和突出，低保管理的規(guī)范化和精細(xì)化有待加強(qiáng)和強(qiáng)化。低保名額較多，合理的參照系的模糊或者未被規(guī)范執(zhí)行，平均分配、輪流享有的現(xiàn)象也較為普遍。這一方面涉及到了特定角度的公平，同時(shí)，又涉及到低保價(jià)值指標(biāo)體系的科學(xué)合理建構(gòu)及規(guī)范有效實(shí)施。隨著國(guó)家治理的規(guī)范化和精細(xì)化，目標(biāo)管理理應(yīng)成為農(nóng)村低保的關(guān)鍵舉措和管理模式。農(nóng)村低保，是農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、貧困人口生活的安全防護(hù)網(wǎng)，是社會(huì)救助的基本結(jié)構(gòu)內(nèi)容。實(shí)施目標(biāo)管理，能夠有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)低保確需保障的對(duì)象。實(shí)行目標(biāo)管理，通過(guò)基于調(diào)查研究基礎(chǔ)上建構(gòu)的目標(biāo)管理指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)體系的實(shí)施和執(zhí)行，就一定能夠避免資金浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，提高社會(huì)救助效率。隨意性現(xiàn)象較為普遍和突出，低保管理的規(guī)范化和精細(xì)化不夠，反映的實(shí)際是農(nóng)村低保的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化缺失或者執(zhí)行不力的問(wèn)題。

3.分歧、爭(zhēng)執(zhí)時(shí)有發(fā)生，道德與良知值得盤(pán)問(wèn)。低保名額分配出現(xiàn)的分歧與爭(zhēng)執(zhí)說(shuō)到底還是一個(gè)分配標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。分配標(biāo)準(zhǔn)不明確或者不確定，低保資源分配標(biāo)準(zhǔn)缺乏共識(shí)或者共識(shí)難以達(dá)成，分歧和爭(zhēng)執(zhí)現(xiàn)象的出現(xiàn)就是必然的。低保名額配置，人人心中有算盤(pán)，個(gè)人只顧想自己。于是乎，農(nóng)村低保的扶貧濟(jì)困、合作互助的本來(lái)價(jià)值就被扭曲了。如果大家都來(lái)爭(zhēng)低保，低保的本意和應(yīng)有價(jià)值也就不存在了或者說(shuō)也就被扭曲了。在低保這個(gè)問(wèn)題上，從事務(wù)的本性上來(lái)講，低保是特定的國(guó)家制度，體現(xiàn)的國(guó)家意志，低保是社會(huì)合作的產(chǎn)物而不是相互爭(zhēng)奪的噱頭。為一己之私利而壞整個(gè)社會(huì)風(fēng)氣之大局?，F(xiàn)在，農(nóng)村低保覆蓋率已達(dá)到百分之二三十，評(píng)定方法和方式種類(lèi)繁多、五花八門(mén)。抓鬮的有，搞關(guān)系的有，吃回扣也有，輪流坐莊的也不少。凡此種種，評(píng)定方法和方式某種程度上或明或暗都與基于利益分配衍生出來(lái)的分歧與爭(zhēng)執(zhí)有關(guān)。在低保上產(chǎn)生的分歧與爭(zhēng)奪，從本質(zhì)上來(lái)分析，說(shuō)明我們的社會(huì)、我們的農(nóng)村，責(zé)任、義務(wù)、合作、全局、大局的意識(shí)、素質(zhì)、精神及能力是有所欠缺的。為此，在農(nóng)村低保問(wèn)題上，同樣必須實(shí)行道德與法治并舉的治理方式，大力培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀。

4. 潛規(guī)則及福利依賴(lài)仍然較為普遍。低保評(píng)定不透明、不公開(kāi)；接受或者索要回扣，以公權(quán)謀求私利；制造虛假、損公肥私、違規(guī)挪用。這些潛規(guī)則的存在，干部素質(zhì)以一個(gè)因素，同時(shí)，對(duì)于低保價(jià)值的定位及宣傳缺失也是一個(gè)關(guān)鍵性的因素。這就需要配備高素質(zhì)干部隊(duì)伍，完善監(jiān)督機(jī)制，建立健全信息披露平臺(tái)，加強(qiáng)農(nóng)村低保立法、執(zhí)法和法律追究工作。同時(shí)，大力培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，尤其是對(duì)低保價(jià)值進(jìn)行準(zhǔn)確定義及科學(xué)有效宣傳，形成良好的低保實(shí)施風(fēng)氣。農(nóng)村低保容易導(dǎo)致福利依賴(lài)?，F(xiàn)實(shí)農(nóng)村就出現(xiàn)了吃低保之后整天在村子里游來(lái)轉(zhuǎn)去，無(wú)所事事。過(guò)去沒(méi)低保的時(shí)候，還經(jīng)常干一些力所能及的事情，結(jié)果，成為低保戶(hù)之后，就有人什么就都不做了。改變福利依賴(lài)和改造懶惰的合理的途徑應(yīng)當(dāng)是通過(guò)低?？茖W(xué)引導(dǎo)拿到低保的人盡可能地發(fā)展生產(chǎn)力，在改善生活的同時(shí)更加注重發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，改善生產(chǎn)條件，完善生產(chǎn)設(shè)施，努力脫貧致富，黨和政府、干部群眾都要來(lái)做這個(gè)工作，或者進(jìn)行引導(dǎo)教育或者進(jìn)行合理規(guī)約。

5. 農(nóng)村低保缺乏實(shí)際的進(jìn)入和退出機(jī)制。在什么情況下能夠獲得低保、在什么情況下又要退出低保，都要視具體情況而定。比方說(shuō)，有的人打牌賭博或者不務(wù)正業(yè)以至于傾家蕩產(chǎn)、債務(wù)累累能不能對(duì)他進(jìn)行低保？假如說(shuō)你不給他低保，他甚至可能出現(xiàn)違反亂紀(jì)的舉動(dòng)，而給予低保，就有可能在接觸的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)挽救、引導(dǎo)、教育和轉(zhuǎn)化；再比方說(shuō)，有的人為了投資興業(yè)、精打細(xì)算、省吃?xún)€用、手頭拮據(jù)而對(duì)他給予低保，也是合情合理的。視具體情況來(lái)確定進(jìn)入還是退出低保，要以民主協(xié)商或者強(qiáng)制規(guī)約為手段。將某些貧困人口拒之低保門(mén)外或者長(zhǎng)期包攬起來(lái)的觀念和做法值得琢磨和深思。進(jìn)入還是退出，要視具體情況而定，要采取有針對(duì)性的措施。設(shè)計(jì)及采取低保進(jìn)入及退出機(jī)制的關(guān)鍵因素還是要明確低保實(shí)施的社會(huì)價(jià)值和意義。

6. 低保金如何算？在這方面，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，由于農(nóng)民的收入難核算、收入不穩(wěn)定以及人口流動(dòng)性等，造成貧困對(duì)象界定的很困難。討論的一個(gè)焦點(diǎn)是低保額度是按照農(nóng)民的實(shí)際收入來(lái)確定呢還是按照實(shí)際收入與實(shí)際支出的反差來(lái)確定呢？等等。概念和數(shù)據(jù)的邏輯演繹確實(shí)是必須的，但是，這樣的核算思路是很成問(wèn)題的。低保額度的測(cè)量和核算問(wèn)題只有交給實(shí)際社會(huì)生活和社會(huì)交往實(shí)踐當(dāng)中的人口的生活消費(fèi)程度和水平才能夠真正切實(shí)地得到回答，因?yàn)樽畹蜕畋Ｕ贤耆且粋€(gè)社會(huì)生活消費(fèi)水平和程度范疇的問(wèn)題，本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，與實(shí)際收入還是實(shí)際支出是沒(méi)有多大關(guān)系的。離開(kāi)實(shí)際生活消費(fèi)具體場(chǎng)景來(lái)談這些問(wèn)題是毫無(wú)意義的?？偲饋?lái)說(shuō)，貧困人口確實(shí)需要低保，但是究竟能保障到什么程度或者說(shuō)應(yīng)當(dāng)保證到什么程度確實(shí)需要進(jìn)行實(shí)地經(jīng)驗(yàn)。比方說(shuō)，一個(gè)家庭每月能領(lǐng)到500多元，人均每月100元，那么人均每天就是3.30元。有了這3.30元錢(qián)總比沒(méi)有這錢(qián)好，總的來(lái)說(shuō)是能夠解決一些日常生活中的柴米油鹽醬醋、感冒肚疼等問(wèn)題的。收入高的人，可能生產(chǎn)性支出更高，手頭拮據(jù)是常有的事情；收入低的人也可能并沒(méi)有超過(guò)收入地進(jìn)行生產(chǎn)性支出，手頭有不少積蓄，甚至銀行里面還有不少存款。所以，問(wèn)題不在收入高低，也不在收入和支出的比例情況。低保金難核算，問(wèn)題不是出在不會(huì)算、不能算，而是沒(méi)有科學(xué)的核算坐標(biāo)。如果按照生活消費(fèi)情況最差家庭人口的實(shí)際消費(fèi)程度為坐標(biāo)進(jìn)行核算，就沒(méi)有這么困難了。歸結(jié)起來(lái)，低保金難核算問(wèn)題的癥結(jié)就在于農(nóng)村最低生活保障的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)了偏差，作了離開(kāi)本質(zhì)的假設(shè)、解讀和執(zhí)行。

（二）原因及根源探討

造成農(nóng)村低保運(yùn)行中的種種不足、偏差或失序，具體的原因各種各樣，不一而足，但是，歸結(jié)到一塊兒來(lái)說(shuō)，其基本的原因就在于農(nóng)村低保實(shí)際運(yùn)行中缺失或者缺乏明確、規(guī)范、科學(xué)、有效的低保評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及其質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系與強(qiáng)有力執(zhí)行力。問(wèn)題出在這兒，問(wèn)題的解決也就必須從這兒來(lái)進(jìn)行。從根源上來(lái)分析，農(nóng)村低保運(yùn)行中的種種不足、偏差或失序，說(shuō)到底，就是一個(gè)低保價(jià)值確認(rèn)、價(jià)值認(rèn)同、價(jià)值實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題。只有從這一根源著眼和出發(fā)，農(nóng)村低保的理論與實(shí)踐的種種矛盾和問(wèn)題也才能夠得到科學(xué)合理和規(guī)范有效的解決。

二、給予農(nóng)村貧困人口最低生活保障的理由是什么

事實(shí)上，農(nóng)村低保理應(yīng)蘊(yùn)含更多更具體更深刻的社會(huì)價(jià)值和理論底蘊(yùn)，譬如，吃低保就不能簡(jiǎn)單地理解為能夠勉強(qiáng)維持生計(jì)，解決吃飯穿衣問(wèn)題，而是可以而且能夠理解為獲得社會(huì)救助、社會(huì)保障，更好地自力更生、自食其力；再譬如，吃低保是固然是為了解決生存之苦，但也應(yīng)當(dāng)而且能夠想到知恩圖報(bào)，回饋社會(huì)；還譬如，吃低保是為了支助孩子上學(xué)念書(shū)，將來(lái)長(zhǎng)大成才，為國(guó)家社會(huì)做更多更大貢獻(xiàn)等。據(jù)此，真正做好低保工作，并非一件簡(jiǎn)單的事情，而是要科學(xué)理解低保價(jià)值內(nèi)涵，建構(gòu)低保價(jià)值指標(biāo)體系，深入群眾，摸清底細(xì)，真正能夠切實(shí)做好低保發(fā)放及低保價(jià)值宣傳落實(shí)工作，把黨和國(guó)家低保政策更加深入的推進(jìn)。要解決好低保發(fā)放或獲取，理由簡(jiǎn)單、單一，低保工作不深入、不細(xì)致這一問(wèn)題，就必須深入解讀和理解農(nóng)村低保政策和制度的科學(xué)豐富深刻的價(jià)值內(nèi)涵。

從直接原因看，實(shí)施低保就是為了緩解特定人口的貧困問(wèn)題。用群眾的語(yǔ)言方式來(lái)表達(dá)，即這家人或者這個(gè)人日子卻是過(guò)不下去了，在現(xiàn)有政策和制度條件下，他就可以獲得低保。國(guó)務(wù)院在2007年頒布的《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》規(guī)定：建立農(nóng)村最低生活保障制度的目標(biāo)是“通過(guò)在全國(guó)范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度，將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍，穩(wěn)定、持久、有效地解決全國(guó)農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題?！?/p>

但是，真正的原因卻在于社會(huì)的合作意愿和合作需求。從某種意義上來(lái)說(shuō)，農(nóng)村最低生活保障是靠社會(huì)合作而建構(gòu)和運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)的。如果整個(gè)社會(huì)只有競(jìng)爭(zhēng)，而缺乏合作、良心或同情心，那就不會(huì)有低保政策和制度，即使有的話，那也不會(huì)是良性運(yùn)轉(zhuǎn)的。農(nóng)村低保是基于人類(lèi)社會(huì)合作的善良意愿而產(chǎn)生的，它的本質(zhì)就在于謀求優(yōu)良生活的合作共贏。支付低保者與消費(fèi)低保者的之所以能夠達(dá)成低保契約，這是由于雙方都具有合作意愿或訴求。由于種種的生理、自然或者社會(huì)因素導(dǎo)致貧困對(duì)所有人來(lái)說(shuō)都具有偶然性和不可預(yù)測(cè)性，所以人類(lèi)才愿意合作，建構(gòu)低保制度。農(nóng)村低保本質(zhì)上是一個(gè)將心比心的問(wèn)題。由于家庭人口生存能力天然不足，獲得低保，有良知的人一定會(huì)更加勤儉節(jié)約，倍加珍惜低保；支付低保的人也心甘情愿。這就是說(shuō)，低保是自愿的而并非是競(jìng)?cè)〉?。如果是?jìng)?cè)〉?，那低保支付者是不愿意支付的或者多支付的，低保消費(fèi)者必定會(huì)想方設(shè)法提出更多的需求，那么，低保標(biāo)準(zhǔn)的確定就是不可能的，即使政府權(quán)威性地確定，低保資金的籌集與有效使用都會(huì)出現(xiàn)麻煩或陷入困境。如果社會(huì)所有成員都意識(shí)到了實(shí)行農(nóng)村低保的意義，在農(nóng)村低保問(wèn)題上取得了積極的共識(shí)，那么，農(nóng)村低保金高一點(diǎn)兒還是低一點(diǎn)兒都是在集體認(rèn)同和可接受的范圍內(nèi)的。

接下來(lái)的問(wèn)題是，在農(nóng)村低保問(wèn)題上的合作如何具體來(lái)實(shí)現(xiàn)呢？實(shí)施低保，在實(shí)際社會(huì)生活中，原因可以或者可能是多種多樣的，這就要看人們?cè)诘捅＿@個(gè)事情上賦予的價(jià)值和意義。貧困是獲得低保的前提，同事，獲有低保就生活就有了著落。低保就是對(duì)導(dǎo)致困頓的因素的消除。比如，人們認(rèn)定老弱病殘、鰥寡孤獨(dú)得到低保的原因可能就是基于生理和社會(huì)等因素的非確定性，因?yàn)檎l(shuí)都有可能碰到這樣的情況。于是，人們尋求合作，通過(guò)低保這一特定的合作方式，來(lái)解決群體共同的矛盾和問(wèn)題。對(duì)無(wú)業(yè)者、失業(yè)者、待業(yè)者、就業(yè)者實(shí)施低保，同樣也是對(duì)造成這個(gè)群體生活困難的障礙盡最大可能的排除。這也是一種社會(huì)合作，因?yàn)橥ㄟ^(guò)合作，也能夠克服這一特定的偶然性因素。沒(méi)事可干的、好逸惡勞者，給予其低保，這還可以是一種社會(huì)合作，因?yàn)閼{借低保可以對(duì)其起到教育、引導(dǎo)、轉(zhuǎn)化甚至感化的作用。創(chuàng)業(yè)興業(yè)而生活困頓者給予接濟(jì)，同樣是一種社會(huì)合作，通過(guò)低保這一合作形式，從而緩解燃眉之急。基于正當(dāng)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)而困頓者給予救助，道理都是一樣的。如此等等、不一而足。對(duì)貧困實(shí)施低保，說(shuō)到底，其實(shí)就是一種特定的社會(huì)合作。當(dāng)然，這種合作，具體的價(jià)值和理由可能千差萬(wàn)別?？偟膩?lái)說(shuō)，低保的價(jià)值是使國(guó)家更加和諧和幸福。實(shí)施低保，就是要盡其可能地發(fā)揮社會(huì)正能量。

三、農(nóng)村貧困人口獲得最低生活保障的其他限定條件應(yīng)當(dāng)如何來(lái)運(yùn)用和確定

農(nóng)村低保除上述低保理由和根據(jù)即低保目的外，現(xiàn)實(shí)生活中還涉及到了一些其他的限定條件。比如，過(guò)去，計(jì)劃生育就是一個(gè)也是第一個(gè)很普遍的限定條件。這就是說(shuō)，過(guò)去有人超生了，違背了計(jì)劃生育政策，低保肯定是得不到了。當(dāng)然現(xiàn)在又出現(xiàn)了一些新情況，因?yàn)閲?guó)家放開(kāi)了二胎。在二胎的社會(huì)背景及政策條件下，如何來(lái)掌握農(nóng)村低保？這是個(gè)新問(wèn)題。再比如，獲得低保，低保戶(hù)或者低保者就不得懶惰，而要勤快勞動(dòng)，節(jié)儉持家。這也應(yīng)當(dāng)成為必須堅(jiān)守的一條原則。

通過(guò)上面計(jì)生與低保關(guān)系的討論，可以體會(huì)到當(dāng)兩個(gè)目的出現(xiàn)沖突的情況下，評(píng)價(jià)的尺度就是要看何者的價(jià)值更重要因而要放在優(yōu)先的位置。至于低保戶(hù)或者低保者不得懶惰而要勤快勞動(dòng)、節(jié)儉持家這一限定條件，則說(shuō)明了低保的實(shí)施還涉及到了諸多的因素和條件。這些因素和條件在低保實(shí)施中都必須給予考慮。其他常見(jiàn)的情況還有：有或者無(wú)子女贍養(yǎng)的老年人的低保問(wèn)題，外出務(wù)工人員的低保問(wèn)題，老死都不愿意外出打工的老式農(nóng)民的低保問(wèn)題、智障或其他失去勞動(dòng)能力的人的低保問(wèn)題、失地農(nóng)民的社保問(wèn)題等等。這些問(wèn)題確實(shí)都是需要調(diào)查研究、切身體會(huì)、縝密研究和決策的。

農(nóng)村低保具有復(fù)雜性及極強(qiáng)的政策性，進(jìn)行有針對(duì)性的研究并制定出合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是科學(xué)有效實(shí)施低保的基本要求。低保評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是多元復(fù)合的，任何一個(gè)貧困人口的低保都是不是無(wú)條件的、純粹的。但是，科學(xué)地分析種種關(guān)于最低生活保障的享有或獲得的條件限制，絕對(duì)不可以簡(jiǎn)單地將任何一個(gè)貧困人口拒之門(mén)外，而是要做耐心細(xì)致的工作。農(nóng)村低保面臨各種各樣的情況，同時(shí)也有各種各樣的目的。因而需要進(jìn)行科學(xué)的分類(lèi)研究與治理。

四、農(nóng)村低保實(shí)施中的公平原則究竟應(yīng)當(dāng)如何來(lái)界定

農(nóng)村低保的公平問(wèn)題值得重視和審慎研究。厘清我國(guó)社會(huì)主義低保的公平內(nèi)含，有利于釋放社會(huì)正能量。如上所述的現(xiàn)實(shí)低保運(yùn)行中普遍涉及到廣泛的公平問(wèn)題。那么，究竟什么是公平？農(nóng)村低保理應(yīng)具有的公平是什么？通過(guò)接下來(lái)的思索和探究嘗試著對(duì)農(nóng)村最低生活保障制度應(yīng)當(dāng)具有的公平精神的界定和理解提供某種特定的視野和思路。

農(nóng)村低保中的公平問(wèn)題實(shí)際上就是低保關(guān)系中的相關(guān)利益方能否接受和認(rèn)同低保資源分配的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。如果雙方能夠接受和認(rèn)同同一個(gè)特定資源分配標(biāo)準(zhǔn)，那么，公平就實(shí)現(xiàn)了；否則，公平就實(shí)現(xiàn)不了了。這實(shí)際上是一個(gè)十分復(fù)雜的問(wèn)題。比如，農(nóng)村低保中的公平問(wèn)題要考慮和解決的問(wèn)題之一是低保資金的供給者與消費(fèi)者之間的利益關(guān)系問(wèn)題。低保的直接出資者是政府，而歸根結(jié)底，低保的出資者是納稅人。這種情況下，供給者與消費(fèi)者之間的利益關(guān)系究竟是政府與低保人口之間的利益關(guān)系問(wèn)題還是納稅人與低保人口的利益關(guān)系呢？進(jìn)而還需回答他們之間的利益關(guān)系怎么樣處理才算公平。實(shí)際的情況可能是各種各樣的，因而公平問(wèn)題也就多種多樣。總的來(lái)說(shuō)，具體問(wèn)題具體分析，不能被思維定式所束縛。這就涉及到情況識(shí)別及類(lèi)型劃分的問(wèn)題。

農(nóng)村低保的公平問(wèn)題可以從兩個(gè)層面來(lái)思考，首先是農(nóng)村低保人口與低保供給者之間的公平問(wèn)題；其次是農(nóng)村內(nèi)部低保分配的公平問(wèn)題。事實(shí)上，第一層面的公平更根本。這不僅僅涉及給予方和接納方的利益均衡內(nèi)容，同時(shí)，也直接決定著第二層次的公平內(nèi)容。農(nóng)村最低生活保障的公平從邏輯上來(lái)推導(dǎo)，低保資金供給者與獲得者之間產(chǎn)生的公平問(wèn)題解決了，村民之間產(chǎn)生的低保公平問(wèn)題才能夠談得上解決，進(jìn)而貧困人口之間產(chǎn)生的公平問(wèn)題，最后是喪失生活和具有特定勞動(dòng)能力的人口之間的公平問(wèn)題。

在設(shè)計(jì)農(nóng)村最低生活保障制度時(shí)首先就應(yīng)當(dāng)研究和明確農(nóng)村低保的緣由和目的，從整個(gè)社會(huì)發(fā)展的角度和視野來(lái)考量低保