何婷婷

浙江海寧在全國首創(chuàng)“信訪評議團(tuán)”制度，創(chuàng)新引入群眾“陪審員”模式，成立由人大代表、市民監(jiān)督員、律師等社會各界人士組成的“百人信訪評議團(tuán)”，對疑難復(fù)雜信訪件進(jìn)行公開評議。

截至目前，海寧市信訪評議團(tuán)已組織評議11件，其中集體訪3件，個體訪8件，化解率達(dá)91%，取得了較好的實踐效果。最近，海寧“信訪評議團(tuán)”制度獲得全國首屆“法治信訪進(jìn)步獎”，被認(rèn)為是破解信訪難題的社會治理制度創(chuàng)新。

重大社會治理創(chuàng)新

2014年9月9日，浙江省海寧市頒布了《海寧市信訪評議團(tuán)公開評議特殊疑難信訪事項辦法》；同年12月16日，出臺了《海寧市信訪評議員聘任管理辦法》，兩個辦法的施行意味著信訪評議團(tuán)制度的正式啟動。

針對特殊疑難信訪事項，海寧市邀請群眾代表、社會工作者及政府部門代表等評議員組成信訪評議團(tuán)隊，采取公開評議會的形式，通過陳述、質(zhì)證、辯論、質(zhì)詢、評議和投票表決等程序?qū)μ幚硪庖娺M(jìn)行公開評議。

可以參加評議的特殊疑難信訪事項主要有六類：涉及人數(shù)多、群眾反映強(qiáng)烈、爭議較大、一定時期內(nèi)帶有普遍指導(dǎo)意義的重大信訪事項；涉及多因素、多環(huán)節(jié)、多部門的復(fù)雜信訪事項；涉及依據(jù)的法律法規(guī)和政策規(guī)定不明確或理解不同、事實難以查清或證據(jù)不足的疑難信訪事項；信訪人對有關(guān)部門作出的信訪事項處理意見或復(fù)查意見不服的重大、疑難、復(fù)雜信訪事項；信訪人對行政機(jī)關(guān)作出的處理意見或者復(fù)查意見不服，既未請求復(fù)查或者復(fù)核、又未提出聽證申請，仍堅持信訪的重大、疑難、復(fù)雜信訪事項；其他認(rèn)為需要舉行評議的信訪事項。

針對進(jìn)入復(fù)查復(fù)核階段的疑難信訪事項，海寧市信訪局通過引導(dǎo)信訪人，向其介紹評議團(tuán)制度。如果信訪人愿意啟動評議制度，信訪人可以從信訪評議員庫中自行挑選自己滿意的評議員。評議環(huán)節(jié)中，信訪人和信訪事項承辦單位進(jìn)行陳述、質(zhì)證、辯論、質(zhì)詢，評議員詢問當(dāng)事雙方和咨詢員，就評議事項發(fā)表各自觀點。最后，評議員在評議會現(xiàn)場進(jìn)行無記名公開投票，當(dāng)場公布投票結(jié)果。

海寧市信訪局建立了“百人信訪評議員庫”，先后分兩批聘任了100名信訪評議員。目前，該庫由10名人大代表、10名政協(xié)委員、40名群眾代表、9名律師、9名人民調(diào)解員、4名仲裁員、6名社會工作者、12名專家學(xué)者構(gòu)成。信訪評議員庫成員身份多樣，專業(yè)能力較強(qiáng)，能夠代表不同群體的意見，有利于從多角度深度剖析信訪人的利益訴求，推動共識的形成。

信訪評議團(tuán)制度遵循絕對多數(shù)的原則，即評議票決滿意率達(dá)三分之二（含）以上的，認(rèn)定信訪事項處理意見成立。如果事后信訪人仍以同一事實和理由繼續(xù)信訪的，評議機(jī)關(guān)可以依據(jù)評議結(jié)論作出該信訪事項終結(jié)的決定。評議票決滿意率低于三分之二的，認(rèn)定信訪事項處理意見存在問題，責(zé)成信訪事項承辦單位重新辦理該信訪事項，并且不得就該信訪事項作出相同或相近的處理意見。

在評議團(tuán)公布結(jié)果后，為緩和信訪人與涉訪機(jī)關(guān)的矛盾，信訪機(jī)構(gòu)應(yīng)組織調(diào)解工作。同時，考慮到信訪人可能對評議結(jié)果不理解或不適應(yīng)等，信訪機(jī)構(gòu)應(yīng)在必要時安排心理疏導(dǎo)，安撫信訪人情緒，幫助其接受評議結(jié)果。

制度設(shè)計的精髓

從表面上看，信訪評議團(tuán)制度與信訪聽證制度非常相似，但二者有很大的區(qū)別。

相較于只有信訪機(jī)構(gòu)或涉訪機(jī)關(guān)才可啟動聽證制度，海寧市信訪評議團(tuán)制度將啟動主體擴(kuò)大化：規(guī)定凡屬于上述六類特殊疑難信訪事項，信訪人、承辦機(jī)關(guān)或信訪工作機(jī)構(gòu)均可提出信訪評議要求，啟動評議團(tuán)制度，給予雙方充分的選擇權(quán)，提供表達(dá)不滿的合理渠道。制度的啟動權(quán)是評價一項制度合理性的重要指標(biāo)。

一般情況下，參與聽證會的聽證員為有公信力的人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者等。信訪評議員由社會各界人士組成，通過所在單位、組織、團(tuán)體推薦，由市聯(lián)席辦把關(guān)進(jìn)行資格審查后確定。其中一個重要的選擇標(biāo)準(zhǔn)就是評議員是否敢于講真話、能否代表社會正義。評議員實行兼職制，聘期為1年，屆滿對其進(jìn)行考核。通過嚴(yán)控評議員的“進(jìn)入”和“退出”機(jī)制，挑選出能夠真正表達(dá)社會正義的評議員，提高評議結(jié)果的合理性。

信訪人可依據(jù)評議員庫構(gòu)成，按比例、類別分兩輪挑選評議員：評議前，信訪人從評議員庫中預(yù)先選取多于正式評議員兩倍的評議候選人；評議時，由信訪人和承辦單位或其代理人從中抽取評議員。主張召開評議會的一方，少抽取一人。評議團(tuán)成員數(shù)量為單數(shù)，一般個訪事項的評議員數(shù)量為10-15人，群訪事項為20-50人。

這樣的制度設(shè)計充分體現(xiàn)了對信訪人權(quán)利的尊重與保護(hù)，有效減少了行賄受賄現(xiàn)象，提高了評議團(tuán)意見的多樣性，增強(qiáng)了信訪人對評議結(jié)果的認(rèn)可度與信賴度。

公開評議的精髓就是運用公共理性來審視信訪人的訴求，使其回歸理性。一般而言，聽證制度的公開度有限，僅允許少數(shù)與該事項有關(guān)的人員旁聽。但海寧市信訪評議會不僅對普通老百姓公開，全程攝像，更將評議當(dāng)事人由單個個體延伸至特殊群體，將評議場所由會議室延伸至基層、實地，充分考慮了信訪事項的實際情況，也極大地提高了評議的公開性。

聽證制度一般不強(qiáng)制要求現(xiàn)場決議，而評議團(tuán)制度則規(guī)定：評議團(tuán)應(yīng)綜合考量信訪人提出的信訪事項事實及請求的合法性、合理性，以及信訪機(jī)構(gòu)處理意見是否符合事實清楚、證據(jù)充分、法律法規(guī)及政策適用準(zhǔn)確、程序規(guī)范等要素。通過無記名投票，形成結(jié)果并當(dāng)場公布。

第三方平臺的公信力

在現(xiàn)代社會中，信訪作為疏導(dǎo)社會矛盾的兜底性制度，日益重要地承擔(dān)著權(quán)利救濟(jì)、社會糾紛化解、維護(hù)社會穩(wěn)定等職能。但目前信訪機(jī)構(gòu)在處理涉訪機(jī)關(guān)與信訪人之間的矛盾時，既是矛盾的裁決者，又與涉訪機(jī)關(guān)同屬于行政系統(tǒng)，導(dǎo)致其處理意見很難使信訪人信服。

很多信訪事項的“終而不結(jié)”，與信訪人對信訪結(jié)果的不認(rèn)可、不信任密切相關(guān)。另外，由于公權(quán)與私權(quán)存在對社會正義認(rèn)知的偏差，信訪人的期望與信訪機(jī)構(gòu)做出的回復(fù)不完全一致，使得信訪陷入了無效率的局面，維穩(wěn)成本也不斷增加。

評議團(tuán)制度最大的創(chuàng)新就是提供了一個第三方平臺，將信訪人和涉訪機(jī)關(guān)聚集在一起，由中立的評議團(tuán)評議信訪事項事實和請求、以及信訪機(jī)構(gòu)的處理意見是否合理。這個評議團(tuán)既不屬于政府部門，又不代表信訪人的利益，作為社會正義的發(fā)言人，其結(jié)論具有較強(qiáng)的說服力，也容易被信訪人接受。

在這個中立的平臺中，由社會從應(yīng)然的角度出發(fā)，探討某個具體的疑難信訪事項應(yīng)如何處理，信訪機(jī)構(gòu)應(yīng)怎樣答復(fù)才符合公平正義，并用三分之二的絕對多數(shù)原則強(qiáng)化評議結(jié)果的合理性。這樣的制度設(shè)計使得海寧市的信訪化解率高達(dá)91%，提高了信訪的效率，也體現(xiàn)了政府對社會公正性的補(bǔ)償。

評議團(tuán)制度還將評議場所由會議室延伸至基層、實地，并向廣大民眾公開評議結(jié)果，起到了教育、預(yù)防的作用。相較于過去一事一議、秘密協(xié)商，公開評議提供了一種解決矛盾的新形式，非常值得提倡。

另外，在公開評議中引入群眾監(jiān)督、民主監(jiān)督和輿論監(jiān)督，促使信訪人的訴求回歸理性，減少了依據(jù)不合理訴求重復(fù)上訪的現(xiàn)象；同時，通過公開審查信訪機(jī)構(gòu)答復(fù)的合法性、合理性，推動政府部門依法行政，提高政府工作的公正性、公開性和民主性。

但是，海寧市信訪評議團(tuán)制度畢竟只是初步嘗試，其公開性還有待提高。如果能結(jié)合網(wǎng)上直播、媒體在線報道等方式，其效果會更好。另外，雖然已經(jīng)較為科學(xué)地選擇了100名評議員，也對其進(jìn)行了“進(jìn)入”和“退出”的嚴(yán)格考核，但是他們的選擇究竟能否代表社會正義，仍有待觀察。

海寧市信訪評議團(tuán)制度具有較大的制度創(chuàng)新性，希望未來能看到更大的突破，推動社會治理的進(jìn)一步完善。