姚成二

“我在西蘭花產(chǎn)業(yè)扶貧基地打工，一個(gè)月工資收入是1500塊錢(qián)，加上自己還管理著企業(yè)返包到戶的130畝地，一年收入大概有1萬(wàn)多元。”阜陽(yáng)市潁東區(qū)吳寨村的王蘭玲從西蘭花大棚里出來(lái)，掰著指頭細(xì)算2016年的收成，臉上洋溢著笑容。像王蘭玲一樣，在吳寨村還有800多名群眾，通過(guò)在產(chǎn)業(yè)扶貧基地務(wù)工，多數(shù)已實(shí)現(xiàn)脫貧。正在全面走向小康的吳寨村，是潁東區(qū)推進(jìn)涉農(nóng)資金整合、加快脫貧步伐的一個(gè)縮影。

在中國(guó)的財(cái)政體系中，涉農(nóng)資金是一筆數(shù)額龐大的資金，也是關(guān)系到每個(gè)鄉(xiāng)村的資金。但長(zhǎng)期以來(lái)，“撒胡椒面”現(xiàn)象造成涉農(nóng)資金難以發(fā)揮出明顯的推動(dòng)作用。

怎么辦？整合成為全國(guó)各地的普遍選擇。安徽作為農(nóng)村改革的發(fā)源地、試驗(yàn)田與先行區(qū)，正積極探索涉農(nóng)資金整合機(jī)制，通過(guò)實(shí)踐嘗到涉農(nóng)資金整合后集中力量辦大事的甜頭。安徽的整合是如何開(kāi)展的？收獲了什么樣的紅利？《決策》記者來(lái)到先行試驗(yàn)區(qū)六安市金寨縣和阜陽(yáng)市潁東區(qū)，從兩地的涉農(nóng)資金整合實(shí)踐中，探尋答案。

碎片化的弊端

“涉農(nóng)資金來(lái)源渠道廣，涉及項(xiàng)目分布多，上級(jí)撥付下來(lái)的涉農(nóng)資金，分散到各個(gè)鎮(zhèn)、村，猶如‘撒胡椒面一樣，呈現(xiàn)碎片化的特征，群眾因而得到的受益十分有限?！睗}東區(qū)財(cái)政局副局長(zhǎng)邵愛(ài)華在實(shí)際工作中深刻體會(huì)到，涉農(nóng)資金碎片化，是長(zhǎng)期存在的首要問(wèn)題。資料顯示，2016年，中央財(cái)政安排撥付財(cái)政扶貧資金660.95億元，看起來(lái)很多，但分散到全國(guó)2800多個(gè)縣級(jí)單位以及成千上萬(wàn)個(gè)項(xiàng)目，實(shí)際上就如同“大水漫灌”一樣，發(fā)揮不出應(yīng)有的支持作用。

部門(mén)間各自為戰(zhàn)，無(wú)法形成合力是第二方面的問(wèn)題。“過(guò)去涉農(nóng)資金以條條管理為主，主管部門(mén)在安排涉農(nóng)資金時(shí)往往從部門(mén)角度考慮，缺乏有效溝通，各自為戰(zhàn)，致使項(xiàng)目交叉、重復(fù)投資現(xiàn)象嚴(yán)重?！苯鹫h財(cái)政局黨組成員、農(nóng)發(fā)局局長(zhǎng)馮俊對(duì)《決策》分析說(shuō)。記者在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多涉農(nóng)項(xiàng)目的規(guī)劃，往往是單項(xiàng)的部門(mén)規(guī)劃，比如交通部門(mén)只做道路規(guī)劃，林業(yè)部門(mén)只考慮林業(yè)規(guī)劃，但在一些美麗鄉(xiāng)村建設(shè)或現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的項(xiàng)目上，規(guī)劃的單一性問(wèn)題往往會(huì)被放大，因?yàn)檫@些項(xiàng)目需要多個(gè)部門(mén)的相互協(xié)作，以及多種財(cái)政資金的投入。

第三個(gè)問(wèn)題是監(jiān)督力度不足，涉農(nóng)領(lǐng)域成為腐敗“重災(zāi)區(qū)”。金寨縣財(cái)政局局長(zhǎng)胡浩告訴《決策》：“由于牽涉部門(mén)較多，項(xiàng)目建設(shè)越位、缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，滯撥、緩撥資金的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，造成資金使用上的不安全?！备鶕?jù)2016年上半年最高人民檢察院的披露，2013年至2015年11月，全國(guó)涉農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪占同期檢察機(jī)關(guān)立案查辦職務(wù)犯罪總數(shù)的22.3%，全國(guó)共查辦35240人。

第四個(gè)方面的弊病，是大量扶貧資金在“睡大覺(jué)”。審計(jì)署發(fā)布40縣財(cái)政扶貧資金審計(jì)公告顯示，2016年上半年，有8.43億元扶貧資金處于長(zhǎng)時(shí)間閑置，其中有2.6億元閑置逾2年，最長(zhǎng)的逾15年。“在過(guò)去，資金按項(xiàng)目下達(dá)，分條線考核，專項(xiàng)資金專項(xiàng)管理，‘打醬油的錢(qián)不能買(mǎi)醋。”邵愛(ài)華對(duì)《決策》分析說(shuō)，一些資金由于找不到對(duì)口項(xiàng)目，只能陷入“睡大覺(jué)”的狀態(tài)。

安徽省財(cái)政廳農(nóng)業(yè)處處長(zhǎng)陳維光在談到涉農(nóng)資金的弊病時(shí)十分感慨：“在長(zhǎng)期以來(lái)形成的分割項(xiàng)目管理體制下，實(shí)際工作中仍然存在放權(quán)不徹底、指導(dǎo)跟不上、資金使用效益低下等問(wèn)題，近些年隨著涉農(nóng)資金投入的不斷增加，越發(fā)明顯，整合變得勢(shì)在必行?！?/p>

“一個(gè)龍頭出水”

作為安徽省率先開(kāi)展財(cái)政涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)的縣域，2005年以來(lái)，金寨縣圍繞全縣脫貧攻堅(jiān)總體規(guī)劃和年度目標(biāo)任務(wù)，按照“規(guī)劃引導(dǎo)、應(yīng)整盡整、統(tǒng)籌安排、穩(wěn)步推進(jìn)”的思路，探索出“六統(tǒng)一”的規(guī)范運(yùn)作管理模式。

“六統(tǒng)一是金寨縣涉農(nóng)資金整合的綱領(lǐng)。具體來(lái)說(shuō)，就是統(tǒng)一制定規(guī)劃、統(tǒng)一申報(bào)立項(xiàng)、統(tǒng)一下達(dá)計(jì)劃、統(tǒng)一組織實(shí)施、統(tǒng)一監(jiān)督管理、統(tǒng)一績(jī)效考核?！焙聘嬖V《決策》，“通過(guò)六統(tǒng)一，不僅規(guī)范了涉農(nóng)資金管理，創(chuàng)新了財(cái)政涉農(nóng)方式，更重要的是解決了項(xiàng)目和資金的碎片化問(wèn)題，全部匯入到一個(gè)蓄水池，形成一個(gè)龍頭出水?！苯刂?016年10月，金寨縣整合資金11.25億元，重點(diǎn)支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。白塔畈鎮(zhèn)油茶基地就是金寨縣整合涉農(nóng)資金“一個(gè)龍頭出水”的真實(shí)寫(xiě)照。

2007年，金寨縣政府結(jié)合白塔畈鎮(zhèn)的自然生態(tài)條件、把握茶油產(chǎn)品需求量高和市場(chǎng)前景廣闊的機(jī)遇，決定把油茶作為綠化荒山造林的新型支柱產(chǎn)業(yè)。為此，金寨縣先后整合農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、農(nóng)業(yè)科技示范推廣、財(cái)政扶貧等項(xiàng)目資金1.2億元，引導(dǎo)大別山科技公司、映山紅農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司等企業(yè)、專業(yè)合作組織及大戶自籌資金4000余萬(wàn)元，通過(guò)流轉(zhuǎn)山場(chǎng)、發(fā)展油茶規(guī)?；?萬(wàn)畝，選育適合大別山區(qū)豐產(chǎn)栽培的5個(gè)油茶良種，建立起200畝油茶良種培育基地，扶持發(fā)展1家年加工能力達(dá)3萬(wàn)噸的油茶加工企業(yè)。

“涉農(nóng)資金整合，并不是簡(jiǎn)單的拼湊整合，不僅要產(chǎn)生物理反應(yīng)，還要有化學(xué)反應(yīng)?！弊鳛檎显圏c(diǎn)的潁東區(qū)，在區(qū)財(cái)政局局長(zhǎng)任俊喜看來(lái)，要做好涉農(nóng)資金整合，必須從根本上破解長(zhǎng)期以來(lái)財(cái)政資金的小、散、亂和碎片化問(wèn)題，集零錢(qián)為整錢(qián)，捏指成拳。

在頂層設(shè)計(jì)上，“2016年4月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于支持貧困縣開(kāi)展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見(jiàn)》；緊接著在5月，全國(guó)支持貧困縣開(kāi)展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)電視電話會(huì)議召開(kāi)?！鄙蹛?ài)華對(duì)《決策》說(shuō)道。對(duì)于邵愛(ài)華來(lái)說(shuō)，這“一文”的印發(fā)和“一會(huì)”的召開(kāi)，就是工作的“定心丸”。6月，安徽省政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于支持貧困縣統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金的實(shí)施意見(jiàn)》，更是指明了整合方向。

在實(shí)際操作中，潁東區(qū)先后印發(fā)了《關(guān)于潁東區(qū)統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金支持脫貧攻堅(jiān)管理辦法的通知》等多份文件，優(yōu)化財(cái)政涉農(nóng)資金供給機(jī)制，提高資金使用效益。

經(jīng)過(guò)有序推進(jìn)，2016年，潁東區(qū)統(tǒng)籌整合農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助、林業(yè)改革發(fā)展、一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)等社會(huì)事業(yè)方面8個(gè)涉農(nóng)項(xiàng)目，清理回收以往存量資金，累計(jì)整合8858萬(wàn)元，其中直接投入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)6859.64萬(wàn)元，占資金總數(shù)的77%。任俊喜分析說(shuō)：“整合涉農(nóng)資金，實(shí)際上是為了激發(fā)潁東區(qū)內(nèi)生動(dòng)力，提高潁東的涉農(nóng)資金使用效益，保證整合的每一筆資金都用到所需之處?！?

從金寨縣和潁東區(qū)兩地?cái)U(kuò)大到安徽省來(lái)看，2016年6月，安徽省政府辦公廳出臺(tái)實(shí)施意見(jiàn)，將31個(gè)國(guó)家和省級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣全部納入實(shí)施范圍，給予貧困縣更多的自主權(quán)，最終形成“多個(gè)渠道引水、一個(gè)龍頭放水”的扶貧投入新格局。陳維光對(duì)《決策》分析說(shuō)：“涉農(nóng)資金整合從財(cái)政角度來(lái)講，已經(jīng)提出十多年了，十一五時(shí)期就開(kāi)始提涉農(nóng)資金整合，但始終沒(méi)有大的進(jìn)展。這一次從中央到安徽省都在支持，所以現(xiàn)在是徹底地邁出了整合的步子。”截至2016年11月，31個(gè)試點(diǎn)縣已整合使用涉農(nóng)資金68.6億元，為全面完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)提供了堅(jiān)實(shí)保障。

喚醒“沉睡”資金

潁東區(qū)的吳寨村，通過(guò)統(tǒng)籌整合財(cái)政涉農(nóng)資金，建設(shè)農(nóng)業(yè)示范園核心區(qū)，成功吸引7家公司入駐，建成產(chǎn)業(yè)扶貧基地，形成了循環(huán)種養(yǎng)帶、設(shè)施蔬菜產(chǎn)業(yè)區(qū)、經(jīng)果林經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)和現(xiàn)代休閑農(nóng)業(yè)區(qū)“一帶三區(qū)多點(diǎn)”的產(chǎn)業(yè)總體布局，實(shí)現(xiàn)村內(nèi)400多人就近就業(yè)，人均年收入1萬(wàn)多元，村民通過(guò)土地入股、流轉(zhuǎn)，平均每戶租金及分紅收入約4000多元。貧困戶從2014年的280戶、720人，下降到2015年的96戶、192人，2017年可實(shí)現(xiàn)“村出列”。

“吳寨村目前所有的變化，都是整合涉農(nóng)資金來(lái)做的，比如教育資金、林業(yè)資金、交通資金、農(nóng)發(fā)資金等，將它們整合在一起，這些在吳寨的每個(gè)地方都能體現(xiàn)出來(lái)。”吳寨村黨總支第一書(shū)記王銳介紹說(shuō)。

金寨縣白塔畈鎮(zhèn)油茶基地的實(shí)踐，同樣證明了整合的集聚效應(yīng)。

“白塔畈油茶基地不僅將荒山變成青山綠地，還給當(dāng)?shù)鼐用駧?lái)經(jīng)濟(jì)收入，每年茶樹(shù)花開(kāi)的時(shí)候，便是一個(gè)茶山花海，現(xiàn)在發(fā)展成為全縣的一個(gè)旅游基地，2016年舉辦了中國(guó)山地自行車(chē)公開(kāi)賽?！瘪T俊告訴《決策》。

據(jù)了解，早期栽植的13000畝油茶已進(jìn)入結(jié)果期，預(yù)計(jì)2017年將進(jìn)入盛果期，每畝產(chǎn)鮮果800公斤，產(chǎn)油50公斤，每畝收益可達(dá)2500元。當(dāng)?shù)刎毨敉ㄟ^(guò)勞務(wù)、地租收益，戶均年收入5000元—10000元，25年后油茶基地?zé)o償返還貧困戶，戶均收入1.5—3萬(wàn)元。目前全鎮(zhèn)掛牌3家農(nóng)家小院，旅游從業(yè)人數(shù)18人，接待游客6萬(wàn)人次，旅游收入300萬(wàn)元?！鞍姿灿筒杌亟ㄔO(shè)，得益于整合涉農(nóng)項(xiàng)目資金，科學(xué)規(guī)劃，因地制宜，精準(zhǔn)投入，充分發(fā)揮項(xiàng)目資金的撬動(dòng)作用?！瘪T俊分析說(shuō)。

另一方面，統(tǒng)籌整合財(cái)政涉農(nóng)資金，不僅有利于合理配置公共財(cái)政資源，更能保證有限的資金用在刀刃上，集中財(cái)力辦大事。

截至2016年10月，金寨縣共整合財(cái)政涉農(nóng)資金11.25億元，其中6.66億元用于改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完成縣鄉(xiāng)公路暢通工程176公里，解決29000貧困人口飲水安全問(wèn)題；整合1.97億元投入光伏等產(chǎn)業(yè)，分鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)15萬(wàn)光伏扶貧電站項(xiàng)目，貧困戶每年可獲得分紅收入3000元；整合0.82億元用于農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展，為74所農(nóng)村中小學(xué)購(gòu)置教學(xué)設(shè)備，為8.43萬(wàn)貧困戶購(gòu)買(mǎi)醫(yī)療保險(xiǎn)；整合1.82億元用于改善農(nóng)村人居生態(tài)環(huán)境。

從涉農(nóng)資金整合的鏈條屬性來(lái)看，在資金集聚效應(yīng)迸發(fā)的同時(shí)，更使得“沉睡”已久的資金得到喚醒。截至2016年10月，潁東區(qū)清理回收2013年以前的存量資金6638萬(wàn)元，可統(tǒng)籌使用資金1755萬(wàn)元。任俊喜告訴《決策》：“這次整合的一個(gè)重要內(nèi)容，是清除過(guò)去的存量資金，將其喚醒，充分發(fā)揮它的效益?！?/p>

與此同時(shí)，也帶來(lái)了資金監(jiān)督的強(qiáng)化和管理的規(guī)范。“通過(guò)整合涉農(nóng)資金，使財(cái)政資金的使用透明度更高了，程序到位了，從基層報(bào)項(xiàng)目、審批、分配、公示、公開(kāi)，管理程序更規(guī)范，各方監(jiān)管的力量更強(qiáng)。”胡浩分析說(shuō)，“這是保護(hù)干部，也是保護(hù)資金效益，更好的為老百姓服務(wù)?！?/p>

“涉農(nóng)資金整合涉及面廣、工程量大、政策性強(qiáng)，涉及財(cái)政供給體制的深層次變革，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，更是一個(gè)‘慢工出細(xì)活的過(guò)程，謀劃好、落實(shí)好，還要持續(xù)推進(jìn)好。只有這樣，才能真正為農(nóng)村地區(qū)發(fā)展帶去長(zhǎng)期紅利。”陳維光概括說(shuō)。