鄧巧蓉

（武漢商學(xué)院，湖北 武漢 430056）

論地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力提升路徑
——以“招商引資”中出現(xiàn)的問題為視角

鄧巧蓉

（武漢商學(xué)院，湖北 武漢 430056）

招商引資是地方政府推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的一項(xiàng)重要工作。當(dāng)前招商引資工作出現(xiàn)系列負(fù)面現(xiàn)象，如變相出臺不符合法律法規(guī)的優(yōu)惠政策，招商政策自由裁量過大，招商協(xié)議沒有確立對當(dāng)事人的法律約束等。主要原因有領(lǐng)導(dǎo)干部沒有養(yǎng)成“法治思維是首要思維”的習(xí)慣；對招商引資監(jiān)督管理不力；對“領(lǐng)導(dǎo)干部容錯機(jī)制”的錯誤解讀。推行政府“法律顧問制度”和聘用律師事務(wù)所，完善招商引資監(jiān)督機(jī)制，將法治能力納入領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核指標(biāo)是提升地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力的有效途徑。

招商引資；領(lǐng)導(dǎo)干部；法治能力；提升路徑

招商引資是地方政府推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項(xiàng)重要工作，招商引資的成敗，直接關(guān)系著本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展水平。為引進(jìn)優(yōu)質(zhì)企業(yè)和項(xiàng)目，各級各地政府不余遺力開展招商引資工作，不斷優(yōu)化投資環(huán)境，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展作了較大貢獻(xiàn)。與此同時，招商引資工作中的一些違法違規(guī)現(xiàn)象也日益凸顯，與建設(shè)“法治中國”的大環(huán)境格格不入，究其原因，與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部在執(zhí)政中的法治思維和法治能力的不足相關(guān)。

一、地方政府招商引資中存在的主要問題及后果

（一）招商引資優(yōu)惠政策不符合法律法規(guī)

在招商引資過程中，有的地方政府為了爭取項(xiàng)目，對欲引進(jìn)的企業(yè)在規(guī)劃用地方面大開綠燈，僭越法律底線，繞過土地轉(zhuǎn)讓的招標(biāo)、拍賣、掛牌程序，低價(jià)甚至以零地價(jià)出讓土地。在法律加強(qiáng)對該違法行為的監(jiān)管下，地方政府避開直接減免土地出讓金這種明顯違法的方式，而以財(cái)政補(bǔ)貼、獎勵沖減企業(yè)依法支付的土地使用權(quán)出讓金，或用先征后返土地出讓金等手段，來吸引投資企業(yè)，使其以相當(dāng)優(yōu)惠的價(jià)格拿到土地。甚至有些地方政府違反規(guī)定，低價(jià)“征用”耕地，再將所征用的土地低價(jià)轉(zhuǎn)讓，至于不同意征地的農(nóng)民，則采取強(qiáng)制措施對付。既造成國有資產(chǎn)大量流失，又使政府形象嚴(yán)重受損，還導(dǎo)致政府官員違法犯罪，承擔(dān)法律責(zé)任。

（二）招商政策自由裁量過大

為吸引投資，各地政府都會出臺相關(guān)的產(chǎn)業(yè)扶持政策。規(guī)范的招商引資，應(yīng)該是政府將投資環(huán)境、投資產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、稅收政策、投資成本等信息公開，通過公平、公正競爭，最終確定投資客戶。但是各地政府一旦想要引進(jìn)重大項(xiàng)目或重要企業(yè)，就會自行突破政策扶持底線，或由政府主要領(lǐng)導(dǎo)集體決策，或由分管領(lǐng)導(dǎo)拍板，采取“一事一策”的方式，單獨(dú)確立對該企業(yè)的優(yōu)惠扶持政策。這種過大的自由裁量，使政策扶持標(biāo)準(zhǔn)缺乏規(guī)范性、穩(wěn)定性和程序性，為權(quán)力尋租、暗箱操作、滋生腐敗提供有利條件。

“一事一策”實(shí)質(zhì)上就是超越既有法律制度、繞開既有必要程序，特殊事情采用特殊方式辦理，繞開法律約束，或者行政亂作為或者行政不作為。在實(shí)務(wù)中，招商引資領(lǐng)導(dǎo)想方設(shè)法避開監(jiān)管，將項(xiàng)目先落地后環(huán)評，或邊施工邊辦證，或用公共資源為投資企業(yè)提供各種便利，變通著方法把不該辦的事辦成，這些都是對現(xiàn)代法治環(huán)境的破環(huán)?！耙皇乱徊摺鄙踔玲槍ν再|(zhì)的項(xiàng)目，采用不同的所得稅、不同的地價(jià)、不同的優(yōu)惠，直接沖擊公平價(jià)值，擾亂市場經(jīng)濟(jì)秩序，用得多了，人們心中的規(guī)則和制度也就隨之坍塌了。

（三）招商協(xié)議缺乏對當(dāng)事人的有效約束

招商引資當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)、違約責(zé)任等應(yīng)該是招商引資的重要內(nèi)容和環(huán)節(jié)，應(yīng)該在招商引資協(xié)議中完整體現(xiàn)出來。但是現(xiàn)實(shí)中，一些地方政府為吸引投資企業(yè)進(jìn)來，在招商引資協(xié)議中對雙方的權(quán)利義務(wù)不敢對等約定，對投資方的法律責(zé)任沒有明確約定，導(dǎo)致合同缺乏對投資企業(yè)有效的責(zé)任約束。在履行協(xié)議過程中，對投資商是否嚴(yán)格按照招商引資協(xié)議誠信履行又缺乏監(jiān)督機(jī)制，對其投資、建設(shè)落實(shí)情況、責(zé)任履行程度缺少后續(xù)的有效管理，使不少招商引資變成虛假投資，政府和公眾利益遭受重大損失。

另一種情況正好相反，當(dāng)初政府為了將投資企業(yè)吸引進(jìn)來，在招商協(xié)議中給了投資商各種優(yōu)惠，一旦投資項(xiàng)目落實(shí)上馬，政府就以多種借口違約毀約，被形象稱為招商引資“JQK”現(xiàn)象：先將企業(yè)“勾”進(jìn)來；放到某個地方“圈”起來，之前的承諾以多種理由違約不兌現(xiàn)。[1]這種不誠信、不遵守合同的行為不僅嚴(yán)重?fù)p害了投資經(jīng)營環(huán)境，更是損害了政府形象，給政府的誠信造成不良影響。

二、招商引資違法現(xiàn)象原因剖析

（一）“法治思維是領(lǐng)導(dǎo)干部首要思維”的意識不夠

黨的十八大報(bào)告明確指出：“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”。[2]領(lǐng)導(dǎo)干部是黨依法執(zhí)政、政府依法行政的中堅(jiān)力量，他們的法治思維和法治能力，直接關(guān)系到中國法治建設(shè)的成敗。

所謂法治思維，“就是指以法治理念、法治價(jià)值和法治精神為導(dǎo)向，運(yùn)用法律原則、規(guī)則、邏輯和方法觀察、思考和處理問題的思維過程。”[3]“法治思維是運(yùn)用法治價(jià)值來認(rèn)識世界的思維方式，是法治價(jià)值在人們頭腦中形成的一種思維框架。框架構(gòu)建了我們的觀念，決定了我們的思考方式，繼而影響了我們的行為”，[4]因此法治能力，正是領(lǐng)導(dǎo)干部以法治思維為基礎(chǔ)，運(yùn)用法治方式認(rèn)識、處理、決策相關(guān)事務(wù)的能力?；诋?dāng)前我國所面臨矛盾的復(fù)雜性，“唯有法治思維才能成為改革、發(fā)展、穩(wěn)定的破解之道”。[5]

法治思維是規(guī)則思維，也是底線思維和程序思維。它以合法性為起點(diǎn)，以規(guī)則性為精髓，以程序性為保障。法治思維要求樹立規(guī)則意識，凡是不合法的事情絕不能做；法律是政府行政行為的底線；政府行使行政權(quán)力的手段要正當(dāng)、程序要正當(dāng)。

在招商引資工作中，法治思維應(yīng)該成為地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部行政工作的首要思維方式,因?yàn)榱己玫纳鐣芾砟Ｊ奖厝皇且苑蓙順?gòu)建社會管理的基本框架。但是由于招商引資對推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的顯著效果，“唯GDP論英雄”觀，加上領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核指標(biāo)等作用下，一些領(lǐng)導(dǎo)干部將法治思維棄之一旁，寧可犧牲法治，換取經(jīng)濟(jì)效益和個人政績。還有一些領(lǐng)導(dǎo)干部覺得，依程序辦事太繁雜，不如行政命令快捷方便。殊不知，法治的力量就在對權(quán)力的制約和監(jiān)督，程序正義則是最好的監(jiān)督力量，正如美國大法官威廉姆·道格拉斯指出：“正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別”。

“法治思維”缺席的招商引資工作，必然無法實(shí)現(xiàn)招商引資的根本目標(biāo)---發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，提高群眾的生活水平，維護(hù)人民的根本利益；沒有“法治思維是領(lǐng)導(dǎo)干部的首要思維”意識,有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究，當(dāng)然無法為投資者營造一個公平、公正、誠信的市場環(huán)境和程序正義、權(quán)責(zé)一致的法治環(huán)境，從而直接影響到招商引資的效果。

（二）招商引資監(jiān)督管理不力

目前，國家已制定了較完善的法律法規(guī)，從多方位實(shí)行對招商引資工作的監(jiān)管，但仍有地方存在監(jiān)管薄弱環(huán)節(jié)。

從監(jiān)督主體來看，公檢法、紀(jì)檢部門是招商引資過程中主要的法律監(jiān)督主體，且以事后監(jiān)督為主。缺乏社會組織和公眾的監(jiān)督，且這種事后監(jiān)督往往是出現(xiàn)違法犯罪行為時才會啟動，而此時不法行為的危害后果已經(jīng)產(chǎn)生。從監(jiān)督內(nèi)容來看，應(yīng)對招商引資規(guī)范性法律文件的合法性監(jiān)督、對行政執(zhí)法活動的合法性監(jiān)督。[6]但有些部門以“大局觀”為由，怕影響本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對招商引資中出現(xiàn)的違法優(yōu)惠政策裝作看不見，使一些執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中存在缺位、越位、錯位的情況。從監(jiān)督客體來看，招商引資法律監(jiān)督的主要客體是地方政府機(jī)關(guān)及其公職人員的招商引資行為。如前所述，各地政府為確保大型招商引資項(xiàng)目的順利落地，多采取“一事一策”、“專事專辦”的方式，客觀上給一些招商引資項(xiàng)目提供了護(hù)身符，不利于對項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管。

（三）對“領(lǐng)導(dǎo)干部容錯機(jī)制”的錯誤解讀

2016年政府工作報(bào)告提出了“容錯糾錯機(jī)制”，其意在改革發(fā)展過程中，讓領(lǐng)導(dǎo)干部卸下思想包袱，在一定范圍內(nèi)寬容其“探索性失誤”，同時引導(dǎo)干部科學(xué)、民主決策，嚴(yán)以用權(quán)，不斷提升執(zhí)政能力和水平。各地政府相繼出臺相關(guān)文件，探索建立容錯免責(zé)機(jī)制。

“容錯糾錯機(jī)制”本意是要給真正的改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁，但容錯的前提應(yīng)該是改革創(chuàng)新不能違反最低的行為準(zhǔn)則——法律法規(guī)。盡管各地出臺的“容錯糾錯機(jī)制”規(guī)范性文件的內(nèi)容各異,總體來看，改革創(chuàng)新不違反法律法規(guī)禁止性規(guī)定、符合中央政策和本地黨委政府決策部署、經(jīng)過集體民主決策程序，成了各地確定免責(zé)的一致原則。

為改革創(chuàng)新者撐腰的“容錯糾錯機(jī)制”，在招商引資工作中，卻被有些領(lǐng)導(dǎo)干部誤讀，把它當(dāng)成保護(hù)傘,把一些突破法律底線的違法行為，以集體決策、集體領(lǐng)導(dǎo)的方式進(jìn)行實(shí)施，想借此規(guī)避法律責(zé)任，這種想法做法是錯誤的，“試錯權(quán)”不能成為干部違法亂紀(jì)的“保護(hù)傘”。所謂“集體民主決策”，應(yīng)該是領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維、按照法律程序進(jìn)行的科學(xué)決策。其通過召開論證會、聽證會等形式，聽取專家、社會公眾的意見、建議，防止決策失誤給國家利益、社會公共利益造成重大損失。

如同硬幣的兩面，與容錯免責(zé)并行的就是問責(zé)機(jī)制。對在招商引資工作中，領(lǐng)導(dǎo)干部不遵循法治思維、不按法律程序進(jìn)行的“拍腦袋”決策，不聽取黨政機(jī)關(guān)法律顧問的意見，導(dǎo)致社會公眾利益受損的決策和執(zhí)政行為，就應(yīng)該嚴(yán)格問責(zé)，因?yàn)檫@種決策失誤其實(shí)也是一種“腐敗”：據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)，在“七五”至“九五”期間，中國的決策失誤率在30%左右(西方發(fā)達(dá)國家只有5%左右)，造成的經(jīng)濟(jì)損失及資金浪費(fèi)高達(dá)4000億至5000億元。[7]

三、招商引資領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力提升路徑

（一）推行政府“法律顧問制度”和“聘用律師事務(wù)所”制

在招商引資工作中，地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部要防范法律風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該將法治思維作為首要思維，在法律的框架下決策、落實(shí)招商引資工作。但是，法治思維作為運(yùn)用法治方法的前提，并不是要求領(lǐng)導(dǎo)干部都化身為全能的法律專家，領(lǐng)導(dǎo)干部只要熟悉自己治理領(lǐng)域的法律法規(guī)和相關(guān)程序流程，樹立法治思維，養(yǎng)成行政依法、遇事找法、解決問題用法的良好習(xí)慣［4］，遇到招商引資專業(yè)法律問題，依靠專業(yè)法律人士，既能規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)，又能防止行政權(quán)力濫用。

這種情形下，政府機(jī)關(guān)配置法律顧問就顯得非常有必要。其實(shí)我國早在80年代就開始建立政府法律顧問制度，但由于政府法律顧問制度缺乏剛性制度保障和經(jīng)費(fèi)保障，導(dǎo)致法律顧問發(fā)揮作用較小。在現(xiàn)階段，要想充分發(fā)揮法律顧問的效用，就需要從政策層面給予剛性保障，要讓招商引資領(lǐng)導(dǎo)干部充分重視法律顧問，讓法律顧問對政府招商引資的重大決策行為提供法律意見；參與政府招商引資規(guī)范性法律文件草案；參與招商引資項(xiàng)目洽談，協(xié)助起草、修改招商引資協(xié)議等活動。如果領(lǐng)導(dǎo)干部不聽取專業(yè)法律意見，一旦出現(xiàn)招商引資的法律風(fēng)險(xiǎn)和損害結(jié)果，則需追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任。

政府機(jī)構(gòu)除了配置法律顧問外，基于招商引資工作的復(fù)雜性和專業(yè)性，有時候需要專業(yè)的律師團(tuán)隊(duì)提供服務(wù)，這時候聘請律師事務(wù)所是很好的辦法，因?yàn)槁蓭熓聞?wù)所集結(jié)了對各個部門法都精通的律師，為政府提供綜合配套的法律風(fēng)險(xiǎn)防治服務(wù)，又能在投資商心目中樹立招商地區(qū)和地方政府的法治、誠信、務(wù)實(shí)形象，給投資商安全穩(wěn)定感。

（二）完善招商引資監(jiān)督機(jī)制

針對招商引資工作中監(jiān)管薄弱問題，我們需要完善監(jiān)督機(jī)制，有效規(guī)范和約束地方政府違法違規(guī)行為。

一是從源頭加強(qiáng)監(jiān)管，完善相關(guān)法規(guī)及政策

地方政府在招商引資之前，首先要針對本地經(jīng)濟(jì)的建設(shè)發(fā)展制定相關(guān)的規(guī)章政策，用于指導(dǎo)和規(guī)范招商引資的項(xiàng)目開展。制定出臺的招商政策，要有明確的優(yōu)惠原則、權(quán)限、程序、范圍和時效等；根據(jù)不同區(qū)域、不同產(chǎn)業(yè)的需要，制定相應(yīng)的招商引資政策和措施；制定的相關(guān)政策要與國家的法律法規(guī)和相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策保持一致，避免為了吸引外資而違背國家政策。與優(yōu)惠政策匹配出臺的，還要有一套完善的風(fēng)險(xiǎn)防范以及風(fēng)險(xiǎn)處理政策。這樣才能為本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供穩(wěn)定的政策支持，為經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展保駕護(hù)航。

目前，各地政府為搶奪優(yōu)質(zhì)企業(yè)和大型項(xiàng)目，紛紛自行出臺不符合國家政策法規(guī)的優(yōu)惠政策，究其源頭，還是與執(zhí)法不嚴(yán)，違法未究有很大的關(guān)系。為規(guī)范地方政府行為，必須嚴(yán)格法規(guī)政策，從國家層面清理地方各自為政的財(cái)政扶持政策，杜絕濫用優(yōu)惠政策，由國家相關(guān)部門統(tǒng)一規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，確保各地政府享有同等的財(cái)稅政策，規(guī)范市場秩序和企業(yè)的無序流動。

二是擴(kuò)大招商引資法律監(jiān)督主體，注重發(fā)揮社會組織、公民個人、新聞媒體的監(jiān)督作用。政府部門應(yīng)以適當(dāng)方式公開招商引資活動舉辦信息和經(jīng)費(fèi)支出、招商引資優(yōu)惠政策執(zhí)行及相應(yīng)財(cái)政資金支出情況、享受招商引資優(yōu)惠政策的企業(yè)名單，定期向社會通報(bào)招商引資活動的情況。各級政府和有關(guān)部門要自覺接受新聞媒體對招商引資工作的監(jiān)督。

三是加大人大、紀(jì)檢、審計(jì)的監(jiān)督力度，對違法行為嚴(yán)肅處理。人大應(yīng)充分行使審議權(quán)，對不符合公共財(cái)政使用方向的財(cái)政扶持資金審議時不予通過。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)重點(diǎn)圍繞招商引資優(yōu)惠政策的合法性審查以及項(xiàng)目落實(shí)情況進(jìn)行審計(jì)。比如土地出讓價(jià)格、土地征用、稅收減免、優(yōu)惠政策等是否符合法律和國家行政制度的相關(guān)規(guī)定；招商引資項(xiàng)目是否促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的有無負(fù)面影響等。紀(jì)檢監(jiān)察部門要嚴(yán)肅查處招商引資中的違法違規(guī)違紀(jì)行為，追究相關(guān)人員的責(zé)任。

（三）將法治能力納入領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核指標(biāo)

目前，地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核中，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)所占比重太大。地方政府官員要想完成經(jīng)濟(jì)指標(biāo)項(xiàng)目，招商引資成為最直接、最有效的手段，以至于政府干部為完成經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，不惜犧牲法治，屢破法律底線，給予招商企業(yè)種種違規(guī)優(yōu)惠，或不惜犧牲環(huán)境和公眾利益，引進(jìn)一些納稅大戶企業(yè)。這種只重GDP的考核機(jī)制,帶來的種種負(fù)面效應(yīng)，顯然與法治中國建設(shè)的大方向不相符合。

要完善現(xiàn)行干部考核機(jī)制，應(yīng)淡化經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，強(qiáng)化綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力、法治投資環(huán)境、誠信政府形象，和諧干群關(guān)系等方面的考核。要規(guī)范招商引資行為，杜絕其中的違法亂象，應(yīng)該按照黨的十八大報(bào)告的要求和《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，將法治思維和法治能力的相關(guān)內(nèi)容引入領(lǐng)導(dǎo)干部的績效考核之中，讓法治思維成為領(lǐng)導(dǎo)干部首要的、自覺的慣性思維。同時完善招商引資獎懲機(jī)制，在招商引資工作中法治能力強(qiáng)、表現(xiàn)突出的人員要給予獎勵，而對于招商引資工作中不講法治、任意破壞規(guī)則的人員要給予懲罰，以此激勵、鞭策地方政府工作人員做好招商引資工作，營造廉潔、高效的政務(wù)環(huán)境。

[1]招商引資玩“JQK”,損害政府公信力布[EB/OL].http://news. xinhuanet.com/mrdx/2015-03/12/c_134060992.htm

［2］中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定［J］．中國法學(xué)，2014，(6)

［3］劉善明，范前鋒．領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維及其養(yǎng)成［J］．長江論壇，2015，(3)．

[4]劉文清.“批創(chuàng)思維”視閾下的領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維［J］.廣東開放大學(xué)學(xué)報(bào)，2017，(1)

[5]董節(jié)英.法治思維:法治時代領(lǐng)導(dǎo)干部首要的思維方式［J］.科學(xué)社會主義，2014，(3)

［6］楊娜.如何規(guī)范政府招商引資執(zhí)法行為［J］.哈爾濱市委黨校學(xué)報(bào)，2012，(1)

［7］李仕春.《領(lǐng)導(dǎo)決策失誤不能再“誤了白誤”》,《中國改革報(bào)》2007年10月12日

責(zé)任編校：饒 敏

On Approaches to Improving Local Government Leaders'Ability of Ruling by Law: from A Perspective of Problems Arising in"Attracting Investments"

DENG Qiao-rong
(Wuhan Business University,Wuhan,Hubei,430056,China)

Attracting investments is an important job for local governments to promote local economic development.But at present,a series of negative issues have occurred in the work,for example,making some disguised favor policies that are against laws and regulations,too much discretion in policy-making for attracting investment as to failing to establish legal restraints on the investing parties.The main reasons for the problems are as follow:local government leaders have not picked up the perception that"nomocracy thinking is of cardinal importance";the supervision and management of foreign investments are ineffective;incorrect interpretation of "fault-tolerance mechanism of leaders".The effective approaches are put forward to improve the local government leaders'abilities of ruling by law as follow:setting up"legal advisory system"in the government by employing law firms;improving investment supervision mechanism;taking the ability of ruling by law as one of the performance appraisal indicators oflocal government leaders.

attractinginvestment;leaders;abilityofrulingbylaw;improvement approach.

F127

A

2095-7955（2017）04-0068-04

2017-07-14

鄧巧蓉(1970-)，女，武漢商學(xué)院思政課部講師，碩士。主要研究方向：思想政治教育理論與實(shí)踐、法學(xué)研究。