許佳君，李方方

(河海大學 公共管理學院，江蘇 南京 210098)

地方政府績效治理的合法性悖論與政策網(wǎng)絡控制邏輯

許佳君，李方方

(河海大學 公共管理學院，江蘇 南京 210098)

效率是判斷組織行為的基本標準，也是衡量政府是否有能力承擔公共服務職能的標尺。目前，地方政府績效面臨著公共性消解與“壓力型”后果的合法性治理悖論。政府績效治理的合法性悖論在于績效主體單元之間的公共性消解和績效治理的失靈。政策網(wǎng)絡的協(xié)同為地方政府績效治理提供了契機。具體而言，要從政策網(wǎng)絡的制定與執(zhí)行解剖政策治理結構，重構中央與地方政府權力分配關系和公共資源的匹配向度。實現(xiàn)地方政府績效治理的政策網(wǎng)絡協(xié)同，理解和信任是基本的認知前提，在技術上，搭建信息合作系統(tǒng)平臺，通過跨域協(xié)同的有效匹配實現(xiàn)績效治理的“空間”再造。

地方政府；績效治理；合法性悖論；政策控制

政府績效又被稱為“公共生產(chǎn)力”“國家生產(chǎn)力”“政府業(yè)績”，績效治理是公認的“世界難題”。學術界對績效治理的作用一直頗有爭議。聯(lián)合國教科文組織認為，政府績效通過定量分析來衡量社會經(jīng)濟生活狀況的變化。西奧多·H·波伊斯特進一步指出，在技術層面，績效指標設計的難點在于績效指標的設定。政府績效治理本質為主觀評價，惟有主觀治理才能將復雜且難以測量的技術變量內置化。20世紀90年代至今，績效治理在中國政府部門獲得了迅速的發(fā)展，地方政府紛紛開發(fā)了各式各樣的治理指標系統(tǒng)。從政府績效治理的政策設計來看，政府績效治理政策模式先后出現(xiàn)“目標責任制”“社會服務承諾制”“效能監(jiān)察”等政策實踐途徑。從實踐來看，政府績效治理作為評判政府過程的國家治理工具，是公共政策實現(xiàn)公共價值權威性分配的基本手段，又是地方政府提供基本公共服務的重要決策依據(jù)。毋庸贅言，政府績效治理是一種相對主觀判斷，治理政策基本意旨是在政策期望與政策結果之間找到最佳平衡。然而，囿于主觀治理所需條件，如社會資訊開放、被訪者理性表達與調查技術的欠缺，雖然政府績效治理技術不斷地推陳出新，但“測不準”的政績效悖論難以避免。因此，政府績效治理必須打破政府部門互相掣肘的瓶頸，進一步厘清績效治理與政策階段之間的關聯(lián)性協(xié)同，挖掘造成政府績效治理中“數(shù)據(jù)不足”和“劣質標桿”的原因。

一、合法性悖論：政府績效治理的公共性消解與“壓力型”后果

中央和地方政府之間的競爭壓力造成績效治理的公共性消解。具體而言，中央政府與地方政府之間存在嚴格的權力等級，上級與下級(同級)政府之間“總體性”的緊張狀態(tài)鑄就了“壓力型”體制的存在[1]。中央政府具有的“至高無上”的決定權，迫使地方政府圍繞公共資源開展多重政治競爭的“政治錦標賽”[2]。

(一)公共性消解：績效治理政策執(zhí)行的價值面向

公共性伴隨著共同體社會的確立而產(chǎn)生，在公共性的概念明晰化之前，很難找到衡量公共性程度的標準。當然，在現(xiàn)代社會的行政法則中，公共性已經(jīng)成為檢驗行政績效的重要尺度。公共性是衡量公共權力來源是否合法的工具，這一點已經(jīng)達成學界的共識。我們認為，公共性的生產(chǎn)也可以用來檢視公共需求的滿足程度。顯然，壓力型體制固有的弊病在一定程度上消解了績效治理的原本價值。公共性的流失不僅降低了績效治理的客觀性，而且，也造成了公共秩序的紊亂。

從組織體系本身來看，官僚制組織的“控制悖論”就在于其自身科層體系公共性的流失[3]。這是因為，官僚制框架下的一切社會行動都建立在組織效率之上，它將整個社會組織管理重構為一個嚴密的職能系統(tǒng)。在現(xiàn)代文明社會中，官僚制的組織管理體系已經(jīng)滲透到了行政架構中的每一個治理單元。公共行政的理性化傾向逐漸淡化了行政人員對價值理想和意識形態(tài)的追求，進而專注組織效率的提升。德國社會學家馬克斯·韋伯較早闡釋和分析了官僚制運作的背景。他明確指出，雖然官僚制的運作瞄準了組織效率，但是，組織效率的提升總是以公共權力為授權基礎，合理且合法的權力運行是提升官僚制效率的前提。

因此，僅僅依托官僚制體制很難維持行政行為的公共性與正當性。過于繁瑣的行政規(guī)則既是一種組織結構，又是一種服務體制。政府績效治理是政府在提升組織效率時，對影響組織效率內部與外部環(huán)境的重新審視。關注組織效率需要從內部制度與外部效應、數(shù)量和質量、剛性規(guī)范與柔性機制等要素進行整合[4]。從府際關系來看，績效治理涉及公共性利益的一個關鍵變量——“共容系數(shù)”。中央政府與地方政府“共容系數(shù)”的差別化存在，帶來了公共績效治理的偏差。

(二)“壓力型”治理：政府績效評估的失靈難題

“壓力型”體制是上級政府對下級政府施加績效壓力的結果，同時也迫使下級政府長期處于“迎檢”的狀態(tài)?！皦毫π汀斌w制反映了中國現(xiàn)階段期以行政科層關系為特征的政治體制運作模式[5]。在“壓力型”體制下，諸多公共事務皆被地方政府視為“政治任務”。下級政府為了規(guī)避在“迎檢”中失敗，就會在短期內將上級布置的任務提升為“最大的政治”。當然，這種“抓典型”治理的方式極大地促進了行政績效，但同時，也簡化了其它公共事務的處置程序。因此，地方政府績效的“壓力型”治理有助于提升單一事務的處置效率，但“泛政治化”的負面效應也顯而易見。

具體來看，“政治性”任務在一定程度上導致了政府責任機制的失衡，也誘使公共部門的官員采取各種“軟抵抗”方式逃避責任。長期以往，也破壞了公務人員的道德規(guī)范和處事準則。同時，在“壓力型”體制下，地方政府會利用信息的收集和整理權，虛報數(shù)字“應付”上級部門的績效考核，逐漸形成了“有組織的不負責任”治理悖論。因此，“壓力型”體制下的地方政府績效治理就逐漸造成了中國“典型政治”的過渡激勵局面，“一票否決”的績效考評已經(jīng)成為常態(tài)?？梢姡皦毫π汀斌w制下的績效治理造成了績效評估的失靈，危機到地方政府績效治理的合法性與有效性。

二、網(wǎng)絡化協(xié)同：地方政府績效偏差的政策供給

中國是單一制的中央集權國家結構,地方政府之間的競爭關系也呈現(xiàn)出不同于聯(lián)邦制國家的特點。各級政府在組織層面上主要體現(xiàn)為“職責同構”的治理格局，不同層級政府在職能配置上高度統(tǒng)一——“縱橫對口、橫向對齊”[6]。財政、權力、行政是認識府政府間競爭的重要維度。財政分權是政府間出現(xiàn)競爭的重要原因，以權力為紐帶的資源爭奪成為地方政府競爭的主要內容。

(一)政策網(wǎng)絡：績效協(xié)同治理的嵌入路徑

政策網(wǎng)絡是將網(wǎng)絡理論用于政策過程的治理工具，主要用于解決多元政策主體之間的利益沖突和調節(jié)。隨著信息化和知識化進程的加快，各類公共問題日趨復雜化。政策網(wǎng)絡作為一種分析治理工具已被廣泛運用于跨組織和地區(qū)的利益爭端。地方政府之間由于存在利益競爭關系，因此，必須引入政策工具，打通所有地方績效治理主體之間的資源依賴關系，在協(xié)同的基礎上達成政策預期的執(zhí)行過程。政府績效的政策網(wǎng)絡治理具有以下幾個特性。首先，參與績效治理的地方多個主體之間相互依存，其次，網(wǎng)絡成員之間具有資源交換和利益協(xié)商的訴求，其三，在信任的基礎上共同制定游戲規(guī)則，且政策網(wǎng)絡治理的各主體之間具有治理的自主性和主動性。

我們認為，政策網(wǎng)絡治理作為一種對政策執(zhí)行效率及價值進行判斷的一種政治行為，是政策運行過程有機鏈條中的重要一環(huán)[7]。政策治理是檢驗政策效率的基本途徑，也是公共決策去向的重要依據(jù)和合理配置資源的有效手段。通過政策治理可以實現(xiàn)公共決策科學化、民主化。因此，引入政策網(wǎng)絡治理，政府績效治理就轉變?yōu)橐环N政策系統(tǒng)設計，它對網(wǎng)絡化治理的參與單元及政策執(zhí)行產(chǎn)生關鍵影響。

圍繞公共問題，將政府組織等治理主體，通過協(xié)商、談判等集體行動，達成共同治理目標，并形成資源共享，建立共同解決政府關系中公共問題縱向與橫向交互的政策網(wǎng)絡[8]。將政府績效治理的政策資源相互鏈接起來，通過行政權力的單向介入，多方議題的鏈接，形成以增進政府治理績效為目標的網(wǎng)絡體系。運用政策網(wǎng)絡治理平臺，使公共決策進一步公開化，在某種程度上彌補了縱向層級間治理低效率和同級政府間協(xié)同效應不足的狀況[9]。因此，政策網(wǎng)絡的嵌入可以有效解決中央政府和地方政府績效治理的協(xié)同難題。

(二)政策網(wǎng)絡執(zhí)行：績效治理與資源競逐的匹配

政策網(wǎng)絡是指由于資源相互依賴而聯(lián)系在一起的一群組織或者若干群組織的聯(lián)合體?？冃е卫矶ㄎ挥诘胤秸g對公共資源的競逐，政策網(wǎng)絡的有效運轉與互動可以達到政府績效的提升[10]。因此，政策網(wǎng)絡構成了績效治理與資源競逐的匹配中介，政策網(wǎng)絡成為跨越各種障礙的核心治理要素。從地方政府來看，與中央保持互動既是一個“松綁”中央約束性政策的過程，又是獲取中央資源配給的過程，可將獲利結果作為本轄區(qū)內“資源投入”的區(qū)域發(fā)展績效[11]。

從績效治理機制來看，必須從信任、學習、協(xié)商三個維度對績效治理加以考察。其一，信任機制。信任機制要求績效治理主體對公共利益和目標的認同，同時嚴格約束公務人員的自利行為。其二，學習機制。作為整體的政策網(wǎng)絡, 要通過不斷地總結經(jīng)驗、吸取教訓, 提高治理行為的效果和效益。各績效治理主體通過相互學習，能夠正確認識和解決分歧，形成一致性的公共價值體系，進而推動政策網(wǎng)絡的制定和執(zhí)行。其三，協(xié)商機制。政策網(wǎng)絡的執(zhí)行需要有效的協(xié)商機制來調整行動主體間的關系，共同解決所面臨的公共議題。調動各種資源參與到網(wǎng)絡之中，減少多元主體互動所帶來的不確定性，增強績效治理的網(wǎng)絡化優(yōu)勢和協(xié)同效應[12]。

三、“認知、信息與整合”：績效偏差矯治的政策網(wǎng)絡協(xié)同框架

由于政策網(wǎng)絡中的行動者是一種相互依賴、相互博弈的關系, 沒有一個絕對而統(tǒng)一的權威來規(guī)范其他的行動者，同時, 公共議題問題和目標的界定也隨著行動者策略的改變而變動。這是因為，政府績效治理是市場化、民主化條件下的產(chǎn)物，其秉持了政府公共性的價值理念，政府績效治理體現(xiàn)的是社會公眾對公共服務的直接需求和選擇[13]。因此，政策治理系統(tǒng)需要設計一種良性互動的協(xié)同模式來綜合解決政府績效治理運行的“碎片化”問題。在選擇和設計協(xié)同方式時，需要統(tǒng)籌發(fā)揮政策網(wǎng)絡治理結構的整體效能。

(一)理解與信任：政策網(wǎng)絡執(zhí)行績效協(xié)同治理的前提認知

信任是政策網(wǎng)絡得以形成的關鍵，行動主體之間的相互信任關系，可以推動政策網(wǎng)絡的合作，有效解決彼此間的分歧，減少集體行動的障礙，約束行動者自覺遵守網(wǎng)絡規(guī)則，為實現(xiàn)共同的績效治理目標打下基礎。吉登斯認為：“信任關系是與現(xiàn)代性時空伸延的基礎?！盵14]信任在本質上與現(xiàn)代性相聯(lián)系，信任的存在既是時空分離、脫域機制的基礎，又是其結果。因此，沒有信任，現(xiàn)代社會就無法在抽象化的生存空間中進行有效的合作。因此，理解與信任是政策網(wǎng)絡協(xié)同治理的前提。政府績效的政策網(wǎng)絡治理有利于從整體上考察地方政府之間的合作能力、行動預期以及“理性政策”選擇的結果。

因此，網(wǎng)絡化績效治理的實質就是在理解和信任的基礎上，逐漸消解“上下級政府之間相互競爭，地方政府博弈能力得以削弱”這一治理難題[15]。這是因為，信任與合作關系能有效地化解組織之間單向度的“命令——服從”治理悖論。在高度現(xiàn)代性的社會中，信任則更多的表現(xiàn)為一種持續(xù)性的狀態(tài)，即“在面對專家系統(tǒng)時，對自己無所知曉的運作規(guī)則有充分的信心”[16]。政策網(wǎng)絡治理范式視信任視為政府績效偏差治理的代理中介，依托信任和理解促使政策系統(tǒng)得以高效運行。

在中央政府與地方政府之間建立理解與信任后，網(wǎng)絡化的治理協(xié)同機制就開始生效，政府間合作的信度和效度(能力、善意、可預見性)就會得以凸顯，上下級(同級)政府之間的合作再次進入到資源共享的良性互動中。因此，要從中國績效治理的實際情況出發(fā)，關注到組織結構、外部環(huán)境等因素對地方政府間協(xié)同治理所造成的沖擊?？梢?，政府治理層面的信任機制將再次發(fā)生作用，這昭示著政府間合作關系開始步入到良性循環(huán)的狀態(tài)，從而實現(xiàn)組織間的跨域合作，從整體上增強府際間績效的運作合力。

(二)信息合作：一體化的績效治理信息系統(tǒng)的技術保障

構建績效治理系統(tǒng)的信息共享機制是矯治績效偏差的基礎。充分利用信息共享系統(tǒng)，可以有效減少績效治理信息的“碎片化”和政策“失靈”現(xiàn)象。具體從協(xié)同服務系統(tǒng)的組織架構、制度建設、技術支撐三個角度提升信息合作的有效性。因此，中央政府要盡快出臺政府績效治理的政策性約束機制，確保整體信息化平臺互聯(lián)互通、信息共享，實現(xiàn)信息資源管理部門信息合作的集約化建設效應[17]。

佩里·希克斯和帕卻克·登力維認為，基于信息技術運作的科層體系是協(xié)同治理的關鍵環(huán)節(jié)。實現(xiàn)績效偏差治理的政策矯治依賴于信息技術系統(tǒng)的發(fā)展。同時，協(xié)同治理在一定程度上優(yōu)化了現(xiàn)有的信息系統(tǒng)服務系統(tǒng)[18]。因此，政策網(wǎng)絡協(xié)同治理的運用，打破了政府部門間“條塊”的分割關系，實現(xiàn)了跨部門的有效分工合作。

為了確保信息共享機制能夠有效運行，需要建構一體化的績效治理信息系統(tǒng)、信息協(xié)同和信息主管責任制度。首先，要建立相應的制度保障，奠定促使信息共享的政策性平臺基礎。其次，進行政策規(guī)制，主要采取“集約”與“分散”兩種方式實現(xiàn)信息共享。在政府績效網(wǎng)絡化治理信息的傳輸與反饋過程中，力圖避免信息失真、阻塞與缺失，以免影響政策網(wǎng)絡的執(zhí)行效果，總體上優(yōu)化績效信息合作治理的反饋和監(jiān)督體系。

(三)“空間”再造：績效治理跨域協(xié)同的有效設置

再造績效治理跨域協(xié)同的“空間”是政策網(wǎng)絡執(zhí)行的必然趨勢，跨域的治理“空間”可以激發(fā)組織邊界協(xié)同規(guī)則的生成，使政府的運作機制更加富有彈性。在政策網(wǎng)絡合作伊始，治理主體要厘清公共資源配置的現(xiàn)狀、政策網(wǎng)絡制定的階段和協(xié)同治理的系統(tǒng)結構，提煉出提升政府績效治理治理水平的理性模式?！翱臻g”再造的方向在于從總體上科學安排各分治理單元在整體政策網(wǎng)絡治理的有序存在狀態(tài)。

具體而言，“空間”再造是有效跨越政府組織邊界合作和合法性認同的基礎。依據(jù)政府績效治理偏差產(chǎn)生的原因，實施差異化的激勵措施，最終保障治理政策系統(tǒng)的有序運行。政府績效治理的根本要義在于通過治理協(xié)同，構建高效良性的運作秩序[19]。因此，以“空間”再造為切入點，瞄準政策網(wǎng)絡協(xié)同績效治理的驅動機制和“空間”整合，將分散的諸多資源要素重組在一起，并最終形成高績效的運作實體[20]。通過某種中介而使彼此銜接，從而找到政府績效有效治理的網(wǎng)絡化“空間”。

因此，跨政府組織、跨邊界的“空間”再造需要做好預設性的準備。政府績效的協(xié)同治理可以有效實現(xiàn)跨域“空間”范疇下相互排斥性的政策網(wǎng)絡。網(wǎng)絡化的協(xié)同治理更加注重基于區(qū)域差異化合作機制的建立，通過跨域“空間”再造提升政府整體績效水平[21]。誠然，政策網(wǎng)絡的協(xié)同治理不是政治實體，也并非政府績效治理偏差矯治的唯一途徑。將“空間”概念引入到政府績效治理跨域協(xié)同的體系之中，通過跨域運作的“空間”再造，發(fā)揮中央政府頂層政策設計的系統(tǒng)整合功能，進而實現(xiàn)地方政府系統(tǒng)分割狀態(tài)下的整體治理效率。

結語

政府績效是政府在社會管理中的業(yè)績、效果、效益及其管理工作的效能，是政府在行使其職能、實施其意志過程中體現(xiàn)的管理能力。從績效治理的目的來講，實施政府績效在于提供一套適用于政府范圍的以“產(chǎn)出”和“結果”為基礎的責任機制、績效和結果治理法規(guī)、戰(zhàn)略規(guī)劃和績效指標的評價與管理系統(tǒng)。從技術層面來講，績效治理可以看成一種手段，是利用績效管理、績效標準、獎勵和懲罰來激勵公共組織。從過程來講，政府績效治理包括了目標設定，目標的達成以及結果治理的系統(tǒng)過程，代表了一個組織(政府)整合各種資源以接近目標的行為和程度。政策網(wǎng)絡為管窺政府績效治理偏差提供了新的認知窗口。一方面，地方政府價值運作的結果表現(xiàn)為政府治理績效的生成——政策產(chǎn)出。另一方面，要重視地方政府行動的激勵與約束，考察地方政府的理性行動過程——橫向與縱向的互動，最終檢驗出政策網(wǎng)絡對地方政府治理績效的影響程度。

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[責任編輯陳浩天]

TheLegitimacyParadoxofLocalGovernmentPerformanceManagementandLogicofPolicyNetworkControl

Xu Jiajun，Li Fangfang

(Hohai University,Nanjing 210098，China)

Efficiency is the basic criterion to judge organizational behavior, and also a yardstick to measure whether the government can undertake the public service function. At present, the local government performance is faced with the legitimacy paradox of public dissolution and “pressure type” consequences. The value paradox of government performance governance lies in the elimination of public nature and the failure of performance governance. The collaborative governance of the policy network provides an opportunity for local government performance governance. Specifically, from the formulation and implementation of the policy network, dissecting the policy governance structure, reconstruction of the relationship between the central and local government power distribution relationship and the matching of public resources. Understanding and trust are the basic cognitive premises for the realization of local government performance governance policy network collaborative governance. To provide technical support for the establishment of an integrated performance governance information cooperation system,and realize the “space reengineering” of performance governance through effective cross domain collaboration.

local government;Performance Governance;legitimacy paradox;policy control

10.16366/j.cnki.1000-2359.2017.06.005

許佳君( 1966—)，男，江蘇淮安人，河海大學公共管理學院教授，博士生導師，主要從事城鄉(xiāng)治理相關研究；李方方( 1982—)，女，河南安陽人，河海大學公共管理學院博士生，主要從事政府績效治理研究。

國家社會科學基金青年項目(13CZZ043)

D035-01

A

1000-2359(2017)06-0027-05

2017-06-11