□蔡 創(chuàng)

(中國財政科學(xué)研究院， 北京 100142)

財政支出結(jié)構(gòu)固化的歷史演進(jìn)與成因分析
——基于國家治理與財政風(fēng)險角度*

□蔡 創(chuàng)

(中國財政科學(xué)研究院， 北京 100142)

破解財政支出結(jié)構(gòu)固化難題既是化解財政風(fēng)險和夯實(shí)國家治理基礎(chǔ)的需要，也是深化財稅體制和經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，這已引起中國高層決策者、理論屆和實(shí)踐工作者高度關(guān)注。運(yùn)用歷史唯物主義和唯物辯證法對財政支出結(jié)構(gòu)固化問題的歷史演進(jìn)及其成因進(jìn)行深入剖析。結(jié)果發(fā)現(xiàn)：解決財政支出固化問題并非一日之功，也非財政部門一己之力，而必須綜合治理，即通過激活人民首創(chuàng)精神和改革內(nèi)驅(qū)力，并采取“自下而上”自發(fā)自動和“自上而下”頂層設(shè)計有機(jī)結(jié)合的方式，找準(zhǔn)“利益交匯點(diǎn)”這個突破口，也許才能真正得以破解。首次對財政支出結(jié)構(gòu)固化問題進(jìn)行了“三階段”述析，為破解既得利益固化——財政支出固化問題提供了一種新方法、新視角。

財政支出固化；歷史演進(jìn)；承包制；國家治理

當(dāng)前，如何破解財政支出結(jié)構(gòu)固化及其帶來的財政風(fēng)險公共風(fēng)險問題業(yè)已成為輿論熱點(diǎn)、民生焦點(diǎn)、改革難點(diǎn)①并已引起中國高層決策者、理論屆和實(shí)踐工作者高度重視。破解財政支出結(jié)構(gòu)固化難題既是夯實(shí)國家治理基礎(chǔ)的重要抓手，也深化財稅體制改革的關(guān)鍵切入點(diǎn)，同時，還是深化經(jīng)濟(jì)體制及其他各項改革的首要任務(wù)。中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》②(簡稱《決定》，下同)要求全黨全國人民團(tuán)結(jié)起來，“以更大決心沖破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬，推動中國特色社會主義制度自我完善和發(fā)展”。同時明確“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。改進(jìn)預(yù)算管理制度(審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展)、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度是深化財稅體制改革的三大任務(wù)。那么，如何圓滿完成《決定》所賦任務(wù)，充分發(fā)揮財政在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的“基礎(chǔ)和重要支柱”作用，沖破思想觀念束縛、突破利益固化藩籬——破解“財政支出結(jié)構(gòu)固化問題”，是目前擺在財稅理論和實(shí)踐工作者面前的一項劃時代課題，具有重大的歷史意義、理論意義和實(shí)踐價值。本文將重點(diǎn)從唯物主義歷史觀和唯物辯證法角度來察視財政支出結(jié)構(gòu)固化問題形成的歷史過程并深入剖析其成因，為尋求其破解之道提供一種新方法、新視角。

一、觀察：財政支出固化問題的歷史演進(jìn)——三階段

“財政支出結(jié)構(gòu)固化”一詞首先由財政部原部長婁繼偉于2013年11月15日提出③。婁繼偉認(rèn)為支出掛鉤機(jī)制(指原“預(yù)算法”中規(guī)定的教育、科技、農(nóng)業(yè)、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、計劃生育等7類掛勾重點(diǎn)支出)“嚴(yán)重導(dǎo)致了財政支出結(jié)構(gòu)固化僵化，肢解了各級政府預(yù)算安排，加大了政府統(tǒng)籌安排財力的難度”，而且“導(dǎo)致部分領(lǐng)域出現(xiàn)了財政投入與事業(yè)發(fā)展‘兩張皮’、‘錢等項目’、‘敞口花錢’”等問題。同時，“也是造成專項轉(zhuǎn)移支付過多、預(yù)算管理無法全面公開、資金投入重復(fù)低效的重要原因”。財政預(yù)算中究竟為什么會出現(xiàn)這種“固化”問題？目前困境是如何演進(jìn)而成？如何化解？如果取消“支出掛鉤機(jī)制”(2015年1月1日開始施行的新“預(yù)算法”已明確將取消上述掛勾支出)是否還會存在財政支出固化(及由此帶來的其它系列)問題？等等。所有這些問題都不得不讓我們聚焦其歷史演進(jìn)過程，考察其形成機(jī)理，找到破解難題線索。下面將主要采用文獻(xiàn)收集分析法，以歷史時間為線索，首次嘗試對“財政支出固化”(為簡化問題研究，本文暫視財政支出固化與財政支出結(jié)構(gòu)固化同義)的形成進(jìn)行分類。主要劃分為1983年至1999年底、2000年初至2013年10月以及2013年11月以后等三個階段進(jìn)行觀察分析。1978年至1982年這個階段主要以解放思想、撥亂反政為主，也附帶在此分析，至于1978年前主要是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制，與本文關(guān)系不大，故暫略去。

(一)1983年至1999年，為“財政支出固化或僵化”等概念的萌芽期

這個階段以初步構(gòu)建中國特色市場經(jīng)濟(jì)體制為主要背景，以首次頒布《預(yù)算法》(1995年1月1日起施行)、兩次財稅制度重大改革和構(gòu)建公共財政預(yù)算體制為主要特點(diǎn)。隨著1978年黨的十一屆三中全會后政治經(jīng)濟(jì)文化各領(lǐng)域全面的撥亂反正，思想進(jìn)一步解放，中國共產(chǎn)黨開始把工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，在“一個中心”“兩個基本點(diǎn)”的原則指導(dǎo)下，中國開始了轟轟烈烈的自下(農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制)而上(城市經(jīng)濟(jì)改革)的改革開放運(yùn)動，尊重價值規(guī)律、大力發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)(從十二大的“計劃經(jīng)濟(jì)為主、市場經(jīng)濟(jì)為輔”到十三大的“有計劃的商品經(jīng)濟(jì)”再到十四大“市場經(jīng)濟(jì)體制”的確立)的思想開始深入人心④。財政預(yù)算體制經(jīng)歷了由高度集中的“統(tǒng)收統(tǒng)支”體制逐步向中央“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”體制轉(zhuǎn)變。在中央與地方的財政關(guān)系方面，擴(kuò)大了地方財力自主權(quán)，加強(qiáng)了地方理財責(zé)任心，體現(xiàn)了責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合原則。在國家與企業(yè)的財政關(guān)系方面，改變國家對企業(yè)統(tǒng)得過死的狀況，擴(kuò)大了企業(yè)自主權(quán)，先后試行了企業(yè)基金辦法、各種形式的利潤留成辦法和盈虧包干辦法。1992年鄧小平南巡講話后，中國開始了全面構(gòu)建中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。在這17年的改革“摸索”“探索”期，中國的農(nóng)村、城市改革都取得了巨大成就，其主要經(jīng)驗(yàn)是采取了符合中國國情的“承包制”⑤，從農(nóng)村到城市、從企業(yè)到政府、從各行各業(yè)到財稅改革，“承包制”的思想內(nèi)核無所不在?！俺邪啤钡暮诵氖浅姓J(rèn)社會主義初級階段還客觀存在“利益關(guān)系”，還必需通過承認(rèn)農(nóng)民、市民、工人、企業(yè)家甚至政府各級各部門都有自己的“私人利益”并通過市場這只“看不見的手”來調(diào)動各方積極性，從而達(dá)到“解放生產(chǎn)力”的目的。這種以放權(quán)(從“行政性分權(quán)”到“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)”轉(zhuǎn)變)⑥讓利為核心的改革思路不僅體現(xiàn)在各行各業(yè)的改革中，也充分體現(xiàn)在期間兩次重大的財稅體制改革中，而且兩次財稅體制改革都成為了經(jīng)濟(jì)體改革的“先行軍”“突破口”“當(dāng)頭炮”。第一次是1983年開始的全面工商稅制改革⑦，其目標(biāo)是要建立與社會主義有計劃商品經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財稅體制。第二次是1994年的分稅制財政體制改革⑧，其目標(biāo)是要建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財稅體制，與此同時，“為了強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國家對預(yù)算的管理，加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟(jì)和社會的健康發(fā)展”，還首次出臺了“經(jīng)濟(jì)憲法”——預(yù)算法⑨，將預(yù)算資金管理上升到了國家法律層次。第一次財稅體制改革旨在讓國營企業(yè)與集體企業(yè)、“三資企業(yè)”等其他所有制企業(yè)一樣，成為“自負(fù)贏虧”的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)主體，所以國家不僅以所有者的身份要求國營企業(yè)(后改為“國有企業(yè)”)上繳利潤，而且以社會管理者身份要求國營企業(yè)繳納稅收。第二次財稅體制改革的核心是規(guī)范政府內(nèi)部央地關(guān)系和進(jìn)一步規(guī)范政府與企業(yè)(或市場)的關(guān)系，并通過頒布《預(yù)算法》，使財稅預(yù)算工作納入了法制化軌道。主要做法是構(gòu)建分稅制財政管理體制和分級預(yù)算制度(全國實(shí)行“一級政府、一級預(yù)算”的“五級預(yù)算制”)。當(dāng)時理論界、政策設(shè)計者和實(shí)際工作者都就如何處理好政府與企業(yè)特別是國有企業(yè)關(guān)系問題、政府與市場及政府內(nèi)部中央與地方關(guān)系問題等進(jìn)行了理論探討和實(shí)踐摸索，最后，通過對“非稅論”、“稅收無用論”“稅收萬能論”“利稅分流論”“兩權(quán)分離論”等進(jìn)行理論探討和“分級包干體制” “稅利并存”“以稅代利”(即“利改稅”)、“分級分稅預(yù)算管理體制”(即中國特色分稅制)等政策實(shí)踐后，初步規(guī)范了政企關(guān)系特別是國企關(guān)系和央地財政關(guān)系，1994年的分稅制財政預(yù)算管理體制改革初步取得成功，“兩個比重”逐步提升，中央宏觀調(diào)控能力明顯增強(qiáng)。但這次以層層“放權(quán)讓利”(主要是而行政性放權(quán)而非經(jīng)濟(jì)性放權(quán))和“承包制”(主要思路是“包死基數(shù)”甚至連國營企業(yè)所得稅也包含在這個基數(shù)中以及其對國營企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行任期——一般三年——產(chǎn)值稅利政績考評機(jī)制)為核心特征的改革，雖然在城市經(jīng)濟(jì)體制改革和“兩個比重”提高中取得了顯著成績，但這種“行政性放權(quán)+包死基數(shù)+產(chǎn)值稅利績考”的模式或機(jī)制扭曲了政府管理和市場主體的行為，也為后來地區(qū)、部門、行業(yè)、家庭、個人收入(貧富)迅速差距拉大、既得利益格局形成、思想逐步僵化及財政支出固化埋下了巨大隱患。

(二)2000年至2013年10月，是“財政支出固化或僵化”等概念加速形成期

這個階段以中國經(jīng)濟(jì)加速融入全球化(WTO但也遇全球金融危機(jī)困擾)進(jìn)程為主要背景和中國實(shí)施部門預(yù)算改革、國庫集中收付、政府采購、《政府收支分類改革方案》(2007年1月1日)等和構(gòu)建民生財政體系為主要特點(diǎn)。這個時期，政府官方進(jìn)行了認(rèn)真的研究，如前所述，婁繼偉認(rèn)為“法定支出掛勾機(jī)制”是造成財政支出“碎片化”和“固化”等問題的重要原因。財政部預(yù)算編制課題組⑩在其長達(dá)28頁的文章中，作者首先從預(yù)算編制的中西方比較與借鑒、我國預(yù)算體制改革的目標(biāo)模式設(shè)定、新的預(yù)算編制基本框架——改革突破口選擇、完善預(yù)算編制的相關(guān)配套改革舉措、努力創(chuàng)造良好的預(yù)算編制改革環(huán)境等五個方面進(jìn)行了詳實(shí)論述論證，對與過去計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的我國傳統(tǒng)預(yù)算編制(進(jìn)一步涉及到預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)督等全過程)存在的突出問題進(jìn)行了初步描述。認(rèn)為我國預(yù)算編制缺乏相互制衡機(jī)制，存在“法定支出”和預(yù)算按資金性質(zhì)切塊給不同主管部門問題，形成了財政資金碎片化，支解了財政預(yù)算職能，久而久之，“固化了部門利益”；由于沿用了傳統(tǒng)“基數(shù)加增長”辦法和存在“二次分配預(yù)算的權(quán)力”問題，進(jìn)一步固化了財政資金在部門之間的分配格局問題，制約了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會事業(yè)發(fā)展布局的調(diào)整。課題組同時建議，在預(yù)算管理機(jī)構(gòu)上成立“專職預(yù)算編制機(jī)構(gòu)”，在預(yù)算編制組織形式上實(shí)行部門預(yù)算，在預(yù)算編制方法上采用“零基預(yù)算”，在預(yù)算編制程序上進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算管理等等。應(yīng)該講，部門預(yù)算改革已經(jīng)取得了初步成效，如預(yù)算完整性(“四本預(yù)算”)、透明度(“三公經(jīng)費(fèi)”公布)、政府采購、公民參與、授權(quán)與財政績效等等，特別是政府預(yù)算開始初步暴露在陽光之下，日益受到公眾廣泛關(guān)注。特別是課題組還初步提練出了支出“固化”、“掛勾”、“部門二次預(yù)算分配權(quán)”等關(guān)鍵性問題概念，為以后進(jìn)一步研究和改革打下了一定基礎(chǔ)。盡管如此，十幾年來部門預(yù)算的運(yùn)行結(jié)果表明，收效并非如設(shè)計者預(yù)期。

在部門預(yù)算改革運(yùn)行三年后，徐志(2003)認(rèn)為，我國預(yù)算編制中除了還繼續(xù)存在著編審時間不合理、編制方法和收入科目劃分不科學(xué)、編制法規(guī)不完善外還嚴(yán)重存在著“預(yù)算先期執(zhí)行問題”，這實(shí)際上為財政支出的“固化”(或既得利益的“固化”)提供了時空條件或機(jī)會。徐文也認(rèn)為改革后部門預(yù)算編制中仍然采用了“基數(shù)法”，財政資金上仍然是“兩張皮”，“法定支出”也依然如故。在部門預(yù)算改革運(yùn)行15年后，財政部副司長夏先德在其《部門預(yù)算改革十五年考與思》中把部門預(yù)算所取得的成績歸結(jié)為“六個創(chuàng)新”，其中包括“兩上兩下”的編制方式創(chuàng)新、“零基預(yù)算”的編制方法創(chuàng)新、“綜合預(yù)算”的編制范圍創(chuàng)新；“全面拓展”的改革速度創(chuàng)新；“管分并重”的管理理念創(chuàng)新。對于存在的問題，夏文也委婉總結(jié)為六個“亟待加強(qiáng)”，即細(xì)化程度和透明度、執(zhí)行力和約束力、編制和執(zhí)行主體的能動性、完整性和統(tǒng)籌力度、科學(xué)性和規(guī)范性、前瞻性和規(guī)劃性等亟待加強(qiáng)，其中特別提到了編制預(yù)算時仍然存在“基數(shù)加增長”的慣性思維、宏觀規(guī)劃與預(yù)算難有效銜接導(dǎo)致政策規(guī)劃和預(yù)算“兩張皮”、跨年度項目一次性列入部門預(yù)算造成預(yù)算編制與執(zhí)行脫節(jié)、項目安排上存在交叉重疊“錢等項目”“敞口花錢”、績效結(jié)果應(yīng)用缺乏硬性約束機(jī)制等嚴(yán)重問題。夏文建議以后改革應(yīng)做到六個“著力”：著力打造“陽光部門預(yù)算”，健全考核問責(zé)制度；著力推動中期財政規(guī)劃管理，做到年度績效目標(biāo)與績效總目標(biāo)相互銜接，著力健全預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系，建立公平合理的預(yù)算分配機(jī)制、動態(tài)調(diào)整機(jī)制，著力推進(jìn)預(yù)算編制的細(xì)化與規(guī)范，將政府的全部收入和支出都納入預(yù)算，著力加大部門預(yù)算統(tǒng)籌力度，全面實(shí)施綜合預(yù)算管理，增強(qiáng)預(yù)算統(tǒng)籌能力，著力提高財政資金使用績效，推進(jìn)全過程預(yù)算績效管理。

從以上文獻(xiàn)(包括(一))來看，初步反映了財政支出固化問題由暗變明過程，財政支出固化問題在“承包制+唯GDP績考制”的基礎(chǔ)上，實(shí)際上在部門預(yù)算框架下(即通過人、財、事集于“部門”旗下進(jìn)行預(yù)算但人、財、事組合關(guān)系卻混亂不清)得到了進(jìn)一步強(qiáng)化或固化：“基數(shù)法”從編制技術(shù)上、舊《預(yù)算法》從法律規(guī)范上、預(yù)算先期執(zhí)行從時間上、政策(規(guī)劃)預(yù)算(資金)兩分離從制度上等都進(jìn)一步強(qiáng)化或固化了各利益團(tuán)體及其個人的既得利益——固化了財政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)。但以上文獻(xiàn)都只是零碎提出，并沒有對財政支出固化形成的原因及其內(nèi)在傳導(dǎo)機(jī)制進(jìn)行全面的系統(tǒng)的揭示與論述。

(三)2013年11月以后為“財政支出固化或僵化” 等問題重視解決期

2013年11月以后為“財政支出固化或僵化”等問題開始受到?jīng)Q策層高度重視并著力解決的時期，也是理論界研究熱點(diǎn)、實(shí)踐界解決難點(diǎn)和輿論界討論焦點(diǎn)的時期。這個階段以中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的“三期疊加”風(fēng)險期、全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)加深、政治經(jīng)濟(jì)不確定性增強(qiáng)和黨的十八屆三中全會確定“全面深化改革”“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”為主要背景和中國修正后的新《預(yù)算法》正式頒布實(shí)施(2015年1月1日起施行)、《支出經(jīng)濟(jì)分類科目改革試行方案》(2018年1月1日)等為主要特點(diǎn)。隨著十八屆三中全會的召開，思想理論、政策設(shè)計、改革實(shí)踐各路專家學(xué)者對日益嚴(yán)重的財政支出固化問題及其成因、危害、對策等已引起高度重視并展開了熱烈討論。2017年2月19日，作為“財政黃埔”的中國財政科學(xué)研究院聯(lián)合中國財政學(xué)會舉辦了“優(yōu)化財政支出存量結(jié)構(gòu)，促進(jìn)供給側(cè)改革”專題研討會，會議就如何打破財政支出結(jié)構(gòu)固化，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)、破解財政困局，為擴(kuò)大財政空間，有效保障和促進(jìn)供給側(cè)改革進(jìn)行了深入研討。這是全國首次主要就財政支出固化問題所進(jìn)行的一次高層次、廣視角的系統(tǒng)性、綜合性較強(qiáng)的研討會，也是一次站在建構(gòu)“大國財政”劃時代的背景下如何有效推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)財政、財政學(xué)如何真正成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中的基礎(chǔ)和重要支柱的專家會診性會議。

會議由中國財政科學(xué)研究院院長、中國財政學(xué)會副會長兼秘書長劉尚希主持。來自中央國家機(jī)關(guān)宏觀管理部門、科研機(jī)構(gòu)和高等院校的20余位專家在研討會上給出了他們的思考和建議。

對于什么是財政支出固化，中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院院長郭慶旺認(rèn)為：“支出結(jié)構(gòu)固化的提法應(yīng)該旗幟鮮明地打出去。這是一個需引起整個財政學(xué)界、經(jīng)濟(jì)學(xué)界關(guān)注的重大問題，包括分析方法、數(shù)據(jù)支持及切實(shí)可行的建議”。中國財政科學(xué)研究院課題組認(rèn)為：“財政支出結(jié)構(gòu)固化是指所有的財政支出項目只增不減，或者存量不動只能動增量，實(shí)際上就是財政資金分配結(jié)構(gòu)固化、僵化，缺少統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、優(yōu)化空間和彈性的一種狀態(tài)”。對于財政支出固化的表現(xiàn)形式，中央財經(jīng)大學(xué)副校長李俊生認(rèn)為：要尋找支出固化的邏輯起點(diǎn)。支出固化問題，其實(shí)都是體現(xiàn)在制度性的支出上。郭慶旺認(rèn)為：現(xiàn)行的財政支出結(jié)構(gòu)固化應(yīng)該包括兩個固化，一是觀念固化，二是制度固化。觀念固化簡單來說是優(yōu)先領(lǐng)域的觀念固化、財政保障的觀念固化。制度固化也表現(xiàn)在兩個方面：一是預(yù)算方法的固化，二是部門預(yù)算制度的固化。部門預(yù)算是我們十幾年前四項財政重大制度改革成果之一，但部門預(yù)算優(yōu)勢居主導(dǎo)地位這樣的觀念固化了，也就是部門預(yù)算制度本身并不是完美無缺的。總之，專家們一致認(rèn)為，“財政支出結(jié)構(gòu)固化表現(xiàn)在多個維度、多個層次。財政支出固化可以從宏觀和微觀上進(jìn)行觀察，也可以表現(xiàn)為規(guī)模與結(jié)構(gòu)上的固化，主體與方式上的固化，還可能體現(xiàn)為觀念上與制度上的固化和存量與增量上的固化”。對于財政支出固化所反映的問題性質(zhì)，劉尚希認(rèn)為，財政支出結(jié)構(gòu)固化的問題不是一個技術(shù)性的問題，它涉及到治理機(jī)制問題，因此必須引起全社會的關(guān)注。財政的統(tǒng)籌能力反映了國家的治理能力，如果整個國家的財政資金碎片化，分散在各個部門，那就意味著政府治理失靈。而且，這個問題也不僅僅是資金使用績效低的問題，而且是老百姓對政府的信心和信任的問題。所以核心是國家治理層面的問題。高培勇也認(rèn)為：打破支出結(jié)構(gòu)固化不完全是財政問題，更多的是政治方面抉擇的問題。從財政支出的成因上來看，中國財政科學(xué)院的研究表明，財政支出固化形成的原因主要是政府治理機(jī)制不健全(治理性原因)；法定“掛鉤”和體制等因素(制度性原因)；零基預(yù)算理念及績效管理缺失(技術(shù)性原因)；經(jīng)濟(jì)和財政高增長時期過高的民生承諾(不適承諾性原因)。實(shí)質(zhì)上也是“人”和“事”固化的結(jié)果(人事原因)。對于如何打破財政支出固化，郭慶旺認(rèn)為，部門預(yù)算的優(yōu)化可以從行政體制改革入手破解，也可從在法律上規(guī)劃好支出上限、赤字上限、債務(wù)上限，然后怎么組合三者。高培勇認(rèn)為：支出結(jié)構(gòu)固化的解決應(yīng)找準(zhǔn)薄弱地帶。在壓縮公務(wù)消費(fèi)支出方面、管控各個部門突擊花錢方面和去掉部門存放中央銀行的財政存款余額及其積累與己操作無關(guān)的思維定式等方面用功，使財政支出固化由固化轉(zhuǎn)入到可控、可調(diào)節(jié)的軌道上來。李俊生認(rèn)為，應(yīng)尋找支出固化的邏輯起點(diǎn)——要緊扣國家治理能力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力的主題進(jìn)行設(shè)計。邏輯上應(yīng)該是治理體制的改革，重新設(shè)計、規(guī)劃利益分配格局。雖說會從法律上解決支出掛鉤問題，但是從利益格局上這個掛鉤可能還會有，只不過會換一種形式。因此，體制改革不深化，圍繞支出固化的一切問題都難以解決。國家發(fā)改委財政金融司財務(wù)處處長關(guān)鵬認(rèn)為：怎么在收入增幅下降的情況下優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，把錢用在“刀刃”上，一個很重要的突破口就是加快支出分類改革。支出分類能對財政支出的績效進(jìn)行更好的評價。財政部預(yù)算司副司長吳海軍認(rèn)為：要樹立零基預(yù)算的理念。轉(zhuǎn)移支付背后要完成的是央地事權(quán)劃分改革，下一步改革的著眼點(diǎn)和突破口在于財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分。如果要動支出結(jié)構(gòu)，根源在于重新調(diào)整事權(quán)劃分，否則支出結(jié)構(gòu)是調(diào)不動的。

從以上專家學(xué)者的觀點(diǎn)中我們可以發(fā)現(xiàn)，這次研討會，是對此前有關(guān)財政固化現(xiàn)實(shí)問題較系統(tǒng)的梳理與理論概括，可以講，成果顯著，給人啟迪，讓人深思：既站在宏觀的歷史發(fā)展的高度進(jìn)行了概括，明確了財政支出固化的概念、表現(xiàn)、性質(zhì)和成因，也站在客觀的可實(shí)際操作的角度提出了極有價值的建議。應(yīng)該講，如果這些建議措施都能落實(shí)，那么，財政支出固化問題就有可能逐步消除。然而，問題其實(shí)比較復(fù)雜。從表面上看，只要取消“基數(shù)法”而實(shí)行“零基預(yù)算”(技術(shù)因素)、取消“法定支出掛勾機(jī)制”而實(shí)行“綜合財政預(yù)算”與“中期財政規(guī)劃”(制度因素)等，以及做到夏文所指的“六個著力”就能解決財政支出固化問題，但本文認(rèn)為并非如此。因?yàn)橐皇侵袊斦С龉袒瘑栴}的形成并非一年一日之功(具有歷史性、綜合性、復(fù)雜性、技術(shù)性，累積性)，而是中國改革開放幾十年來逐步形成，二是即使具有良好國家治理基礎(chǔ)以“三權(quán)分立”為核心的所謂“民主”美國也不同程度地存在著支出規(guī)模不斷膨脹和既得利益——支出結(jié)構(gòu)固化問題，而且卡特總統(tǒng)力倡的“零基預(yù)算”預(yù)算模式也并不成功?？ㄌ乜偨y(tǒng)1979年所提交給國會的預(yù)算文件仍然是以“預(yù)算漸進(jìn)式”(即零基預(yù)算模式)編報，從而宣告了他所力推的“零基預(yù)算”模式的失敗，事實(shí)上，從1921年至今美國95年所推行的七種預(yù)算模式——項目預(yù)算、績效預(yù)算、PPB預(yù)算即計劃項目預(yù)算、MBO預(yù)算即目標(biāo)管理預(yù)算、ZBB預(yù)算即零基預(yù)算、TBB預(yù)算即目標(biāo)基礎(chǔ)預(yù)算或“從上到下預(yù)算”、結(jié)果預(yù)算即新績效預(yù)算來算，壽命最短的是零基預(yù)算，僅4年。中國某些省份1993年就開始引進(jìn)“零基預(yù)算”模式試點(diǎn)(馬駿、葉娟麗，2004)，但也基本以失敗而告終。中外施行“零基預(yù)算”模式無績而終的事實(shí)本身就證明了不論中外或所謂“專制型”與“民主型”國家，只要收入分配格局或預(yù)算資金分配格局中既得利益格局一旦形成就有某種難以預(yù)期利益機(jī)制發(fā)生作用并逐層傳導(dǎo)，進(jìn)入其自動加固強(qiáng)化的自我循環(huán)之中，因此，僅靠某個或某幾個因素或部門或政策或機(jī)制去達(dá)到化解“固化問題”的目的，恐怕只會讓人失望。

二、困境:財政支出固化問題的成因再分析———“三因素”還是“多因素”

財政支出固化及其所牽引的問題或其背后隱藏的問題是一個“牽一發(fā)而動全身”的系統(tǒng)工程，其形成非一日一年之功，要徹底解決也決非一日一年之力，對其治理，更非一兩個部門能力所為。事實(shí)上，包括中國財政支出固化在內(nèi)的既得利益固化問題，一方面，它折射出財政思想觀念上、理論政策上、行動方案上也日益開始“固化”、受到嚴(yán)重“束縛”，對于其真正成因及其傳導(dǎo)機(jī)制是什么、又如何有效治理之破解之，實(shí)際上處于“膠著”狀態(tài)，在全社會還缺乏真正共識，缺乏有效的應(yīng)對之策，盡管做了各種嘗試，但終究收效甚微，另一方面，也反映出財稅改革的確已經(jīng)進(jìn)入“深水區(qū)”“風(fēng)險區(qū)”，稍有不慎，可能引致各類風(fēng)險危機(jī)，使改革失敗，前功盡棄。原因在于財政、預(yù)算、稅收體制的任何改革都會影響到各方切身利益，是各種利益矛盾的“交匯點(diǎn)”，所以財稅改革具有牽一發(fā)而動全身的綜合效應(yīng)，這也是十幾年來部門預(yù)算改革進(jìn)展緩慢、難得要領(lǐng)的主要原因之一。那么，通過以上簡要文獻(xiàn)梳理與評析，造成財政支出固化的成因及其傳導(dǎo)機(jī)制究竟是什么？

(一)對財政支出固化問題的展開分析：“三因素”觀點(diǎn)

財科院“研討會”認(rèn)為，導(dǎo)致財政支出結(jié)構(gòu)固化的原因有治理性、制度性和技術(shù)性“三個因素”，其根本原因是政府治理機(jī)制不健全，其實(shí)質(zhì)上是“人”和“事”的固化。政府治理機(jī)制不健全又包括政府與市場、政府與社會的治理關(guān)系不完善和政府部門間治理機(jī)制不完善。政府與市場、政府與社會之間存在“越位”“缺位”問題，由于缺乏治理機(jī)制，機(jī)構(gòu)人員膨脹沒有相應(yīng)機(jī)制約束，利益格局難以打破，反映在財政支出結(jié)構(gòu)上就是基本支出結(jié)構(gòu)固化，并使財政收入增量在相當(dāng)程度上也固化了；同時，過度福利化政策也使社會福利水平持續(xù)上漲、支出固化。而政府部門間治理機(jī)制不完善，存在于部門的“二次分配權(quán)”使預(yù)算分配權(quán)不統(tǒng)一也會導(dǎo)致部門支出規(guī)模固化。政府內(nèi)部財政部門、各級發(fā)展和改革委員、各級科技、教育部門都有權(quán)掌握著某些資金分配權(quán)，特別是作為核心預(yù)算部門的財政部門地位并不高于其他部門，所以被某些部委掌控的具有自由裁量權(quán)的“口袋預(yù)算”、“切塊資金”就直接肢解了預(yù)算管理權(quán)，動搖了財政部門的核心地位，致使部門之間財政資金的統(tǒng)籌受阻。應(yīng)該認(rèn)為，治理性、制度性和技術(shù)性“三因素”原因分析法的確從宏觀上靜態(tài)上把握了問題的核心與關(guān)鍵，但缺乏對該問題全面、系統(tǒng)、動態(tài)的、微觀上(包括社會心理和個體心理上)的把握。事實(shí)上，只有探索問題形成的各方原因，尤其是其形成路徑、傳導(dǎo)機(jī)制、作用機(jī)理，才能統(tǒng)籌兼顧，對癥下藥，分而治之，形成合力，取得實(shí)效，減少改革阻力，確保改革成功。

(二)對財政支出固化問題的展開分析：“多因素”觀點(diǎn)

從第一部分歷史文獻(xiàn)所反映的問題及其初步述評分析可知，中國財政支出固化問題實(shí)際上是隨改革開放及其深入而逐步累積形成的。首先是改革初期，急需解放傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下所形成的僵化思想(姓“社”姓“資”問題，“計劃”與“市場”對立還是統(tǒng)一問題)，解放桎梏生產(chǎn)力的生產(chǎn)關(guān)系，調(diào)動人民積極性，國家首先從認(rèn)可安徽鳳陽小崗村18位農(nóng)民為了生存而“違法”實(shí)行“大包干”所立下的“生死狀”——在土地承包責(zé)任書上按下了紅手印——的“合法性”開始，中國農(nóng)村改革大幕自此拉開?！案谊J、敢試、敢為天下先的小崗精神”傳遍中國大江南北，中國人開始對自身權(quán)利——生存權(quán)——自身利益開始覺醒并開始主動追求。國家也從法律上政策上一再認(rèn)可(《憲法》第十三條規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”)，允許讓一部分人先富起來，并要求中共黨員帶頭致富。這種由下而上所引發(fā)的改革并及時得到了官方、體制的認(rèn)可(包括對小崗村“大包干”“生死狀”的合法性追認(rèn))與理論、輿論的正面宣傳及實(shí)踐的激勵，中國農(nóng)村改革迅速取得成功。這一歷程表明，僵化思想、僵化體制并非不能動搖、改變。問題是，必須得到最廣大農(nóng)民(人民)發(fā)自內(nèi)心的認(rèn)可，這是一種強(qiáng)大的內(nèi)驅(qū)力量：具有一種“沒有條件創(chuàng)造條件也要上”的大無畏英雄氣概(十八位小崗農(nóng)民敢“違法”立下的 “土地大包干”“生死狀”)。當(dāng)然，這里提出了一個兩難問題：對小崗農(nóng)民這種“違法”行為，若放在西方法治國家，只要法律不廢就屬違法，必究。但在中國，不究，法律就被視為“橡皮圖章”，沒有威嚴(yán)性；究，就不會有“小崗精神”的存在，中國成功改革的故事或說“中國故事”甚至“中國方案”就有可能不存在或延遲若干年。然而，這正是決策者改革家接下來將要深入推進(jìn)各項改革所遇到的難點(diǎn)，也包括如何打破財政支出固化、既得利益固化(收入分配格局固化、社會階層固化等)等的難點(diǎn)。當(dāng)前，在“四個全面”條件下，“小崗精神”還能復(fù)制嗎？即使復(fù)制，還能再造中國迅速崛起的神話嗎？

總結(jié)歷史，成就未來。綜上所述，我們有理由認(rèn)為變革者或改革者的內(nèi)驅(qū)力再加上合適的外部條件或外驅(qū)力，就有可能打破僵化與固化。中國財政支出固化的形成路徑(成因、路徑、機(jī)制、機(jī)理均含于其中)應(yīng)該可以作如下推導(dǎo)(論)：“內(nèi)驅(qū)力+外驅(qū)力或激勵”(心理激勵)——>“承包制+放權(quán)讓利改革+兩權(quán)分離理論”(制度鼓勵)——>“包死基數(shù)+經(jīng)濟(jì)性放權(quán)+產(chǎn)值稅利績考模式或機(jī)制”(機(jī)制成形)—>“基數(shù)法+事權(quán)財權(quán)不統(tǒng)一+部門利益化”(部門預(yù)算制加速固化形成)——>“憲法、預(yù)算法、部門法所確定的收支掛勾機(jī)制”(法律固化)——>“以 GDP為核心的政績效考評體系+政府競爭(縱向與橫向)”(既得利益網(wǎng)絡(luò)式被固化)——>財政支出固化——>財政風(fēng)險——>公共風(fēng)險——>公共危機(jī)”，這一具有多因素、多環(huán)節(jié)、復(fù)合式、綜合遞進(jìn)式的因素(也是“因果”)鏈正是既得利益固化、收入分配格局固化、財政支出固化(進(jìn)而引致財政收入固化)、預(yù)算收支固化、赤字固化、負(fù)債膨脹(預(yù)算平衡難企——中外皆然)和財政風(fēng)險及公共風(fēng)險甚至黨和國家存亡風(fēng)險之根本原因。這是一種由內(nèi)而外、由下而上所形成、迸發(fā)的邏輯力量，也是是一種發(fā)生在公有產(chǎn)權(quán)與私有產(chǎn)權(quán)、市場與政府、中央與地方等之間及其內(nèi)部力量反復(fù)博弈的結(jié)果。以上，每一個因素、每一個環(huán)節(jié)、每一個層級的變化，都會進(jìn)一步加劇了財政收支固化，既得利益固化、收入分配格局固化，貧富差距日益擴(kuò)大，社會心理加速失衡，社會普遍陷入“零和博弈”的狀態(tài)，社會公信力、政府公信力迅速下降，財政風(fēng)險、公共風(fēng)險不斷加大。所以，各因素的變化會相互之間轉(zhuǎn)化為交互式、網(wǎng)絡(luò)式感染——產(chǎn)生“蝴蝶效應(yīng)”?？偠灾叭蛩亍钡拇_是重要因素甚至是核心因素但不是全部因素或者說決定因素。改革，只有為人民所需，通過尊重人民首創(chuàng)精神，采取“自下而上” 自發(fā)自動和“自上而下”頂層設(shè)計有機(jī)結(jié)合的方式，才有可能成功，也才有可能真正破解財政支出固化及其所帶來的種種問題。

注釋

① 《財稅體制改革：熱點(diǎn)焦點(diǎn)難點(diǎn)》《中國財經(jīng)報》2014-12-25， http://www.dongao.com/news/hy/tax/201412/208870.shtml； 劉尚?！敦斦鲁B(tài)：公共風(fēng)險與財政風(fēng)險的權(quán)衡》《光明日報》2015 年3月18日第 015 版 理論周刊·經(jīng)濟(jì)學(xué)； 國財政科學(xué)研究院宏觀經(jīng)濟(jì)研究中心課題組(劉尚希 白景明 石英華 羅建鋼 王志剛 王宏利張鵬),《財政風(fēng)險指數(shù)框架研究》《財政科學(xué)》2016年04期.

②中新華網(wǎng).關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》, http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164235.htm.

③鳳凰網(wǎng)財經(jīng)網(wǎng).財政部部長撰文解讀財稅改革：建立現(xiàn)代財政制度[J]. http://finance.ifeng.com/a/20131216/11278841_0.shtml.

④王國鑫.建國以來中國經(jīng)濟(jì)體制的變遷研究[D].2016-05, 碩士論文.

⑤ 根據(jù)“360百科”釋義，承包制有兩個定義，定義一：承包制又稱“承包經(jīng)營責(zé)任制”，是以公有制為基礎(chǔ)，以利益制約為機(jī)制，以責(zé)任為核心，把責(zé)、權(quán)、利有機(jī)地結(jié)合起來，界定兩個層次(國家與企業(yè))的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，實(shí)現(xiàn)兩權(quán)(所有權(quán)與經(jīng)營權(quán))分離，確立企業(yè)商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者獨(dú)立法人地位的基本經(jīng)營制度。定義二：承包制，即承包經(jīng)營責(zé)任制的簡稱。它是指按照所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的原則,通過簽訂承包經(jīng)營合同的形式,確定國有企業(yè)與國家之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系,以實(shí)現(xiàn)企業(yè)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的一種管理制度。所以，核心是利益關(guān)系處理問題，即以利益制約為機(jī)制將責(zé)權(quán)利有機(jī)結(jié)合起來達(dá)到發(fā)包者與承包者之間互利共贏的問題。本質(zhì)是產(chǎn)權(quán)問題，激勵機(jī)制問題。承包制芻型始發(fā)于安徽小崗村十八位農(nóng)民的“土地承包責(zé)任書”。 http://baike.so.com/doc/6922925-7145035.html.

⑥ 劉吉瑞.論行政性分權(quán)和經(jīng)濟(jì)性分權(quán)[J].經(jīng)濟(jì)社會體制比較,1988(3) ； 賈康, 梁季.配套改革取向下的全面審視:再議分稅制[J].中共中央黨校學(xué)報,2013(5).

⑦ 《國務(wù)院批轉(zhuǎn)財政部關(guān)于在國營企業(yè)推行利改稅第二步改革的報告的通知》中華會計網(wǎng)校,http://www.chinaacc.com/new/63/71/2006/2/zh60102724142260024200-0.htm； 《關(guān)于國營企業(yè)實(shí)行利改稅和改革工商稅制的說明》法律圖書館,http://www.law-lib.com/fzdt/newshtml/20/20050719205314.htm；《79年稅制改革前稅收曾被視為剝削人民的工具》鳳凰網(wǎng)資訊,http://news.ifeng.com/a/20160527/48861493_0.shtml.

⑧ 《新中國成立60年：5次重大稅制改革》《中國稅務(wù)報》2009年09月27日,http://finance.ifeng.com/opinion/jjsh/20090927/1287758.shtml； 《財政部部長詳解深化財稅體制改革總體方案》中央政府門戶網(wǎng)站, www.gov.cn 2014-07-03 20；《中共中央政治局召開會議審議〈深化財稅體制改革總體方案〉等》中央政府門戶網(wǎng)站,www.gov.cn 2014-06-30.

⑨《中華人民共和國預(yù)算法(1994年3月22日頒布,1995年1月1日施行)》, http://www.dyxtw.com/news/2011-08-19/406.html).

⑩ 財政部預(yù)算編制課題組.關(guān)于預(yù)算編制模式及運(yùn)行機(jī)制的研究[J].經(jīng)濟(jì)研究參考,2000(27).

F812.2

A

1008-4614-(2017)04-0021-07

2017-7-26

蔡創(chuàng)(1987— )，男，湖南沅江人， 中國財政科學(xué)研究院博士研究生，研究方向?yàn)樨斦碚撆c政策。