蔣尚成

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

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論農(nóng)用地“三權(quán)分置”的風(fēng)險(xiǎn)防范*

蔣尚成

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

農(nóng)用地“三權(quán)分置”是新時(shí)期對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)地制度所做的銳意改革，在促進(jìn)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)、提高農(nóng)戶收入和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同時(shí)，也引發(fā)了諸如農(nóng)地非農(nóng)非糧化、經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化、農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)度集中和農(nóng)戶權(quán)益受損等風(fēng)險(xiǎn)。深入分析了產(chǎn)生這些風(fēng)險(xiǎn)的原因主要包括法律不完善、市場(chǎng)不健全和農(nóng)戶無(wú)意識(shí)等。通過(guò)將“三權(quán)分置”從政策層面具體落實(shí)到法律規(guī)范，建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)配套服務(wù)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的監(jiān)控和對(duì)流轉(zhuǎn)雙方的引導(dǎo)，提高農(nóng)戶的專業(yè)知識(shí)和法律意識(shí)，可以建立起完備的防范機(jī)制。

農(nóng)用地；“三權(quán)分置”；風(fēng)險(xiǎn)；防范

自十八屆三中全會(huì)以來(lái)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作為農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的主要方式，極大地促進(jìn)了我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和糧食安全的保障。伴隨農(nóng)村土地的加速流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營(yíng)，新一輪的農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革正在如火如荼地進(jìn)行之中。2014～2017年發(fā)布的以“三農(nóng)”為主題的中央一號(hào)文件，逐步強(qiáng)調(diào)新型農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的重要性，并且各方也在不斷推進(jìn)改革的進(jìn)程。 “三權(quán)分置”雖然具有促進(jìn)土地的集約化利用和規(guī)?；?yīng)等優(yōu)勢(shì)，但是其背后也隱藏了不少制度風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人都有重要影響，諸如土地的非農(nóng)化、非糧化風(fēng)險(xiǎn)，可能引發(fā)糧食危機(jī)；土地流轉(zhuǎn)過(guò)熱風(fēng)險(xiǎn)，可能導(dǎo)致新一輪的土地流轉(zhuǎn)風(fēng)潮，影響農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定性；農(nóng)地流轉(zhuǎn)集中化風(fēng)險(xiǎn)，容易造成土地實(shí)質(zhì)上集中于少數(shù)人手中；經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化之風(fēng)險(xiǎn)，虛化所有權(quán)與承包權(quán)，進(jìn)而吞噬所有權(quán)與承包權(quán)的權(quán)能；確權(quán)確股不確地流轉(zhuǎn)之風(fēng)險(xiǎn)，易導(dǎo)致個(gè)體承包戶流轉(zhuǎn)之困難；農(nóng)戶生存保障之風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)戶因各方面原因再次回到農(nóng)村可能因農(nóng)地正處于流轉(zhuǎn)期而無(wú)法獲得生活保障。正是基于以上風(fēng)險(xiǎn)的考慮，在不斷推進(jìn)農(nóng)地“三權(quán)分置”改革進(jìn)程的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)要對(duì)其可能帶來(lái)的不利后果進(jìn)行防范，深入剖析可能導(dǎo)致這些不利后果的原因，從而保證改革順利完成向法律的過(guò)渡。

一、農(nóng)用地“三權(quán)分置”的潛在風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)用地“三權(quán)分置”是在新時(shí)期的環(huán)境下，為改變我國(guó)傳統(tǒng)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下分散經(jīng)營(yíng)的狀態(tài)進(jìn)行的一項(xiàng)具有深遠(yuǎn)意義的農(nóng)地改革。然而，由于我國(guó)現(xiàn)行法律的不完善，加之改革仍處于前期階段，難免會(huì)產(chǎn)生一些制度風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)的分析才能更好地找到應(yīng)對(duì)的方法。

(一)經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化與糧食安全之風(fēng)險(xiǎn)

在之前所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分離”模式下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被《物權(quán)法》界定為用益物權(quán)，作為對(duì)農(nóng)戶權(quán)益保護(hù)以及社會(huì)保障功能的體現(xiàn)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能超越了一般意義上的用益物權(quán)，有威脅集體所有權(quán)之嫌。而農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為“三權(quán)分置”中一項(xiàng)新型的獨(dú)立權(quán)利，對(duì)其性質(zhì)的認(rèn)定在學(xué)術(shù)界仍然存在爭(zhēng)議。而之所以要將經(jīng)營(yíng)權(quán)獨(dú)立出來(lái)，就是為了要強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)者的獨(dú)立性和穩(wěn)定性，但是，經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化可能導(dǎo)致所有權(quán)與承包權(quán)的權(quán)能弱化，更有可能會(huì)吞噬所有權(quán)與承包權(quán)，造成承包權(quán)人和集體經(jīng)濟(jì)組織利益的損害。

經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化，在某種程度上，可能會(huì)引發(fā)我國(guó)的糧食危機(jī)。在“兩權(quán)分離”的模式下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)因?yàn)榫哂谐蓡T身份的限制，所以經(jīng)營(yíng)主體大多為村集體成員。然而，“三權(quán)分置”模式下的經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利，突破了成員身份的限制，加上農(nóng)地流轉(zhuǎn)的便利性和缺乏規(guī)范農(nóng)地非農(nóng)化用途的具體政策和法律規(guī)定，大量工商資本漸漸涌入農(nóng)地市場(chǎng)，由于商人天生的逐利性，導(dǎo)致其會(huì)將農(nóng)田用于非農(nóng)生產(chǎn)或其他非糧高效農(nóng)業(yè)[1]52。長(zhǎng)期以往，我國(guó)的種糧面積將會(huì)大幅減少，并可能引發(fā)糧食危機(jī)，危害國(guó)家糧食安全。一旦糧食風(fēng)險(xiǎn)升級(jí)，可能會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致其他連鎖反應(yīng)，威脅到社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全。

(二)農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)熱與過(guò)度集中之風(fēng)險(xiǎn)

“三權(quán)分置”中，由于缺乏對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的規(guī)制，導(dǎo)致大量工商資本涌入農(nóng)地經(jīng)營(yíng)之中。工商資本者之所以要進(jìn)入到農(nóng)地經(jīng)營(yíng)關(guān)系之中，更多的是為了追逐資本利益，將土地置于市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)之中，通過(guò)不斷流轉(zhuǎn)從而產(chǎn)生土地溢價(jià)，新一輪的土地流轉(zhuǎn)熱潮可能會(huì)伴隨著農(nóng)地的流失和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的威脅，尤其是外國(guó)資本家的參與可能會(huì)加劇這一現(xiàn)象的發(fā)生和嚴(yán)重性，威脅到國(guó)家安全。

“三權(quán)分置”的重要目的之一就是要放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。通過(guò)一些試驗(yàn)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)證明，“三權(quán)分置”體制解決了家庭自耕農(nóng)小規(guī)模經(jīng)營(yíng)的限制，方便引入綠色農(nóng)業(yè)和科技農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也使農(nóng)戶家庭獲得了制度福利[2]。然而，有些政府部門為了追求經(jīng)濟(jì)效益的最大化，盲目加快流轉(zhuǎn)速度和加大流轉(zhuǎn)規(guī)模，導(dǎo)致農(nóng)地大量集中于工商資本手中。原本承擔(dān)農(nóng)民社會(huì)保障作用的土地實(shí)質(zhì)上處于外人的掌控，必將會(huì)嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民的固有權(quán)益。過(guò)多的土地集中，加上市場(chǎng)的不確定性因素和經(jīng)營(yíng)不善可能導(dǎo)致土地流入方面臨虧損甚至是破產(chǎn)的危險(xiǎn)，無(wú)法支付相應(yīng)的租金，農(nóng)民的權(quán)益因此受損[3]。

(三)確權(quán)不確地與農(nóng)民生活保障之風(fēng)險(xiǎn)

在以前的“兩權(quán)分離”模式下，大多采用的是確權(quán)確地的方式承包土地。而在“三權(quán)分置”的模式下，確權(quán)確股不確地將會(huì)成為土地流轉(zhuǎn)的重要方式之一。土地入股既然是一種投資行為，在獲得利益的同時(shí)，就存在一定的風(fēng)險(xiǎn)性。農(nóng)民一旦將自己的土地作為資產(chǎn)入股公司，就不再享有經(jīng)營(yíng)權(quán)，而只能通過(guò)分取紅利來(lái)增加收入。而一旦公司經(jīng)營(yíng)不善甚至破產(chǎn)，就會(huì)被動(dòng)轉(zhuǎn)讓股份或者被迫抵債。作為社會(huì)保障功能的農(nóng)地，其承載的功能將因?yàn)檗r(nóng)民失權(quán)而無(wú)法實(shí)現(xiàn)，甚至?xí)M(jìn)一步誘發(fā)農(nóng)業(yè)危險(xiǎn)和生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。

農(nóng)民將自己的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓出去，便失去了自己賴以謀生的手段和工具，即便是在外務(wù)工的人員，日后因?yàn)槭I(yè)或者年老等原因而打算回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，卻無(wú)法對(duì)自己享有承包權(quán)的土地進(jìn)行實(shí)際利用。僅靠收取租金，可能無(wú)法維持其家庭的生活保障。另外，農(nóng)民自身由于缺乏土地方面知識(shí)特別是關(guān)于土地定價(jià)方面的知識(shí)，而在土地流轉(zhuǎn)中往往處于弱勢(shì)地位，特別是一些地方政府為了追求政績(jī)，傾向于通過(guò)政府干預(yù)價(jià)格指導(dǎo)來(lái)將土地流轉(zhuǎn)給種糧大戶，農(nóng)戶無(wú)法獲得土地轉(zhuǎn)讓的相應(yīng)對(duì)價(jià)，從而導(dǎo)致農(nóng)民的權(quán)益受損[4]88。

二、農(nóng)用地“三權(quán)分置”潛在風(fēng)險(xiǎn)的原因分析

(一)國(guó)家層面——法律不完善

我國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)地改革都是通過(guò)具體的實(shí)踐探索后，再出臺(tái)政策落實(shí)，最后制定法律完善。農(nóng)用地“三權(quán)分置”雖然有各地的試點(diǎn)實(shí)踐和政策的推進(jìn)，但是卻無(wú)具體的關(guān)于 “三權(quán)分置”的規(guī)定。法律上的缺失，導(dǎo)致實(shí)踐中對(duì)于這一政策會(huì)出現(xiàn)一些誤讀，對(duì)于經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)如何界定，直接關(guān)系到“三權(quán)分置”是否能夠得到貫徹落實(shí)，然而理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)于該新生權(quán)利的界定仍然存在一定的爭(zhēng)議，物權(quán)說(shuō)與債權(quán)說(shuō)各執(zhí)一詞，如果不盡快明確經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)涵性質(zhì)，必將影響“三權(quán)分置”的具體落實(shí)和農(nóng)民的權(quán)益。

此外，關(guān)于經(jīng)營(yíng)權(quán)的受讓主體，現(xiàn)行法律并沒(méi)有規(guī)定或者說(shuō)是不甚明確。依照《物權(quán)法》的規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體限定于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的人。但是，實(shí)際操作中，一些不具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力的人通過(guò)一些手段獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)人進(jìn)行土地圈占，將農(nóng)地用于非農(nóng)生產(chǎn)?！掇r(nóng)村土地承包法》中僅有“需具備農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力”等原則性規(guī)定，但對(duì)于經(jīng)營(yíng)主體的資質(zhì)審查、經(jīng)營(yíng)能力和履約能力等沒(méi)有細(xì)致的規(guī)定，這就容易造成經(jīng)營(yíng)權(quán)主體經(jīng)營(yíng)不善和違約等風(fēng)險(xiǎn)，影響到農(nóng)戶的承包利益，并可能進(jìn)一步危害國(guó)家的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全[1]53。

(二)社會(huì)層面——市場(chǎng)不健全

市場(chǎng)作為調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的無(wú)形的手，也在引導(dǎo)著農(nóng)地流轉(zhuǎn)的走向。但是，市場(chǎng)本身所具有的自發(fā)性和盲目性也在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中顯現(xiàn)出來(lái)，使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)關(guān)系處于極不穩(wěn)定的狀態(tài)[4]90。伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，越來(lái)越多的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，其在農(nóng)村所擁有的土地處于撂荒狀態(tài)，為了增加一定的收入和促進(jìn)物盡其用，農(nóng)戶將自己承包的農(nóng)地流轉(zhuǎn)給其他人經(jīng)營(yíng)，通過(guò)收取租金獲得一定的收益。由于市場(chǎng)效應(yīng)的影響，其他進(jìn)城農(nóng)戶也紛紛效仿這一做法，流轉(zhuǎn)承包地以獲取收益，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)開(kāi)始活躍起來(lái)。

而作為土地的流入方，也因?yàn)榻?jīng)營(yíng)權(quán)主體的放寬，逐步從家庭農(nóng)戶向工商資本和家庭農(nóng)場(chǎng)過(guò)渡。放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，促進(jìn)農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)是農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的應(yīng)有之義，而要實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，就得擺脫以前的一家一戶經(jīng)營(yíng)，將土地集中于有資格的家庭農(nóng)場(chǎng)和工商資本。但是，在實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的同時(shí)，也就導(dǎo)致了土地的過(guò)度集中。一旦經(jīng)營(yíng)主體出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，無(wú)法支付租金，就會(huì)影響農(nóng)戶的權(quán)益。另外，由于我國(guó)缺乏完善的土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)和平臺(tái)，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)混亂、盲目、自發(fā)，由此產(chǎn)生的問(wèn)題也是不乏其數(shù)。

(三)個(gè)人層面——農(nóng)戶無(wú)意識(shí)

農(nóng)戶自身由于缺乏相應(yīng)的法律知識(shí)和專業(yè)知識(shí)，對(duì)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)和入股等事項(xiàng)往往會(huì)很難把握市場(chǎng)走向。在流轉(zhuǎn)的過(guò)程中往往是處于弱勢(shì)的一方，對(duì)自身權(quán)益的維護(hù)往往沒(méi)有清晰的認(rèn)識(shí)?，F(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)戶對(duì)于“三權(quán)”的理解往往少之又少，甚至存在一定的偏差，其中就存在對(duì)所有權(quán)和使用權(quán)的認(rèn)識(shí)不清和錯(cuò)誤判斷。土地流轉(zhuǎn)和入股作為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的主要方式，涉及各方利益的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)，而農(nóng)戶由于缺乏專業(yè)意識(shí)和法律意識(shí)，在實(shí)際中往往沒(méi)有采用嚴(yán)格的法律程序進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)，因此會(huì)導(dǎo)致相應(yīng)糾紛的出現(xiàn)。此外，基于自身的逐利性，農(nóng)戶往往比較關(guān)心自身流轉(zhuǎn)土地的收益，至于流入方如何使用農(nóng)地，卻不是很關(guān)心。這樣就導(dǎo)致實(shí)踐中有很多經(jīng)營(yíng)戶對(duì)農(nóng)地進(jìn)行非糧化生產(chǎn)，盲目追求經(jīng)濟(jì)效益，直接危及到我國(guó)的生態(tài)安全和農(nóng)業(yè)安全。

除了農(nóng)戶自身固有對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中一些權(quán)益維護(hù)的無(wú)意識(shí)外，其他一些機(jī)構(gòu)也對(duì)這些無(wú)意識(shí)給出了一定的誤導(dǎo)。一些地方政府機(jī)構(gòu)為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增加執(zhí)政政績(jī)，變相要求農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)至種糧大戶手中，這樣一來(lái)，農(nóng)戶就喪失了土地流轉(zhuǎn)中的自主決定權(quán)。此外，更有甚者為了謀取私人利益，要求農(nóng)戶進(jìn)行低價(jià)流轉(zhuǎn)，從而謀求私利。另外，由于我國(guó)缺乏相應(yīng)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，農(nóng)民自身對(duì)土地流轉(zhuǎn)價(jià)值的認(rèn)識(shí)不足，就會(huì)導(dǎo)致受流入方欺騙的現(xiàn)象發(fā)生，待農(nóng)戶發(fā)現(xiàn)自己利益受損時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生糾紛，尋求解決。

三、農(nóng)用地“三權(quán)分置”潛在風(fēng)險(xiǎn)的防范機(jī)制

農(nóng)用地“三權(quán)分置”是在實(shí)踐中對(duì)“兩權(quán)分離”下的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制順應(yīng)時(shí)勢(shì)所做的改進(jìn)，目的是為了放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。通過(guò)“三權(quán)分置”中的“三權(quán)”來(lái)實(shí)現(xiàn)各主體之間的利益平衡，從而盡可能為我國(guó)農(nóng)地改革所遇到的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)防[5]。然而，伴隨“三權(quán)分置”改革的進(jìn)一步深化，一系列風(fēng)險(xiǎn)也隨之而來(lái)，工商資本下鄉(xiāng)，非農(nóng)非糧，農(nóng)戶的權(quán)益維護(hù)等都是函待解決的問(wèn)題。因此，穩(wěn)定承包權(quán)與用活經(jīng)營(yíng)權(quán)從而實(shí)現(xiàn)公平與效率的有機(jī)統(tǒng)一[6]，必須要制定相應(yīng)的防范機(jī)制，才能做到有備無(wú)患。

(一)完善相關(guān)法律規(guī)定

重大改革必須于法有據(jù)，農(nóng)用地“三權(quán)分置”目前主要存在于中央政策層面，并未貫徹落實(shí)到法律層面。因此，制定和完善相關(guān)法律規(guī)定是該政策能夠長(zhǎng)久執(zhí)行的根本保證，而法律化的突破口在于通過(guò)對(duì)農(nóng)地政策在實(shí)踐中發(fā)生的實(shí)際規(guī)范效果與其制定時(shí)的目標(biāo)和愿景進(jìn)行判斷，決定是否立法及如何立法[7]。首先，應(yīng)當(dāng)明確立法的指導(dǎo)思想，立法思想是具體法律規(guī)定的靈魂，所以，在農(nóng)地“三權(quán)分置”具體法律規(guī)定修改完善之前，應(yīng)當(dāng)明確立法的指導(dǎo)思想。本著法學(xué)的人文精神和農(nóng)地問(wèn)題的重要性，立法應(yīng)本著維護(hù)廣大農(nóng)戶的權(quán)益為根本，要做到改革不能損害農(nóng)民的切身利益，這是改革的底線，絕對(duì)不能破。積極追求經(jīng)濟(jì)效益的最大化和維護(hù)法律內(nèi)部的協(xié)調(diào)，盡可能改變以往農(nóng)地的低效利用，并且立法不能與現(xiàn)行法律之基本精神和原理相沖突。在明確立法思想后，應(yīng)當(dāng)對(duì)我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)農(nóng)地制度的規(guī)定進(jìn)行梳理，并結(jié)合農(nóng)地制度改革的實(shí)踐，為農(nóng)地法律完善做好準(zhǔn)備。立法首先應(yīng)當(dāng)明確“三權(quán)分置”中“三權(quán)”的具體內(nèi)涵、性質(zhì)以及權(quán)利邊界，特別是要明確在實(shí)踐中爭(zhēng)議較大的經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)和承載功能，應(yīng)該“通過(guò)有效的公示方法，賦予其對(duì)世效力”[8]。在經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)定上，應(yīng)當(dāng)允許經(jīng)營(yíng)權(quán)主體“在保持農(nóng)地用途不變的前提下可以自由使用農(nóng)地，但原則上其不得長(zhǎng)期閑置土地而必須進(jìn)行實(shí)際的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，在約定時(shí)間內(nèi)能夠通過(guò)各種土地流轉(zhuǎn)方式獲得土地經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)”[9]。其次，應(yīng)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的具體權(quán)利分設(shè)進(jìn)行明確化，并對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的各種流轉(zhuǎn)方式和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行區(qū)別與細(xì)化。最后，就是要抓緊修改現(xiàn)行法律規(guī)范中與“三權(quán)分置”不相符合的規(guī)定，可以先出臺(tái)農(nóng)地“三權(quán)分置”的具體辦法意見(jiàn)，再通過(guò)與現(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行比較，增刪改廢相應(yīng)的法律條款。此外，一些地方在實(shí)行“三權(quán)分置”過(guò)程中進(jìn)行了生動(dòng)而又豐富的探索，如湖北沙洋“按戶連片耕種”、安徽懷遠(yuǎn)“一戶一塊田”、四川崇州農(nóng)業(yè)共營(yíng)制、山東農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管等。下一步，建議要密切關(guān)注基層在“三權(quán)分置”實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題，及時(shí)總結(jié)推廣典型經(jīng)驗(yàn)和做法。在此基礎(chǔ)上，將切實(shí)可行的做法上升為法律法規(guī)或地方性規(guī)范。

此外，對(duì)于實(shí)踐當(dāng)中伴隨“三權(quán)分置”改革所引發(fā)的大量工商資本下鄉(xiāng)所導(dǎo)致的非農(nóng)、非糧化風(fēng)險(xiǎn)有必要突出防范。根據(jù)中央農(nóng)辦、國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部和國(guó)家工商總局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)的規(guī)定，在吸收工商資本進(jìn)入農(nóng)村所提供的資金、技術(shù)和先進(jìn)經(jīng)營(yíng)模式的同時(shí)，要特別注意防范工商資本過(guò)渡擠占農(nóng)民的就業(yè)空間和改變農(nóng)地的基本用途，對(duì)工商資本租賃農(nóng)地要有嚴(yán)格的門檻限制，而且對(duì)于租賃的農(nóng)地只能用于農(nóng)業(yè)用途。根據(jù)該《意見(jiàn)》的規(guī)定，并結(jié)合實(shí)踐當(dāng)中的具體經(jīng)驗(yàn)，可以進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定。在防范工商資本下鄉(xiāng)的風(fēng)險(xiǎn)中，應(yīng)當(dāng)采用事前審查、事中補(bǔ)貼和事后監(jiān)管相結(jié)合的辦法[10]。例如，事前審查應(yīng)當(dāng)明確經(jīng)營(yíng)權(quán)人是否具有從事該農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資質(zhì)和經(jīng)營(yíng)能力，應(yīng)當(dāng)要求該經(jīng)營(yíng)權(quán)人提交一份計(jì)劃經(jīng)營(yíng)書，確保經(jīng)營(yíng)權(quán)人將農(nóng)地用于其適當(dāng)?shù)挠猛?。此外，?jīng)營(yíng)權(quán)人還需提供風(fēng)險(xiǎn)保障金，以防經(jīng)營(yíng)不善而導(dǎo)致承包人權(quán)益無(wú)法得到維護(hù)和農(nóng)地非法利用后的維護(hù)。在工商資本作為實(shí)際經(jīng)營(yíng)權(quán)人之時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其給予實(shí)質(zhì)性補(bǔ)貼。例如，減免相應(yīng)的契稅，對(duì)于糧用農(nóng)具等給予購(gòu)置優(yōu)惠，對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)人給予經(jīng)營(yíng)指導(dǎo)等。在事后，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)人的銷售指導(dǎo)，提供方便的渠道引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)權(quán)人將農(nóng)業(yè)產(chǎn)品銷售，提高經(jīng)濟(jì)收益，從而保證經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定性和農(nóng)戶收益的保障。但是，一旦發(fā)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)人將改變農(nóng)地的本來(lái)用途，進(jìn)行非農(nóng)、非糧化生產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)視情況采取收回經(jīng)營(yíng)農(nóng)地、責(zé)令賠償損失和恢復(fù)土地原狀等具體措施。

(二)健全流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

農(nóng)用地“三權(quán)分置”中的所有權(quán)主體為集體經(jīng)濟(jì)組織，承包權(quán)主體為農(nóng)戶，經(jīng)營(yíng)權(quán)主體多為種糧大戶或工商資本。農(nóng)戶由于自身缺乏相關(guān)的專業(yè)知識(shí)，加之市場(chǎng)本身所具有的自發(fā)性和盲目性，導(dǎo)致其在農(nóng)地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)中處于弱勢(shì)地位。部分農(nóng)戶流轉(zhuǎn)農(nóng)地獲取了相應(yīng)的收益，導(dǎo)致其他農(nóng)戶可能會(huì)爭(zhēng)相流轉(zhuǎn)，農(nóng)地呈現(xiàn)大面積流轉(zhuǎn)后的供過(guò)于求和過(guò)度集中。因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶的宣傳教育和專業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)，使其對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)有所認(rèn)識(shí)，不至于盲目跟風(fēng)。另外，對(duì)于大面積的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)在尊重承包農(nóng)戶的基礎(chǔ)上，交由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行審議決定。對(duì)于條件允許的，可以進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，通過(guò)市場(chǎng)主體的競(jìng)價(jià)來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶權(quán)益的最大化，并且根據(jù)流入方的具體情況報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣級(jí)人民政府土地主管部門批準(zhǔn)或備案，從而預(yù)防市場(chǎng)主導(dǎo)下農(nóng)地盲目流轉(zhuǎn)所導(dǎo)致的過(guò)度集中。

此外，由于我國(guó)缺乏相應(yīng)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)配套服務(wù)機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息不對(duì)稱和雙方利益不對(duì)等?？梢越ｉT的農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，比如在國(guó)土局下設(shè)專門的農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，或由現(xiàn)在的國(guó)土局下設(shè)的相關(guān)部門負(fù)責(zé)處理。該機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)有清晰的認(rèn)識(shí)，并在促成農(nóng)地適度規(guī)?；鬓D(zhuǎn)中履行價(jià)值評(píng)估，平等磋商和爭(zhēng)議解決、協(xié)調(diào)等職責(zé)。此外，對(duì)于流轉(zhuǎn)雙方的資質(zhì)和流轉(zhuǎn)合同應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)的審查，并對(duì)流轉(zhuǎn)后農(nóng)地的使用情況進(jìn)行監(jiān)督。為了實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”所要求的農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，該服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在確保平等的基礎(chǔ)上，積極促進(jìn)農(nóng)地規(guī)?；u(píng)估流轉(zhuǎn)，這樣既能保證流入方的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，也能維護(hù)農(nóng)戶的合法權(quán)益。根據(jù)重慶市市委辦公廳、市政府辦公廳印發(fā)的《重慶市落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)穩(wěn)定承包權(quán)放活經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)施方案》，從深化完善農(nóng)村土地集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)確權(quán)登記頒證工作、健全土地流轉(zhuǎn)交易體系等八個(gè)方面提出了具體措施，并強(qiáng)調(diào)將加快建立市和區(qū)縣(自治縣)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易窗口和村級(jí)服務(wù)點(diǎn)，構(gòu)建“統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一平臺(tái)建設(shè)、統(tǒng)一信息發(fā)布、統(tǒng)一交易鑒證、統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)督管理”的“六統(tǒng)一”交易管理模式。這一舉措的實(shí)施將促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)走向更加便捷和規(guī)范的道路。因此，在這一基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)取消《農(nóng)村土地承包法》中關(guān)于受讓方必須為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶的限制。因?yàn)?，分離的經(jīng)營(yíng)權(quán)并不具有身份性，而分離出經(jīng)營(yíng)權(quán)主要就是為了擺脫以往的一家一戶經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，單純依靠農(nóng)戶很難實(shí)現(xiàn)這一目的，所以應(yīng)當(dāng)允許工商資本下鄉(xiāng)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)其的監(jiān)督。

(三)提高農(nóng)戶意識(shí)

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)利益尤為突出的市場(chǎng)條件下，特別要注重對(duì)處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民的權(quán)益進(jìn)行維護(hù)，通過(guò)合理的制度設(shè)計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)各方利益的協(xié)調(diào)[11]。在風(fēng)險(xiǎn)防范的過(guò)程中，農(nóng)戶自身也需要提高相關(guān)知識(shí)和意識(shí)。首先，應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行農(nóng)地專業(yè)知識(shí)的教育和培訓(xùn)，可以由基層經(jīng)濟(jì)組織或者村委會(huì)進(jìn)行組織教育，重點(diǎn)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的定價(jià)問(wèn)題和流入方情況進(jìn)行介紹，另外對(duì)國(guó)家的土地政策也要加強(qiáng)宣傳教育，保證農(nóng)戶能在流轉(zhuǎn)中作出理性的選擇，盡量避免由于自身知識(shí)欠缺所引發(fā)的糾紛。其次，就是要對(duì)農(nóng)戶的法律意識(shí)和合同意識(shí)進(jìn)行加強(qiáng)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)畢竟是私權(quán)行為主導(dǎo)下的權(quán)利運(yùn)轉(zhuǎn)，政府應(yīng)當(dāng)避免干預(yù)過(guò)多，更多的應(yīng)當(dāng)是提供技術(shù)與知識(shí)的指導(dǎo)，特別是對(duì)于實(shí)踐當(dāng)中農(nóng)戶由于自身知識(shí)欠缺所產(chǎn)生的一些誤解予以解釋說(shuō)明，例如流轉(zhuǎn)的是經(jīng)營(yíng)權(quán)，承包權(quán)仍然保留下來(lái)，并不因經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)而因此失地。最后，要強(qiáng)化糾紛解決機(jī)制的完善，為流轉(zhuǎn)雙方提供適當(dāng)?shù)姆赏緩骄S護(hù)自身權(quán)益?？傊母锏某霭l(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是要切實(shí)維護(hù)好農(nóng)戶的切身利益，基于此，全國(guó)各地也在積極開(kāi)展農(nóng)地實(shí)踐，如廣東南海積極推行土地股份制，將農(nóng)村集體土地折價(jià)入股，由村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)與管理，并且按照股權(quán)比例進(jìn)行分紅，從而在置換土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)，保障了農(nóng)民的成員權(quán)與收益權(quán)；遼寧海城東三道村實(shí)行土地承包權(quán)入股分紅，讓土地集中于集體經(jīng)營(yíng)[12]。

對(duì)于實(shí)踐中地方政府為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而損害農(nóng)戶權(quán)益的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)規(guī)范管制，告知農(nóng)戶遇到相關(guān)情況應(yīng)當(dāng)積極行使自己的權(quán)利，向有關(guān)部門反映，甚至走上訴訟的道路。還有，針對(duì)流入方可能出現(xiàn)的經(jīng)營(yíng)不善或者改變農(nóng)地基本用途等，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督并及時(shí)向相關(guān)部門反映。

結(jié) 語(yǔ)

農(nóng)用地“三權(quán)分置”是我國(guó)現(xiàn)階段以及將來(lái)一段時(shí)間農(nóng)地改革的發(fā)展主線，其改變了我國(guó)傳統(tǒng)家庭經(jīng)營(yíng)模式的碎片化經(jīng)營(yíng)，在保證農(nóng)戶基本權(quán)益和收益得到維護(hù)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展乃至國(guó)家建設(shè)都具有深遠(yuǎn)的意義。但是，在肯定這一制度福利的同時(shí)，還應(yīng)該加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，從國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人三個(gè)方面進(jìn)行防范。通過(guò)逐步完善農(nóng)地“三權(quán)分置”相關(guān)法律，進(jìn)一步明確“三權(quán)”的內(nèi)涵和界限，對(duì)實(shí)踐中工商資本下鄉(xiāng)進(jìn)行特殊預(yù)防。此外，要進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，預(yù)防土地流轉(zhuǎn)過(guò)度集中，建立相應(yīng)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)。提高農(nóng)戶的相關(guān)意識(shí)和知識(shí)，為農(nóng)戶維權(quán)提供切實(shí)可行的途徑。通過(guò)建立一整套完備的防范機(jī)制，方能充分釋放“三權(quán)分置”的制度紅利。

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(責(zé)任編輯：吳 芳)

On the Prevention of the Risk of the Separation of Ownership, Contract Rights and Management rights in Agricultural Land

Jiang Shangcheng

(College of Law, Anhui University of Finance & Economics, Bengbu Anhui 233030, China)

“The separation of ownership, contract rights and management rights” of agricultural land is the reform of the traditional agricultural land system in China under the new period. While promoting the large scale management of farmland, raising the income of farmers and realizing agricultural modernization, other risks are aroused like non-farm non-grain, the right to operate property rights, excessive concentration of agricultural land transfer and damage to farmers. The causes include imperfect law and market, and farmers’ unconsciousness. From the policy level to the specific implementation of the legal norms, it helps to establish agricultural land distribution supporting service in order to strengthen the monitor of agricultural land market and the guidance of both sides and improve the farmers’ professional knowledge and legal awareness so as to establish a complete preventive mechanism.

agricultural land; the separation of ownership, contract rights and management rights; risk; prevention

安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生科研創(chuàng)新基金項(xiàng)目“農(nóng)用地‘三權(quán)分置’改革法律問(wèn)題研究”(ACYC2016238)。

2017-05-11；

2017-06-15

蔣尚成(1993-)，男，安徽省蕪湖市人，在讀碩士研究生，研究方向?yàn)檗r(nóng)地法。

10.3969/j.issn.1672-7991.2017.02.005

D912.3

A

1672-7991(2017)02-0024-05