嚴(yán)曉玲，毛阿燕，胡廣宇，孟月莉，邱五七

(中國醫(yī)學(xué)科學(xué)院醫(yī)學(xué)信息研究所，北京 100020)

?衛(wèi)生管理?

我國衛(wèi)生計生規(guī)劃發(fā)展歷程、存在問題與展望

嚴(yán)曉玲，毛阿燕，胡廣宇，孟月莉，邱五七

(中國醫(yī)學(xué)科學(xué)院醫(yī)學(xué)信息研究所，北京 100020)

通過梳理我國衛(wèi)生計生規(guī)劃發(fā)展的歷程，闡述了衛(wèi)生計生規(guī)劃的特征，并對我國衛(wèi)生計生五年發(fā)展改革規(guī)劃中存在：制定技術(shù)缺陷、實施體制環(huán)境缺陷、管理能力不強(qiáng)以及缺乏有效監(jiān)管等問題進(jìn)行分析，對面臨的機(jī)遇和展望進(jìn)行探討。

衛(wèi)生計生；衛(wèi)生規(guī)劃；區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃

衛(wèi)生規(guī)劃是規(guī)劃者通過評價特定地理區(qū)域內(nèi)特定人群的衛(wèi)生服務(wù)需要，來確定如何分配現(xiàn)存或預(yù)期可控資源，以一種最有效的方式去滿足這些健康需要的過程[1]，也是國際社會普遍推崇的衛(wèi)生發(fā)展管理思想和模式，是解決衛(wèi)生資源布局及結(jié)構(gòu)不合理、利用效率不高，促進(jìn)衛(wèi)生資源合理配置的有效手段[2]。實施衛(wèi)生計生規(guī)劃是適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)體制改革的客觀需要，是推動政府衛(wèi)生計生行政職能轉(zhuǎn)變的重要手段。在我國，衛(wèi)生規(guī)劃既是一個需要深入研究的理論問題，也是一個必須努力推進(jìn)的實踐問題?！笆濉睍r期的規(guī)劃是我國實現(xiàn)全面小康社會的規(guī)劃，國家及地方衛(wèi)生計生部門都對“十三五”規(guī)劃高度重視。筆者在梳理我國衛(wèi)生計生規(guī)劃發(fā)展歷程及其特征的基礎(chǔ)上，對當(dāng)前我國衛(wèi)生計生五年發(fā)展改革規(guī)劃存在的問題、面臨的機(jī)遇和未來展望進(jìn)行分析探討。

1 我國衛(wèi)生計生規(guī)劃發(fā)展歷程

在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國衛(wèi)生計生事業(yè)發(fā)展長期存在資源城鄉(xiāng)及區(qū)域分布不均衡、基層和大醫(yī)院資源配置不合理、條塊分割、配置效率低等問題，衛(wèi)生資源短缺和資源浪費共存的現(xiàn)象[3]。改革開放后，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃作為一種“新”的衛(wèi)生資源配置方法，80年代末在浙江金華、江西九江、陜西寶雞等三個地級市進(jìn)行“綜合性區(qū)域衛(wèi)生發(fā)展項目”而引進(jìn)我國[3]，此后國家發(fā)改委、衛(wèi)生部和財政部隨后出臺的一系列政策，1997年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》將“區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃”作為今后一段時期深化衛(wèi)生管理體制改革的重要內(nèi)容和衛(wèi)生發(fā)展的突破口[4]；1998年《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》中又一次提出“制定和實施區(qū)域衛(wèi)生服務(wù)規(guī)劃，調(diào)整衛(wèi)生機(jī)構(gòu)布局，優(yōu)化衛(wèi)生資源配置”；而在1999年《關(guān)于開展區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃工作的指導(dǎo)意見》中明確了規(guī)劃工作的編制原則，內(nèi)容和程序，對區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃工作給予了更為具體、深入的指導(dǎo)，進(jìn)一步促進(jìn)了全國區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃工作的開展；1999年7月《關(guān)于發(fā)展城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的若干意見》為區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃的開展?fàn)I造了良好的政策環(huán)境[5，6]；2000年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的指導(dǎo)意見》，將全衛(wèi)生行業(yè)化管理和實施區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃提升到了改革的高度；2009年出臺的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》中再次強(qiáng)調(diào)了區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃的重要性，豐富了區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃的內(nèi)容和含義，為區(qū)域衛(wèi)生發(fā)展提出了明確的思路和方向[7]；20多年來，區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃作為我國衛(wèi)生改革與發(fā)展的重大政策，從方法引入、理論研究、實施與監(jiān)督、地區(qū)試點到全國推廣，取得了一定的效果。2015年3月頒布的《全國醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系規(guī)劃綱要(2015—2020年)》是我國首次在國家層面制定的衛(wèi)生服務(wù)體系規(guī)劃，其主要目的是促進(jìn)我國醫(yī)療衛(wèi)生資源進(jìn)一步優(yōu)化配置，提高服務(wù)可及性、能力和資源利用效率，并指導(dǎo)各地科學(xué)、合理地制定實施評價區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃和醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)劃[8，9]。2016年10月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》，這是建國以來首次在國家層面提出的健康領(lǐng)域中長期戰(zhàn)略規(guī)劃，是今后15年推進(jìn)健康中國建設(shè)的行動綱領(lǐng)[10]。

計劃生育服務(wù)管理是實施我國計劃生育政策的主要手段，其工作性質(zhì)和核心目標(biāo)隨政策的變化而改變。從上世紀(jì)70年代初，我國城鄉(xiāng)開始普遍推行計劃生育政策，大致經(jīng)歷了3個階段。第一階段是20世紀(jì)70年代初至1995年，這一時期執(zhí)行以降低生育水平為目標(biāo)的獨生子女政策，計劃生育服務(wù)管理工作性質(zhì)為管理型，主要任務(wù)是對違反計劃生育政策的家庭依法征收社會撫養(yǎng)費，對違反政策生育的黨員、干部、公務(wù)員還要給予黨紀(jì)、政績處分；第二個階段是1996年至2005年的穩(wěn)定生育水平階段，更多地開展了對生育家庭的各項優(yōu)質(zhì)服務(wù)。工作性質(zhì)由“管理型”向“服務(wù)型”過渡；第三階段是2006年以來的統(tǒng)籌解決人口問題階段，這一階段的計劃生育服務(wù)與管理工作除了圍繞穩(wěn)定低生育率開展外，在提高出生人口素質(zhì)和積極應(yīng)對老齡化等方面做了大量工作，工作性質(zhì)以“服務(wù)型”為主[11]。2013年11月《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，逐步調(diào)整完善生育政策，促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展”[12～14]，2015年中國共產(chǎn)黨十八屆五中全會明確提出“全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策”[15]，2015年12月，全國人大常委會表決通過了人口與計劃生育法修正案，全面二孩于2016年1月1日起正式實施。從“單獨二孩”到“全面二孩”政策的實施，標(biāo)志著以控制人口快速增長為目標(biāo)的計劃生育已結(jié)束，計劃生育工作到了從“管理型”轉(zhuǎn)型至“服務(wù)型”的重要時期[16]。

2 我國衛(wèi)生計生規(guī)劃的特征

在我國，衛(wèi)生計生規(guī)劃既是一個需要深入研究的理論問題，也是一個必須努力推進(jìn)的實踐問題，當(dāng)前我國的衛(wèi)生計生規(guī)劃具有以下特征：

第一，地市級行政區(qū)域是基本的衛(wèi)生計生規(guī)劃單位。在分析社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、居民健康和主要衛(wèi)生計生問題、衛(wèi)生資源狀況等基礎(chǔ)上，國家層面出臺區(qū)域衛(wèi)生計生規(guī)劃指導(dǎo)意見，明確一段時期醫(yī)療衛(wèi)生資源配置原則、方針、政策等方面的要求，各省級人民政府根據(jù)國家的指導(dǎo)原則制定省域內(nèi)醫(yī)療衛(wèi)生資源配置的基本標(biāo)準(zhǔn)，地市級人民政府據(jù)此進(jìn)一步明確轄區(qū)內(nèi)的醫(yī)療衛(wèi)生資源配置標(biāo)準(zhǔn)[17]，制定本區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃目標(biāo)、資源配置標(biāo)準(zhǔn)、主要任務(wù)和保障措施，并負(fù)責(zé)規(guī)劃方案的實施。區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃的最終目的是要使區(qū)域內(nèi)所有人群都能得到他們應(yīng)該得到的健康需求，同時又要符合成本-效益原則。區(qū)域衛(wèi)生計生規(guī)劃的周期一般為5年。

第二，我國衛(wèi)生計生規(guī)劃的核心是優(yōu)化配置資源。在過去20年中，我國衛(wèi)生資源的配置逐漸暴露出各種弊端，沿海和內(nèi)地、城市和農(nóng)村、醫(yī)療和預(yù)防、各類衛(wèi)生專業(yè)之間，資源配置呈現(xiàn)出畸輕畸重的態(tài)勢，而在使用上變現(xiàn)為資源不足和資源浪費并存境況[18]。為此，衛(wèi)生資源的再調(diào)整和布局已勢在必行。在具體的衛(wèi)生資源優(yōu)化配置過程中，應(yīng)以區(qū)域人口總量和結(jié)構(gòu)、健康狀況和醫(yī)療衛(wèi)生資源狀況等為基礎(chǔ)，以人群醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需要為導(dǎo)向，堅持公平、效率和效果兼顧原則，管理居民健康需求，完善醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)提供，并分擔(dān)居民疾病經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。

第三，我國衛(wèi)生計生規(guī)劃涉及社會各個部門。衛(wèi)生計生規(guī)劃是在綜合分析區(qū)域社會、經(jīng)濟(jì)、文化、衛(wèi)生等因素，進(jìn)行區(qū)域診斷的基礎(chǔ)上編制的，是區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分。衛(wèi)生計生規(guī)劃編制和實施的全過程都要體現(xiàn)政府負(fù)責(zé)，部門配合，社會參與和法律保障的精神[19]。

第四，我國衛(wèi)生計生規(guī)劃屬于戰(zhàn)略性規(guī)劃。區(qū)域衛(wèi)生計生規(guī)劃是對區(qū)域衛(wèi)生計生事業(yè)發(fā)展的全局作出籌劃和抉擇，站在戰(zhàn)略層面上考慮衛(wèi)生計生事業(yè)的發(fā)展方向和發(fā)展重點。

第五，我國衛(wèi)生計生規(guī)劃的內(nèi)容隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、衛(wèi)生改革、行政體制改革和新的公共衛(wèi)生事件的出現(xiàn)而變化。例如，2000年以來把社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心(站)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院作為衛(wèi)生資源的重點予以下沉；2003年SARS之后，規(guī)劃則更多的將公共衛(wèi)生作為改革重點；目前醫(yī)改進(jìn)入到深水區(qū)，公立醫(yī)院管理體制和運行機(jī)制改革成為規(guī)劃重點；在控制人口出生率的計劃生育政策下，計生工作規(guī)劃的核心內(nèi)容是宣傳落實政策內(nèi)容，建立基層計生機(jī)構(gòu)考核責(zé)任制，以完成政策任務(wù)，而在2006年以后，在統(tǒng)籌解決人口問題政策的導(dǎo)向下，計生規(guī)劃重點從控制人口出生率過渡到提高出生人口素質(zhì)，優(yōu)化人口機(jī)構(gòu)分布，推進(jìn)計生公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)等方面，以適應(yīng)新局勢[11]。

3 我國衛(wèi)生計生五年發(fā)展改革規(guī)劃存在的問題

我國衛(wèi)生計生規(guī)劃相關(guān)基礎(chǔ)理論及方法研究不充分，主要借鑒國外衛(wèi)生規(guī)劃理論與方法，在國內(nèi)展開實證研究。在衛(wèi)生計生規(guī)劃編制、實施的理論和方法方面較為缺乏，目前主要開展了規(guī)劃編制體系、技術(shù)規(guī)定方面的研究，集中在所要編制的規(guī)劃類型、具體內(nèi)容等規(guī)劃的制定方面，這導(dǎo)致在衛(wèi)生計生規(guī)劃的實施、監(jiān)督和評價上存在一系列問題，規(guī)劃實施效果不盡如人意。

一是衛(wèi)生計生規(guī)劃制定的技術(shù)性缺陷。一方面，由于區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃引入我國的時間不長，缺乏專業(yè)的衛(wèi)生計生規(guī)劃人才對衛(wèi)生與健康資源調(diào)整和優(yōu)先衛(wèi)生計生問題的深入研究，這導(dǎo)致衛(wèi)生計生規(guī)劃決策缺乏科學(xué)依據(jù)，多數(shù)區(qū)域衛(wèi)生計生規(guī)劃都是涉及面廣、規(guī)模龐大的理想方案，戰(zhàn)略重點不突出，也缺乏實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的具體行動計劃和實施方案，更缺乏經(jīng)費、政策等保障，使得規(guī)劃的可操作性差；另一方面，“開門辦規(guī)劃”的參與和協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏。衛(wèi)生計生規(guī)劃涉及到政府部門、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、醫(yī)藥企業(yè)、社會公眾等多個利益相關(guān)方，需要多方的參與、配合和協(xié)作。規(guī)劃制定的多方參與和協(xié)調(diào)機(jī)制的缺乏甚至是缺失，使得規(guī)劃的可行性差。

二是衛(wèi)生計生規(guī)劃實施的體制環(huán)境缺陷。我國現(xiàn)行的衛(wèi)生計生管理體制涉及到衛(wèi)生計生、人力資源與社會保障、民政、教育等多個部門，衛(wèi)生計生全行業(yè)管理體制機(jī)制尚不健全。多部門辦醫(yī)、分級管理體制下，機(jī)構(gòu)重疊，服務(wù)交叉，資源浪費與不足并存等問題日益凸顯，體制障礙既是造成資源配置不合理的主要原因，又是區(qū)域衛(wèi)生計生規(guī)劃實施的難點，在直轄市和省會城市尤為突出[20，21]。

三是政府對衛(wèi)生計生規(guī)劃實施的管理能力不強(qiáng)。一方面，區(qū)域政府對區(qū)域衛(wèi)生計生規(guī)劃的重要性認(rèn)識仍很不足，很大一部分仍停留在“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”，缺乏對區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃執(zhí)行情況的管理[22]，缺乏推動規(guī)劃實施的配套政策和對規(guī)劃實施的監(jiān)督與評價，更缺乏規(guī)劃未能落實和執(zhí)行的問責(zé)機(jī)制。另一方面，政府缺乏配套的政策和高效的保障措施來引導(dǎo)規(guī)劃中資源的合理配置和重點任務(wù)的順利推進(jìn)，衛(wèi)生計生資源配置的盲目性依舊很大，規(guī)劃的執(zhí)行力不強(qiáng)。

四是衛(wèi)生計生規(guī)劃缺乏有效的監(jiān)督和科學(xué)的過程、效果評價。我國區(qū)域衛(wèi)生計生規(guī)劃尚未建立起監(jiān)督評價體系，缺乏內(nèi)部與外部的監(jiān)督、過程與效果評價和應(yīng)有的激勵約束機(jī)制，不能對規(guī)劃的實施進(jìn)行有效的控制和反饋，規(guī)劃實施工作有可能流于形式。

4 新形勢下我國衛(wèi)生計生規(guī)劃面臨的機(jī)遇和展望

首先，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的議程為用經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境目標(biāo)等綜合的方式考慮衛(wèi)生與健康問題提供了一個關(guān)鍵的機(jī)會。中國政府鄭重承諾落實2015年后發(fā)展議程，首次將健康中國納入國家戰(zhàn)略層面，成為落實聯(lián)合國后千年發(fā)展議程尤其是衛(wèi)生相關(guān)目標(biāo)的戰(zhàn)略選擇。

其次，國家層面的衛(wèi)生與健康規(guī)劃的陸續(xù)頒布凸顯了黨和國家對中長期衛(wèi)生與健康規(guī)劃的高度重視，也為區(qū)域衛(wèi)生與健康規(guī)劃的制定提供指導(dǎo)。2015年以來，《全國醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系規(guī)劃綱要(2015-2020)》、《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》、《“十三五”衛(wèi)生與健康規(guī)劃》、《“十三五”全國計劃生育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》等一系列中長期發(fā)展規(guī)劃陸續(xù)發(fā)布，明確了今后5至15年衛(wèi)生與健康事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和總體戰(zhàn)略，明確了衛(wèi)生資源總量標(biāo)準(zhǔn)以及結(jié)構(gòu)布局，明確了衛(wèi)生計生事業(yè)發(fā)展的重點任務(wù)，為區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃帶來了新的機(jī)遇[23]。

此外，計劃生育工作轉(zhuǎn)型對區(qū)域衛(wèi)生計生規(guī)劃提出新的要求。未來15年我國人口發(fā)展進(jìn)入深度轉(zhuǎn)型階段，計劃生育工作將順應(yīng)時勢的要求，抓住機(jī)構(gòu)合并和新生育政策的歷史機(jī)遇，完成計劃生育管理向計劃生育服務(wù)轉(zhuǎn)型。這就要求有效整合計生與婦幼體系，統(tǒng)籌計生和婦幼資源，提供避孕節(jié)育、優(yōu)生優(yōu)育、生殖健康、圍產(chǎn)期保健、婦幼保健、計劃免疫、生產(chǎn)發(fā)育監(jiān)測等體現(xiàn)以人為本的整合型服務(wù)。

展望未來，我國區(qū)域衛(wèi)生計生規(guī)劃要立足當(dāng)前衛(wèi)生計生事業(yè)發(fā)展和改革需要，加強(qiáng)規(guī)劃編制、實施、評估等環(huán)節(jié)的科學(xué)研究、民主決策，以問題為導(dǎo)向，以目標(biāo)為導(dǎo)向，著力解決衛(wèi)生計生資源配置、醫(yī)藥衛(wèi)生體制機(jī)制中面臨的突出矛盾和問題，強(qiáng)化規(guī)劃的權(quán)威性、指導(dǎo)性和約束性。同時著眼長遠(yuǎn)，瞄準(zhǔn)人民群眾未來5年乃至更長遠(yuǎn)的衛(wèi)生計生需求，統(tǒng)籌謀劃，為衛(wèi)生計生事業(yè)發(fā)展繪制出協(xié)調(diào)均衡持續(xù)發(fā)展的藍(lán)圖[23，24]。

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Discussionondevelopment，problemsandoutlookofhealthandfamilyplanninginChina

YAN Xiao-ling，MAO A-yan，HU Guang-yu，MENG Yue-li，QIU Wu-qi

(MedicalInformationResearchInstituteofChineseAcademyofMedicalSciences，Beijing100020，China)

This article reviews the history of the development plan for health and family planning，states the characteristics of health and family plan，and analyzes the problems such as technology defect of formulation，systematic environment defect of implement，weak management ability，lack of effective superintendence and so on in future five-year development reform plan.It discusses the opportunity and outlook in China.

health and family planning，health plan，regional health plan

2017- 10- 12

10.3969/j.issn.1003-2800.2017.12.001

北京市衛(wèi)生計生委委托項目：《北京市衛(wèi)生計生“十二五”規(guī)劃終期評估和“十三五”規(guī)劃編制研究》

嚴(yán)曉玲(1987-)，女，福建龍巖人，助理研究員，碩士，主要從事衛(wèi)生規(guī)劃與評價、衛(wèi)生籌資與支付方面的研究。

邱五七(1974-)，男，安徽人，博士，助理研究員，主要從事公共衛(wèi)生與風(fēng)險溝通方面的研究。

R-1

A

1003-2800(2017)12-0040-04

(本文編輯：鄒鈺)

華東衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)研究協(xié)作會第33次年會在合肥市舉行

本刊訊(通訊員煥庭合肥報道) 華東衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)研究協(xié)作會第33次年會于2017年12月1日在安徽省合肥市舉行。會議由安徽省衛(wèi)生計生委財務(wù)處處長楊旭斌主持，來自山東、安徽、江蘇、福建、江西、浙江和上?！傲∫皇小毙l(wèi)生經(jīng)濟(jì)學(xué)(協(xié))會的八十多位代表參加了會議?！缎l(wèi)生經(jīng)濟(jì)研究》和《衛(wèi)生軟科學(xué)》雜志派員出席會議。

楊旭斌處長首先對各省(市)衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)學(xué)(協(xié))會代表的到來表示熱烈歡迎。王天勝、田文華、陳新平、肖云昌、陶宏濱、徐盛鑫先后介紹了各自學(xué)(協(xié))會的工作開展情況和當(dāng)?shù)蒯t(yī)改進(jìn)展?！缎l(wèi)生經(jīng)濟(jì)研究》雜志編輯部主任葉向明報告了2017年度雜志各項工作。

會上，安徽省立醫(yī)院總會計師操禮慶作了題為《公立醫(yī)院收支結(jié)構(gòu)調(diào)整：壓力與突破》專題報告。上海市衛(wèi)生和健康發(fā)展研究中心助理張曉溪、浙江省義烏市康復(fù)醫(yī)院張文斌院長、江蘇省揚州市衛(wèi)計委陳東升處長、山東省泰安市中心醫(yī)院王興玲總會計師、江西省中醫(yī)藥大學(xué)李亞男、福建省廈門市婦幼保健醫(yī)院李淑梅高級會計師、安徽省魏世彬先后作了論文交流。

《衛(wèi)生軟科學(xué)》雜志主編助理兼編輯部副主任胡煥庭發(fā)表感言并對華東六省一市衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)研究成果表示祝賀，對長期以來對本刊的支持表示感謝，對今后的繼續(xù)支持表示期待。