韓飛

（義烏工商職業(yè)技術學院，浙江 義烏 322000）

論基層公共決策協(xié)商民主的現(xiàn)狀、問題及對策

韓飛

（義烏工商職業(yè)技術學院，浙江 義烏 322000）

增強社會普通公民對基層公共決策的參與意識，能夠從治權上使協(xié)商民主產(chǎn)生出有益于中國民主政治發(fā)展的“漸進式改良”。但當前要在公共決策中引入?yún)f(xié)商民主這個新事物并沒有想象中的那么容易和簡單，很多人還對此存在著不少的質疑。這就要求不斷科學完善基層公共決策的協(xié)商民主形式，讓人民獲得公共決策過程中應有的參與權力、話語權力和監(jiān)督權力，提高群眾對基層政府的滿意度。

基層公共決策；協(xié)商民主；對策

習近平總書記提出：“我們要切實落實推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展這一戰(zhàn)略任務?！盵1]因此圍繞基層廣大人民群眾的切身利益，開展基層公共決策就是要在黨的領導下，推進各民主黨派、無黨派人士、社會團體，以及企事業(yè)單位之間的協(xié)商合作，同時也要特別重視創(chuàng)新完善面向基層群眾的協(xié)商民主途徑與形式。本著與民協(xié)商、為民協(xié)商的原則，基層政府也須更加注重為公共決策開設協(xié)商民主的工作試點，以便讓更多群眾充分發(fā)表意見，在各個層面上令所有的政府部門都能更好地與群眾開展平等協(xié)商。

一、基層公共決策中的協(xié)商民主

（一）公共決策協(xié)商民主的內涵與特點

協(xié)商民主是由黨和人民在歷經(jīng)長期的中國革命、建設和改革過程中，共同創(chuàng)造出來的一種新型民主形式；它是黨結合當代具體國情，通過話語陳述，以實現(xiàn)與各民主黨派、人民團體和社會各界對國家的重大方針政策問題展開協(xié)商達成共識的重要途徑。周恩來曾講過：“新民主主義的議事精神不在于最后的表決，主要地在于事前的協(xié)商和反復的討論。”[2]其原因就在于協(xié)商民主被常常認為可以用在政權和治權兩個不同的方面。其中，政權是一個國家政體的統(tǒng)治體制，或是代表著一個社會的制度，在社會主義中國其根本政治制度就是人民代表大會。這種政權形式要求由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督，因此在政權構建方面，選舉民主的重要意義往往高于協(xié)商民主。但與政權不同的是，治權在過去僅僅作為代表人民管理公共事務的權力這一觀點現(xiàn)在正受到越來越多的批判和質疑，特別是有不少學者對中國現(xiàn)代基層政府的公共治理能否脫離西方自由競爭式民主的附庸、并走出東方社會自己的協(xié)商民主之路做了許多思考。例如，有學者提出了“行政吸納政治”的觀點，認為要保證有一個大眾都可以參與、具有開放特征的和被廣泛認可的公共決策，才會有效實現(xiàn)將各種不同的群體利益和政治訴求都能聚集到政府的決策過程，而不會出現(xiàn)成為少數(shù)決策者的權利壟斷。[3]

但是，把基層公共決策中開展協(xié)商民主視為一種“治道民主”（治權的民主），就是在不涉及政權合法性問題的前提下，一方面既肯定由人民代表大會選舉產(chǎn)生政府的權威與合法性，另一方面又把協(xié)商民主的重心轉移到當前政府在立法和公共決策等公共事務治理領域是否符合現(xiàn)代民主的問題上來，要求增強社會普通公民對基層公共決策的參與意識。公共決策里的治權就是要將協(xié)商的重點轉向公共治理領域，更多關注具體立法和行政過程中的“為民”程度。而這種理念的推崇則更有利于在實踐當中形成起一個大眾都可以參與、具有開放特征的和被廣泛認可的公共決策體系，它能不斷鼓勵來自各個階層的公民都加入到基層公共決策的活動中來，通過合法途徑表達自己的意見，提高基層民主決策的質量；同時又能更好地增進政府與公民之間的相互理解，有助于化解社會內部矛盾。

（二）開展基層公共決策協(xié)商民主的現(xiàn)狀

自改革開放以來，我國不少地方的基層政府都嘗試在公共決策中開展協(xié)商民主的實踐活動，并取得了良好的成效。例如在浙江，義烏市的“工會維權創(chuàng)新”就走出了以運用法律手段開展職工維權為特色的“義烏模式”，強調既要突出以政府調控為主、又要引進社會協(xié)調力量；既要以政府行政為主，又要引進社會自治力量；既要以政府管理為主，又要引進社會調解力量，逐步實現(xiàn)在企業(yè)家和職工之間通過協(xié)商民主形成起一個發(fā)展目標、利益目標、事業(yè)目標一致的共同體，這就為構建和諧穩(wěn)定的勞動關系發(fā)揮了富有創(chuàng)新性的積極作用。而隨著互聯(lián)網(wǎng)技術的發(fā)展與普及，更使得在“網(wǎng)絡公民社會”中出現(xiàn)了許多新的協(xié)商民主參與方式，包括網(wǎng)絡調查問卷、網(wǎng)絡聽證、以及網(wǎng)絡投票等，不僅為擴大網(wǎng)絡公民積極參與基層公共決策提供了極大便利，而且還幫助解決了現(xiàn)實生活中公民參與基層公共決策可能存在的一些障礙?；ヂ?lián)網(wǎng)讓公民可以更為積極方便地參與政治活動，形成了強大的網(wǎng)絡民意，也推動了更多媒體和專家紛紛融入其中共同對政府施加影響，維護了公民的合法權益?？梢?，當前我國的協(xié)商民主活動正從包括推動基層的政治文明建設、推進黨的領導和群眾路線工作、拓寬公民參與公共決策的新途徑等多個方面展開，這不僅會推動公民去獲得更強的政治參與意識，有效提升公共決策的質量，還能幫助基層政府解決和處理好各類社會難題，消彌社會矛盾，維護社會穩(wěn)定。

（三）推進基層公共決策協(xié)商民主的重要意義

有學者提出：“除非公民參與的要求得到政策制定者的充分重視，否則，政府制定出被公眾冷漠或極力反對的決策就會被證明是毫無意義的?！盵4]由此可見，當今民主社會制度下基層政府唯有認真地推動開展公共決策的協(xié)商民主，才能促使更多官員懂得要學會以什么樣的方式與公民合作并分享權力、增進公民對公共決策所抱有的建設性態(tài)度，從而大大提高公共決策的成功率。公共決策協(xié)商民主能夠有效培育公民的政治素質，包括公民應學習掌握的政治理論知識、政治心理、政治價值觀、政治信仰、政治認知以及政治技能與藝術等。由于“公民和公共行政人員的參與意識都不是與生俱來的，只有通過實踐才能學會參與。公民在參與公共決策的過程可以強化其政治效能感，減少對權力中心的疏離感，培養(yǎng)了公民對公共事務的關心?！盵5]所以在今天，協(xié)商民主可以讓中國夢有更加廣泛的群眾基礎，它保證著每個公民都可以在公共決策過程中闡述自己的個人理想和社會理想，并通過協(xié)商逐漸將個人夢融入到中國夢的大理想、大方向、大目標之中。

二、完善基層協(xié)商民主所面臨的問題與挑戰(zhàn)

目前對于我國的許多基層政府而言，要在公共決策中引入?yún)f(xié)商民主這個新事物并沒有想象中的那么容易和簡單，很多人還對此存在著不少的質疑，如協(xié)商民主很可能會在公共決策過程中產(chǎn)生群體極化的現(xiàn)象、協(xié)商民主因條件差異而產(chǎn)生的不平等現(xiàn)象、以及“雙軌制”下的主體權力不對稱等，這些客觀存在的問題都使得基層公共決策協(xié)商民主活動面臨著不小的困難和挑戰(zhàn)。

首先，從社會心理學角度，一些協(xié)商民主活動有可能會使群體決策比起個人決策更容易導致走向極端，即出現(xiàn)群體極化的現(xiàn)象。所謂“群體兩極分化”指的是“協(xié)商群體的成員可以根據(jù)人們的預測朝著其成員在協(xié)商前表現(xiàn)出的傾向中更加極端的點移動?！盵6]美國學者凱斯相信，通過對公共決策的社會協(xié)商將對個人產(chǎn)生直接和重大的影響，一方面當某個公民身邊有許多人都支持某一項公共政策時，他就會感到自己也應該去做相同的選擇才是有意義的或正確的。另一方面公民出于對自己名譽或利益的擔憂，當自己如果選擇的是有別于身邊大多數(shù)成員認為正確的政策時，就很可能被孤立或遭受到某種懲罰，這就促使他在政治壓力下，無法或很難做出獨立和理性的判斷，只好加入到隨大流的“從眾”行為之中。這種情況將會使不同、甚至相反的群體之間在參加公共決策的協(xié)商以后，進一步促成群體之間的兩極分化，使人們開始懷疑協(xié)商民主對基層公共決策來講究竟是不是一件好事，或者說協(xié)商民主能否成為制定良好的公共決策的最佳途徑。

其次，基層政府和社會的普通公民擁有的客觀條件是不相同的，而這種條件上的差異又會對協(xié)商民主產(chǎn)生什么樣的不平等現(xiàn)象？美國學者詹姆斯認為，協(xié)商條件差異所引起的不平等主要分為“權力的不對稱”“資源不平等”和“公共能力的缺乏”。[7]其中，“權力的不對稱”是當代社會政治生活領域中的一個顯著特征，它使得權力占有者常?？梢詰{借自己的強勢地位阻礙其他公民獲得合法途徑參與到公共領域的協(xié)商，致使民主精神遭到踐踏。而“資源不平等”則容易使那些享有物質資源優(yōu)勢的人通過承諾或威脅的方式來扭曲公共決策當中的協(xié)商民主，這里的承諾是通過提供給其他公民利益來換取對特定政策的支持；而威脅則是通過某種制裁去恐嚇其他公民并使后者在公共決策時保持緘默。至于“公共能力的缺乏”一般主要表現(xiàn)為公民必須具備足夠的認知、論證和溝通能力才有信心去參與公共決策，否則往往變成那些少數(shù)擁有談判技能或專門知識的人在公共決策的協(xié)商民主中總是具有明顯的特殊優(yōu)勢。

另外，“雙軌制”下的主體權力不對稱會使公民和基層政府官員都缺乏足夠和必要的協(xié)商民主參與意識。哈貝馬斯曾提出一種關于協(xié)商政治的雙軌模式，他認為可以把立法和司法活動中正式?jīng)Q策領域的協(xié)商程序與公共領域中形成意見的非正式程序相互補充。正式?jīng)Q策領域中協(xié)商程序通過成員合作解決實際問題來塑造集體意志的形成過程，同時非正式觀念形成的過程推動了對現(xiàn)實中經(jīng)驗性問題的認識和議題的形成。因此，哈貝馬斯提出的協(xié)商政治的雙軌模式，依賴于民主機制中的意志形成與非正式的意見形成之間的良性互動。[8]然而，當前在我國雖然有信訪、接待日、座談會、市長（縣長）熱線（信箱）、聽證會等公民參與公共決策的一些渠道，但卻尚未完全將公民作為協(xié)商民主的平等主體來看待，而且政府官員在公共決策過程中也大多不愿意和公民分享決策的權力，這就導致在協(xié)商過程中，公民都往往只能是扮演一種消極和被動的角色。公民在參與協(xié)商民主時能夠提意見或建議，但卻不被賦予任何可以影響公共決策的權力，同時其提出的意見也大多常常無法進入到?jīng)Q策過程。

三、完善健全基層公共決策協(xié)商民主的對策

習近平總書記強調：“在黨的領導下，以經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容，在全社會開展廣泛協(xié)商，堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中?！盵9]我國要全面推進依法治國和社會主義的民主政治建設，就必須在人民群眾中間廣泛培育現(xiàn)代民主意識，尊重人民群眾的主體地位和首創(chuàng)精神，提高參與公共決策的能力，有效保障人民依法行使民主權利和管理基層公共事務的權力。

（一）發(fā)展廣泛多層制度化的基層協(xié)商民主

首先從廣泛性出發(fā)，基層公共決策中的協(xié)商民主要爭取做到面向社會基層里的不同行業(yè)領域、不同政治派別、不同利益群體，向他們提供廣泛的協(xié)商民主事務參與機會，特別是要注重協(xié)商對象的廣泛性、協(xié)商內容的廣泛性、協(xié)商形式的廣泛性以及協(xié)商渠道的廣泛性等。其次從多層性出發(fā)，基層公共決策既然是面向廣大人民群眾開展的協(xié)商民主活動，其主題內容又常常都是涉及到諸如環(huán)境保護、教育、醫(yī)療、社區(qū)治安、社會保險等現(xiàn)實民生問題，那就理所應當?shù)貞摳鶕?jù)不同主題、不同要求，有組織地引導相關群眾或利益主體加入到有序的政治參與活動當中，使協(xié)商民主可以貫穿于公共決策制定以前與實施之中，確?；鶎用裰鞲泳珳实穆鋵嵉轿弧Ａ硗?，基層公共決策協(xié)商民主也須成為常態(tài)化和制度化。協(xié)商民主作為一種有效參與公共決策的民主治理形式，亟需建立起一整套完善的制度來使之貫徹落實，并形成常態(tài)效應。公共決策協(xié)商民主制度化主要包括在制定公共決策的內容、形式與程序等方面逐漸完善起制度化的管理，暢通協(xié)商民主的渠道，使基層政府在進行重大事務的公共決策時，能做到社會各領域、各階層都廣泛融入的政治協(xié)商，引導群眾參與民主監(jiān)督，保障參政議政的制度化，規(guī)范化和常態(tài)化。

（二）建立協(xié)商民主的監(jiān)督與問責機制

在制度化的公共決策協(xié)商民主建立起來后，還需要形成一個與之匹配的監(jiān)督和問責機制，才能在人民群眾廣泛參與的基層協(xié)商民主活動中實現(xiàn)有效監(jiān)督。過去有鑒于“黨政主要領導集人權、財權、事權于一身的弊端”，[10]很容易出現(xiàn)僅憑個人好惡來對待和處置協(xié)商民主活動的現(xiàn)象，想?yún)f(xié)商就協(xié)商、不愿意協(xié)商就中止的情況時有發(fā)生。對此，一方面基層政府要在涉及有關改革發(fā)展、經(jīng)濟民生和社會環(huán)境等重大問題進行公共決策時，保證賦予協(xié)商民主以更多的監(jiān)督權力，不僅做到進一步擴大民意基礎，特別是優(yōu)先讓代表性強的基層監(jiān)督員廣泛收集、反映社會各界群眾意見；同時又能做到監(jiān)督有力，更好地調動廣大群眾按照合法途徑監(jiān)督基層政府開展務實工作，并將發(fā)現(xiàn)的問題通過協(xié)商民主等形式進行反饋。建立有效的監(jiān)督機制還有一個非常重要的作用，那就是它能增強群眾對基層協(xié)商民主制度重要性的認識，培養(yǎng)起人民的公共精神，塑造現(xiàn)代公民意識，有效提升群眾對基層政府開展民主監(jiān)督的能力和進行協(xié)商民主活動的能力。另一方面基層政府應當切合實際地主動為自己制定出群眾問責機制，尤其對那些專業(yè)化程度高、操作性強的公共決策問題，要能保證邀請行業(yè)專家、社區(qū)代表參與到公開的協(xié)商民主活動當中，并對政府決策中發(fā)現(xiàn)的任何一個問題展開檢查和追責，從而可以切實保障了廣大人民群眾的根本利益，推動公共決策的科學化和法制化建設。

（三）形成有效的協(xié)商民主反饋機制

協(xié)商民主要為基層公共決策建立起有效的反饋機制。為此，可重點從四個方面著手：首先，加強信息溝通工作，在基層公共決策協(xié)商民主過程中保證信息溝通的順暢、信息交流的共享與對稱、避免出現(xiàn)信息缺失或錯誤等現(xiàn)象的發(fā)生。其次，改善基層政府為協(xié)商民主進行的協(xié)調配合工作，使基層政府這一公共決策的最核心主體能夠在協(xié)商民主配合協(xié)作的深度和廣度上、配合的時效性上、配合的有效性上等方面有明顯的提升和改善，實現(xiàn)在無縫隙工作銜接中促進協(xié)商成果落實到位。再次，健全協(xié)商民主對基層政府的監(jiān)督考核工作，認真貫徹和執(zhí)行制定出來的協(xié)商成果落實考核機制，在監(jiān)督考核的結果運用上必須加強力度，以引起基層政府官員的重視。最后，不斷強化復查回訪工作，要最大限度地避免重形式輕結果、重走訪輕監(jiān)督等現(xiàn)象的發(fā)生，否則就會大大影響協(xié)商成果的落實，也讓基層公共決策的協(xié)商民主效果打折扣。故而理應重點加強基層公共決策協(xié)商民主成果的采納和反饋機制建設，要求基層政府乃至地方政府都必須做到以書面函件的形式對協(xié)商民主成果采納情況給予反饋意見，并對未被采納的意見建議作出說明或必要的解釋。

[1]習近平.推進人民政協(xié)理論創(chuàng)新制度創(chuàng)新工作創(chuàng)新,推進社會主義協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展[N].人民日報，2014-09-22（01）.

[2]中共中央統(tǒng)一戰(zhàn)線工作部,中共中央文獻研究室.周恩來統(tǒng)一戰(zhàn)線文選[M].北京:人民出版社,1984:129,54.

[3]金耀基.中國政治與文化[M].香港:牛津大學出版社,1997: 21-45.

[4][美]約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與——關于法律和民主法治國的商談理論[M].孫柏瑛等譯.北京:中國人民大學出版社,2005:1.

[5][美]卡羅爾·佩特曼.參與和民主理論[M].陳堯譯.上海:上海世紀出版集團,2006:97-104.

[6]Cass R.Sunstein.Deliberative Trouble?Why Groupe Go To Extreme.The Yale Law Journal,Vol.110(1),2000,pp. 71-119.

[7][美]詹姆斯·博曼.公共協(xié)商:多元主義、復雜性與民主[M].黃相懷譯.北京:中央編輯出版社,2006:93-94,113.

[8][南非]登特里維斯.作為公共協(xié)商的民主：新的視角[M].王英津等譯.北京：中央編譯出版社，2006:6-7.

[9]習近平.關于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明[N].人民日報:2014-11-15(01).

[10]韓飛.公權尋租利益鏈阻斷研究[J].領導科學,2017，(4中): 12-14.

（責任編輯：朱小寶）

10.3969/j.issn.1009-2293.2017.04.006

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1009-2293(2017)04-0024-04

韓 飛，民盟浙江省委會高等教育委員會委員，義烏工商職業(yè)技術學院副教授。