楊解君

全面深化改革背景下的國家公權(quán)力監(jiān)督體系重構(gòu)

楊解君

政治體制改革是事關(guān)權(quán)力運(yùn)作及其限制問題的改革，因而必須對不同權(quán)力的性質(zhì)有一個正確的認(rèn)知與界定。我國國家公權(quán)力及其監(jiān)督體系結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀與局限，主要表現(xiàn)為：全國人大及其常委會既是保障和監(jiān)督憲法實施的機(jī)關(guān)又是行使立法權(quán)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)而且還行使著對立法的監(jiān)督權(quán)，但其對立法的監(jiān)督權(quán)實際被虛置；國務(wù)院在行使行政權(quán)的同時也有一定的監(jiān)督權(quán)，其中其監(jiān)察部門的行政監(jiān)察職權(quán)存在諸多體制機(jī)制障礙從而使其監(jiān)督無奈、無力；在司法權(quán)領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)作為“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”名實不符且存在著“同體監(jiān)督”的現(xiàn)象，審判權(quán)則面臨著獨(dú)立公正的困擾和反腐敗的無力。鑒于這些現(xiàn)實中的不足、局限與弊端，必須從頂層上重新設(shè)計好國家公權(quán)力運(yùn)作的體系結(jié)構(gòu)，完善和重塑現(xiàn)行國家公權(quán)力監(jiān)督體系。就此，一是改革現(xiàn)行立法監(jiān)督體制，實行立法權(quán)與監(jiān)督權(quán)的分離，設(shè)立與全國人大常委會相并行的“法律監(jiān)督委員會”承接憲法監(jiān)督、立法監(jiān)督和法律實施監(jiān)督的職權(quán)；二是改革現(xiàn)行行政監(jiān)察制度和檢察制度，設(shè)立對行使國家公權(quán)力人員進(jìn)行有效監(jiān)督的國家監(jiān)察委員會，同時通過多種法治化機(jī)制有效制約和監(jiān)督監(jiān)察權(quán)的行使；三是對國家監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督則應(yīng)體現(xiàn)監(jiān)督的人民性。

全面深化改革; 國家公權(quán)力; 制約與監(jiān)督; 監(jiān)督體系重構(gòu); 法律監(jiān)督委員會

自黨的十八大做出全面深化改革的戰(zhàn)略部署以來，各項體制改革都在全面推進(jìn)之中。當(dāng)下政治體制改革，不僅涉及黨的建設(shè)制度改革而且涉及行政體制和司法體制的深度改革，甚至還啟動了涉及國家權(quán)力結(jié)構(gòu)改變的新體制創(chuàng)建——國家監(jiān)察體制改革。這場正在進(jìn)行的體制改革，既涉及國家組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和調(diào)整問題，更觸及國家權(quán)力的重新配置與制約問題。國家體制的改革，表層上涉及國家的組織與職能，而其實質(zhì)則“主要是圍繞給權(quán)力設(shè)置限制的問題展開，在這一限制權(quán)力內(nèi)能被有效地使用，超出這一限制權(quán)力就不繼續(xù)增加?！?萊斯利·里普森,2001:63)對于任何一個國家來說，在制度設(shè)計時都必須要考慮到權(quán)力及其限制，否則權(quán)力就會如脫韁的野馬失去控制。因而，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要“強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”。既然解決“強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”是當(dāng)前全面深化改革的一項重要任務(wù)，那么，為保證深化改革大業(yè)的成功，就必須首先對國家權(quán)力的運(yùn)行及其制約與監(jiān)督問題有一個全面而深度的了解與把握。改革能否成功，很大程度上取決于正確的理論指導(dǎo)和對現(xiàn)實問題的準(zhǔn)確把脈。如果對現(xiàn)行國家權(quán)力運(yùn)作機(jī)制及其所存在的現(xiàn)實問題都不甚知曉，問題導(dǎo)向不明，則改革什么、如何改革、改革的目標(biāo)就失去了基本的前提與方向。有鑒于此，筆者主要以國家公權(quán)力監(jiān)督體系的基本理論和現(xiàn)實狀況為切入點并立足于全面深化政治體制改革這一時代背景探討國家公權(quán)力監(jiān)督體系的完善。

一、 理論認(rèn)知：國家公權(quán)力與相關(guān)權(quán)力的性質(zhì)區(qū)分

在政治體制改革中，必須對種種權(quán)力形態(tài)尤其是不同權(quán)力的性質(zhì)有一個正確的認(rèn)識。如果在理論上不能明確不同權(quán)力的性質(zhì)或者相互之間混淆，很可能會對政治體制改革實踐形成誤導(dǎo)。在有關(guān)權(quán)力性質(zhì)的認(rèn)知問題上，現(xiàn)行理論或?qū)嵺`較為突出的是黨權(quán)與國權(quán)、國家公權(quán)力與社會公權(quán)力、政權(quán)(人民權(quán)力)與治權(quán)等不相區(qū)分或者相混淆問題。只有對這些不同性質(zhì)的權(quán)力作出劃分與區(qū)隔，才能恰當(dāng)?shù)貙⑺鼈兗{入進(jìn)當(dāng)前“全面深化改革”的不同體制改革范疇之中。

其一，黨權(quán)與國權(quán)。黨權(quán)與國權(quán)即黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與國家權(quán)力，二者間盡管存在著密切的關(guān)系，但在性質(zhì)上卻是兩種不同的權(quán)力，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)屬于政黨或執(zhí)政黨的權(quán)力范疇，而不屬國家權(quán)力范疇。我國憲法賦予了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，黨具有對國家的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)包括黨對國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、大眾傳播媒介、軍隊以及合法存在的社會團(tuán)體都具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，國家機(jī)關(guān)都必須接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，無條件地貫徹和執(zhí)行黨的路線、方針和政策(胡偉，1998:100)。因而，在理論上容易誤將黨對國家的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)作為國家權(quán)力來看待。比如，有人認(rèn)為黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與國家立法、行政、司法和監(jiān)督權(quán)構(gòu)成了當(dāng)代中國的國家權(quán)力(田芝健，2004：186)。在理論上的誤識與實踐中的操作雙重影響下，政治體制就很容易形成以黨治國、黨國不分和以黨代政、黨政不分的體制弊端。在此，我們必須清醒地認(rèn)識到：黨組織并不是國家公權(quán)力組織系統(tǒng)，它并不直接行使國家公權(quán)力，從而與國家公權(quán)力的組織體系相區(qū)別。我們不能將黨的組織體系與國家公權(quán)力組織(各類國家機(jī)構(gòu))體系不加區(qū)別地對待，也不能將黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)想當(dāng)然地視為國家公權(quán)力。對涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)方面的改革，一方面屬于“黨的建設(shè)制度改革”范疇，另一方面則是因為“國家與其他社會團(tuán)體之間的關(guān)系必須被詳細(xì)說明”(萊斯利·里普森,2001:135)，故還需要通過憲法與法律(政黨法或執(zhí)政黨法)明確理順黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與國家權(quán)力之間的關(guān)系。

其二，國家權(quán)力中的公權(quán)力與私權(quán)力。權(quán)力，有私權(quán)力與公權(quán)力之分。國家權(quán)力，也存在著私權(quán)力與公權(quán)力兩種不同性質(zhì)的權(quán)力。例如，在國家行政活動種類中，有公權(quán)力行政與私經(jīng)濟(jì)行政之分(翁岳生，2006:17-21)。國家私權(quán)力，如國家對國有財產(chǎn)的權(quán)力、國家在混合制經(jīng)濟(jì)中的控股權(quán)等，這類權(quán)力往往是國家基于私法的地位而發(fā)生；而國家公權(quán)力是國家組織和管理國家事務(wù)、維護(hù)公共秩序和保護(hù)人民福祉等的公共權(quán)力，是國家權(quán)力的主要表現(xiàn)。如果將國家私權(quán)力與改革相對應(yīng)的話，這類改革主要屬于產(chǎn)權(quán)制度和經(jīng)濟(jì)體制方面的改革，而國家公權(quán)力領(lǐng)域的改革則屬于國家政治體制方面的改革。

其三，國家公權(quán)力與社會公權(quán)力。公權(quán)力是人類共同體成員賦予共同體組織對內(nèi)對外做出代表其成員意志和利益的行為的能力或力量(姜明安，2003：63)。在現(xiàn)代社會，公權(quán)力主要由國家組織擁有和行使因而主要表現(xiàn)為國家公權(quán)力；一些社會組織也行使著一定范圍的公權(quán)力，這些公權(quán)力被稱之為社會公權(quán)力。政黨或社會團(tuán)體所行使的權(quán)力一般屬于社會公權(quán)力范疇，這一領(lǐng)域的體制改革主要屬于“社會體制”改革的范疇。

其四，政權(quán)與治權(quán)。權(quán)力可分為政權(quán)與治權(quán)。政權(quán)，是人民管理國家和政府的權(quán)力。在我國，政權(quán)是人民的，一切權(quán)力屬于人民。但是，人民當(dāng)家作主行使權(quán)力還需要通過治權(quán)來實現(xiàn)。治權(quán)是國家機(jī)關(guān)受人民委托來行使法律規(guī)定的權(quán)力，即國家公權(quán)力，一般包括立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。因而，人民對治權(quán)即國家公權(quán)力具有監(jiān)督權(quán)。在國家公權(quán)力的制約與監(jiān)督機(jī)制上，還必須從人民權(quán)力的保障和監(jiān)督的角度予以考慮。

二、 現(xiàn)實認(rèn)知：國家公權(quán)力監(jiān)督體系的現(xiàn)狀及缺陷

權(quán)力必須受到制約是一條普遍的政治規(guī)律。由于國家公權(quán)力具有國家意志性、支配性和強(qiáng)制性等特征，決定了其具有足夠的力量來實現(xiàn)國家的公共職能并服務(wù)于民，同時它也有力量對公民權(quán)利的行使進(jìn)行約束和干預(yù)。權(quán)力如果一旦被濫用或不當(dāng)行使，權(quán)利就會成為權(quán)力的犧牲品。因而，為防止權(quán)力的擴(kuò)張與異化就必須對權(quán)力進(jìn)行限制、約束和監(jiān)督，而其中最為有效的方法就是以權(quán)力制約權(quán)力。為體現(xiàn)權(quán)力制約理念，現(xiàn)代西方各國基于“三權(quán)分立”理論一般將國家公權(quán)力劃分為立法、行政與司法三權(quán)，分別由立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和法院行使。在我國，國家公權(quán)力的組織體系架構(gòu)則是按照“議行合一”的構(gòu)想而設(shè)計的。在中央，作為人民行使權(quán)力的“代議機(jī)關(guān)”是全國人民代表大會(及其常委會)，擁有國家的最高權(quán)力(在地方則是地方各級人大)，在憲法所賦予的職權(quán)體系中國家立法權(quán)構(gòu)成了其核心職權(quán)。而由人大產(chǎn)生的“一府兩院”則分別行使著行政權(quán)、檢察權(quán)和審判權(quán)，它們皆對人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督。在這一國家公權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中，立法權(quán)被配置給了全國人民代表大會及其常委會，行政權(quán)被配置給了國務(wù)院(在地方是地方各級人民政府)，司法權(quán)則被配置給了最高人民法院及其法院系統(tǒng)和最高人民檢察院及其檢察系統(tǒng)，由它們分別獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。在司法權(quán)系統(tǒng)內(nèi)，最高人民法院監(jiān)督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作，檢察院系統(tǒng)則是上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

具體就我國對立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)(檢察權(quán)、審判權(quán))的監(jiān)督而論，通過梳理可以發(fā)現(xiàn)它們各自的現(xiàn)狀特色及局限或缺陷。

(一) 對國家立法權(quán)的監(jiān)督及其弊端

依據(jù)憲法和立法法的規(guī)定，全國人大及其常委會不僅行使國家立法權(quán)，同時也是專司憲法實施監(jiān)督之職的機(jī)關(guān)(監(jiān)督憲法實施的責(zé)任實際上主要由全國人大常委會承擔(dān))，而且還是對立法權(quán)行使監(jiān)督的機(jī)關(guān)(全國人大有權(quán)改變或撤銷全國人大常委會不適當(dāng)?shù)臎Q定包括其制定或修改的法律，全國人大常委會有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)和地方性法規(guī))。據(jù)此可知，憲法和法律賦予了全國人大及其常委會享有國家立法權(quán)、違憲審查權(quán)、對立法包括部分行政立法和地方立法的合法性審查權(quán)，且這些權(quán)力由全國人大及其常委會專享，對于立法權(quán)進(jìn)行監(jiān)督或者對法律法規(guī)的撤銷權(quán)并沒有授予其他國家機(jī)關(guān)(立法法對于部分擁有行政立法權(quán)的機(jī)關(guān)和地方立法權(quán)的機(jī)關(guān)也有授權(quán)*參見《立法法》第95條、第97條之規(guī)定。)，其他任何機(jī)關(guān)、組織或個人都無權(quán)裁決法律違法或無效，即便司法機(jī)關(guān)也無此權(quán)(對于下位法與上位法相沖突的法律或法規(guī)，法官可以拒絕適用卻沒有裁判違法或無效的權(quán)力)。這種制度設(shè)計，造成了多樣化權(quán)力集中機(jī)關(guān)與專門化憲法實施監(jiān)督機(jī)關(guān)及立法監(jiān)督機(jī)關(guān)之間的角色障礙、形成了全國人大常委會既是立法者又是裁判者的有違公正紅線的極端情形(楊解君，2015：152-153)。該制度設(shè)計不僅存在著法治邏輯上的障礙，而且在實踐中也造成了監(jiān)督憲法實施和對立法的監(jiān)督實際被束之高閣和形同虛設(shè)的境地。

(二) 對國家行政權(quán)的監(jiān)督及其局限

對國家行政權(quán)的監(jiān)督，是我國國家公權(quán)力體系中監(jiān)督重心，監(jiān)督體系頗為廣泛也比較健全。對于行政權(quán)力的公權(quán)力監(jiān)督主要來自三個方面(鄢圣華，2002:98-101)：一是來自于國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督包括了立法監(jiān)督和工作監(jiān)督，這可稱之為來自行政權(quán)力之上的監(jiān)督。二是來自人民檢察院和人民法院的監(jiān)督即司法監(jiān)督，此可稱之為來自行政權(quán)力之外的監(jiān)督。人民檢察院對行政權(quán)力的監(jiān)督主要表現(xiàn)在：對行政機(jī)關(guān)工作人員的行為是否構(gòu)成職務(wù)犯罪和侵犯公民合法權(quán)利通過行使法紀(jì)檢察權(quán)實施監(jiān)督(在國家監(jiān)察體制形成后，此項職能將被轉(zhuǎn)移至國家監(jiān)察委員會)；對公安機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、看守所勞動改造等機(jī)關(guān)的活動是否合法進(jìn)行監(jiān)督；另外，根據(jù)全國人大常委會關(guān)于授權(quán)最高檢開展公益訴訟試點的決定，還可對行政機(jī)關(guān)某些侵犯公益的行政行為提起公益訴訟。人民法院對行政權(quán)力的監(jiān)督主要表現(xiàn)在：通過對涉及行政機(jī)關(guān)工作人員的職務(wù)違法犯罪案件的審理和判決實施監(jiān)督；通過行政訴訟案件的審理和判決實施監(jiān)督。三是來自行政權(quán)力的自我監(jiān)督，主要表現(xiàn)為層級監(jiān)督、專門的審計監(jiān)督和行政監(jiān)察。這種較為系統(tǒng)和完備的對行政權(quán)的權(quán)力監(jiān)督體系，總體上來說已發(fā)揮了較為積極的作用，尤其是通過行政訴訟的司法審查途徑極大地推進(jìn)和改進(jìn)了行政機(jī)關(guān)的依法行政狀況。但是，在這一多元化的公權(quán)力監(jiān)督體系之中，除來自國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督尤其是對行政立法的監(jiān)督較為薄弱外，行政監(jiān)察制度及其實施效果則存在頗為突出的問題。

在現(xiàn)行的行政監(jiān)察體制機(jī)制中，可以說存在著系統(tǒng)性的制度障礙與欠缺，從而弱化了行政監(jiān)察的監(jiān)督功能。通過對現(xiàn)行《行政監(jiān)察法》規(guī)定的梳理與分析，可以發(fā)現(xiàn)這些系統(tǒng)性的制度障礙及欠缺主要有：一是行政監(jiān)察機(jī)關(guān)缺少獨(dú)立性和權(quán)威性，其地位的獨(dú)立性和權(quán)威性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及同為專門監(jiān)督的審計監(jiān)督。監(jiān)察機(jī)關(guān)只是人民政府行使監(jiān)察職能的機(jī)關(guān)，只能“依法行使職權(quán)”。雙重領(lǐng)導(dǎo)是現(xiàn)行行政監(jiān)察體制的核心，國家監(jiān)察部受國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，地方各級監(jiān)察機(jī)關(guān)既受本級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)又受上級監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，對本級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)和上級監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作，此種領(lǐng)導(dǎo)體制嚴(yán)重影響了其職權(quán)行使的獨(dú)立性與權(quán)威性。二是監(jiān)察對象模糊，既包括行政機(jī)關(guān)組織體也包括行政機(jī)關(guān)中工作的公務(wù)員以及行政機(jī)關(guān)任命的其他人員，從而使其監(jiān)察的對象究竟是應(yīng)重點指向組織體還是人員個體不明確。三是監(jiān)察范圍廣泛，包括對監(jiān)察對象執(zhí)法、廉政、效能情況進(jìn)行監(jiān)察。四是監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)職責(zé)和行政監(jiān)察措施有限。五是責(zé)任機(jī)制不健全。六是權(quán)責(zé)劃分不清晰，與其他國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系不順，監(jiān)察機(jī)關(guān)與人大之間缺少有機(jī)聯(lián)系，監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察院、法院之間存在著職能交叉和重疊。七是對監(jiān)察對象缺少有效的救濟(jì)機(jī)制，公務(wù)員對監(jiān)察處分不能提起行政訴訟(只能尋求內(nèi)部救濟(jì))，在制度上拒斥了公務(wù)員獲得司法救濟(jì)的權(quán)利。

在行政監(jiān)察的實踐中，由于受這些制度因素及其他相關(guān)因素的綜合影響，行政監(jiān)察的監(jiān)督職能步履維艱，行政監(jiān)察難以形成有效的內(nèi)部制約，呈現(xiàn)出無奈、無力、無序、無能的狀況，常常遭遇種種困境，“難監(jiān)”、“虛監(jiān)”、“漏監(jiān)”現(xiàn)象比比皆是(謝忠華、周育平，2012：69)?？梢?，無論是從制度實踐上還是現(xiàn)實的效果以及改革的必要性等諸多方面來看，都需要對現(xiàn)行行政監(jiān)察制度進(jìn)行改造甚至重塑。

(三) 對司法權(quán)的監(jiān)督及其缺憾

依照我國憲法規(guī)定，目前有權(quán)對司法權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)關(guān)主要是全國人大及其常委會(在地方是各級人大及其常委會)以及檢察機(jī)關(guān)和上級法院對審判權(quán)行使的監(jiān)督，對檢察權(quán)的監(jiān)督在制度設(shè)計上主要限于人大及其常委會的監(jiān)督(不過審判權(quán)的行使也對檢察權(quán)的行使形成一定的制約)。對司法權(quán)的監(jiān)督主要表現(xiàn)在：(1)人大對司法權(quán)的監(jiān)督。就人民代表大會及其常委會對司法機(jī)關(guān)(包括人民法院和人民檢察院)的監(jiān)督而言，主要有：聽取和審議人民法院和人民檢察院的工作報告，對審判、檢察工作中執(zhí)行法律情況進(jìn)行檢查；向人民法院和人民檢察院提出詢問；組織特定問題的調(diào)查委員會；聽取人民法院和人民檢察院辦理案件中執(zhí)法情況的匯報；依法罷免或撤銷有嚴(yán)重違法違反職務(wù)行為的司法機(jī)關(guān)工作人員的職務(wù)。(2)檢察機(jī)關(guān)對法院行使審判權(quán)的監(jiān)督。人民檢察院對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。(3)上級法院對下級法院審判權(quán)行使的監(jiān)督。最高人民法院和上級法院可以通過對訴訟案件的兩審終審制或者審判監(jiān)督程序?qū)崿F(xiàn)對下級法院的監(jiān)督。

在國家公權(quán)力體系中，司法權(quán)本身就是作為國家監(jiān)督權(quán)而存在的。現(xiàn)階段，就檢察機(jī)關(guān)的法律地位而言，它既是行使檢察權(quán)的司法機(jī)關(guān)同時還是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)(《憲法》第129條)。然而，憲法或者相關(guān)法律對檢察機(jī)關(guān)的此種定性或者賦權(quán)則會引起理論和實踐上的混亂。對于檢察權(quán)是否屬于司法權(quán)早就有學(xué)者提出過批評，認(rèn)為將法院和檢察院所行使的兩種性質(zhì)不同的權(quán)力混雜在一起統(tǒng)稱為司法權(quán)或司法機(jī)關(guān)，有悖法治國家權(quán)力架構(gòu)的通行規(guī)則(徐顯明，1999：6)?，F(xiàn)如今理論界和實務(wù)界對檢察權(quán)的屬性依然爭論不休，有行政權(quán)說、司法權(quán)說、雙重屬性說、法律監(jiān)督權(quán)說以及多重屬性說等若干種不同的觀點(王守安、田凱，2016:80)。在制度實踐上，檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)則至少存在三個方面的困擾：一是與人大的監(jiān)督地位相沖突。依據(jù)我國憲法所設(shè)計的制度，全國人大及其常委會既對立法權(quán)行使監(jiān)督還履行著對行使行政權(quán)的國務(wù)院和行使司法權(quán)的最高人民檢察院和最高人民法院的監(jiān)督職責(zé)，即全國人大及其常委會既對法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的制定進(jìn)行監(jiān)督還對法律的實施包括執(zhí)行和適用進(jìn)行監(jiān)督。因而，從這一意義來說，國家權(quán)力機(jī)關(guān)才是真正的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)“名不符實”，檢察機(jī)關(guān)不能對全國人大及其常委會(或者國家立法權(quán))進(jìn)行逆向監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)至多也只能視為對法律適用進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)關(guān)。二是對審判權(quán)威構(gòu)成挑戰(zhàn)。司法審判權(quán)具有終極性，是正義的最后一道防線，檢察權(quán)亦應(yīng)接受審判權(quán)的最后裁判。但是，當(dāng)檢察官代表檢察機(jī)關(guān)既提起公訴(或支持公訴)又作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的代表出庭時，其地位難免優(yōu)于法官，這無疑對代表國家行使司法權(quán)的法庭和法官的權(quán)威性構(gòu)成挑戰(zhàn)。三是人民檢察院的“同體監(jiān)督”現(xiàn)象明顯(秦前紅，2017:177)。

在我國，行使審判權(quán)的人民法院既是三大訴訟(刑事、民事和行政)案件的裁判者也是法律適用者和司法監(jiān)督機(jī)關(guān)。如果對行使司法審判權(quán)的人民法院進(jìn)行監(jiān)督的話，其實質(zhì)性的問題就是“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的問題(后文再述)。對人民法院的監(jiān)督，依照現(xiàn)行國家公權(quán)力體制架構(gòu)主要是兩個方面的監(jiān)督：一是檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，此種監(jiān)督在邏輯上、理論上和實踐上都顯得不倫不類；二是權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，主要是通過確立審判權(quán)行使規(guī)則進(jìn)行立法監(jiān)督和工作監(jiān)督，權(quán)力機(jī)關(guān)對人民法院的工作監(jiān)督則常處“虛位”，權(quán)力機(jī)關(guān)究竟應(yīng)如何監(jiān)督人民法院亦還有待于完善和更進(jìn)一步的探討。在司法體制改革中，如何保障人民法院獨(dú)立公正地行使審判權(quán)，既是當(dāng)前最為突出的問題，也是改革應(yīng)著力實現(xiàn)的目標(biāo)。

三、 應(yīng)然之為：構(gòu)建科學(xué)的國家公權(quán)力監(jiān)督體系

為防止國家公權(quán)力的異化與腐化，必須對國家公權(quán)力進(jìn)行制約與監(jiān)督。由于國家公權(quán)力總是由一定的國家組織機(jī)構(gòu)行使并且會具體落實到組織機(jī)構(gòu)中的人員，因此，對國家公權(quán)力的監(jiān)督實際上就是對一定的國家組織機(jī)構(gòu)及其人員的監(jiān)督?？梢?，對國家公權(quán)力監(jiān)督的對象，應(yīng)既針對國家機(jī)構(gòu)組織體也應(yīng)包括任職于其中的公職人員。在對國家公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督過程中，應(yīng)區(qū)分行使國家公權(quán)力的組織體與具體的公職人員、職務(wù)性行為與非職務(wù)行為或異化的公務(wù)行為，從而開展具有針對性的有效監(jiān)督。同時，對行使監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督者的監(jiān)督，也應(yīng)是科學(xué)的國家公權(quán)力制約體系構(gòu)建需要認(rèn)真對待的一個問題。

(一) 改革立法監(jiān)督體制，分離立法權(quán)與人大(立法)監(jiān)督權(quán)

由上述分析可知，對國家公權(quán)力包括立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)等的監(jiān)督，無疑需要進(jìn)一步健全和完善現(xiàn)行國家權(quán)力監(jiān)督體系。如，在對行政權(quán)的監(jiān)督方面，應(yīng)由全國人大及其常委會通過高質(zhì)量的立法對行政權(quán)力的行使實行更為良好的“規(guī)則之治”，通過行政復(fù)議等制度的完善加強(qiáng)對行政權(quán)行使的上級監(jiān)督，通過擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍將“抽象行政行為”納入到司法審查的監(jiān)督范圍*現(xiàn)行《行政訴訟法》(2015年施行)規(guī)定，“行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令”不屬于受案范圍(第13條)，但是，公民或組織對于行政行為“所依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。”(第53條)，通過檢察院提起行政公益訴訟從而深化檢察權(quán)對行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的監(jiān)督；在對司法權(quán)的監(jiān)督方面，目前主要體現(xiàn)在權(quán)力機(jī)關(guān)的立法監(jiān)督和工作監(jiān)督方面，未來則還需要借助司法體制改革和司法自律來保障其獨(dú)立性和公正性。但是，在對立法權(quán)的監(jiān)督方面，目前尚無相關(guān)的改革方案或舉措。由于在立法權(quán)與立法的監(jiān)督權(quán)之間存在著如上文所述的體制機(jī)制障礙，我們有充分的理由相信：如果不對現(xiàn)行立法體制尤其是全國人大常委會的立法與立法監(jiān)督權(quán)的運(yùn)作體制機(jī)制進(jìn)行改革或重構(gòu)，就不可能實現(xiàn)科學(xué)立法和法治統(tǒng)一性的目標(biāo)。在全面深化改革的背景下，還必須在堅持人民代表大會制度這一根本政治制度的前提下對現(xiàn)行立法體制及其立法監(jiān)督體制進(jìn)行改革。

為了保障憲法的有效實施和監(jiān)督立法權(quán)的行使，無疑需要改變現(xiàn)行的對立法權(quán)的自我監(jiān)督或者上級監(jiān)督的體制及其機(jī)制，為此曾有多種不同的觀點、建議或構(gòu)想，其中占主流的觀點是建立一個專門負(fù)責(zé)憲法實施或監(jiān)督(包括立法監(jiān)督)的機(jī)構(gòu)，在機(jī)構(gòu)的性質(zhì)與地位上卻有著多種不同的主張(高鴻鈞等，2002:580-581)。這些建議皆有其一定的合理性與正當(dāng)性理由。不過，在筆者看來，當(dāng)前諸多因素決定了必須在全國人民代表大會下設(shè)立一個與常委會并行的履行憲法監(jiān)督、法律制定及其實施的監(jiān)督的機(jī)構(gòu)——“法律監(jiān)督委員會”，將現(xiàn)行憲法賦予常委會的監(jiān)督職權(quán)剝離給“法律監(jiān)督委員會”，由其代表全國人大對法律制定和法律實施的公權(quán)力行為進(jìn)行法律監(jiān)督，從而化解常委會集立法權(quán)與監(jiān)督權(quán)等多種權(quán)力于一體的多重角色沖突。“法律監(jiān)督委員會”的職責(zé)主要應(yīng)包括：一是履行憲法監(jiān)督；二是對立法行使監(jiān)督(包括立法的合憲性審查與合法性審查)，三是對法律的實施或適用進(jìn)行監(jiān)督。

當(dāng)下，在全國人民代表大會之下設(shè)立一個與常委會并行的“法律監(jiān)督委員會”，可以說有著充分而正當(dāng)?shù)睦碛桑?dāng)其時。

一是全國人民代表大會制度是我國的根本政治制度，全國人民代表大會是人民通過人大代表行使權(quán)力的代議機(jī)關(guān)。這一根本政治制度不可動搖，因而必須且只能在遵從這一根本政治制度的前提下進(jìn)行立法體制改革。

二是任何一個國家機(jī)構(gòu)的權(quán)力都不宜“權(quán)力過分集中”，否則就會導(dǎo)致權(quán)力走向極端，或?qū)?quán)、濫權(quán)，或泛權(quán)、虛權(quán)。依據(jù)現(xiàn)行憲法的規(guī)定，常委會既是全國人民代表大會的常設(shè)機(jī)關(guān)，也是釋憲和監(jiān)督憲法實施的機(jī)關(guān)，還是行使國家立法權(quán)的機(jī)關(guān)，更是行使立法監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)。這種權(quán)力過分集中的狀況，顯然不利于其立法監(jiān)督權(quán)的有效行使，現(xiàn)實狀況也表明全國人大常委會很少甚至幾乎沒有過撤銷法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)的情形，其憲法監(jiān)督和立法監(jiān)督機(jī)制基本上處于虛置狀態(tài)。

三是落實憲法賦予全國人大及其常委會對其他國家公權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能之需要。現(xiàn)行憲法賦予了全國人大常委會對國務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察院的工作進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力，這些機(jī)關(guān)也應(yīng)接受全國人大及其常委會的監(jiān)督。正如上文所析，這些機(jī)關(guān)都是實施法律的機(jī)關(guān)，其職責(zé)即在于執(zhí)行法律或適用法律，對它們的工作或者其執(zhí)法活動進(jìn)行監(jiān)督實際上就是對其法律實施的監(jiān)督。與其因權(quán)力結(jié)構(gòu)配置的不合理而致人大常委會對這些公權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)被虛置，還不如分解其權(quán)力將監(jiān)督權(quán)配置給一個專門的“法律監(jiān)督委員會”，由其代表全國人大行使對其他國家公權(quán)力機(jī)關(guān)的全面監(jiān)督權(quán)，如此還可以消除檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的名實不符之尷尬。

四是全面深化改革的“三性”(系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性)之需要。當(dāng)前所進(jìn)行的國家監(jiān)察體制改革、司法體制改革并不僅僅局限于行政體制或者司法體制之內(nèi)，而是涉及整個政治體制改革的憲法體制問題。新成立的或改制的機(jī)構(gòu)與人大及其常委會的關(guān)系問題，必須從憲法層面上加以理順。如果只局限于行政體制或司法體制之內(nèi)，則必然有違當(dāng)前改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性的要求。如，在司法體制改革中省以下地方法院與檢察院人財物統(tǒng)一管理的體制、與行政區(qū)劃分離的司法管轄制度，就必然要打破現(xiàn)行憲法所規(guī)定的司法機(jī)關(guān)與地方各級人大及其常委會的關(guān)系，擬創(chuàng)建的國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)也涉及其與人民代表大會及其常委會的關(guān)系問題。因而，如果不對人民代表大會制度及其現(xiàn)行體制進(jìn)行與時俱進(jìn)、協(xié)同跟進(jìn)的改革，就不可能形成“科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)”和組織建構(gòu)。同時，由于司法體制改革和國家監(jiān)察體制改革最后必須要通過修改憲法途徑加以確認(rèn)，那么我們完全可借修憲之機(jī)一并完善人民代表大會制度，在全國人大之下創(chuàng)設(shè)一個與常委會相互分工、合作和制約的“法律監(jiān)督委員會”。

設(shè)想中的“法律監(jiān)督委員會”，主要可發(fā)揮兩種功能：一是在國家權(quán)力機(jī)構(gòu)中對立法權(quán)形成制約監(jiān)督。這樣一個機(jī)構(gòu)，與全國人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)(即常委會)保持相對獨(dú)立可形成為一種同一權(quán)力機(jī)關(guān)下的“內(nèi)部制約”。兩個分設(shè)的機(jī)構(gòu)，就如同國外立法機(jī)構(gòu)的兩院一樣可以為制約相互的活動提供基礎(chǔ)(M．J．C 維爾，1997:15)，可行也可取。在權(quán)力的頂端維持一種適度分權(quán)或分工的權(quán)力相互制約關(guān)系(如美國兩院制國會即為同一權(quán)力部門內(nèi)的“內(nèi)部制衡”)(湯德宗，2005:356-357)，可以避免立法機(jī)關(guān)的專權(quán)，保證憲法的最高效力之特性、法律規(guī)范的位階性和統(tǒng)一性。二是承接全國人大常委會對“一府兩院”(包括擬設(shè)的“國家監(jiān)察委員會”)的監(jiān)督職權(quán)，從而實現(xiàn)監(jiān)督權(quán)的一體化和監(jiān)督法律實施的功能。

(二) 監(jiān)督國家公權(quán)力人員：國家監(jiān)察委員會及其職權(quán)定位

我國現(xiàn)行的對行使國家公權(quán)力人員的監(jiān)督，從現(xiàn)行法律的規(guī)定來看主要體現(xiàn)在監(jiān)察機(jī)關(guān)的行政監(jiān)察與檢察機(jī)關(guān)針對公職人員的職務(wù)犯罪行為的偵查及提起公訴兩個方面。另外，黨的中央紀(jì)律檢查委員會對任職于國家機(jī)關(guān)以及黨組織或者其他社會公權(quán)力行使人員的黨員干部實行黨紀(jì)監(jiān)督。鑒于現(xiàn)行行政監(jiān)察在主體地位的非獨(dú)立性、職權(quán)和措施以及所覆蓋的范圍的有限性等制度缺陷，以及司法系統(tǒng)在反腐敗問題上某種程度的無能為力，就需要有專門機(jī)構(gòu)集中打擊腐敗(蘇珊·羅斯·艾克曼，2000:198)。為了整合反腐敗資源，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，國家監(jiān)察委員會正在籌備組建之中，據(jù)悉擬將分散在監(jiān)察部、國家預(yù)防腐敗局以及檢察機(jī)關(guān)反貪污賄賂犯罪(其中還包括失職瀆職、預(yù)防職務(wù)犯罪)的職能整合在一起，從而形成集中權(quán)威和高效的反腐敗體制*肖培:《成立監(jiān)察委員會實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋》，載中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站，http://www.ccdi.gov.cn/yw/201701/t20170109_92539.html。。

從目前已確定的改革試點方案來看，國家監(jiān)察委員會被定性為專門的反腐敗機(jī)構(gòu)。未來的國家監(jiān)察委員會將由全國人大產(chǎn)生并向人大負(fù)責(zé)，在法律地位上是一個與國務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察院相平行的專門的國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，其行使的國家監(jiān)察權(quán)將與現(xiàn)行的行政權(quán)、檢察權(quán)和審判權(quán)相并列和分立。國家監(jiān)察機(jī)關(guān)地位的確立以及這種監(jiān)察權(quán)的國家權(quán)力性質(zhì)的界定，表明在未來的國家公權(quán)力體系之中必須處理好監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)、檢察權(quán)和審判權(quán)之間的分工、合作與制約問題，這無疑需要通過修改憲法和制定新的《國家監(jiān)察法》加以明確。在新的國家監(jiān)察體制與權(quán)力配置的設(shè)計方面，以下幾個方面的問題尤其需要正確對待：

一是關(guān)于國家監(jiān)察委員會與紀(jì)委、檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系問題。有人認(rèn)為，國家監(jiān)察委員會除應(yīng)集中政府監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗部門、檢察機(jī)關(guān)和審計部門等反腐敗專門機(jī)構(gòu)的資源和力量外，還應(yīng)將現(xiàn)行分散在紀(jì)委的反腐敗資源也整合于其中*張耀軍：《監(jiān)察委員會的法律職能分析和組織架構(gòu)探討》，載微信公眾號sword2015，http://mp.weixin.qq.com/s/PxtF2zt1ryJENr5I-YJSCA。。這種主張是值得商榷的。不能因為監(jiān)察委員會與紀(jì)委合署辦公，就將兩種不同性質(zhì)的組織機(jī)構(gòu)及其權(quán)力性質(zhì)相混淆。紀(jì)委行使監(jiān)督權(quán)的依據(jù)是黨的紀(jì)律和黨內(nèi)法規(guī)，其監(jiān)督對象只能適用于黨組織、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大黨員，這種監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)是黨組織的監(jiān)督權(quán)，屬于社會公權(quán)力范疇。而國家監(jiān)察委員會行使監(jiān)督權(quán)的依據(jù)是憲法和法律，其監(jiān)督對象應(yīng)是行使國家公權(quán)力的國家公職人員。因而，紀(jì)委無權(quán)以黨的紀(jì)律約束非黨員的國家公職人員，而監(jiān)察委員會既可以依法監(jiān)督黨員也可以包括非黨員的國家公職人員(馬懷德，2016：18)。

另外，國家監(jiān)察委員會的設(shè)立及其職權(quán)配置必然要涉及與檢察機(jī)關(guān)及檢察權(quán)的關(guān)系處理問題。對此，理論與實務(wù)部門有多種不同的觀點、爭論或建議(如機(jī)構(gòu)保留說、職能并入司法部說)。檢察機(jī)關(guān)的存、廢或改等問題，需要決策層結(jié)合中國國情和政治體制改革全景對其作出科學(xué)的合理的安排。

二是關(guān)于監(jiān)察對象問題。監(jiān)察體制改革，擬將原行政監(jiān)察對象(行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和行政機(jī)關(guān)任命的其他人員)*《行政監(jiān)察法》第2條。擴(kuò)大到幾乎行使國家公權(quán)力和社會公權(quán)力的所有公職人員，包括中國產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)、工商聯(lián)機(jī)關(guān)的公務(wù)人員以及參照公務(wù)員管理的人員；法律授權(quán)或者政府委托來行使公共事務(wù)職權(quán)的工作人員；國有企業(yè)的管理人員；公辦教育科研文化醫(yī)療體育這類事業(yè)單位的管理人員；群眾自治組織中的管理人員；其他依法行使公共職務(wù)的人員。筆者以為，監(jiān)察對象只能適用于行使國家公權(quán)力的國家公職人員，將非行使國家公權(quán)力的公職人員皆納入監(jiān)察對象之中，過于寬泛，也不適當(dāng)，混淆了不同的公權(quán)力性質(zhì)。因而，對于黨務(wù)機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)以及企業(yè)事業(yè)單位、群眾自治組織等單位中的工作人員或管理人員，應(yīng)由其他行使國家公權(quán)力或社會公權(quán)力的主體進(jìn)行監(jiān)督，不宜納入國家監(jiān)察對象。

三是關(guān)于對監(jiān)察權(quán)的行使與監(jiān)督問題。當(dāng)然，整治腐敗的有效辦法主要是消除腐敗的誘因，但也離不開嚴(yán)密的監(jiān)督體系和完善的監(jiān)督體制機(jī)制(肖夢、柴野，1993:59)。國家監(jiān)察委員會的設(shè)立，旨在建立統(tǒng)一高效和權(quán)威的反腐敗監(jiān)督體制機(jī)制，這是基于過去反腐敗力量過于分散的教訓(xùn)。但是，權(quán)力資源的過分集中與權(quán)力資源的集中不足一樣，都可能會帶來危險和導(dǎo)致社會災(zāi)難(阿爾溫·托夫勒，1991:491)。而且，歷史的經(jīng)驗教訓(xùn)表明，濫用監(jiān)察權(quán)的后果，必然是監(jiān)察權(quán)威的喪失(李鐵，1989:301)。因而，必須強(qiáng)化對位高權(quán)重的監(jiān)察委員會的監(jiān)督(童之偉，2017：2)。國家監(jiān)察委員會作為一個新的行使執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的國家公權(quán)力機(jī)關(guān)，其所行使的監(jiān)察權(quán)必須受到監(jiān)督和制約。那么，如何既保證國家監(jiān)察權(quán)的有效行使從而使其發(fā)揮監(jiān)督國家公權(quán)力尤其是國家公權(quán)力人員的權(quán)力異化行為的功能，又防止國家監(jiān)察權(quán)的濫用或不當(dāng)行使從而避免其自身權(quán)力的異化(或腐化)或被監(jiān)察對象的合法權(quán)益被侵害，應(yīng)是設(shè)立國家監(jiān)察機(jī)關(guān)及其監(jiān)察職權(quán)的根本性問題。對此，應(yīng)抱持一種“既非絕對承認(rèn)同時又相對拒絕”、“既要使它有權(quán)又要對它的權(quán)力加以界定”(奧特弗利德·赫費(fèi)，1998:9)的態(tài)度與做法，在法治的語境下確立系統(tǒng)的監(jiān)察權(quán)行使規(guī)則和制約機(jī)制，確立諸如：規(guī)則治理機(jī)制(針對監(jiān)察權(quán)設(shè)計規(guī)則，明確其職權(quán)職責(zé)、方式與程序等，使其在規(guī)則之下運(yùn)作)、公權(quán)力(包括國家公權(quán)力與社會公權(quán)力)制約監(jiān)督機(jī)制、公民權(quán)利制約機(jī)制、透明度與信息公開機(jī)制、義務(wù)約束與責(zé)任追究機(jī)制、被監(jiān)察者的權(quán)益救濟(jì)機(jī)制等等，從而將監(jiān)察權(quán)運(yùn)作置于完備的法治之下并進(jìn)而達(dá)到善治之境，并贏得公眾的信賴與支持。可以說，只有致力于國家監(jiān)察權(quán)的法治化，這種專門的反腐敗機(jī)構(gòu)所擁有的廣泛的權(quán)力才不至于被濫用(蘇珊·羅斯·艾克曼，2000:212)。

(三) 對監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督

在我國，現(xiàn)行國家公權(quán)力機(jī)關(guān)包括可能創(chuàng)建的新的國家公權(quán)力機(jī)關(guān)，都由人大產(chǎn)生，向其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督，因而就國家公權(quán)力以及監(jiān)督權(quán)體系而言，最后都應(yīng)接受全國人大監(jiān)督。按筆者的設(shè)想，除全國人大行使監(jiān)督權(quán)外，其統(tǒng)一的、最終的監(jiān)督權(quán)則可由全國人大之下的“法律監(jiān)督委員會”來行使。而國家公權(quán)力中的監(jiān)督權(quán)包括全國人大的監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督，則需要借助非國家公權(quán)力系統(tǒng)——人民權(quán)來監(jiān)督，諸如強(qiáng)化人民群眾的監(jiān)督、加強(qiáng)和改善黨的監(jiān)督、加強(qiáng)輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督等，這些都是監(jiān)督權(quán)終極意義上的人民性體現(xiàn)。

四、 簡短的結(jié)語

黨的十八屆三中全會后中國進(jìn)入了全面深化改革時期，在國家體制改革方面主要涉及行政體制和司法體制改革。在行政體制改革領(lǐng)域，改革觸及深度最大的則是正在試點的國家監(jiān)察體制改革。在司法體制改革領(lǐng)域，司法體制及其運(yùn)行機(jī)制改革正在有序推進(jìn)，諸如設(shè)立巡回法庭、探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院等舉措頻頻。但是，在立法領(lǐng)域，對于保障立法權(quán)的有效行使尤其是立法監(jiān)督權(quán)等方面的改革卻少有舉措與作為。為避免不同領(lǐng)域改革的相互掣肘或反復(fù)(如當(dāng)前的監(jiān)察體制改革就需與司法體制尤其是檢察體制改革相對接和協(xié)同)，就必須系統(tǒng)、整體地全方位地推進(jìn)改革。鑒此，在全面深化改革的旗幟之下，有必要對整個國家權(quán)力及其監(jiān)督體制改革做出系統(tǒng)性的全盤統(tǒng)籌和頂層設(shè)計，整體平行地推進(jìn)各項體制改革，從而構(gòu)建或重塑出一個科學(xué)的國家公權(quán)力結(jié)構(gòu)體系。這既是全面深化改革的任務(wù)，也應(yīng)是理論界和實踐部門都需要面對的重大課題。

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■作者地址：楊解君，南京審計大學(xué)國家監(jiān)察法治研究院；江蘇 南京 211815。Email：yangjjnj@126.com。

■責(zé)任編輯：李 媛

Reconstruction of National Public Power Supervision System under the Background of Deepening Reform

YangJiejun

(Nanjing Audit University)

Since the 18th National Congress of the Communist Party of China (CPC) made a comprehensive strategic plan for deepening reform, various institutional reforms have been fully advanced.During the reform of the current political system, not only the reform of the party’s construction system, but also the reform of the administrative system and the judicial system have been proceeding, and even the reform of the state supervision system-the creation of a new system involving the change of state power structure is also being advanced.This ongoing institutional reform involves both the settlement and adjustment of state organizations, and the deepening problems; for example, the reallocation and control of state power is also being discussed.In order to put forward the reform plan systematically, ensuring the success of political system reform, we need to think about the issue of the disposition and restriction of the state public power, including the operation of the national public power in theory and practice, and the scientific state power structure system should be set up.In view of this, this article discusses the perfection of China’s national public power supervision system from the background of the reform of the political system under the basic theory and practice of the national public power and its supervisory system.The theoretical premise of this paper is:in the political power system, there are different distinctions of powers.The first is the distinction between party power and state power.The Chinese Communist Party’s leadership is within the power of the party, not in the category of state power.The party organization is not an organization handling national public power; it is distinguished from the national public power organization as it does not directly exercise the national public power.The second is the distinction between public power and private power in the state power.State private power is based on the status of private law, and the national public power is the power of national organization and management of state affairs, including the maintenance of public order and the protection of people’s well-being and other public power.The third is the distinction between national public power and social public power.The national public power is mainly owned and exercised by state organizations and thus mainly manifests itself as national public power, even though some social organizations also exercise a certain range of public power, which is called social public power.The power exercised by a political party or a social group generally belongs to the category of the public power.The fourth is the distinction between regime and power.The regime is the power of the people to manage the state and the government, and the power is the authority entrusted by the state organs to exercise the power of the law, which the people have the right to supervise.The main problems discussed in this paper are:What are the defects of the current public power supervision system in China from the perspective of the current power theory? How should we build a scientific national public power supervision system? How to deepen the reform of the existing power monitoring system? How to change the present situation of the integration of the existing legislative system and the legislative supervision system? How should the personnel exercising the national public power be supervised? How should the supervision power be monitored?Through the investigation of the status quo of the supervision of the state public power, there are some limitations and disadvantages of the current situation as below:Firstly, in the supervision of the state legislative power, the Constitution and the law have bestowed the NPC and its Standing Committee the power of the national legislative and the legitimacy of part of the administrative legislation and local legislation, including the right of constitutional review.These powers are operated by the National People’s Congress and its Standing Committee exclusive, resulting in the integration of legislators and supervisors of the drawbacks, as well as the implementation of the Constitution and The supervision of the legislation was actually shelved.Secondly, the administrative supervision system and its implementation effect are more prominent when we talk about the supervision of executive power. In the existing administrative supervision system, there are systematic institutional obstacles and deficiencies.Thirdly, in the supervision of the judicial power, the procuratorate exercises the procuratorial power and the national legal supervision power, which result in the disadvantages of the “same kind of supervision” and the conflicts between the NPC and the procuratorate, challenging the authority of the trial. Therefore, it is necessary to reconstruct the scientific public supervision system of the state, to perfect the supervision system of the organization and the personnel of the public power, to reform the legislative supervision system, to establish an independent national supervision system, and to supervise the exercise of the national public power.The conclusion and innovation of this paper lie in the following:In view of the drawbacks of the current national public power supervision system, it is necessary to redesign the structure of national public power operation system from the top level to improve and remodel the current national public power supervision system.Firstly, to reform the current legislative supervision system, to separate the legislative power from the supervision power (including the legislative supervision and the National People’s Congress Standing Committee work supervision), and to set up “l(fā)egal supervision committee” which is parallel to the Standing Committee of the National People’s Congress to undertake authority of constitutional supervision, legislation supervision and law enforcement supervision authority.Secondly, to reform the current administrative supervision system and procuratorial system, to establish the National Supervision Commission to supervise the person who exercise the national public power effectively.At the same time, and to restrict and supervise the exercise of supervision power through a variety of the rule of law mechanism.Thirdly, the national supervision should reflect the popularity of the supervision, which means the supervision of the state should be originated from the supervision of the people.After the Third Plenary Session of the Eighth Central Committee of the Party, China entered a period of deepening the reform (e.g., the reform of the administrative system and the judicial system).In the field of administrative reform, the greatest impact of reform is the pilot of the national supervision system reform.In the field of judicial reform, the reform of the judicial system and its operational mechanism are proceeding in an orderly manner, such as the establishment of the Circuit Court, the establishment of cross-administrative divisions of the People’s Court and the People’s Procuratorate and other initiatives frequently.However, in the field of legislation, there are few initiatives and actions to protect the effective exercise of legislative power, especially the right of legislative supervision.In order to avoid the mutual restraint or repetition of different areas of reform (e.g., the current supervision system reform and the judicial system, especially the prosecution system reform and synergies), we must promote reform in all directions systematically.In view of this, under the banner of deepening reform, it is necessary to make a systematic overall co-ordination and top-level design of the whole state power and its supervision system reform, and promote the system reform in parallel to build or reshape a scientific structure system of the national public power.This is not only the task of deepening reform, but also the major issue that China has to face from the theoretical and practical perspectives.

comprehensively deepening reforms; national public power; restriction and supervision; reconstruction of supervision system; legal supervisory committee

10.14086/j.cnki.wujss.2017.03.004

2017-02-16

D911;D912.1

A

1672-7320(2017)03-0036-10