張緊跟

制造同意：廣州市政府治理鄰避沖突的策略

張緊跟

在治理鄰避沖突的實(shí)踐中，廣州市政府采取了三管齊下的運(yùn)作策略，即為消解公眾疑慮而營(yíng)造認(rèn)知性同意、對(duì)操作程序的“查漏補(bǔ)缺”獲得公眾對(duì)政府操作過(guò)程的同意、開(kāi)放公共政策過(guò)程以吸納公眾參與等三種方式推進(jìn)預(yù)定政策目標(biāo)。這種“制造同意”在地方政府的權(quán)威式主導(dǎo)與公眾的自愿性同意之間建立了平衡性聯(lián)系,是地方政府主動(dòng)開(kāi)放政策過(guò)程吸納公眾參與的創(chuàng)新性治理。因此,鄰避沖突治理取決于地方政府治理創(chuàng)新與公民社會(huì)成長(zhǎng)的制度化良性互動(dòng)。

制造同意； 鄰避沖突； 地方政府治理

一、 問(wèn)題的提出與文獻(xiàn)回顧

早在20世紀(jì)70年代，O’Hare(1977)開(kāi)始使用“鄰避”(NIMBY)來(lái)描述那些興建能夠帶來(lái)整體性社會(huì)利益但對(duì)周?chē)用癞a(chǎn)生負(fù)面影響的設(shè)施。而鄰避沖突是指因?yàn)猷彵茉O(shè)施建造而引起的當(dāng)?shù)鼐用衽c政府或者鄰避設(shè)施建設(shè)者之間的沖突。近年來(lái)，伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的狂飆突進(jìn)，我國(guó)鄰避沖突呈高速發(fā)展態(tài)勢(shì)，如2007年廈門(mén)PX事件、2009年番禺垃圾焚燒廠事件、2011年大連PX事件、2013年昆明PX事件、2014年余杭中泰垃圾焚燒廠事件、2015年羅定垃圾焚燒廠事件、2016年仙桃垃圾焚燒廠事件等。由于缺乏行之有效的鄰避沖突治理措施，不僅導(dǎo)致PX項(xiàng)目被抗議聲浪相繼擱淺、高鐵線路在眾生喧嘩中被迫改線、垃圾焚燒廠在輿情洶涌里夭折停建，甚至危及社會(huì)和諧穩(wěn)定，因此地方政府往往面臨鄰避沖突治理危機(jī)。

從既有相關(guān)研究來(lái)看，無(wú)論是基于風(fēng)險(xiǎn)溝通還是公共政策過(guò)程中的協(xié)商參與，大部分研究者都是在總結(jié)既有鄰避沖突教訓(xùn)與借鑒外部經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行應(yīng)然性對(duì)策設(shè)計(jì)(陶鵬、童星,2010；陳寶勝,2012；吳翠麗，2014；張樂(lè)、童星，2014；馬奔等，2014；杜健勛，2016；王佃利、邢玉立，2016;田亮、郭佳佳,2016；唐慶鵬，2017)。而在數(shù)量有限的基于地方政府應(yīng)對(duì)鄰避沖突實(shí)踐的研究中，研究者發(fā)現(xiàn)地方政府預(yù)料到鄰避設(shè)施選址容易遭遇抵制，因而采取封閉式專斷決策，讓公眾對(duì)城市總體規(guī)劃、環(huán)境影響評(píng)估等過(guò)程不充分參與等(鄭衛(wèi)，2011)，最終導(dǎo)致公眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)得不到滿足，以至他們既不理解又不支持政府決策(湯匯浩，2011)。而由于地方政府作為鄰避沖突中非中立的一方常常使其對(duì)民眾的安撫與調(diào)解能力大打折扣，與此同時(shí)，抗議者起初常常通過(guò)體制內(nèi)渠道表達(dá)訴求，然而政府卻常常施以“拖延術(shù)”，即長(zhǎng)時(shí)間不予回應(yīng)；除此以外，政府還通過(guò)傳喚、拘留和大量警察維持“秩序”等方式壓制民意表達(dá)，進(jìn)而“突襲式”建設(shè)或復(fù)建“鄰避設(shè)施”，但這一過(guò)程往往導(dǎo)致急劇的暴力沖突(何艷玲，2006；何艷玲，2009)。熊炎等指出，政府面對(duì)鄰避抗?fàn)幋嬖跓o(wú)法充分回應(yīng)公眾訴求、沒(méi)有引入第三方介入技術(shù)性問(wèn)題評(píng)判、沒(méi)有充分發(fā)揮社區(qū)組織整合群眾利益的功能以及回饋與補(bǔ)償機(jī)制的不合理等問(wèn)題(熊炎，2011；黃巖、文錦，2010)。不過(guò)，關(guān)于中國(guó)鄰避沖突治理的研究仍然集中于沖突何以發(fā)生以及地方政府何以治理失敗，卻很少探討地方政府如何成功治理鄰避沖突*鄰避沖突的普遍結(jié)果是地方政府迫于維穩(wěn)壓力回應(yīng)公眾訴求,不管是遷址另建、擱置還是原址重建，都止步于偶發(fā)性的危機(jī)處理，但廣州案例的獨(dú)特之處在于其初步構(gòu)建了公眾持續(xù)參與的治理框架(張緊跟，2014)。。近年來(lái)，一些地方政府在應(yīng)對(duì)社會(huì)抗?fàn)幹虚_(kāi)始傾向于采用“剛?cè)岵?jì)”的“擺平”策略而非“完全剛性”的“壓制”策略(鐘偉軍，2011；郁建興、黃飚，2016)。陳峰等(Chen & Kang,2016)發(fā)現(xiàn)基層政府解決中國(guó)式抗?fàn)幊Ｓ谩叭甯保郝?lián)合制度安排、個(gè)案調(diào)停機(jī)制以及社區(qū)監(jiān)視。張永宏、李靜君(2012)發(fā)現(xiàn)基層政府在應(yīng)對(duì)公眾抗議時(shí)采取了“制造同意”的三種具體手法：一是“花錢(qián)買(mǎi)穩(wěn)定”，即從物質(zhì)利益上對(duì)公眾讓步和妥協(xié)；二是“打綜合戰(zhàn)”，即讓抗議者陷入紛繁復(fù)雜的法律程序中，從而不堪程序的“拖”與“磨”，在這其中，有些時(shí)候政府會(huì)以“調(diào)解代替訴訟”、“抓把柄”予以推進(jìn)；三是以“為人民服務(wù)”的名義加強(qiáng)“社會(huì)管理”，最重要的是通過(guò)設(shè)置諸如社區(qū)工作站等基層機(jī)構(gòu)收集信息，同時(shí)對(duì)不滿者做情感工作。但是，鄰避沖突中的環(huán)境和健康問(wèn)題常常超越具體的物質(zhì)利益而涉及個(gè)人價(jià)值理念、生活方式(Walsh,et al,1993；費(fèi)希爾,2003)，不是一個(gè)簡(jiǎn)單的利益交易。而且，這種“制造同意”其實(shí)是柔性壓制與強(qiáng)力壓制的兩手并用，或借助抗議者關(guān)系網(wǎng)絡(luò)做思想工作(如親友勸說(shuō)、領(lǐng)導(dǎo)施壓等)來(lái)實(shí)現(xiàn)“關(guān)系型壓制”(Deng & O’Brien,2013),或使用“政治化”(如“扣帽子”、“定性”等)、武力處理等剛性手段(Cai,2008)。顯然，這并沒(méi)有超越“擺平理順”的“權(quán)宜式治理”，而“擺平—妥協(xié)”二元策略、以維穩(wěn)為治理底線的治理模式也無(wú)益于鄰避沖突解決(鄢德奎、陳德敏,2016)。

總之,在實(shí)踐中,“地方政府宣布建設(shè)——居民強(qiáng)烈反對(duì)——鄰避設(shè)施被迫擱置”已然成為近年來(lái)中國(guó)特色鄰避沖突治理的“樣板戲”。雖然廣州市政府在2009年強(qiáng)力推進(jìn)的垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)項(xiàng)目在遭遇番禺市民的激烈反對(duì)時(shí)也一度擱置，但2010年重新啟動(dòng)后逐步完成了重新選址并力圖通過(guò)政府吸納公眾制度化參與走出既有鄰避沖突治理的困境*從歷時(shí)性來(lái)看，沒(méi)有2009年的鄰避抗?fàn)幑适伦匀痪秃茈y有2010年后的故事續(xù)集，因此應(yīng)該將其作為一個(gè)完整的故事而不應(yīng)該將其人為肢解。而在這個(gè)研究眾多的舊案例中，研究者要么聚焦于2009年公眾如何抗?fàn)?郭巍青、陳曉運(yùn)，2011；袁光鋒，2012；曾繁旭等，2013)、要么聚焦于2010年后的發(fā)展來(lái)進(jìn)行應(yīng)然性政策參與設(shè)計(jì)(黃小勇，2010；胡燕等，2013),缺乏解釋性“深描”。。

因此，回顧廣州市政府治理鄰避沖突的實(shí)踐,有必要回答兩個(gè)問(wèn)題*既有關(guān)于鄰避沖突治理的研究文獻(xiàn)雖然都強(qiáng)調(diào)公民參與和協(xié)商治理的重要性，但由于過(guò)分強(qiáng)調(diào)了對(duì)策導(dǎo)向而忽視了應(yīng)有的學(xué)理性解釋。：(1)廣州市政府在治理鄰避沖突中采取了什么策略？或者說(shuō)，廣州市政府為何能成功治理鄰避沖突？(2)廣州市政府治理鄰避沖突的策略意味著什么？

本研究使用的資料來(lái)源于一手調(diào)查和二手文獻(xiàn)。一手資料收集基于我們2009年以來(lái)在廣州的田野工作,資料獲取主要通過(guò)參與式觀察和訪談。二手文獻(xiàn)來(lái)源于政府政策文本、媒體對(duì)事件的報(bào)道與討論、中國(guó)知網(wǎng)上的學(xué)術(shù)論文等。

二、 案例回溯:從鄰避沖突到制造同意

(一) 鄰避抗?fàn)幨鬼?xiàng)目暫時(shí)擱置

2009年2月4日，廣州市政府發(fā)出通告，決定在番禺區(qū)大石街會(huì)江村與鐘村鎮(zhèn)謝村交界處建設(shè)生活垃圾焚燒發(fā)電廠，計(jì)劃于2010年建成并投入運(yùn)營(yíng)。9月起，大石居民從媒體、網(wǎng)絡(luò)等渠道得知這一信息。不久,這一選址就引發(fā)了距離垃圾焚燒廠選址1公里到10公里不等的幾十個(gè)番禺區(qū)商品房小區(qū)業(yè)主的鄰避抗?fàn)?。在這些小區(qū)中，住戶動(dòng)則近萬(wàn)、多則幾十萬(wàn)，“白領(lǐng)”、“中產(chǎn)階層”是他們的共同身份特征，擁有私有住房產(chǎn)權(quán)以及追求優(yōu)質(zhì)生活讓業(yè)主們非常在意生活空間的環(huán)境狀況，不少業(yè)主還有如抗議市政路穿過(guò)小區(qū)的維權(quán)抗?fàn)幗?jīng)歷。正因如此，垃圾焚燒廠選址信息一經(jīng)網(wǎng)絡(luò)曝光隨即引發(fā)爭(zhēng)議和抵制。在2009年10-11月，業(yè)主們通過(guò)網(wǎng)絡(luò)陳情、秘密聚會(huì)、集體簽名、媒體發(fā)聲、街頭行為藝術(shù)等方式開(kāi)展抵制。同時(shí)，業(yè)主們搜索和公布焚燒廠決策的閉門(mén)專斷、既有焚燒廠的污染“證據(jù)”(如“產(chǎn)生一級(jí)致癌物二噁英”、“導(dǎo)致癌癥高發(fā)”)和垃圾焚燒的“產(chǎn)業(yè)利益鏈條”，質(zhì)疑垃圾焚燒的行政違法、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和政商勾聯(lián)。輿情部門(mén)監(jiān)測(cè)到公眾不滿并迅速上報(bào)給廣州市政府，市政府的回應(yīng)隨之而來(lái)。11月22日，廣州市政府召開(kāi)媒體通報(bào)會(huì)，試圖通過(guò)向公眾說(shuō)明情況從而避免集體上訪事件發(fā)生。但是，在這個(gè)通報(bào)會(huì)上，原廣州市環(huán)衛(wèi)局局長(zhǎng)、市政府副秘書(shū)長(zhǎng)呂志毅關(guān)于“垃圾焚燒是廣州市垃圾處理堅(jiān)定不移的發(fā)展方向”的強(qiáng)硬表態(tài)成為“更大規(guī)模抗?fàn)幍摹畡?dòng)員令’”。11月23日，一場(chǎng)近千人的街頭抗議在廣州市政府門(mén)口爆發(fā)且和平收?qǐng)?，引起多?jí)政府和國(guó)內(nèi)外媒體關(guān)注。12月20日上午，應(yīng)邀參加華南板塊業(yè)主代表座談會(huì)的時(shí)任中共番禺區(qū)委書(shū)記譚應(yīng)華公開(kāi)表示“垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目已停止”。

(二) 2010年重啟議程中的調(diào)適

一是調(diào)整政策議程。從2010年1月13日開(kāi)始，廣州市政府圍繞垃圾治理在南方網(wǎng)、金羊網(wǎng)、大洋網(wǎng)、奧一網(wǎng)等四家網(wǎng)絡(luò)媒體上廣泛開(kāi)展公眾意見(jiàn)網(wǎng)絡(luò)征詢活動(dòng)，相關(guān)部門(mén)在對(duì)這些意見(jiàn)和建議進(jìn)行匯總綜合后，報(bào)市政府常務(wù)會(huì)議決策*賴偉行：《聽(tīng)民聲、疏民意、納民智、解民憂》，載《廣州日?qǐng)?bào)》2010年4月24日。。二是著力修補(bǔ)“樣板工程”李坑焚燒廠?！?李坑焚燒廠)是目前領(lǐng)導(dǎo)、市民和媒體關(guān)注度極高的一項(xiàng)工作，要全力以赴打贏‘李坑保衛(wèi)戰(zhàn)’，用最嚴(yán)格、最有效的標(biāo)準(zhǔn)，提升垃圾焚燒發(fā)電廠的運(yùn)營(yíng)水平……以此全面推進(jìn)生活垃圾處理設(shè)施規(guī)劃建設(shè)”*市城管委主任、書(shū)記、市城管局局長(zhǎng)在市城管委和市城管局工作部署會(huì)議的講話：《抓住重點(diǎn)，突破難點(diǎn)，統(tǒng)攬全局，整體推進(jìn)全面提高城市管理水平》，2010年3月5日，載廣州市城管網(wǎng)，http://www.gzcg.gov.cn/site/public/archive.aspx?CategoryId=Mjg4LDMyOA-&DocumentId=Njg4MzM-。。從2012年開(kāi)始，除了業(yè)主廣環(huán)投、城管委、環(huán)保部門(mén)、村民監(jiān)督組等四重監(jiān)督外，還將設(shè)立由公眾監(jiān)督委員會(huì)組建監(jiān)督團(tuán)，定期對(duì)李坑焚燒廠運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、監(jiān)管等狀況實(shí)施社會(huì)監(jiān)督，并定期向社會(huì)公布*訪談：廣州市城管委辦公室，2012年11月18日。。2015年，針對(duì)投訴，廣州市城管委提出了非常嚴(yán)厲的監(jiān)管措施*《李坑垃圾焚燒廠垃圾未燒透被處罰》，載《廣州日?qǐng)?bào)》2015年3月25日。。2016年，廣州李坑垃圾焚燒廠運(yùn)營(yíng)方表示，李坑煙氣排放數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)更新，并提供給市城管委和市環(huán)保局，“只要條件允許，煙氣數(shù)據(jù)掛上網(wǎng)完全沒(méi)有問(wèn)題?！?訪談：廣環(huán)投集團(tuán)副總經(jīng)理陳文旭,2016年9月20日。三是構(gòu)建吸納公眾參與的制度平臺(tái)。2012年8月4日，廣州市城市管理委員會(huì)成立了由30名社會(huì)人士擔(dān)任委員的廣州市城市廢棄物處理公眾咨詢監(jiān)督委員會(huì)*《廣州城市廢棄物處理公眾咨詢監(jiān)督委員會(huì)召開(kāi)成立大會(huì)》，載《廣州日?qǐng)?bào)》2012年8月4日。。四是展開(kāi)政策營(yíng)銷。一方面，邀請(qǐng)專家為“垃圾焚燒”“正名”。2010年2月23-24日，應(yīng)邀參加廣州市生活垃圾處理專家咨詢會(huì)的絕大多數(shù)專家認(rèn)為對(duì)未能回收利用的生活垃圾進(jìn)行現(xiàn)代化的焚燒處理符合環(huán)境友好型和氣候友好型技術(shù)要求*《廣州宜采用“以焚燒為主、填埋為輔”垃圾處理模式》，載《廣州日?qǐng)?bào)》2010年2月25日。。另一方面，營(yíng)銷“變廢為寶”的政策觀念。2012年7月，時(shí)任廣州市長(zhǎng)陳建華提出：經(jīng)過(guò)分類、減量、無(wú)害化處理，除了可直接回收垃圾以及科學(xué)處理后每天可產(chǎn)生5000噸優(yōu)質(zhì)有機(jī)肥料的餐廚垃圾外，焚燒垃圾每天7000噸可以產(chǎn)生總發(fā)電量280萬(wàn)度，相當(dāng)于10個(gè)西村發(fā)電廠*《先分類垃圾再變廢為寶 99%垃圾可回收再利用》，載《廣州日?qǐng)?bào)》2012年7月11日。。

(三) 項(xiàng)目重新選址并贏得“同意”

2011年4月12日，番禺區(qū)政府公布“五選一”選址方案，即選取五個(gè)備選地址(包括原會(huì)江選址、沙灣鎮(zhèn)、東涌鎮(zhèn)、欖核鎮(zhèn)和大崗鎮(zhèn))，最終廠址將通過(guò)廣泛討論，根據(jù)群眾意見(jiàn)、環(huán)評(píng)分析和專家論證來(lái)確定，計(jì)劃在2014年建成投產(chǎn)。4月25日，來(lái)自番禺一些樓盤(pán)的業(yè)主再次造訪廣州市城管委表達(dá)不滿并要求官方加快垃圾分類工作。在南都網(wǎng)6月16日組織的網(wǎng)上投票中，超過(guò)57000張投票中大約有53000張票被投給大崗，因?yàn)槟抢锛冗h(yuǎn)離居民區(qū)又已經(jīng)完成了征地*《番禺垃圾焚燒廠五選一意見(jiàn)收集截止》，載騰訊新聞，http://news.qq.com/a/20110616/000394.htm,2011年6月16日。。2011年6月22日，負(fù)責(zé)環(huán)評(píng)工作的華南環(huán)科所根據(jù)對(duì)規(guī)劃內(nèi)容的環(huán)境合理性與各層次規(guī)劃協(xié)調(diào)性等兩個(gè)方面的初步分析，將番禺垃圾焚燒發(fā)電廠的初步選址排序?yàn)榇髰徰b備基地、東涌三沙、欖核八沙、大石會(huì)江、沙灣西坑尾。2011年8月15日，環(huán)評(píng)報(bào)告建議取消沙灣西坑尾作為垃圾處理基地選址，按環(huán)境可行性將選址依次排序?yàn)榇髰彙|涌、大石和欖核。2012年7月10日，番禺區(qū)政府公示了《廣州市番禺區(qū)生活垃圾收運(yùn)處理系統(tǒng)規(guī)劃(2010-2020)》，確定了番禺區(qū)生活垃圾綜合處理廠(廣州市第四資源熱力電廠，原番禺垃圾焚燒發(fā)電廠)推薦選址為大崗，備選點(diǎn)為東涌鎮(zhèn)三沙和大石會(huì)江。2013年5月19日，選址于大崗的廣州市第四資源熱力電廠項(xiàng)目正式通過(guò)環(huán)評(píng)審批，即將開(kāi)工建設(shè)。2017年2月22日，廣州市城管委在官方網(wǎng)站通報(bào)，歷經(jīng)4年建設(shè)而建成的廣州市第四資源熱力電廠，于當(dāng)天實(shí)現(xiàn)點(diǎn)火烘爐*《第四資源熱力電廠在南沙大崗點(diǎn)火》，載《羊城晚報(bào)》2017年2月23日。。

至此，廣州因興建垃圾焚燒廠而引發(fā)的鄰避沖突，以“不要建在我家后院”以及“應(yīng)該建在市政府大院”始，以“尋求如何走出垃圾圍城”結(jié)束，從鄰避抗?fàn)幍嚼硇圆┺?，市民和政府共同譜寫(xiě)出公民理性抗?fàn)帯⒐倜窳夹曰?dòng)的樣本*《垃圾處理建言群體 官民互動(dòng)探路垃圾分類》，載《新快報(bào)》2013年3月29日。。簡(jiǎn)而言之，在廣州市政府的策略性治理下，垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目贏得了公眾同意。

三、 廣州市政府如何制造公眾同意

(一) 改變公眾認(rèn)知

在鄰避沖突中，抗?fàn)幷呃嬖V求除了“我家后院”之外，還有“我的身體”、“我的河流”、“我的景觀”、“我的空氣”等(貝克，2003)。也就是說(shuō)，在鄰避沖突中，公眾抗?fàn)幊尸F(xiàn)出的是對(duì)鄰避設(shè)施可能產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂與對(duì)地方政府“一再承諾”的不信任。因此，地方政府在興建垃圾焚燒發(fā)電廠進(jìn)程中，往往以“技術(shù)安全”為核心、同時(shí)輔之以“依法行政”和“民心工程”，力圖營(yíng)造一套“不怕”的認(rèn)知體系。其邏輯在于：技術(shù)是安全的，所以不怕；即使怕，也是“依法行政”，所以必須支持；如果不支持，就是對(duì)抗公共利益，因?yàn)檫@是“民心工程”。但是，在廣州案例中，這套官方話語(yǔ)并未奏效。

2010年廣州市重啟垃圾治理議程后，政府嘗試改變公眾認(rèn)知。

第一，迂回論證垃圾焚燒的“正當(dāng)性”。首先，廣州市公開(kāi)相關(guān)數(shù)據(jù)，營(yíng)造“垃圾圍城”圖景。按照官方文件，由于容量所限，興豐生活垃圾衛(wèi)生填埋場(chǎng)將于2011年填滿封場(chǎng)，番禺生活垃圾填埋場(chǎng)也將于2012年填滿封場(chǎng)。如果不加快生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)，將面臨“垃圾圍城”危機(jī)*《政府問(wèn)計(jì)垃圾如何處理》，載《羊城晚報(bào)》2010年1月14日。。然后，官方強(qiáng)調(diào)“生活垃圾因你我而生，也需要你我共同面對(duì)、共同解決”*《廣州市政府就垃圾處理問(wèn)題向網(wǎng)民征集意見(jiàn)》，載《廣州日?qǐng)?bào)》2010年1月14日。。 其次，為垃圾焚燒“正名”。一方面，為垃圾焚燒去“污名化”。在2010年2月23-24日關(guān)于廣州市未來(lái)垃圾管理戰(zhàn)略專家討論會(huì)上，支持垃圾焚燒的專家繼續(xù)宣稱人與二噁英共存沒(méi)有危險(xiǎn)，認(rèn)為以現(xiàn)有二噁英存在水平，一般人需要24萬(wàn)年才能達(dá)到中毒狀態(tài)*趙章元：《關(guān)于此次廣州之行需要澄清的問(wèn)題》，2010年3月1日，載搜狐博客，http://zhaozhangyuan.blog.sohu.com/145097621.html。。另一方面，強(qiáng)調(diào)垃圾焚燒是必須的選擇。2013年4月23日，廣州市人大代表、市人大城建環(huán)資委委員、市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院黨總支書(shū)記羅家海認(rèn)為，“每日產(chǎn)生1.4萬(wàn)噸生活垃圾，廣州垃圾填埋場(chǎng)將在2015年前陸續(xù)封場(chǎng)，廣州土地資源稀缺，3年后將無(wú)處可填?！?《廣州垃圾亟需焚燒》，載《新快報(bào)》2013年4月24日。“相比垃圾填埋占用大量土地資源、較長(zhǎng)降解時(shí)間、高昂的生態(tài)恢復(fù)成本，垃圾焚燒的確有其優(yōu)點(diǎn)，比如焚燒后可使垃圾體積減少80%-90%，每噸生活垃圾焚燒還可產(chǎn)生300～400多度電”*訪談：廣州市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院羅書(shū)記，2013年4月20日。。

第二,為垃圾焚燒設(shè)施“去污名化”。為了緩解公眾將“采用國(guó)際先進(jìn)技術(shù)”的垃圾焚燒設(shè)施與“看到的是惡心、聞到的是惡臭、聽(tīng)到的是吵鬧”以及“癌癥、二噁英”等劃等號(hào)導(dǎo)致的心理緊張,市政府雙管齊下。一方面，將“垃圾焚燒發(fā)電廠”“隱姓埋名”為一般公眾聞所未聞的“資源熱力電廠”。2012年4月19日，廣州市人民政府報(bào)送市人大常委會(huì)審議的城市廢棄物品處置利用實(shí)施方案明確，未來(lái)三年廣州新建的6座垃圾焚燒發(fā)電廠名稱統(tǒng)一為“資源熱力電廠”*《廣州生活垃圾焚燒發(fā)電廠統(tǒng)一更名資源熱力電廠》，載《羊城晚報(bào)》2012年4月19日。。 改名原因就是為了減輕項(xiàng)目推進(jìn)將會(huì)遭遇的阻撓，把“威名遠(yuǎn)播”的垃圾焚燒廠“化妝”成“資源熱力電廠”給人耳目一新、增加公益感，不雅“垃圾”被置換為生產(chǎn)生活必須的“電力”和“變廢為寶”的回收事業(yè)?？諝馕廴?、二噁英、黑煙和粉塵，都隱身于幕后。對(duì)于遠(yuǎn)離焚燒廠的更多數(shù)市民來(lái)說(shuō)，這樣一個(gè)積極向上的名稱足以讓公眾從焦慮中找回平衡，大大減輕了政府的壓力*《建垃圾焚燒廠， 公眾參與價(jià)值幾何》，載《羊城晚報(bào)》2012年4月21日。。另一方面，向公眾開(kāi)放相關(guān)設(shè)施。2014年6月，廣州市開(kāi)放公眾參觀番禺火燒崗填埋場(chǎng)和李坑焚燒廠二期。這樣做，既讓直面垃圾填埋的公眾能直觀地“否定垃圾填埋”，又使公眾降低了對(duì)“堪比星級(jí)酒店”的焚燒廠的疑慮。到7月4日，超過(guò)一萬(wàn)名各界人士前往垃圾焚燒廠，通過(guò)參觀對(duì)比，更多市民開(kāi)始接納垃圾焚燒理念*《廣州一個(gè)月內(nèi)上萬(wàn)名市民參觀垃圾焚燒廠》，載《廣州日?qǐng)?bào)》2014年7月9日。?！耙郧翱傉J(rèn)為垃圾焚燒廠應(yīng)該是漫天臭氣，常人一般都不敢輕易靠近，去了之后卻讓我有種大吃一驚的感覺(jué)。封閉式的處理方式、高技術(shù)的機(jī)械化流程，每個(gè)過(guò)程都嚴(yán)格監(jiān)管，并且排放氣體都進(jìn)行處理達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)，讓我很詫異，在現(xiàn)場(chǎng)聞不到一絲異味，跟廣州其他一般場(chǎng)所差不多?！?訪談資料：廣州市番禺區(qū)麗江花園業(yè)主，2014年8月9日。

顯然，廣州市政府在認(rèn)知層面重建了“不怕”話語(yǔ)體系的配套系統(tǒng)信任機(jī)制(何艷玲、陳曉運(yùn)，2012)，使公眾認(rèn)知發(fā)生了變化。

(二) 完善操作程序

2009年鄰避抗?fàn)幤鹨蚓驮谟诠娬J(rèn)為缺乏民意表達(dá)的基本程序，信息不公開(kāi)且缺乏正當(dāng)性公開(kāi)化的決策程序(范少虹，2013；Wong，2016)。2010年3月，番禺業(yè)主聯(lián)合多位廣州市民在給全國(guó)人大的“萬(wàn)言建議書(shū)”中認(rèn)為“規(guī)劃資訊不公開(kāi)是反對(duì)垃圾焚燒爭(zhēng)議升級(jí)的導(dǎo)火索”，最關(guān)鍵問(wèn)題是“政府在推動(dòng)垃圾焚燒項(xiàng)目時(shí)，存在程序不合法、違背民意、假造民意、信息不公開(kāi)甚至利益輸送等問(wèn)題”*《透視番禺垃圾焚燒背后的互動(dòng)與博弈》，載《南方日?qǐng)?bào)》2011年4月15日。。為此，重啟議程后的廣州市政府完善操作程序，以化解公眾對(duì)于鄰避設(shè)施選址程序不公平的不滿。

第一，公開(kāi)基本操作流程。2011年4月12日，廣州市番禺區(qū)政府公布了備選點(diǎn)的產(chǎn)生和審批程序：第一步，由區(qū)城管局委托廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，編制《廣州市番禺區(qū)生活垃圾收運(yùn)處理系統(tǒng)規(guī)劃(2010—2020)》初稿；第二步，公布《規(guī)劃》中的五個(gè)備選點(diǎn)及其選點(diǎn)依據(jù)；第三步，6月15日前收集市民和人大代表、政協(xié)委員對(duì)垃圾焚燒廠備選點(diǎn)提出的意見(jiàn)和建議，同時(shí)對(duì)《規(guī)劃》初稿(包括5個(gè)備選點(diǎn))進(jìn)行規(guī)劃環(huán)評(píng)。待人大、政協(xié)、市民的意見(jiàn)匯總后，連同規(guī)劃環(huán)評(píng)審查意見(jiàn)，供專家論證會(huì)進(jìn)行最終評(píng)審、論證；第四步，完善后形成《規(guī)劃》報(bào)審稿送區(qū)規(guī)劃分局組織評(píng)審，然后送市城管委審查、出具審查意見(jiàn)。最后報(bào)市規(guī)劃局審查、審批，按相關(guān)程序納入市控制性詳細(xì)規(guī)劃統(tǒng)一管理，確定垃圾焚燒廠選址。從番禺區(qū)公布的決策流程來(lái)看，政府修補(bǔ)了過(guò)去忽視的環(huán)節(jié)并試圖讓整個(gè)決策更民主、科學(xué)，這有助于社會(huì)、民眾更好地了解整個(gè)決策及其機(jī)制，從而推進(jìn)垃圾處理事務(wù)有效治理*訪談：中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院A教授，2011年4月20日。。

第二，選址從“一選一”變成“多選一”。2011年4月12日，番禺區(qū)公布了垃圾焚燒發(fā)電廠的5個(gè)備選地址，并表示選址最終結(jié)果將根據(jù)公眾意見(jiàn)、環(huán)評(píng)分析和專家論證結(jié)果來(lái)確定。2011年8月15日，番禺垃圾焚燒廠項(xiàng)目選址取消沙灣西坑備選點(diǎn)，從“五選一”變成“四選一”。選址“多選一”，改變了“領(lǐng)導(dǎo)定調(diào)子、專家做文章、領(lǐng)導(dǎo)定盤(pán)子”的傳統(tǒng)劇目，有助于落實(shí)公眾參與的自主選擇權(quán)(陳寶中，2014)。

第三，完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)。作為一種治理技術(shù)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)提供了項(xiàng)目信息公開(kāi)途徑和公眾參與平臺(tái),提高了受影響群體參與鄰避設(shè)施決策程度,在規(guī)避鄰避效應(yīng)中十分重要(何羿、趙智杰，2013)。2012年7月23日與8月15日，廣州市第四資源熱力電廠環(huán)境影響評(píng)價(jià)項(xiàng)目先后進(jìn)行了兩次公示。2013年5月16日，廣州市環(huán)保局重大建設(shè)項(xiàng)目審批委員會(huì)經(jīng)集體審議通過(guò)(南沙大崗)項(xiàng)目(原番禺垃圾焚燒廠)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)，廣州市環(huán)保局承諾要“實(shí)行清潔生產(chǎn)、確保煙氣排放達(dá)標(biāo)、嚴(yán)格控制惡臭氣體、優(yōu)化設(shè)置水收集處理系統(tǒng)、妥善處置各類固體廢物、防治噪聲污染、加強(qiáng)施工期環(huán)境管理、做好污染源監(jiān)測(cè)和環(huán)境監(jiān)測(cè)、明確環(huán)保責(zé)任制等”*《原番禺垃圾焚燒廠通過(guò)環(huán)評(píng)審批 穗環(huán)保局作12項(xiàng)承諾》，載鳳凰網(wǎng)資訊頻道，http://news.ifeng.com/gundong/detail_2013_05/19/25470919_0.shtml,2013年5月19日。。基于此，設(shè)施規(guī)劃開(kāi)始回歸到理性的公共利益分析與管理，公共利益界定、利益保護(hù)和程序這三個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題被充分考量，這無(wú)疑有利于促進(jìn)規(guī)劃順利實(shí)施(鄭衛(wèi)，2011)。

(三) 吸納公眾參與

作為鄰避沖突治理的核心議題，理性對(duì)話對(duì)化解鄰避沖突具有重要作用(Kraft & Clary,1991；Burninghan,2000；Wanxin Li,et al，2012；魏娜、韓芳，2015)。與其他鄰避沖突迥異的是,廣州市民一開(kāi)始就強(qiáng)調(diào)“質(zhì)疑的是焚燒方法的不科學(xué)，無(wú)論在哪里建都會(huì)面臨環(huán)境問(wèn)題”*2009年11月26日“肥老雕”發(fā)表在“江外江”論壇的帖子：《警惕偷換概念：是不能燒，不是在哪里燒》，http：//www.rg-gd.net/forum.php?mod=viewthread&tid=178394。。而在項(xiàng)目暫時(shí)擱置后，廣州市民也未停下腳步，鄰避話語(yǔ)開(kāi)始向“環(huán)?！?、“公益”話語(yǔ)轉(zhuǎn)變，如持續(xù)在媒體上宣傳環(huán)保的垃圾處理理念、搜集和整理發(fā)布世界范圍內(nèi)的垃圾處理信息并倡導(dǎo)垃圾分類，實(shí)現(xiàn)了從市民向公民的華麗轉(zhuǎn)型。對(duì)此，廣州市政府也不斷調(diào)適，開(kāi)始了政府與公眾持續(xù)互動(dòng)。

一是主動(dòng)聽(tīng)取民意。2012年3月27日，《羊城晚報(bào)》開(kāi)設(shè)“垃圾處理問(wèn)題”專欄，吸引了專家學(xué)者和廣大市民的關(guān)注和熱議，紛紛為廣州垃圾處理出謀劃策。與之同時(shí)，廣州市城管委也積極回應(yīng)市民建言獻(xiàn)策*《請(qǐng)你為垃圾處理獻(xiàn)良策》，載《廣州日?qǐng)?bào)》2012年3月27日。。2012年8月10日，廣州市科技協(xié)會(huì)和廣州市城管委聯(lián)合舉辦了名為“直面垃圾圍城：現(xiàn)在與未來(lái)”的講壇*《廣州舉辦講壇討論“垃圾圍城”解決辦法》，載《羊城晚報(bào)》2012年8月12日。。2012年10月14日，廣州市科協(xié)、廣州市城市廢棄物處理公眾咨詢監(jiān)督委員會(huì)、南方都市報(bào)聯(lián)合舉辦了“生活垃圾分類處理：從政府戰(zhàn)略到公眾參與”論壇*《南都、市咨委會(huì)、市科協(xié)聯(lián)合主辦垃圾分類論壇》，載《南方都市報(bào)》2012年10月15日。。2012年5月17日下午和5月22日上午，時(shí)任市長(zhǎng)陳建華分別主持召開(kāi)兩場(chǎng)專題座談會(huì)，圍繞廣州垃圾處理的疑點(diǎn)難點(diǎn)以及垃圾處理技術(shù)路線等展開(kāi)積極“對(duì)話”，力圖形成共識(shí)*《凝聚共識(shí)明確垃圾處理技術(shù)路線科學(xué)規(guī)劃建設(shè)合理垃圾處理體系》，載《廣州日?qǐng)?bào)》2012年5月18日；羅艾樺：《廣州市政府連續(xù)舉行兩場(chǎng)座談會(huì) 邀網(wǎng)友問(wèn)計(jì)“垃圾圍城”》，載《人民日?qǐng)?bào)》2012年5月23日。。最終，市民倡導(dǎo)的生活垃圾源頭分類獲得政府認(rèn)可。

二是讓民意組織化和制度化表達(dá)。2012年6月，由2009年反垃圾焚燒運(yùn)動(dòng)的核心成員發(fā)起的NGO“宜居廣州”成功注冊(cè)，躋身廣州最早一批合法注冊(cè)為“民辦非企業(yè)”的環(huán)保NGO，得以合法身份持續(xù)參與廣州垃圾治理。2012年8月3日，由36名委員組成的廣州市城市廢棄物處理公眾咨詢監(jiān)督委員會(huì)召開(kāi)成立大會(huì)*《廣州城市廢棄物處理公眾咨詢監(jiān)督委員會(huì)召開(kāi)成立大會(huì)》，載《廣州日?qǐng)?bào)》2012年8月4日。，其中就有當(dāng)年番禺反垃圾焚燒的意見(jiàn)領(lǐng)袖。作為市政府重大民生決策征詢民意制度的重要實(shí)現(xiàn)形式，公眾監(jiān)督咨詢委員會(huì)通過(guò)“收集民意、化解矛盾、過(guò)程監(jiān)督、工作評(píng)價(jià)”來(lái)增進(jìn)市民與政府的溝通而化解沖突。

四、 結(jié)論與討論：制造同意的潛力與限制

在《制造同意:壟斷資本主義勞動(dòng)過(guò)程的變遷》一書(shū)中，美國(guó)社會(huì)學(xué)家布若威(2008)用“制造同意”來(lái)解釋為何產(chǎn)業(yè)工人自愿依照資本家的意愿來(lái)參與生產(chǎn)，認(rèn)為恰恰是工人自發(fā)的同意與資本主義微妙的強(qiáng)制二者的結(jié)合塑造了生產(chǎn)行為，是工人自愿與國(guó)家運(yùn)作不知不覺(jué)地塑造了這種“同意”的狀況。

而在本案例中，廣州市政府在鄰避沖突治理中采取了三管齊下的方式：第一，通過(guò)論證焚燒垃圾的必要性和正當(dāng)性以及為垃圾焚燒設(shè)施“去污名化”來(lái)營(yíng)造公眾對(duì)政府決策的同意；第二，不斷完善操作程序，將單一選址改為“多選一”來(lái)擴(kuò)展公眾的“想像與思考空間”、將政府決策與民意表達(dá)進(jìn)行連接、增補(bǔ)環(huán)境評(píng)價(jià)信息等來(lái)塑造“程序公平”；第三，回應(yīng)并吸納公眾訴求，將“反建垃圾焚燒廠”的鄰避沖突成功置換為公眾參與政府主導(dǎo)下的“垃圾治理”。其中，通過(guò)消解公眾疑慮與“去污名化”營(yíng)造了公眾對(duì)政府政策目標(biāo)的認(rèn)知性同意，在操作程序上的“查漏補(bǔ)缺”則營(yíng)造了公眾對(duì)政府政策目標(biāo)的同意，而通過(guò)開(kāi)放政策過(guò)程吸納公眾參與則完全將公眾納入了政府主導(dǎo)的政策過(guò)程。正是在這種策略運(yùn)作下，不僅基本上走出了鄰避沖突困境，而且逐步塑造了公眾有序參與政府主導(dǎo)的垃圾治理制度。因此，筆者借用“制造同意”來(lái)概括廣州市政府的治理策略。

顯然，廣州市政府的“制造同意”策略不同于既有研究中的“制造同意”。張永宏、李靜君(2012)主要考察的是物質(zhì)利益抗?fàn)?，而鄰避沖突則發(fā)端于彌散性的個(gè)體化風(fēng)險(xiǎn)焦慮，鄰避設(shè)施選址也是地方政府的治理剛需，而且抗?fàn)幷咴V求的是安全和健康等抽象利益。因此，既有基層維穩(wěn)中的“制造同意”策略難以解釋鄰避沖突過(guò)程中的地方政府如何實(shí)現(xiàn)有效治理。不僅如此，廣州市政府的“制造同意”策略也不同于既有“柔性維穩(wěn)”機(jī)制中的“擺平理順”。在以“擺平”策略應(yīng)對(duì)社會(huì)抗?fàn)幹?地方政府往往較為被動(dòng)、消極地履行社會(huì)管理職能;根據(jù)對(duì)特定社會(huì)抗?fàn)幨录欠癯龉茌牱秶目赡苄怨烙?jì),選擇性進(jìn)行應(yīng)對(duì);在應(yīng)對(duì)社會(huì)抗?fàn)幨录r(shí),運(yùn)用拖延、收買(mǎi)、欺瞞、要挾、限制自由等方式,盡量實(shí)現(xiàn)屬地社會(huì)表面上的暫時(shí)性穩(wěn)定(郁建興、黃飚，2016)。而在廣州市的“制造同意”中，政府直面“垃圾圍城”問(wèn)題，通過(guò)策略性行動(dòng)來(lái)營(yíng)造公眾認(rèn)同、通過(guò)完善程序和吸納公眾參與來(lái)推進(jìn)政府主導(dǎo)的政策目標(biāo)，不是完全出于維穩(wěn)需要而“擺平理順”，而是策略性地走出了鄰避沖突治理困境。

更重要的是，總結(jié)廣州市政府治理鄰避沖突的“制造同意”策略，我們可以發(fā)現(xiàn)：正是在公眾鄰避抗?fàn)帀毫ο?，地方政府開(kāi)始創(chuàng)新政策過(guò)程；公民參與從被排斥到被吸納，公民參與與政府管理創(chuàng)新持續(xù)互動(dòng)，產(chǎn)生了良好收益。至少?gòu)墓适吕m(xù)集來(lái)看，垃圾焚燒廠選址提前公開(kāi)征求市民意見(jiàn)并且是一個(gè)“多選一”方案，而最終定址于遠(yuǎn)離人口聚集地區(qū)，對(duì)于政府與民眾而言顯然是一個(gè)雙贏結(jié)果。在“制造同意”過(guò)程中，地方政府與公眾都在進(jìn)行調(diào)適。地方政府開(kāi)始改革政策過(guò)程，主動(dòng)公開(kāi)相關(guān)信息、修補(bǔ)相關(guān)操作程序，并主動(dòng)提供平臺(tái)與公眾進(jìn)行溝通。民眾則是從純粹的反對(duì)政府政策轉(zhuǎn)向政策倡導(dǎo)，主動(dòng)參與并尋求與政府理性對(duì)話的機(jī)會(huì)。一方面，廣州市政府逐步從“排斥公民參與走向吸納民意”，從單方面強(qiáng)力推進(jìn)垃圾焚燒走向與公眾商量如何處理垃圾并吸納公眾力量來(lái)推進(jìn)政府主導(dǎo)的垃圾處理事業(yè)；另一方面，民眾從鄰避抗?fàn)幹鸩阶呦蛘叱珜?dǎo)，公眾針對(duì)垃圾處理監(jiān)管、培養(yǎng)環(huán)保意識(shí)以及通過(guò)垃圾分類達(dá)到減少垃圾數(shù)量等提出了諸多政策性建議。最終雙方分歧得到縮小，官民對(duì)話取代了官民對(duì)抗，協(xié)商治理基本格局初步形成。與國(guó)內(nèi)已有的鄰避沖突治理相比，廣州沒(méi)有僅僅止步于應(yīng)急維穩(wěn)，而是力圖構(gòu)建更有利于防范鄰避風(fēng)險(xiǎn)的政府、市民與公民社會(huì)協(xié)商治理的新型治理制度框架(Wong，2016)。更重要的是，這種新的嘗試表明：政府單方面制定政策并輔以強(qiáng)制力推行的行政運(yùn)作方式行將終結(jié)，只有充分吸納公眾有序參與、獲得公眾同意并能構(gòu)建出官民協(xié)作的政府才能實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的有效治理。

那么,這種“制造同意”的治理策略意味著什么？

眾所周知，在治理鄰避沖突過(guò)程中，“基礎(chǔ)性權(quán)力”弱化的地方政府依然擁有相當(dāng)大的“專斷性權(quán)力”*Mann(1998：5-9,73-123)根據(jù)國(guó)家與社會(huì)不同的互動(dòng)方式將國(guó)家權(quán)力區(qū)分為兩個(gè)層面：一是專斷性權(quán)力，指國(guó)家可以在不必與市民社會(huì)進(jìn)行例行化、制度化討價(jià)還價(jià)的前提下自行行動(dòng)，即國(guó)家依自身意志單方面地表達(dá)和行動(dòng)的權(quán)力；二是國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力，指國(guó)家滲透進(jìn)市民社會(huì)，在事實(shí)上有效貫徹實(shí)施其意志的權(quán)力，即通過(guò)社會(huì)獲得的權(quán)力。。然而，廣州市政府在面對(duì)市民“正?！钡泥彵芸?fàn)帟r(shí)，雖然保留了“堅(jiān)定不移地推進(jìn)垃圾焚燒”的“強(qiáng)制力量”，但沒(méi)有一味地“迎難而上”而是綜合運(yùn)用“交換、權(quán)威和說(shuō)服”(林德布洛姆，1994：19-26)三種治理技術(shù)來(lái)“撫慰并誘導(dǎo)”不滿的公眾“同意”政府主導(dǎo)的政策過(guò)程，最終確保預(yù)期政策目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。最終，在本案例中，公眾同意與政府強(qiáng)制之間形成了微妙的、不確定的、有伸縮性的平衡。一開(kāi)始，參與者就商定用一種守法的、合理的方式去向政府傳達(dá)意見(jiàn),因?yàn)槊つ康嘏c政府對(duì)抗，受傷的只會(huì)是自己甚至家人*訪談：廣州市番禺區(qū)海龍灣、麗江花園業(yè)主，2011年12月30日。。通過(guò)“無(wú)組織有紀(jì)律”的自我約束，廣州市民的鄰避抗?fàn)幨冀K規(guī)避了“無(wú)序化和暴力沖突”。通過(guò)自我調(diào)適，廣州市民由主張“將垃圾焚燒廠建在市政府大院”走向“做好生活垃圾源頭分類的政策倡導(dǎo)”，初步實(shí)現(xiàn)了向現(xiàn)代公民的“華麗蛻變”。誠(chéng)如郎友興等言，走出中國(guó)式“鄰避沖突”治理困境有賴于從“私民”走向“公民”，走出“私民社會(huì)”而走向“公民社會(huì)”(郎友興、薛曉婧，2015)。對(duì)此，面對(duì)公眾的公益訴求，相對(duì)理性的廣州市政府容忍了這種“日益成長(zhǎng)的公民社會(huì)”發(fā)起的正常社會(huì)抗?fàn)帲瑢⑵渑c需要用暴力解決的、嚴(yán)禁的政治抗議相區(qū)分，政府實(shí)際上就把正常的鄰避抗?fàn)幬者M(jìn)政治結(jié)構(gòu)中，消解了其挑戰(zhàn)性與破壞性。在這些“同意與強(qiáng)制達(dá)成平衡”的可容忍鄰避抗?fàn)幙臻g中，地方政府策略性的“柔軟姿態(tài)”不斷消解了最初“怒氣沖天”的市民的“拒絕與對(duì)抗”，最終從官民對(duì)抗走向了官民協(xié)作。因此，“制造同意”策略的最主要意義在于可以引導(dǎo)我們?nèi)タ创胤秸卫磬彵軟_突中如何以及為何能實(shí)現(xiàn)良性的官民互動(dòng)。實(shí)際上，在廣州這樣一個(gè)公民社會(huì)相對(duì)發(fā)達(dá)的城市，葛蘭西(Gramsci,1971:57、161、285)依然提醒我們注意：第一，政府必須對(duì)民眾作出經(jīng)濟(jì)上的犧牲或讓步；第二，同意是作為“程序正確性的內(nèi)在原則”，并保持向參與開(kāi)放的一種“方法”而出現(xiàn)的；第三，政府還要提供道德和知識(shí)上的領(lǐng)導(dǎo)，代表民眾利益并使他們確信這一利益就是普遍利益。這意味著：在鄰避沖突治理中，地方政府依然可以借助于修復(fù)“基礎(chǔ)性權(quán)力”來(lái)實(shí)現(xiàn)有效治理，或者是以類似如審議式民主實(shí)踐運(yùn)用“回應(yīng)、參與和協(xié)商”來(lái)說(shuō)服公眾(He & Warren，2011)，抑或應(yīng)該從“決定—宣布—辯護(hù)”模式轉(zhuǎn)化為“參與—協(xié)商—共識(shí)”模式以及摒棄單一的“強(qiáng)制”而綜合運(yùn)用“權(quán)威、交換與說(shuō)服”。而要使其成功運(yùn)作，顯然取決于地方政府與公眾能否實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。

總之，在鄰避沖突治理中，地方政府必須在沖突性的目標(biāo)之間找到可能的平衡點(diǎn)(Mertha，2009; Lang & Xu，2013；Deng & Yang，2013)。而鄰避抗?fàn)幍囊?guī)模、形式、上級(jí)乃至中央政府的態(tài)度、滿足公眾訴求的成本是影響地方政府策略選擇的關(guān)鍵變量(Cai,2010;Li，et al,2016)。就本案例而言，公眾的理性抗?fàn)幣c地方政府的理性應(yīng)對(duì)，使地方政府可以低風(fēng)險(xiǎn)地“制造同意”，再次呈現(xiàn)出威權(quán)體制下的韌性治理(Nathan,2003)之可能性與可行性，而其中的關(guān)鍵是相對(duì)開(kāi)放的政治機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)與積極理性的公眾參與最終改變了既定政策過(guò)程(Wong，2016)，再次呈現(xiàn)出廣州這樣一個(gè)公民意識(shí)比較發(fā)達(dá)和公民社會(huì)日益成長(zhǎng)的城市之特殊性。在本案例中，卷入鄰避沖突的公眾一方多為具有“白領(lǐng)”、“中產(chǎn)階層”等共同身份特征的群體，他們不僅能夠掌握較多媒體資源和媒體使用能力，而且還能充分利用相對(duì)開(kāi)放的地區(qū)政治結(jié)構(gòu)擴(kuò)展“統(tǒng)一戰(zhàn)線”。而縱觀整個(gè)事件，該區(qū)域原有的社區(qū)維權(quán)抗?fàn)幗?jīng)驗(yàn)塑造了特殊的抗?fàn)幬幕⑴嘤艘慌瞄L(zhǎng)抗?fàn)幍木?O’Brien & Li，2005)，他們一方面堅(jiān)守“踩線而不越限”策略并適時(shí)調(diào)適鄰避抗?fàn)幠繕?biāo)和訴求，另一方面，強(qiáng)調(diào)理性維權(quán)，主動(dòng)與政府溝通互動(dòng)(曾繁旭等，2013)并接受政府的“組織吸納”。于是，在實(shí)踐中，有些地方政府可以成功運(yùn)用“制造同意”的策略而另一些地方卻以失敗告終，廣州不僅能成功運(yùn)用“制造同意”策略而且能初步構(gòu)建新型公共治理制度框架，因此“制造同意”的治理策略有其內(nèi)在的限度。具體而言，一方面，“制造同意”受到了鄰避抗?fàn)幷呙浇樗仞B(yǎng)、行動(dòng)策略、公民意識(shí)的限制；另一方面，“制造同意”還取決于地方政府能否理性應(yīng)對(duì)和有效吸納公眾的鄰避抗?fàn)幵V求。因此，能否成功“制造同意”，除了受限于宏觀的體制空間外，取決于地方政府治理創(chuàng)新與公民社會(huì)成長(zhǎng)的良性互動(dòng)。

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Manufacturing Consent: Strategies of Guangzhou Municipal Government Governing NIMBY Conflict

ZhangJingen

(Sun Yat-sen University)

During the process of urbanization in China, local governments are facing the crisis of governing NIMBY conflicts because of their lack of effective governance mechanism.Therefore, we have tried to reveal how the local government can successfully govern the NIMBY conflict by using the method of case study in this article.In this paper, we have found the causes of governing the NIMBY conflict successfully by tracing back to the garbage treatment process of Guangzhou municipal government since 2009.In the practice of NIMBY conflict governance, the siting of a waste incineration power plant was temporarily shelved due to public opposition in 2009.However, Guangzhou municipal government has taken three-pronged operation strategy in the subsequent restarting policy agenda: creating a cognitive consent to dispel the public doubts, filling the leak of operating procedures to make the public approve the government’s operating procedures, and opening the process of public policy and including public participation to promote the predetermined policy goals.By manufacturing consent, the balance of relationship between the local government’s authoritarian leading and the public voluntary agreement has been constructed. This means the local government initiative governance of opening the policy process to attract public participation.In the process of manufacturing consent, the Guangzhou municipal government responds to the public’s NIMBY resistance by opening the process of public policy, and the public moves from their NIMBY resistance to the policy advocacy because of the local government’s rational response.Eventually, the public demands and the local government policy has achieved virtuous interaction.On the one hand, manufacturing consent has been limited by the media literacy, the action strategies, and the civic awareness.On the other hand, manufacturing consent also depends on whether the local government can deal with the NIMBY conflict rationally and absorb the public’s demands effectively.Therefore, in this paper, we argue that the successful governance of local government’s NIMBY conflict depends on the effective interaction between governance innovation of local government and the growing up of civil society, in addition to the constraints of the macro institutional space.In this paper, our innovation is solving the local government how to govern the NIMBY conflict successfully based on the analyzing the process of the specific case, rather than designing the universal and necessary countermeasures simply.

manufacturing consent; NIMBY conflict;local government governance

10.14086/j.cnki.wujss.2017.03.010

D035;X24

A

1672-7320(2017)03-0111-10

2016-12-22

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目(12ZD040)；教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目(14JJD630002)；教育部“新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃”(NCET-13-0574) ■責(zé)任編輯：葉娟麗

■作者地址：張緊跟,中山大學(xué)中國(guó)公共管理研究中心、中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院、中山大學(xué)港澳與內(nèi)地合作發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心；廣東 廣州 510275。Email：lpszjg@mail.sysu.edu.cn。