葉海波

國(guó)家監(jiān)察體制改革的憲法約束

葉海波

國(guó)家監(jiān)察體制改革的認(rèn)識(shí)分歧凸顯了改革應(yīng)遵從何種憲法程序、如何恪守憲法邊界及如何落實(shí)憲法指示的理論問(wèn)題。以修法程序改革的觀點(diǎn)不但邏輯錯(cuò)誤，也必然導(dǎo)致監(jiān)察全覆蓋與人大無(wú)限權(quán)力間的內(nèi)在矛盾。國(guó)家監(jiān)察體制改革應(yīng)當(dāng)遵從憲法修改的程序，先由全國(guó)人大修憲創(chuàng)設(shè)機(jī)構(gòu)，再實(shí)施憲法建立機(jī)關(guān)。國(guó)家監(jiān)察體制改革應(yīng)當(dāng)恪守憲法根本規(guī)范確立的邊界，不得改變以“黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)一個(gè)民主、法治、權(quán)力制約和人權(quán)受保障的現(xiàn)代化共和國(guó)”為內(nèi)容的憲法根本。權(quán)力單向監(jiān)督并非憲法根本規(guī)范的核心內(nèi)容，國(guó)家監(jiān)察體制改革形成閉環(huán)式的權(quán)力監(jiān)督結(jié)構(gòu)，但并未動(dòng)搖人大制度的根本。國(guó)家監(jiān)察體制改革應(yīng)當(dāng)落實(shí)憲法的指示，合理配置監(jiān)察權(quán)，建立監(jiān)察組織法、行為法和基準(zhǔn)法的融貫體系，以法律明確監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序和監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)，并以既有的機(jī)關(guān)監(jiān)督機(jī)制為基礎(chǔ)建立環(huán)伺式的監(jiān)察權(quán)監(jiān)督模式，形成“有限”和“有效”監(jiān)察的國(guó)家監(jiān)察法治體系。

國(guó)家監(jiān)察； 憲法； 約束； 體制改革

自2013年11月12日中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》以來(lái)，全面深化改革漸次展開(kāi)，國(guó)家監(jiān)察體制改革便是其中之一。2016年1月12日，習(xí)近平總書(shū)記(2016:2)指出要“完善監(jiān)督制度，做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計(jì)”，“擴(kuò)大監(jiān)察范圍，整合監(jiān)察力量，健全國(guó)家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國(guó)家監(jiān)察體系”。2016年10月27日，中共十八屆六中全會(huì)明確要求：“各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督，人民政協(xié)依章程進(jìn)行民主監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督?！?中共中央委員會(huì)，2016)2016年11月7日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，國(guó)家監(jiān)察體制改革從頂層設(shè)計(jì)步入實(shí)踐操作階段。隨之，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)于2016年12月25日通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，國(guó)家監(jiān)察體制改革由黨的意志和黨內(nèi)決策轉(zhuǎn)化為國(guó)家的意志和法律規(guī)定。十八屆六中全會(huì)公報(bào)歷史性地將監(jiān)察機(jī)關(guān)與人大、政府、司法機(jī)關(guān)并列，激發(fā)社會(huì)對(duì)我國(guó)監(jiān)察體制改革的熱烈討論，其中的主題之一便是國(guó)家監(jiān)察體制改革的法律根據(jù)。針對(duì)這一問(wèn)題，馬懷德教授(2016:3)主張修法改革國(guó)家監(jiān)察體制，童之偉教授(2016:3-13)提出修憲改革國(guó)家監(jiān)察體制的主張，二者觀點(diǎn)鮮明對(duì)立。同時(shí)，對(duì)于修憲改革國(guó)家監(jiān)察體制的限制和限度，秦前紅教授(2017:176-182)認(rèn)為，監(jiān)察體制改革難以突圍我國(guó)以人大為核心的一元二層權(quán)力單向監(jiān)督的構(gòu)架，否則便顛覆了人大制度。上述理論爭(zhēng)論反映了法治國(guó)家的基本共識(shí)，即論者均認(rèn)為“改革權(quán)”的行使必須于法有據(jù)，并觸及國(guó)家監(jiān)察體制改革的關(guān)鍵議題——國(guó)家監(jiān)察體制改革的憲法約束。然則，源于論題的限制，上述諸位學(xué)者并未全面論述這一議題。

國(guó)家監(jiān)察體制改革旨在通過(guò)設(shè)立國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，完善國(guó)家監(jiān)察制度，形成“人大制度下的一府兩院一委”，實(shí)現(xiàn)國(guó)家機(jī)關(guān)和公職人員的全面和有效監(jiān)察，具有三個(gè)根本特征：(1)國(guó)家監(jiān)察體制改革是以監(jiān)察權(quán)配置為核心內(nèi)容的公權(quán)行為，遵循權(quán)力法定的原則；(2)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)作為反腐敗機(jī)制，具有工具性價(jià)值，服從于國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)；(3)國(guó)家監(jiān)察體制改革的本質(zhì)是憲法上權(quán)力關(guān)系的重新配置，屬于憲制的變遷?；谶@些特征，國(guó)家監(jiān)察體制改革必須服從法治的根本原則，而相關(guān)理論研究則應(yīng)當(dāng)回答如下三個(gè)問(wèn)題：一是作為一項(xiàng)公權(quán)行為，依照我國(guó)憲法和法律的規(guī)定，國(guó)家監(jiān)察體制“改革權(quán)”屬于何種性質(zhì)的權(quán)力？應(yīng)當(dāng)由哪一國(guó)家機(jī)關(guān)行使？應(yīng)當(dāng)遵循何種法律程序？質(zhì)言之，國(guó)家監(jiān)察體制改革應(yīng)當(dāng)服從何種程序性約束？二是國(guó)家監(jiān)察體制改革重置現(xiàn)行憲法確立的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力關(guān)系，這種“改革權(quán)”受到何種實(shí)體層面的限制？能否變動(dòng)憲法賴以存立的根本規(guī)范？是否存在憲法上的邊界？三是國(guó)家監(jiān)察體制改革要實(shí)現(xiàn)何種目標(biāo)？現(xiàn)行憲法是否為國(guó)家監(jiān)察制度的設(shè)計(jì)確立了優(yōu)劣和良善的判斷標(biāo)準(zhǔn)，從而構(gòu)成國(guó)家監(jiān)察體制改革的根本指示？上述三個(gè)問(wèn)題次第鋪開(kāi)，依次涉及以什么方式開(kāi)展改革(程序)、哪些內(nèi)容可以/不可以改革(邊界)、如何通過(guò)改革形成最佳制度體系(指示)三個(gè)基本問(wèn)題。本文試圖在回應(yīng)相關(guān)學(xué)術(shù)爭(zhēng)論的基礎(chǔ)上對(duì)上述問(wèn)題作一初步的探討。

一、 國(guó)家監(jiān)察體制改革的憲法程序

現(xiàn)行憲法第五條規(guī)定，中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，一切國(guó)家機(jī)關(guān)必須遵守憲法和法律。習(xí)近平總書(shū)記(2014:1)將這一憲法原則在改革中的應(yīng)用闡釋為：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過(guò)程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革?！弊鳛橐豁?xiàng)涉及國(guó)家權(quán)力重新配置的重大改革，國(guó)家監(jiān)察體制改革自然也必須依法而行?？疾飕F(xiàn)行憲法可發(fā)現(xiàn)，“監(jiān)察”一語(yǔ)分別出現(xiàn)在憲法第八十九條*該條規(guī)定：國(guó)務(wù)院“領(lǐng)導(dǎo)和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作”。和第一百零七條*該條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲行政工作人員。”，僅指行政監(jiān)察。更為明確的是，現(xiàn)行憲法中的國(guó)家機(jī)關(guān)并不包括與“一府兩院”并列且由同級(jí)人大產(chǎn)生的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)。如何在法治軌道上行使這項(xiàng)重大的“改革權(quán)”，依照憲法法律規(guī)定將國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)安置于憲法和法律之中，是國(guó)家監(jiān)察體制改革面臨的首要課題，也是法學(xué)界應(yīng)當(dāng)回答的問(wèn)題。

(一) 修法抑或修憲：國(guó)家監(jiān)察體制改革的法治路徑之爭(zhēng)

關(guān)于如何依法改革國(guó)家監(jiān)察體制，法學(xué)界形成了修法改革國(guó)家監(jiān)察體制和修憲改革國(guó)家監(jiān)察體制的兩種觀點(diǎn)。馬懷德、張瑜教授(2016:A4)認(rèn)為可以由國(guó)家立法機(jī)關(guān)以修改法律的程序改革國(guó)家監(jiān)察體制，通過(guò)修改《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》，將之更名為《國(guó)家監(jiān)察法》，改革國(guó)家監(jiān)察體制，從中央到地方形成由同級(jí)人大選舉產(chǎn)生的監(jiān)察委員會(huì)，統(tǒng)一行使監(jiān)察執(zhí)法權(quán)，對(duì)所有國(guó)家機(jī)關(guān)、公務(wù)人員、法律法規(guī)授權(quán)具有公共事務(wù)管理職能的組織及國(guó)家機(jī)關(guān)依法委托從事公務(wù)管理活動(dòng)的組織進(jìn)行覆蓋式監(jiān)督。如若按照馬懷德教授的主張行事，國(guó)家監(jiān)察體制改革可以快速鋪開(kāi)，但《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》的修訂事實(shí)上構(gòu)成對(duì)現(xiàn)行憲法的實(shí)質(zhì)修改，修法行為及修訂后的《國(guó)家監(jiān)察法》必然受到合憲性追問(wèn)，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)威可能因此而弱化。我國(guó)現(xiàn)行憲法規(guī)定全國(guó)人大及其常委會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)*《中華人民共和國(guó)憲法》第五十八條、第六十二條和第六十七條。，這一追問(wèn)的實(shí)質(zhì)是全國(guó)人大及其常委會(huì)是否可以行使立法權(quán)實(shí)質(zhì)性的修訂憲法。馬懷德教授(2016:3)對(duì)此作出如下回應(yīng)：人民享有國(guó)家的一切權(quán)力，全國(guó)人大是人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)，故全國(guó)人大可以行使國(guó)家的一切權(quán)力，包括設(shè)定國(guó)家機(jī)構(gòu)的權(quán)力。全國(guó)人大可以制定國(guó)家機(jī)構(gòu)的基本法律，故享有制定設(shè)立國(guó)家機(jī)構(gòu)的法律和作出設(shè)立國(guó)家機(jī)構(gòu)的決定的權(quán)力。全國(guó)人大常委會(huì)是全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，可以對(duì)全國(guó)人大制定的法律作部分修改，故全國(guó)人大常委會(huì)可以作出關(guān)于設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的決定。根據(jù)慣例，全國(guó)人大常委會(huì)可以通過(guò)授權(quán)的方式設(shè)立國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)。這一回應(yīng)的實(shí)質(zhì)是認(rèn)為全國(guó)人大的權(quán)力源于人民，人民享有多少權(quán)力，全國(guó)人大及其常委會(huì)便享有多少權(quán)力，其權(quán)力范圍不以憲法為限，其權(quán)力行使也不受憲法限制；基于這一前提，并不存在全國(guó)人大及其常委會(huì)以法律修改方式設(shè)立監(jiān)察機(jī)關(guān)是否符合憲法和法律的問(wèn)題。修法改革國(guó)家監(jiān)察體制論的本質(zhì)是全國(guó)人大至上論，這致使該主張存在無(wú)法解決的內(nèi)在矛盾：如果全國(guó)人大及其常委會(huì)享有無(wú)限的主權(quán)性權(quán)力，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)便不可能監(jiān)察全國(guó)人大及其常委會(huì)，也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)公權(quán)行使監(jiān)察全覆蓋的目標(biāo)，國(guó)家監(jiān)察體制改革必將功虧一簣。

童之偉教授(2016:5-6)在批判修法改革國(guó)家監(jiān)察體制論的基礎(chǔ)上提出修憲改革國(guó)家監(jiān)察體制論，認(rèn)為“全國(guó)人大無(wú)權(quán)在沒(méi)有憲法根據(jù)的情況下創(chuàng)設(shè)新的國(guó)家機(jī)關(guān)”，“在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，作為全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，全國(guó)人大常委會(huì)只可以行使全國(guó)人大的部分權(quán)力，無(wú)權(quán)行使全國(guó)人大的全部權(quán)力”，“討論做重大政治改革的授權(quán)問(wèn)題，要以憲法為根據(jù)，不能以對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)‘近年來(lái)作出的授權(quán)決定的領(lǐng)域和范圍’的主觀感覺(jué)為根據(jù)”，“全國(guó)范圍設(shè)置國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)必須修憲才行。”雖然修憲改革國(guó)家監(jiān)察體制論并未明確回應(yīng)全國(guó)人大與現(xiàn)行憲法的關(guān)系，但顯然，其中隱含的前提是全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)源于憲法，受限于憲法，立法權(quán)的行使不能導(dǎo)致憲法的實(shí)質(zhì)修訂，否則便與憲法規(guī)定不符，實(shí)質(zhì)是主張“憲法之下的立法權(quán)”。總之，童之偉教授(2016:3-13)認(rèn)為全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限于憲法的授權(quán)，現(xiàn)行憲法明確授予全國(guó)人大修憲權(quán)，不能以法律修改的方式改革國(guó)家監(jiān)察體制，行修憲權(quán)之實(shí)，唯有修改憲法方能全面設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，無(wú)論是試點(diǎn)改革還是全面改革國(guó)家監(jiān)察體制，均須在法治軌道上運(yùn)行。

(二) “人大職權(quán)”與國(guó)家監(jiān)察體制改革的憲法路徑

圍繞國(guó)家監(jiān)察體制改革的法治路徑之爭(zhēng)凸顯了國(guó)家監(jiān)察體制改革中的核心命題之一，即國(guó)家監(jiān)察體制改革的程序約束，其實(shí)質(zhì)是全國(guó)人大改革國(guó)家監(jiān)察體制的憲法權(quán)限問(wèn)題。根據(jù)現(xiàn)行憲法第六十二條的規(guī)定，全國(guó)人大行使基本法律制定權(quán)，制定基本法律，享有修憲權(quán)，可以修訂憲法，兩種權(quán)力性質(zhì)不同，行使程序有別。修法改革國(guó)家監(jiān)察體制論以人民的名義確證全國(guó)人大的無(wú)限權(quán)力，在此基礎(chǔ)上主張全國(guó)人大立法權(quán)的無(wú)限性，以常設(shè)機(jī)關(guān)的地位證成全國(guó)人大常委會(huì)的無(wú)限權(quán)力及其對(duì)全國(guó)人大的替代，若果真如此行事，組成人數(shù)較少的全國(guó)人大常委會(huì)便可以以立法的形式配置國(guó)家監(jiān)察權(quán)，設(shè)立國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，實(shí)質(zhì)性地修改憲法。這明顯違反修憲程序和人大權(quán)限的憲法規(guī)定。修憲改革國(guó)家監(jiān)察體制論主張唯有修改憲法才能全面設(shè)立國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，但未全面地從理論上批駁修法改革國(guó)家監(jiān)察體制論的論據(jù)，特別是“全國(guó)人大可以行使人民所有的一切權(quán)力”的人大主權(quán)機(jī)關(guān)論，理論上應(yīng)當(dāng)在厘清全國(guó)人大憲法地位的基礎(chǔ)上明確國(guó)家監(jiān)察體制改革的憲法程序。

現(xiàn)行憲法第二條規(guī)定“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”，宣告了人民主權(quán)原則。該條又規(guī)定，人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人大和地方各級(jí)人大。有學(xué)者據(jù)此認(rèn)為，全國(guó)人大是代表人民行使國(guó)家權(quán)力的主權(quán)機(jī)關(guān)(江國(guó)華，2004:380-397)，完全統(tǒng)一地行使國(guó)家的一切權(quán)力(蔡定劍，1998:28)，全國(guó)人大的權(quán)力是人民授予的，不受任何實(shí)定法限制，其中的規(guī)則形成權(quán)，既包括制定憲法的權(quán)力*韓大元教授認(rèn)為全國(guó)人大為我國(guó)制憲機(jī)關(guān)，享有制憲權(quán)。參見(jiàn)周葉中主編：《憲法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2000年，第90頁(yè)。，也包括制定民事、刑事等法律的權(quán)力，屬于一國(guó)的根本性權(quán)力。在《香港基本法》草案的合憲性討論、《物權(quán)法》草案的合憲性之爭(zhēng)中，人大主權(quán)機(jī)關(guān)論均被一些學(xué)者征用為立論前提(葉海波，2013:23-24)，修法改革國(guó)家監(jiān)察體制論同樣如此。人大主權(quán)機(jī)關(guān)論及其應(yīng)用者將全國(guó)人大視為位于憲法典之先、之上、創(chuàng)制憲法的主權(quán)者，是對(duì)現(xiàn)行憲法第二條的錯(cuò)誤理解。

現(xiàn)行憲法第二條中“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”、“人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人大和地方各級(jí)人大”二者指向的權(quán)力具有本質(zhì)區(qū)別，前者的用語(yǔ)是“權(quán)力”并指明是“一切權(quán)力”，后者的用語(yǔ)是“國(guó)家權(quán)力”，但未明確是“一切國(guó)家權(quán)力”。人民享有的“權(quán)力”是一種主權(quán)意義的本原性權(quán)力，具有派生性，是一種政治決斷權(quán)，主要表現(xiàn)為制定憲法，創(chuàng)制國(guó)家制度，授予具體的國(guó)家權(quán)力，形成國(guó)家權(quán)力架構(gòu)。作為主權(quán)決斷的結(jié)果，具體的國(guó)家權(quán)力自然也為主權(quán)者所享有，因此人民享有的“一切權(quán)力”包括本源性的主權(quán)(創(chuàng)制憲法的權(quán)力)和被派生的具體國(guó)家權(quán)力(憲法創(chuàng)制的權(quán)力)。全國(guó)人大由人民選舉的代表組成，全國(guó)人大可以行使的權(quán)力只能是與其代表機(jī)關(guān)的地位相稱的權(quán)力，而且必須是人民通過(guò)制定憲法授予其行使的權(quán)力，這是且僅是憲法設(shè)定的、并授予全國(guó)人大的“國(guó)家權(quán)力”，而不是“一切國(guó)家權(quán)力”，更不是人民享有的“一切權(quán)力”。從邏輯上講，作為代表機(jī)關(guān)，全國(guó)人大至少不享有授權(quán)自身具體權(quán)力的權(quán)力，也不享有選擇代表的權(quán)力。基于以上的分析，不難發(fā)現(xiàn)，修法改革國(guó)家監(jiān)察體制論的立論——“我國(guó)《憲法》第二條規(guī)定：‘中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)?！@就意味著，全國(guó)人大可以代表人民通過(guò)制定法律、作出決定方式行使國(guó)家一切權(quán)力(著重號(hào)為引者加)，包括設(shè)立國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力”(馬懷德，2016:03)——明顯不能成立。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)置將國(guó)家監(jiān)察執(zhí)法權(quán)集中于一個(gè)機(jī)關(guān)之手，既縮小了現(xiàn)行憲法規(guī)定的國(guó)務(wù)院及檢察機(jī)關(guān)的權(quán)限，也在形式上擴(kuò)大了全國(guó)人大及其常委會(huì)的人事決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)范圍，設(shè)定國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)因而是更改人民制憲授予的權(quán)力范圍及憲定權(quán)力關(guān)系，是對(duì)既有授權(quán)的變更，必須由人民或其代表以修改憲法的程序來(lái)完成。總之，全國(guó)人大及其常委會(huì)不享有通過(guò)行使立法權(quán)，以制定或修改法律、作出決定的方式重新配置國(guó)家權(quán)力、根本性地改變憲定權(quán)力結(jié)構(gòu)的權(quán)力。這進(jìn)而決定了國(guó)家監(jiān)察體制改革只能遵循修憲程序。

園田雜草的治理須貫徹“預(yù)防為主，綜合防治”的植保方針,遵循“安全、高效、經(jīng)濟(jì)”的原則，在了解雜草的生物學(xué)特性的基礎(chǔ)上，因地制宜地運(yùn)用一切可以利用的園藝、生物、物理、化學(xué)等防除措施，將雜草的危害控制在其生態(tài)經(jīng)濟(jì)危害水平之下。

(三) 憲法修訂與國(guó)家監(jiān)察體制改革的正當(dāng)程序

憲法以國(guó)家權(quán)力配置為核心內(nèi)容，“如果說(shuō)憲法只規(guī)定一項(xiàng)內(nèi)容，那就是規(guī)定政府權(quán)力的范圍、國(guó)家機(jī)關(guān)的設(shè)立、組織及其職權(quán)，以及各國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系”(蔡定劍，2002:95)，國(guó)家權(quán)力的結(jié)構(gòu)性安排屬于一國(guó)憲法絕對(duì)保留的事項(xiàng)，國(guó)家監(jiān)察體制改革的本質(zhì)是國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的重新安排，改革的主體和程序必須符合憲法的程序性規(guī)定。我國(guó)現(xiàn)行憲法第六十二條和第六十四條規(guī)定了全國(guó)人大的修憲權(quán)及修憲程序，這為全國(guó)人大修訂憲法改變憲定國(guó)家權(quán)力配置結(jié)構(gòu)、設(shè)置國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)提供了形式上的權(quán)力依據(jù)，也構(gòu)成了國(guó)家監(jiān)察體制改革的基本程序。其具體內(nèi)容是：只有全國(guó)人大方能展開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革，在全國(guó)范圍內(nèi)設(shè)立國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，而全國(guó)人大在推進(jìn)這項(xiàng)改革時(shí)，必須以修改憲法的方式進(jìn)行，并遵循憲法規(guī)定的修憲程序。根據(jù)現(xiàn)行憲法的規(guī)定以及既往憲法修訂的慣例，修憲設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)以如下步驟展開(kāi)：中共中央提出修改憲法部分內(nèi)容的建議，公開(kāi)征求意見(jiàn)后，全國(guó)人大常委會(huì)或者五分之一以上的全國(guó)人大代表?yè)?jù)此提出修正案，由全國(guó)人大全體代表的三分之二以上多數(shù)通過(guò)，全國(guó)人大常委會(huì)公布憲法修正案。憲法修正案一經(jīng)全國(guó)人大通過(guò)并公告天下，憲法層面的國(guó)家監(jiān)察體制改革便告完成。全國(guó)人大應(yīng)當(dāng)隨之行使立法權(quán)，制定國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)組織法和行為法等配套法律，實(shí)施憲法修正案關(guān)于國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的規(guī)定，中央與地方亦應(yīng)當(dāng)隨之成立監(jiān)察委員會(huì)，行使憲法設(shè)定的國(guó)家監(jiān)察權(quán)，最終完成國(guó)家監(jiān)察體制的改革。

二、 國(guó)家監(jiān)察體制改革的憲法邊界

國(guó)家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)是通過(guò)國(guó)家權(quán)力關(guān)系的重構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)力行使的有效監(jiān)督，屬于國(guó)家權(quán)力憲法配置的更新?！氨O(jiān)察全覆蓋”意味著對(duì)各國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員的監(jiān)察，監(jiān)察內(nèi)容不可避免地?cái)U(kuò)展至民主立法*如對(duì)人大常委會(huì)組成人員議決權(quán)行使的監(jiān)督客觀上涉及民主決策。、行政決定、檢察事務(wù)和司法事務(wù)，進(jìn)而實(shí)質(zhì)性地改變?nèi)舜笾贫鹊膬?nèi)容和國(guó)家機(jī)關(guān)間的憲法關(guān)系，形成一種相互監(jiān)督的關(guān)系。概而言之，以修憲的方式改革國(guó)家監(jiān)察體制，將根本性地改革憲法確立的權(quán)力架構(gòu)和權(quán)力關(guān)系。那么，全國(guó)人大是否可以修改憲法建立全覆蓋的國(guó)家監(jiān)察體制全面監(jiān)察國(guó)家機(jī)關(guān)和公職人員？即現(xiàn)行憲法是否確認(rèn)一些核心條款，這些條款對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制改革的具體制度安排構(gòu)成實(shí)質(zhì)性約束和邊界？全國(guó)人大修憲改革國(guó)家監(jiān)察體制時(shí)是否不得改變憲法中的某些內(nèi)容？如所周知，修憲權(quán)是否存在界限，理論上曾有爭(zhēng)論(豆星星，2006:3-4)，但承認(rèn)修憲權(quán)的憲法限制漸為共識(shí)。在憲法中明確限制憲法修改的實(shí)例并不少見(jiàn)，美國(guó)是始作俑者*該憲法第五條規(guī)定：“在1808年以前制定的修正案，不得以任何形式影響本憲法第一條第九款第一項(xiàng)和第四項(xiàng)?！薄，F(xiàn)代國(guó)家或者規(guī)定共和政體*意大利憲法和法國(guó)憲法第一百三十九條和第八十九條第五款規(guī)定均規(guī)定：共和政體不得成為憲法修改之對(duì)象。、憲法原則和根本精神*挪威憲法第一百一十二條規(guī)定：修正案決不能同本憲法所包含的原則相抵觸，只能在不改變憲法精神的前提下對(duì)某些具體條款進(jìn)行修改。聯(lián)邦德國(guó)基本法第七十九條第三款規(guī)定：對(duì)本基本法的修正案，不得影響聯(lián)邦按州劃分之原則，各州參與立法的原則或第一條和第二十條規(guī)定的基本原則。、領(lǐng)土范圍*法國(guó)憲法第八十九條第四款規(guī)定：如果有損于領(lǐng)土完整，任何修改程序均不開(kāi)始或者繼續(xù)進(jìn)行。等條款不得修改，或者規(guī)定憲法在若干時(shí)間內(nèi)不得修改*法國(guó)1791年憲法第七篇第三條規(guī)定：行將召集的一屆和再下一屆立法議會(huì)，不得提議修改任何憲法條文?；虮仨毿薷?葡萄牙1919年憲法第八十二條規(guī)定，憲法每隔10年修改一次。。我國(guó)現(xiàn)行憲法雖然設(shè)定了憲法修改的程序，但并未明確規(guī)定憲法修改的界限，理論上對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制改革修憲的實(shí)體界限和邊界也認(rèn)識(shí)不一。本文認(rèn)為，憲法根本規(guī)范構(gòu)成國(guó)家監(jiān)察體制改革的外在邊界。

(一) 國(guó)家監(jiān)察體制改革憲法界限的理論分歧

馬懷德教授(2016:03)主張以修法的程序改革國(guó)家監(jiān)察體制，強(qiáng)調(diào)全國(guó)人大及常委會(huì)享有人民享有的一切權(quán)力，自然不認(rèn)為國(guó)家監(jiān)察體制改革應(yīng)受憲法約束，因而也不認(rèn)為國(guó)家監(jiān)察體制改革存在外在的憲法邊界。童之偉教授(2016:6)雖然認(rèn)為“在憲法規(guī)定之外新增設(shè)一種在中央與國(guó)務(wù)院平行、在地方與各級(jí)人民政府平行的國(guó)家機(jī)關(guān)，動(dòng)了人民代表大會(huì)制度和憲法的根本”，但這里所謂的“動(dòng)了人民代表大會(huì)制度和憲法的根本”并非主張憲法對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制改革構(gòu)成實(shí)體層面的約束。童之偉教授(2016:6)認(rèn)為，“是否準(zhǔn)許進(jìn)行改革試點(diǎn)，屬于全國(guó)人大的職權(quán)范圍，要授權(quán)進(jìn)行改革試點(diǎn)必須由全國(guó)人大為之”，在試點(diǎn)成功后全國(guó)范圍內(nèi)設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)時(shí)，“必須修憲才行”。這一立論的邏輯前提是，憲法是根本法，具有最高法律效力，是根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，如果以修法而非修憲的方式設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，便違反了憲法關(guān)于修憲權(quán)和立法權(quán)的規(guī)定，也是對(duì)憲法的權(quán)威和效力的否定，并且客觀上侵犯了全國(guó)人大的修憲權(quán)，是“動(dòng)了人民代表大會(huì)制度和憲法的根本”。推而論之，這種觀點(diǎn)認(rèn)為，立法權(quán)必須受憲法約束，修憲權(quán)則不受憲法的實(shí)質(zhì)約束。以修憲的方式設(shè)定監(jiān)察委員會(huì)，使監(jiān)察委員會(huì)成為憲法上而非憲法外的機(jī)構(gòu)，正是嚴(yán)格遵循憲法規(guī)定的行為，也是憲法權(quán)威和人大制度的實(shí)現(xiàn)，是維護(hù)而非“動(dòng)搖”人大制度和憲法的根本。勿寧說(shuō)，該文恰恰認(rèn)為，修憲權(quán)正是憲法設(shè)定的一項(xiàng)裝置，以回應(yīng)人大制度和憲法變遷的需要，全國(guó)人大修憲改革國(guó)家監(jiān)察體制時(shí)，所要改革的正是憲法中設(shè)立的權(quán)力制度，因此其修改憲法時(shí)不受這些條款的限制?；谶@種隱含的認(rèn)識(shí)，童之偉教授(2016:3-13)在探討如何將國(guó)家監(jiān)察體制改革納入法治軌道時(shí)，全然未提及全國(guó)人大修憲改革國(guó)家監(jiān)察制度的實(shí)體限制問(wèn)題。

秦前紅教授(2017:181)在新近發(fā)表的論文中以反問(wèn)的方式提出修憲改革國(guó)家監(jiān)察體制的憲法邊界問(wèn)題，認(rèn)為國(guó)家監(jiān)察體制改革的一個(gè)前置問(wèn)題是監(jiān)察委員會(huì)運(yùn)行要求“憲制機(jī)關(guān)具備明確的權(quán)力分置”?！斑@個(gè)前提是否已具備？”即“人大制度所要求的權(quán)力一元與監(jiān)察體制必備的權(quán)力多元如何能相容相生？”秦前紅教授(2017:181)持否定的觀點(diǎn)，認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)行憲法規(guī)定了“議行合一”的基本原則，本級(jí)人大選舉產(chǎn)生其他同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)，其他同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)人大負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。這是一種一元二級(jí)單向監(jiān)督的權(quán)力結(jié)構(gòu)，國(guó)家監(jiān)察體制改革要求權(quán)力一元二級(jí)轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)力多元同級(jí)，“這意味著對(duì)‘議行合一’體制和人民代表大會(huì)制度的徹底顛覆”(秦前紅，2017:181)。質(zhì)言之，這一觀點(diǎn)認(rèn)為國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)憲制化必然動(dòng)搖人大制度，即便全國(guó)人大以憲法修改的程序展開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革，這個(gè)根本也動(dòng)之不得，人大制度構(gòu)成修憲改革國(guó)家監(jiān)察體制的限制，一元二級(jí)單向監(jiān)督的權(quán)力結(jié)構(gòu)構(gòu)成了國(guó)家監(jiān)察體制改革的外在邊界，國(guó)家監(jiān)察只能限縮為對(duì)人大工作人員的法紀(jì)監(jiān)督，不宜擴(kuò)張至立法民主的領(lǐng)域。兩種對(duì)立性的觀點(diǎn)凸顯了如下需要明確的問(wèn)題：修憲改革國(guó)家監(jiān)察體制是否受現(xiàn)行憲法的實(shí)體性約束？如果這種約束存在，現(xiàn)行憲法的哪些條款和內(nèi)容構(gòu)成對(duì)這項(xiàng)改革的約束和邊界？

(二) 憲法根本規(guī)范與國(guó)家監(jiān)察體制改革的“憲法禁區(qū)”

現(xiàn)代憲法立基于“憲法核心部分理論”之上(陳慈陽(yáng)，2004：131)，主要由憲法核和憲法律組成，憲法核“是一種根本規(guī)范，它提供實(shí)定法客觀合理性的依據(jù)，表明實(shí)定法創(chuàng)始的出發(fā)點(diǎn)”，是“憲法的憲法”，“憲法律是一種相對(duì)意義的憲法”，“有關(guān)根本規(guī)范的內(nèi)容是不得以任何形式修改與變更的，而憲法律則可根據(jù)社會(huì)變化的實(shí)際需要進(jìn)行適當(dāng)?shù)男薷呐c調(diào)整?！?周葉中，2000:127)憲法核與憲法律相區(qū)別的最大效應(yīng)，“就是建立不得以通常修憲程序更改的憲法核心領(lǐng)域”(吳庚，2004:25)。這意味著，“修改憲法的主要目的是調(diào)整、擴(kuò)大、改善和糾正憲法，不是破壞憲法的結(jié)構(gòu)，或者說(shuō)違反憲法的根本精神，否則，那無(wú)異于‘憲法崩潰’或‘憲法革命’。”(Charles A.Kelbley，2004:1504)以憲法核心理論反觀中國(guó)現(xiàn)行憲法，不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)現(xiàn)行憲法也建立了憲法核和憲法律的二元結(jié)構(gòu)。我國(guó)現(xiàn)行憲法序言最后一段宣告：“本憲法以法律的形式確認(rèn)了中國(guó)各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國(guó)家的根本制度和根本任務(wù)，是國(guó)家的根本法，具有最高的法律效力?！边@一宣告以遞進(jìn)式的恢宏氣勢(shì)聲明現(xiàn)行憲法作為根本法、具有最高法律效力的緣由：本憲法“確認(rèn)了中國(guó)各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國(guó)家的根本制度和根本任務(wù)”，因而是“國(guó)家的根本法”，因而“具有最高的法律效力”，因而是“根本的活動(dòng)準(zhǔn)則”(陳端洪，2016:5-25)。申言之，現(xiàn)行憲法確認(rèn)了以“中國(guó)各族人民奮斗的成果”、“國(guó)家的根本制度”、“根本任務(wù)”為內(nèi)容的憲法根本規(guī)范，方才成為憲法，憲法修改不得改變這些內(nèi)容，這些內(nèi)容自然構(gòu)成憲法修改的約束和邊界。因此，修憲機(jī)關(guān)修改憲法改革國(guó)家監(jiān)察體制時(shí)，其“改革權(quán)”并非不受限制，只能以修改憲法律的方式配置國(guó)家監(jiān)察權(quán)，不得改變憲法核?！皩?duì)憲法的‘修改’權(quán)并不包含摧毀它的權(quán)力在內(nèi)?！?William L.Marbuty，1919:225)憲法核具有禁止修改的防御功能，構(gòu)成國(guó)家監(jiān)察體制改革的外在邊界，是對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制改革的消極和否定性約束。

上引的觀點(diǎn)之一(童之偉，2016:3-13)認(rèn)為只要全國(guó)人大以修憲方式改革國(guó)家監(jiān)察體制，便符合憲法和法治要求，顯然忽視了“改革權(quán)”的憲法約束。另一觀點(diǎn)(秦前紅，2017:181)認(rèn)為國(guó)家監(jiān)察體制改革難以突破人大制度下的權(quán)力監(jiān)督結(jié)構(gòu)和關(guān)系，后者實(shí)際上是對(duì)前者的限制，但對(duì)我國(guó)現(xiàn)行憲法根本規(guī)范的解讀值得商榷。我國(guó)現(xiàn)行憲法共有六處使用“根本”一語(yǔ)，分別是序言第七段的“根本任務(wù)”、序言最后一段的“根本任務(wù)”、“根本制度”、“根本法”、“根本的活動(dòng)準(zhǔn)則”、第一條第二款的“根本制度”。其中，“根本任務(wù)”是“進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”，“根本制度”是“社會(huì)主義制度”，“根本法”和“根本的活動(dòng)準(zhǔn)則”陳述了現(xiàn)行憲法在實(shí)定法體系中的地位、效力及性質(zhì)?！艾F(xiàn)代化”和“社會(huì)主義”是理解現(xiàn)行憲法根本規(guī)范的關(guān)鍵詞?！艾F(xiàn)代化”既指一種過(guò)程，也是一種狀態(tài)，還是一套評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，主要指人類以其理性對(duì)外在世界加以征服并控制的種種努力。“社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”主要指中國(guó)人民運(yùn)用理性建立更具合理性的社會(huì)的努力和過(guò)程?！吧鐣?huì)主義制度”的內(nèi)容通常被分解為根本的政治制度、經(jīng)濟(jì)制度和文化制度，人大制度是我國(guó)的根本政治制度，“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”(中共中央，2014)。這兩條規(guī)范合而為一，即是黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民建設(shè)現(xiàn)代化的共和國(guó)*有學(xué)者將“中國(guó)人民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下”視為中國(guó)憲法的第一根本法。參見(jiàn)陳端洪：《論憲法作為國(guó)家的根本法與高級(jí)法》，載《中外法學(xué)》2008年第4期，第485～511頁(yè)。。隨著實(shí)踐的推進(jìn)，我國(guó)憲法進(jìn)一步地明確了中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的核心要素：首為一切權(quán)力屬于人民的人民主權(quán)原則，次為依法而治的法治中國(guó)原則，再為維護(hù)人之尊嚴(yán)的人權(quán)保障原則?，F(xiàn)行憲法的根本規(guī)范可具體地表述為黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)一個(gè)民主、法治、權(quán)力制約和人權(quán)受保障的現(xiàn)代化共和國(guó)，國(guó)家監(jiān)察體制改革自然不得在形式上或者實(shí)質(zhì)上更改這一根本規(guī)范，這一根本規(guī)范構(gòu)成國(guó)家監(jiān)察體制改革的外在邊界。國(guó)家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)是通過(guò)設(shè)立國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，改變不合理的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的現(xiàn)代化，并強(qiáng)化黨對(duì)反腐敗的領(lǐng)導(dǎo)(王歧山，2016)，顯然未實(shí)質(zhì)性地改變憲法的根本規(guī)范。當(dāng)然，國(guó)家監(jiān)察體制改革改變了人大制度的內(nèi)容，因此，理論上需要明確人大制度下的權(quán)力監(jiān)督關(guān)系與國(guó)家監(jiān)察體制改革的關(guān)系問(wèn)題，在“不得為”的層面之外，從“可否為”的角度進(jìn)一步厘清國(guó)家監(jiān)察體制改革的憲法邊界。

憲法核直接以“不得侵犯”的方式劃定了修憲改革國(guó)家監(jiān)察體制的憲法邊界，同時(shí)明確了國(guó)家監(jiān)察體制改革可以涉足的空間。簡(jiǎn)單而言，憲法核猶如一個(gè)圓形，乃國(guó)家監(jiān)察體制改革不得觸及的“禁區(qū)”，該區(qū)域之外的范圍，則可以根據(jù)國(guó)家監(jiān)察體制改革的需要加以變動(dòng)。理論上的描述易于理解，但實(shí)踐中的操作則要復(fù)雜得多，國(guó)家監(jiān)察體制改革的憲法邊界并非在一張白紙上劃一個(gè)圓圈并解釋為憲法核那么簡(jiǎn)單，仍需要針對(duì)具體的問(wèn)題作出分析，其中之一便是國(guó)家監(jiān)察體制改革與人大制度的關(guān)系。秦前紅教授(2017:181)認(rèn)為人大制度下的權(quán)力一元多層單向監(jiān)督結(jié)構(gòu)構(gòu)成國(guó)家監(jiān)察體制改革的界限，應(yīng)當(dāng)將對(duì)人大的國(guó)家監(jiān)察限定為立法民主之外的領(lǐng)域，主要集中于對(duì)公職人員的法紀(jì)監(jiān)督，否則便是“對(duì)‘議行合一’體制和人民代表大會(huì)制度的徹底顛覆”。這種觀點(diǎn)實(shí)質(zhì)上將權(quán)力單向監(jiān)督理解為憲法根本規(guī)范的具體內(nèi)容。本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從人大憲法地位的角度認(rèn)識(shí)國(guó)家監(jiān)察體制改革與人大制度的關(guān)系。

日本著名憲法學(xué)家美濃部達(dá)吉(2005:55-56)認(rèn)為，代議機(jī)關(guān)具有三重依次而存的地位：始為代表國(guó)民的機(jī)關(guān)，國(guó)民是第一次的原始的國(guó)家機(jī)關(guān)，代議機(jī)關(guān)是第二次的代表的國(guó)家機(jī)關(guān)，次為行使立法權(quán)的機(jī)關(guān)，終為政治統(tǒng)治機(jī)關(guān)，監(jiān)督政府是其主要權(quán)能。代議機(jī)關(guān)的代表、立法和監(jiān)督功能源于其作為代議機(jī)關(guān)的憲法地位。我國(guó)人大制度亦遵循這樣的邏輯，包括民主、立法和權(quán)力監(jiān)督的多重內(nèi)涵，人大是人民行使國(guó)家權(quán)力的代議機(jī)關(guān)和代表機(jī)關(guān)，基于民主的原理，由人民選舉產(chǎn)生的代表組成人大并由人大選舉產(chǎn)生同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)，人大享有立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)。人大制度是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家、實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化的重要和最高制度形式，任何改變?nèi)舜笾贫鹊男袨?，若產(chǎn)生否定人民主體地位的結(jié)果，便是動(dòng)搖憲法的根本。但需要明確的是，人民主權(quán)強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力屬于人民，主要由人民的代表來(lái)行使這些權(quán)力，人民代表組成的機(jī)關(guān)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，但這并非意味著人民代表的權(quán)力是絕對(duì)和不受限制的。哈耶克(2001:36)明確指出：“‘民主’這個(gè)術(shù)語(yǔ)僅僅意指：不論存在什么樣的最高權(quán)力，它都應(yīng)當(dāng)由人民之多數(shù)或他們的代表來(lái)掌控，但是它卻沒(méi)有論涉到這種權(quán)力的權(quán)限問(wèn)題。常常有人錯(cuò)誤地認(rèn)為，任何最高權(quán)力都必定是無(wú)限的或不受限制的。顯而易見(jiàn)，我們根本無(wú)法從多數(shù)的意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)占據(jù)支配地位這項(xiàng)要求當(dāng)中推論出這樣一項(xiàng)要求，即多數(shù)就特定問(wèn)題的意志應(yīng)當(dāng)是無(wú)限的或不受限制的。”申言之，人民主權(quán)和民主原則的確認(rèn)并非意味著對(duì)法治、權(quán)力監(jiān)督和人權(quán)保障原則的否定，民主與法治可以有機(jī)結(jié)合(秦前紅、葉海波，2005:66-74)。我國(guó)現(xiàn)行憲法第六十二條和第六十七條通過(guò)列舉的形式，將全國(guó)人大及其常委會(huì)的職權(quán)限定于該二條確定的范圍，同時(shí)在第五條和第三十三條宣告了法治和人權(quán)原則?；趹椃ㄖ辽虾头ㄖ螄?guó)家的現(xiàn)代國(guó)家原則，人大作為代議機(jī)關(guān)亦必須服從憲法和法律，其享有的監(jiān)督其他國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力并不能否定對(duì)其自身權(quán)力監(jiān)督的必要性，也并不意味著對(duì)人大的監(jiān)督只能是人大的自我和同體監(jiān)督。事實(shí)上，對(duì)于在人大中任職的公職人員違法犯罪行為，我國(guó)亦存在著多種監(jiān)督機(jī)制?，F(xiàn)行憲法第三條雖然規(guī)定人大監(jiān)督同級(jí)其他國(guó)家機(jī)關(guān)，但這一規(guī)定不應(yīng)當(dāng)被理解為禁止修訂憲法建立監(jiān)督人大的制度。本質(zhì)上，國(guó)家監(jiān)察體制改革既未改變?nèi)舜笞鳛榇h機(jī)關(guān)的憲法地位，也未否定人民主權(quán)原則，更未否定人大基于代表機(jī)關(guān)的身份而享有的監(jiān)督權(quán)，而只是補(bǔ)缺了人大制度下權(quán)力監(jiān)督的開(kāi)環(huán)模式，有助于形成一個(gè)首尾相鏈的閉環(huán)式監(jiān)督體系，是國(guó)家制度合理化和治理現(xiàn)代化的一種努力。

三、 國(guó)家監(jiān)察體制改革的憲法指示

憲法“是以根本規(guī)范為指導(dǎo)的價(jià)值體系與規(guī)范體系，它既表現(xiàn)為實(shí)定法意義上的規(guī)范活動(dòng)，又表現(xiàn)為超實(shí)定法的價(jià)值與原理，甚至表現(xiàn)為超合法性的規(guī)范?！?周葉中，2000:127)憲法構(gòu)筑一國(guó)的價(jià)值秩序，設(shè)立國(guó)家權(quán)力制度和公民基本權(quán)利制度實(shí)現(xiàn)這一秩序，并通過(guò)這些制度的實(shí)施將觀念的憲法轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的憲法。國(guó)家監(jiān)察體制改革正是謀求建立一種更為合理的國(guó)家監(jiān)察制度，健全國(guó)家監(jiān)察組織架構(gòu)，落實(shí)現(xiàn)行憲法建立的價(jià)值秩序。憲法根本規(guī)范不僅僅具有設(shè)定禁區(qū)、禁止修改的防御性內(nèi)涵，更具有價(jià)值實(shí)現(xiàn)的肯定性和積極性內(nèi)涵，構(gòu)成國(guó)家監(jiān)察體制改革的指示，決定了國(guó)家監(jiān)察制度的內(nèi)容，要求國(guó)家監(jiān)察體制改革設(shè)立落實(shí)憲法精神的最佳制度，可謂之國(guó)家監(jiān)察體制改革的憲法方針。筆者認(rèn)為，契合憲法根本規(guī)范、最有助于憲法精神得以實(shí)現(xiàn)的國(guó)家監(jiān)察體制，必須是一種達(dá)致“有限”和“有效”標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家監(jiān)察法治模式。

(一) 憲法根本規(guī)范與有限國(guó)家監(jiān)察

現(xiàn)行憲法的根本規(guī)范是建設(shè)現(xiàn)代化的國(guó)家，基于現(xiàn)代化的原理與經(jīng)驗(yàn)，公權(quán)力的受限性是其內(nèi)容之一，這意味著國(guó)家監(jiān)察權(quán)的有限性?！坝邢蕖币庵笝?quán)限和監(jiān)督。在權(quán)限的維度上，監(jiān)察權(quán)力必須是有限權(quán)力，而非無(wú)限權(quán)力。這首先要求國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的一切權(quán)力均來(lái)源于憲法和法律的授權(quán)，而憲法和法律的授權(quán)則應(yīng)當(dāng)是明確、具體和清晰的，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察權(quán)力止于憲法和法律，特別是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)組織法對(duì)其權(quán)力的列舉。除了以組織法限定監(jiān)察權(quán)限外，還應(yīng)當(dāng)在行為法層面規(guī)范監(jiān)察權(quán)。申言之，針對(duì)組織法所規(guī)定的每一項(xiàng)具體監(jiān)察權(quán)力，應(yīng)當(dāng)制定配套的行為法，明確權(quán)力行使的程序，包括明確監(jiān)察對(duì)象、監(jiān)察啟動(dòng)條件、監(jiān)察程序、監(jiān)察手段、監(jiān)察決定，等等*童之偉教授對(duì)具體應(yīng)當(dāng)制定和修改的法律進(jìn)行了研究，但并非完全基于組織法與行為法緊密結(jié)合的原則。參見(jiàn)童之偉：《將監(jiān)察體制改革全程納入法治軌道之方略》，載《法學(xué)》2016年第12期，第3～13頁(yè)。。在組織法和行為法之外，還應(yīng)當(dāng)制定監(jiān)察基準(zhǔn)法，明確監(jiān)察判斷標(biāo)準(zhǔn)。全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的決定指出(全國(guó)人大常委會(huì)，2016)：“試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)按照管理權(quán)限，對(duì)本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察；履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況，調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為并作出處置決定，對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴?！辈浑y發(fā)現(xiàn)，“依法履職”、“秉公用權(quán)”、“廉潔從政”、“道德操守”均為“口袋式術(shù)語(yǔ)”，其內(nèi)涵和外延并不清晰。立法者應(yīng)當(dāng)遵從法律的確定性原則，梳理公權(quán)清單，確定合法和合理的標(biāo)準(zhǔn)，建立公德標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐監(jiān)察權(quán)力有限性原則。概而言之，在權(quán)限的維度，防止監(jiān)察權(quán)過(guò)于寬泛的關(guān)鍵是建立監(jiān)察組織法、監(jiān)察行為和監(jiān)察基準(zhǔn)法的有機(jī)體系，分別明確監(jiān)察權(quán)力的范圍、行使的程序和處置的標(biāo)準(zhǔn)。

在監(jiān)督的維度上，有限監(jiān)察要求建立基于監(jiān)察權(quán)限的問(wèn)責(zé)機(jī)制。童之偉教授(2017:1)認(rèn)為，防止“監(jiān)察體制改革過(guò)猶不及”，最可靠的辦法是“創(chuàng)造和維持制約者與被制約者享有的政治綜合權(quán)重比大致均衡的局面?！睂?duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督是如何監(jiān)督監(jiān)督者的問(wèn)題，我國(guó)現(xiàn)行法律確立了多元監(jiān)督機(jī)制，如人大的法律監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督、檢察機(jī)關(guān)的公訴監(jiān)督和公益訴訟監(jiān)督、人民法院的司法監(jiān)督以及社會(huì)媒體、組織和公民的社會(huì)監(jiān)督，這是有效監(jiān)督監(jiān)察權(quán)力的制度基礎(chǔ)。監(jiān)察委員會(huì)對(duì)所在地區(qū)公職人員進(jìn)行監(jiān)察，這自然包括對(duì)本機(jī)關(guān)公職人員的監(jiān)察，因此，國(guó)家監(jiān)察體制不可避免地存在同體監(jiān)督和自我監(jiān)督的問(wèn)題。螳螂捕蟬式的設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)并不經(jīng)濟(jì)也無(wú)必要，建立具有實(shí)效性、環(huán)伺式的監(jiān)察權(quán)監(jiān)督機(jī)制，是唯一選擇。如上所述，相關(guān)監(jiān)督機(jī)制并不缺少，關(guān)鍵是如何強(qiáng)化這些機(jī)制的實(shí)效。

(二) 憲法根本規(guī)范與有效國(guó)家監(jiān)察

權(quán)力有限性是憲法根本規(guī)范的基本內(nèi)涵，這不僅意味著國(guó)家監(jiān)察權(quán)的有限性，也意味著其他國(guó)家權(quán)力的有限性，作為監(jiān)督其他國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員行使公權(quán)的制度，國(guó)家監(jiān)察必須是“有效”監(jiān)察，方才符合憲法根本規(guī)范的要求?！坝行А币庵几咝Ш蛯?shí)效。高效要求監(jiān)察權(quán)限配置適當(dāng)、相對(duì)集中，監(jiān)察組織構(gòu)架完整，內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)合理，監(jiān)察程序設(shè)定清晰，監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)明確，權(quán)力行使流程化，實(shí)效則要求監(jiān)察委員會(huì)以維護(hù)法制的權(quán)威為首要目標(biāo)，將規(guī)范層面的法秩序轉(zhuǎn)化為實(shí)踐中的權(quán)力受監(jiān)察狀態(tài)。有效監(jiān)察的形成，除了要求構(gòu)建相關(guān)制度外，還要求以監(jiān)察權(quán)激活既有監(jiān)督機(jī)制。以立法、行政、檢察和審判為例。監(jiān)察委員會(huì)在監(jiān)察人大、人民政府、人民檢察院和人民法院的公職人員時(shí)，若這些機(jī)關(guān)的公職人員存在違反依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政等要求的情形時(shí)，其參與作出的立法與決議、行政決定與命令、檢察決定、法院裁判可能違反合法性和公正性的要求，若僅僅處理履職的公職人員而放生這些存在瑕疵的決定，監(jiān)察的實(shí)效便大打折扣。符合法治原則的路徑是授權(quán)監(jiān)察機(jī)關(guān)提請(qǐng)有權(quán)監(jiān)督上述主體的國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，如提請(qǐng)同級(jí)人大撤銷或者改變其人大常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定，提請(qǐng)上級(jí)人民政府或者同級(jí)人大或者常委會(huì)撤銷(改變)下級(jí)/同級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定，提請(qǐng)上級(jí)人民檢察院監(jiān)督下級(jí)人民檢察院的決定，提請(qǐng)本級(jí)或上級(jí)人民法院再審相關(guān)案件，等等。在提請(qǐng)的同時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)同時(shí)提交監(jiān)察案卷或者報(bào)告監(jiān)察案情，披露相關(guān)公職人員違法并影響其履職的情形。這種提請(qǐng)監(jiān)督機(jī)制具有多重功能，既激活了既有的機(jī)關(guān)監(jiān)督機(jī)制，披露制度又事實(shí)上構(gòu)成對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，同時(shí)維護(hù)了人大立法和行政決策的自主性、人民檢察院和人民法院依法獨(dú)立行使檢察權(quán)和審判權(quán)的憲法原則?？傊?，有效的監(jiān)察體制應(yīng)當(dāng)深深嵌入現(xiàn)行法律設(shè)定的監(jiān)督體系之中，各機(jī)關(guān)間形成互相監(jiān)督、相互配合的監(jiān)督方式，并以憲法和法律為監(jiān)察和監(jiān)督的唯一根據(jù)。

四、 結(jié) 語(yǔ)

憲法是國(guó)家全面深化改革的根本遵循，國(guó)家監(jiān)察體制改革應(yīng)當(dāng)遵循憲法修改的正當(dāng)程序，不得破壞“黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)一個(gè)民主、法治、權(quán)力制約和人權(quán)受保障的現(xiàn)代化共和國(guó)”的根本規(guī)范，并應(yīng)當(dāng)建立一套最佳制度落實(shí)其核心價(jià)值。

首先，全國(guó)人大獨(dú)享憲法修改權(quán)，唯有全國(guó)人大才能改革國(guó)家監(jiān)察體制，但全國(guó)人大必須遵循憲法確立的程序、以憲法修改而非法律修改的方式展開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革。憲法權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力關(guān)系的變遷屬于憲法修改的范圍，國(guó)家監(jiān)察體制改革旨在重構(gòu)憲法權(quán)力結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)公權(quán)的有效制約，該項(xiàng)“改革權(quán)”本質(zhì)上是修憲權(quán)。根據(jù)現(xiàn)行憲法的規(guī)定，全國(guó)人大享有修憲權(quán)，因此必須由全國(guó)人大改革國(guó)家監(jiān)察體制。全國(guó)人大的職權(quán)源于憲法的授權(quán)，必須服從憲法對(duì)權(quán)力行使的程序性安排，全國(guó)人大在改革國(guó)家監(jiān)察體制時(shí)不能任意為之，必須以憲法修改的程序改革國(guó)家監(jiān)察體制，不得以立法權(quán)的行使程序替而代之。修改《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》為《國(guó)家監(jiān)察法》的改革方式，雖然高效便捷但面臨合憲性合法性缺失的先天不足，只會(huì)削弱國(guó)家監(jiān)察的權(quán)威。修法改革國(guó)家監(jiān)察體制的觀點(diǎn)實(shí)際上承認(rèn)全國(guó)人大及其常委會(huì)權(quán)力的無(wú)限性，但又主張國(guó)家監(jiān)察的全覆蓋，必然面臨國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)如何監(jiān)察權(quán)力無(wú)限的全國(guó)人大及其常委會(huì)的問(wèn)題。以修憲方式改革國(guó)家監(jiān)察體制，雖然程序相對(duì)冗長(zhǎng)，但會(huì)構(gòu)筑國(guó)家監(jiān)察制度的正當(dāng)性和權(quán)威性，更符合以法治方式推進(jìn)法治國(guó)家建設(shè)的原則。

其次，憲法核和根本規(guī)范劃定了國(guó)家監(jiān)察體制改革的憲法邊界，全國(guó)人大修憲改革國(guó)家監(jiān)察體制時(shí)不得侵入憲法根本規(guī)范劃定的“憲法禁區(qū)”。歷經(jīng)數(shù)十年的變遷，我國(guó)現(xiàn)行憲法形成了“黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)一個(gè)民主、法治、權(quán)力制約和人權(quán)受保障的現(xiàn)代化共和國(guó)”的根本規(guī)范，包括現(xiàn)代化、黨的領(lǐng)導(dǎo)、共和國(guó)、法治、民主、人權(quán)及權(quán)力監(jiān)督等核心內(nèi)涵。國(guó)家監(jiān)察體制改革不能改變這一根本規(guī)范，更不能有悖于民主、人權(quán)、法治、權(quán)力制約及黨的領(lǐng)導(dǎo)的原則。人大制度下的一元多層單向權(quán)力監(jiān)督結(jié)構(gòu)并非憲法根本規(guī)范的核心內(nèi)涵，也不構(gòu)成反對(duì)雙向、循環(huán)式權(quán)力監(jiān)督和制約機(jī)制的正當(dāng)理由。國(guó)家監(jiān)察體制改革改變?nèi)舜笾贫认碌膯蜗驒?quán)力監(jiān)督結(jié)構(gòu)，但未改變民主的核心原則，改革形成首尾相銜的閉環(huán)權(quán)力制約模式，使國(guó)家制度更符合法治、權(quán)力制約及人權(quán)保障等核心原則的要求，亦有助于強(qiáng)化黨對(duì)反腐敗的領(lǐng)導(dǎo)，因而未動(dòng)搖憲法的“根本”。

最后，憲法是國(guó)家法律秩序和價(jià)值秩序的根基和根本，不僅禁止任何破壞根本規(guī)范的行為，更要求形成具體的國(guó)家制度落實(shí)國(guó)家根本規(guī)范，促成現(xiàn)實(shí)的法秩序，因而具有價(jià)值實(shí)現(xiàn)的積極和肯定內(nèi)涵，是重大改革的根本指示。全國(guó)人大應(yīng)當(dāng)根據(jù)憲法根本規(guī)范的指示，依據(jù)憲法修改程序，改革國(guó)家監(jiān)察體制，形成一個(gè)符合“有限”和“有效”標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家監(jiān)察法治模式。有限監(jiān)察要求形成監(jiān)察組織法、行為法和基準(zhǔn)法的融貫體系，以法律方式明確監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序和監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)，亦要求激活既有監(jiān)督機(jī)制，有效監(jiān)督監(jiān)察權(quán)的行使。有效監(jiān)察要求監(jiān)察權(quán)限集中、組織結(jié)構(gòu)合理、監(jiān)察流程清晰、監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)明確，并且將監(jiān)察權(quán)的行使嵌入機(jī)關(guān)監(jiān)督機(jī)制之中，借助公職人員履職監(jiān)察實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)行為的監(jiān)督，維護(hù)憲法和法律的權(quán)威。

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■責(zé)任編輯：李 媛

Constitutional Restraints on the State Supervision System Reform

YeHaibo

(Shenzhen University)

The essence of the state supervision system reform is to reconstruct the constitutional power system.How to advance the state supervision system reform according with the Constitution and law is a central issue which the state supervision system reform will face.Different scholars have different opinions on the legal procedure of the state supervision system reform and have proposed jurisprudential problems such as how to exercise the power to reform the state supervision system according with the Constitution and what is the constitutional restriction on this power.This paper, with the constitutional restraints on the state supervision system reform as its theme, mainly studies which constitutional procefure shall the state supervision system reform follow, law amending process or the Constitution amending process? Which constitutional contents can be amended or not when the NPC carries forward the state supervision system reform and reconstructs the state power? How to interpret the constitutional boundary on the state supervision system reform? How to design specific system? And which system does meet the requirements of the Constitution’s basic norm mostly?This paper mainly adopts the research methods of logical analysis and text analysis.Firstly, it specifies the main divergences between different theoretical propositions to extract core academic propositions through analyzing scholars’ main viewpoints and theoretical deduction process.Secondly, it summarizes the real meanings and contents of relevant provisions of the Constitution through analyzing the text of the Constitution and regards them as the normalization premise of the follow-up theoretical deduction.On this basis, this paper argues that:First, amending the Constitution power structure and power relation shall follow amending procedures of the Constitution.The state supervision system reform aims at reconstructing the Constitution power structure and effective control over public powers, and the NPC shall not arbitrarily exercise the power to reform the state supervision system.The NPC exercises the power exclusively to amend the Constitution and shall reform the state supervision system following the amending procedures of the Constitution.Second, the core and the basic norm of the Constitution have specified the constitutional boundary on the state supervision system reform, which is “the constitutional forbidden zone”, and the NPC shall not surpass it when reform the state supervision system.The basic norm of the Constitution is under the leadership of the CCP, and the Chinese people will construct a democratic modern republic under rule of law and with human rights safeguarded.The state supervision system reform shall neither change this basic norm nor go against the principles of democracy, human rights, rule of law, restriction of power and the Party’s leadership.As the one-way power supervision structure under the NPC system is not the core connotation of the basic norm of the Constitution, it can not restrict the reform to form a two-way and circular power supervision and restriction system.The state supervision system reform will change the one-way power supervision structure under the NPC system but will not change the core principle of democracy, while the closed-loop power restriction mode formed in reform allows the state system to meet more the requirements of such core principles as rule of law, power restriction and protection of human rights and is conducive to strengthen the CCP’s leading in anti-corruption, so it will not shake the base of the Constitution.Third, the Constitution is the foundation of the state legal order and value order.It not only prohibits any behavior destroying the basic norm but also requires forming specific state system to implement the State basic norm and facilitate realistic legal order, so it has an active and positive connotation of value realization and is the fundamental instruction for vital reforms.The state supervision system reform shall implement the constitutional instructions, reasonably allocate supervision power, establish an integrated system of supervision organization law, behavior law and standard law, specify supervision power and function, procedure and standard, and establish a circular mode to control supervision power on the basis of the existing organization supervision system, so as to form a state supervision system under rule of law, in which the state supervision power and function is limited and effective.The innovative part of this paper is that it has specified the basic norm of the Constitution, the “boundary” and “instruction” functions of the Constitution, and the “l(fā)imited” and “effective” supervision standards for the state supervision system reform.

state supervision; the Constitution; restraint; structural reform

10.14086/j.cnki.wujss.2017.03.002

D911;D912.1

A

1672-7320(2017)03-0014-11

2017-01-12

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究課題重大攻關(guān)項(xiàng)目(14JZD003)

■作者地址：葉海波，深圳大學(xué)港澳基本法研究中心、法學(xué)院；廣東 深圳 518060。Email: yeahighboy@126.com。