崔財周(河南大學 歷史文化學院，河南 開封 475001)

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英國治理霧霾的法律因素與公民意識

崔財周
(河南大學 歷史文化學院，河南 開封 475001)

霧霾是當今世界環(huán)境污染的主要表現(xiàn)形式之一，英國是世界上第一個工業(yè)化國家，伴隨著社會的進步，環(huán)境污染日益嚴重。為此，英國政府采取了各種措施治理污染，包括技術(shù)改造、限制污染物排放、尋找新能源以及頒布專門的法律。尤其是20世紀后半期英國所推行的法律，對于改善英國環(huán)境起著重要的作用。究其原因，在推動環(huán)境立法中，英國公民發(fā)揮著重要作用。法律的制定和公民意識的覺醒是英國治理霧霾的重要保障。

英國霧霾；治理意識；法律因素；公民意識

英國霧霾問題最早可以追溯到中世紀，但是當時并不嚴重，未能引起民眾的重視。隨著工業(yè)革命的發(fā)展，霧霾問題逐步惡化，逐漸引起人們的重視。從當時有名望的人士以及普通民眾都有所關(guān)注，與此同時，英國政府也開始出臺相關(guān)法律。在英國治理霧霾的措施中，立法和提高公民的意識是其重要的手段，并取得了不錯的效果。世界各國也面臨著環(huán)境的威脅，對英國治理霧霾的探究對于如何治理環(huán)境問題大有裨益。

一、英國治理霧霾的法律因素

英國倫敦曾被稱為“霧都”，當?shù)腋沟摹鹅F都孤兒》出版后，其形象更加深入人心。實際上，當時英國的霧主要是環(huán)境污染所導致的霧霾，而不是水蒸氣蒸發(fā)所形成的霧[1]。霧霾的形成與英國工業(yè)發(fā)展密切相關(guān),工業(yè)產(chǎn)生了大量的二氧化硫等有害物質(zhì)，當時的工業(yè)技術(shù)落后，產(chǎn)生了很多衍生廢棄物，更加劇了霧霾的形成。這些污染物加上空氣不流通，引發(fā)了大規(guī)模的煙霧事件。

(一)霧霾的成因

霧霾的形成與英國自然環(huán)境有很大的關(guān)聯(lián)。英國地勢低平，屬于溫帶海洋性氣候，冬季溫和多雨，霧霾不容易擴散，對于環(huán)境污染起了推波助瀾的作用。古代英國以木柴為主要燃料，加劇了環(huán)境污染。早在13世紀，國王享利三世的妻子曾經(jīng)批評當時的惡劣天氣，但是沒有太多人關(guān)注。在16世紀倫敦居民抱怨當時煙霧過大，曾經(jīng)向伊麗莎白一世匯報，以至于她本人也對煤的味道及其產(chǎn)生的煙霧極其懊惱。然而當時的煙霧對民眾生活尚不能直接構(gòu)成危害，所以未能引起相關(guān)部門重視。

隨著工業(yè)革命的發(fā)展，環(huán)境污染日益加劇，尤其是倫敦霧霾影響著民眾的生活。從18世紀末，大量的內(nèi)燃機代替了傳統(tǒng)手工作坊，機器化大生產(chǎn)使倫敦迅速騰飛，成為當時的經(jīng)濟、政治中心。與此同時，工廠林立，黑色霧氣彌漫，再加上人員大量涌進，環(huán)境問題初見端倪。根據(jù)1870至1872的統(tǒng)計，在冶煉工業(yè)、紡織工業(yè)、鐵路運輸和陶瓷工業(yè)中，機器總量達到了10萬臺[2]。當時曾有學者指出，人類排放的二氧化碳所產(chǎn)生的溫室氣體可能對人類有害。當時的環(huán)境對人們的生活有很大的影響，據(jù)統(tǒng)計，1879—1880年的冬季，死亡人數(shù)比往年上漲兩倍,死亡率從 24.6‰上升至 48.1‰。其他呼吸道疾病也迅速增加，與此同時，搶劫、偷盜等犯罪活動在霧霾籠罩中也與日俱增。

(二)法律的制定

隨著霧霾的加劇，民眾要求治理環(huán)境污染的呼聲越來越高，政府開始尋找解決問題的辦法。在1863年，英國議會通過了第一個《工業(yè)發(fā)展環(huán)境法》(The environmental law of industrial development )控制制堿工藝所產(chǎn)生的毒氣，1874年通過的《工業(yè)發(fā)展環(huán)境法》 規(guī)定了氯化氫的排放標準。1880年，弗蘭克蘭(Dr.Frankland)等學者提出了改進技術(shù)，提高燃料的利用率。他們主張使用無煙煤，用特殊的技術(shù)進行處理，對燃料區(qū)別使用，提高使用率。他們還成立專門的委員會，定期討論煙霧問題，然而由于無煙煤技術(shù)不成熟，生產(chǎn)成本太高、運輸不方便等問題，這項技術(shù)未得到廣泛應(yīng)用。1890年，有學者提出通過特定管道向居民提供照明和取暖方案，在一定程度減輕了倫敦的煙霧污染。然而，在20世紀初，汽車開始進入民眾的生活，塑料制品也開始廣泛使用，對于環(huán)境又增加了新的污染物，倫敦霧霾事件不斷加劇，日益受到各界的關(guān)注。

1952年的霧霾事件引起普遍不滿。毒霧彌漫倫敦五天，從1952年12月到1953年3月，大約有13 000人死于這次事件[3]。這種情況持續(xù)到1955年仍未有大的改變，有人描述為，好像世界末日要來臨了。后來經(jīng)過調(diào)查，人們發(fā)現(xiàn)大規(guī)模的患病與霧霾有很大的關(guān)聯(lián)。經(jīng)過了這次毒霧事件，倫敦人有所反思，制定了相關(guān)法律治理霧霾。

1952年倫敦霧霾事件引發(fā)各界廣泛關(guān)注，公眾要求政府展開調(diào)查并采取相關(guān)措施。政府在議會壓力下，同意由企業(yè)家休·貝維爾(Hugh Beaver)組成質(zhì)詢委員會。他用六個月時間便起草了一份報告，后來又提出最后的報告。 該報告分析了空氣污染造成的損失，也關(guān)注了治理霧霾的相關(guān)辦法，1956年制定的《空氣清潔法案》(Clean Air Act )，部分內(nèi)容是貝維爾報告的再版。

1956年，英國政府制定了《制堿等工廠法》(Alkali factory method)，該法案做了詳細的規(guī)定：所有污染企業(yè)每年登記一次，所有登記企業(yè)必須有完善的排污系統(tǒng)，能夠防止有害氣體，對于企業(yè)排放酸性氣體的濃度也有嚴格的規(guī)定。1967年,英國政府規(guī)定企業(yè)煙囪必須達到一定標準，違者重罰。1974年英國政府頒布了《控制公害法》(Control of environmental hazards)，它詳細規(guī)定了對河流、土地、空氣等方面的條款，對于噪音污染也開始重視。與此同時，其他法令陸續(xù)出臺，如《汽車使用條例》和《各種能源法》等。

經(jīng)過了幾十年的治理，英國天氣狀況逐漸好轉(zhuǎn)，然而英國霧霾依然相當嚴峻。進入80年代，汽車尾氣成為主要的污染源。在這種情況下，如何治理汽車尾氣成了當時的工作重點。英國相關(guān)部門采取措施，如大力推廣公共交通、步行等一系列措施，積極倡導綠色出行，減少對機動車的使用。1991年對該法案進行修改，制定了國際通用的環(huán)境標準。1993年，英國政府規(guī)定：所有銷售的新車務(wù)必安置尾氣凈化器，削減尾氣污染。1995年，英國通過《環(huán)境法》(environment act)，將空氣質(zhì)量治理納入法律，并實施處理污染的一攬子計劃。

英國治理霧霾的過程與法律的制定密切相關(guān)。從第一部《工業(yè)發(fā)展環(huán)境法》到《空氣清潔法案》，英國治理霧霾問題逐步法制化，并取得不錯的效果。雖然早期的法律并沒有太大的制約作用，但是形成了一套良好的法律機制，為以后環(huán)境治理提供法律保障。

二、英國治理霧霾的公民意識

英國民眾對于公眾事務(wù)的關(guān)注來源于《大憲章》賦予的權(quán)利。1661年，英國作家伊維林(John Evelyn)在《驅(qū)除煙霧》( Fumifugium)指責霧霾帶來的傷害。他寫道：從遠方飄來的異味使人感到痛苦，他們所呼吸的空氣充滿了異味，遠處的建筑籠罩在霧霾之中。后來這本書增加了很多生動的描述再版，表達了當時民眾對于環(huán)境污染的譴責。19世紀初，倫敦天氣狀況進一步惡化，著名作家狄更斯對于倫敦霧霾的描述并非空穴來風，實際上是對當時環(huán)境狀況的藝術(shù)加工，夾雜著異味和腥臭，對于倫敦市民的生活有很大的危害。

(一)公眾的參與

1821年英國民眾出于對環(huán)境質(zhì)量的不滿以及自身健康的擔憂，首次倡導通過法律手段治理環(huán)境污染問題。1821通過了《煙塵禁止法》(the Smoke Prohibition Act)對于煙霧有了明確的規(guī)定，符合條件的可以起訴。但是，由于此法案涉及面廣，再加上當時技術(shù)條件所限，真正對于環(huán)境治理無實際效果，不過表達了英國民眾對于環(huán)境問題的關(guān)注。1841年在民眾的呼聲下，議會通過了《德比法案》( Derby act)，規(guī)定對排煙一周的企業(yè)進行處罰。但是操作過程煩瑣，通常企業(yè)也不會連續(xù)排污，使得該法案變成一紙空文。1842 年頒布的《利茲環(huán)境改善法》(Liz Environmental Improvement Act)，對污水排放有了規(guī)定，并提出“最可行辦法”。后來證明此法案漏洞頗多，大多數(shù)企業(yè)尋找各種借口不執(zhí)行，更甚者當時官員大多腐敗，為了私利偏袒企業(yè)主。英國大氣污染依然嚴重，霧霾不斷增加，空氣質(zhì)量未得到改變。

英國民眾對于霧霾的關(guān)注并沒有停止，越來越多的民眾參與環(huán)境問題，特別是當時的著名人物，他們承擔起保護環(huán)境的職責，并推動政府通過立法治理污染。1846年，英國化學家波累菲爾(Lyon Playfair)向英國提供了一份報告。當時的大臣帕麥斯頓(H. J. T.Palmerston)對環(huán)境問題十分氣憤。在1853年的議院辯論中，他說：“倫敦的霧霾和你們在座的各位有很大的關(guān)聯(lián)，或許有些利益的交換，你們讓倫敦民眾呼吸霧霾，讓倫敦的建筑物受到損害。在這里，一小撮人的偏見和無知侵害了兩百多萬居民的實際利益、物質(zhì)享受、健康和舒適?！盵4]他的理念成為當時英國治理環(huán)境污染杰出代表之一。

諸如礦工之類的廣大民眾，對于污染治理認知有著一個逐步提高的過程。影響他們對于環(huán)境問題的認知，主要是改造燃料所需的成本。以當時的比佛委員會建議,新的供暖設(shè)備所需費用中央政府、地方政府和用戶比例為4∶3∶3。這對用戶來說無疑是一筆不小的開支，后來政府加大了補貼力度，用戶開始使用新設(shè)備，家庭取暖所帶來的環(huán)境污染有所改善。普通大眾的心理認知也影響著他們對環(huán)境的態(tài)度。白煙區(qū)和黑煙區(qū)有著明顯的區(qū)別，處在海濱城市的民眾對于設(shè)備改造并沒有太大的熱情。處在黑區(qū)的民眾認為，哪里有污染，哪里有金錢，對于環(huán)境問題認識不足，后來環(huán)境問題加劇，普通民眾表現(xiàn)出要求治理污染的決心。特別是在20世紀70年代，發(fā)生了重大變化，這種變化的一個重要指標是公眾的環(huán)保意識和參與環(huán)境污染治理的愿望越來越強烈, 從自己的環(huán)境權(quán)保護可以察覺到這一點。他們不再滿足于專家所建議的，而是直接接觸證據(jù)有機會作出自己的判斷。這種情況迫使政府做出相應(yīng)的改革。

隨著立法工作的進行，以倫敦為代表的政府不得不采取相關(guān)措施治理大氣污染，特別是對于污染嚴重、官員庇護的違法企業(yè)給予嚴厲處罰。在1854年警方處理了150多起有關(guān)案件。1861年，大倫敦地區(qū)及周邊有近8 000座熔爐實現(xiàn)了無煙排放，但是違法的也多達700多起。1856年再次提出了減少都市空氣污染草案，對于企業(yè)排放物有著嚴格的規(guī)定，尤其是對酸性氣體的處理。當時有一個有利的情況，一些官員本身就是某領(lǐng)域的專家，對于環(huán)境問題有著深刻的認識。例如，英國化學家安·史密斯(R. Angus Smith)在職期間，不僅做好本職工作，嚴厲治理環(huán)境污染，而且對企業(yè)經(jīng)常給予指導。處在急速發(fā)展的英國企業(yè)一般對于政府的監(jiān)督?jīng)]有太大的反感，他們認為這樣有利于企業(yè)的長期發(fā)展。

(二)環(huán)保社團的參與

除了當時有名望的人士，一些組織、團體宣傳環(huán)境問題，喚醒民眾的環(huán)保意識，推動了當時法律的制定。在19世紀后半期，英國出現(xiàn)了一場反對工業(yè)化的運動，他們要求保護鄉(xiāng)村自然環(huán)境，維護生態(tài)平衡。這一時期與會成員多是社會上層，為了達成環(huán)保的目標，他們開始逐漸走向聯(lián)合。1882年在倫敦舉辦了“減少煙霧展覽”，在會上各地專家學者暢所欲言，提出了很多可行的辦法，很多民眾也積極參與，它體現(xiàn)了民眾對于空氣質(zhì)量的追求。1877年，米蘭達·希爾(Miranda Hill)建立了“凱爾會社”(Kyrle Society)，主要目標是：讓民眾擁有美麗的家園。該協(xié)會匯集了當時著名的企業(yè)家、學者以及政府官員等，雖然他們有不同的背景，但是卻有一個共同的目標：保護環(huán)境。在20世紀初，“治理煤煙協(xié)會”成立，它存在了近三十年時間，后來，它聯(lián)合其他社團成立了“全國治理煙塵協(xié)會”。從它的名字可以看出主要是針對當時的煙塵治理，在1957年，它更名為“全國空氣凈化協(xié)會”。名字的改變表明了該協(xié)會的奮斗目標進一步延伸，超越了19世紀致力于環(huán)境保護的先驅(qū)。在同時期還有很多類似的組織，如水資源保護、森林防護、防止土地流失以及自然資源保護運動等，對于當時的英國環(huán)境保護有很大的作用[5]。不可否認的是這些民間團體在當時的環(huán)境保護方面做出了積極的貢獻，尤其是喚醒了民眾的環(huán)保意識。

20世紀60年代末，英國環(huán)保社團進一步發(fā)展。參與環(huán)保社團的人員數(shù)量迅速增加，1987年，公眾參與環(huán)保社團人員達到千萬之多，鳥類保護協(xié)會也增加了數(shù)十倍。環(huán)保社團范圍擴大，不再局限于地區(qū)、全國的聯(lián)合，逐步與國際接軌。1960年成立防止海岸污染聯(lián)盟;1966年建立了環(huán)境保護協(xié)會。經(jīng)過長期的發(fā)展，環(huán)保社團在數(shù)量上大幅度增加，普通民眾廣泛參與，國際合作意識逐步增強，運動的形式多樣性和靈活性。

(三)環(huán)境治理的作用

英國環(huán)境問題經(jīng)歷了漫長的治理過程，不可否認的是取得了明顯的效果。但是直到20世紀50年代英國工業(yè)化污染與西方其他國家相比嚴重得多，尤其是霧霾天氣逐步走向惡化。當時的英國算是比較富裕，然而民眾卻未能擁有較長的壽命，很多人因為環(huán)境污染喪失生命。這一切說明了盡管英國政府、法律以及民間團體致力于多種努力，但是要取得徹底的根除環(huán)境污染，還有很長的路要走。英國倫敦的霧霾問題由多種原因?qū)е拢卫硪卜且怀幌λ芡瓿傻?。但是來自于立法以及民眾的力量使得英國建立健全的環(huán)境治理系統(tǒng)，英國逐步走向一條健康之路。

英國治理環(huán)境污染，一般來說，把《空氣清潔法案》(clean air act)作為英國霧霾治理的里程碑。我們回顧霧霾問題，不可忽視的是20世紀50年代的兩個重要因素。一是前面提到的1952年英國毒霧事件，暴露了英國政府在應(yīng)對危機方面的不足。二是全球變暖逐漸成為國際關(guān)注問題。像英國這樣地勢較低并且人口稠密的國家，面對溫室效應(yīng)，任何政府都不可熟視無睹。當然，應(yīng)該肯定的是，從20世紀中葉起，英國公民精神和社會意識在推動大氣污染控制中所發(fā)揮的積極作用。正如英國學者吉登斯(Anthony Giddens)后來提出的把環(huán)保權(quán)利與職責列為公民的基本權(quán)利。

四、結(jié)語

縱觀英國治理霧霾經(jīng)歷了漫長的歷程，早在19世紀英國就開始考慮環(huán)境問題以及對于生態(tài)所造成的后果。在隨后的100多年里，英國頒布一系列的法律，形成了一套完整的系統(tǒng)來治理環(huán)境問題。激發(fā)他們的不僅是歷史使命，還有對于健康問題的考量。英國民眾的公民意識在此發(fā)揮了不可小覷的作用。當時的著名學者、社會團體以及普通民眾都有推動作用。法律的制定和英國公民意識的覺醒，二者形成合力，共同推動者英國環(huán)境問題的解決。目前，我國也面臨著霧霾肆虐的問題，和當時的英國環(huán)境問題有很多相似之處，英國治理的經(jīng)驗對于我國也有某方面的借鑒作用。

[1]Robert E Waller,Patrick J Lawther.Further Observations on London Fogs[J].The British Medical Journal,1957,(2).

[2]布雷恩·威廉·克拉普.自工業(yè)革命以來的英國環(huán)境史[M].倫敦：朗曼出版社，1994.

[3]Klto,GD Thurston.Characterization and Reconstruction of Historical London, England,Acidic Aerosol Concentrations[J].Environmental Health Perspectives,1989,(1).

[4]戴維·布朗.帕默斯頓勛爵及議會代表制[B].史特拉斯克來德大學圖書館帕默斯頓檔案,1853.

[5]Wendy Kenyon.Enhancing Environmental Decision-making Using Citizens’juries[J].Local environment,2003,(1).

[責任編輯:陳 晨]

2017-03-20

崔財周(1988-)，男，河南周口人，2015級世界史專業(yè)碩士研究生。

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1008-7966(2017)04-0120-03