楊敬之(中國政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 100088)

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憲法解釋效力初論

楊敬之
(中國政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 100088)

憲法解釋有一定的法律效力。在立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和特定機(jī)關(guān)解釋這三種不同的解釋體制下，憲法解釋效力不同。同時(shí)，抽象解釋與具體解釋對憲法解釋效力亦有重大影響。我國憲法確立了立法機(jī)關(guān)解釋模式，從實(shí)踐上看，以抽象解釋為主。我國的憲法解釋具有高于普通法律的規(guī)范效力。

憲法解釋；解釋模式；解釋形態(tài)；規(guī)范效力

中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會(huì)提出“健全憲法解釋程序機(jī)制”。當(dāng)前，學(xué)界呼吁制定《憲法解釋程序法》，且已有專家意見稿問世*參見韓大元：《〈中華人民共和國憲法解釋程序法(專家建議稿)〉及其說明》,http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=10166，2016年10月20日訪問。。憲法解釋的效力是研究憲法解釋的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是憲法解釋程序法需要回答的問題。本文嘗試回應(yīng)憲法解釋具有何種效力、通過何種形式發(fā)揮效力的問題*本文中的憲法解釋效力是指由最終有權(quán)解釋機(jī)關(guān)對憲法作出解釋的效力。正如有學(xué)者指出的，“有權(quán)解釋是指公權(quán)力機(jī)關(guān)對憲法作出的解釋，包括但不限于法定憲法解釋機(jī)關(guān)的解釋。因?yàn)椋⒎C(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)對憲法的解釋都可以稱為有權(quán)解釋。比如，日本政府長期都在對憲法進(jìn)行解釋，其解釋也被稱為有權(quán)解釋”。林來梵：《憲法學(xué)講義》，法律出版社2011年版，第120、121頁。。

憲法解釋是一種法律行為，一旦實(shí)施，將產(chǎn)生一定的法律效力*有學(xué)者認(rèn)為行為不具有法律效力，參見陳世榮：《法律效力論》，載《法學(xué)研究》1994年第4期；對這一觀點(diǎn)的質(zhì)疑參見李琦：《法律效力：合法行為發(fā)生法律上效果之保證力——兼與陳世榮商榷》，載《法學(xué)研究》1995年第2期。筆者認(rèn)為權(quán)力主體的合法行為具有法律效力。。這種法律效力體現(xiàn)為外在的拘束力，從表現(xiàn)形式上可分為個(gè)別效力和一般效力。個(gè)別效力是指因具體案件所涉憲法問題而形成的憲法解釋，直接約束案件當(dāng)事人[1]；一般效力，也稱普遍效力，是指憲法解釋機(jī)關(guān)對憲法問題作出的解釋，不僅約束當(dāng)事人*這里的當(dāng)事人，不限于具體案件的當(dāng)事人，還包括在各種沒有兩造對立的憲法審查程序中的程序參與人。，還約束所有國家機(jī)關(guān)。更進(jìn)一步，憲法解釋是否具有法律規(guī)范的效力？法理學(xué)界對法律規(guī)范的效力存在不同看法，但都強(qiáng)調(diào)其在一國法律體系內(nèi)部的層級效力以及其對調(diào)整對象產(chǎn)生作用的效力范圍*有代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為，“從廣義上說，是泛指法律約束力和法律強(qiáng)制性……狹義的法律效力是指法律的生效范圍，即法律對什么人、在什么地方和在什么時(shí)間適用的效力”。參見沈宗靈主編：《法理學(xué)》，高等教育出版社1994年版，第346頁；有學(xué)者將法律效力在外延上分為法律的內(nèi)部效力和外部效力。內(nèi)部效力“是指在國家體系內(nèi)部不同板塊和不同層級之間法律的效力關(guān)系問題”；外部效力“被歸結(jié)其效力范圍問題……一般認(rèn)為法律的效力范圍有空間效力、時(shí)間效力和對主體的效力三個(gè)方面”。參見謝暉：《論法律效力》，載《江蘇社會(huì)科學(xué)》2003年第5期。。層級效力可以理解為內(nèi)部效力；效力范圍可以理解為外部效力，是指其在空間上、時(shí)間上以及對主體的效力。權(quán)威憲法解釋的空間效力及于一國法制主權(quán)范圍；在時(shí)間上的效力涉及溯及力問題；對主體的效力主要指其確定力和羈束力?？梢?，憲法解釋的效力是一個(gè)重要且復(fù)雜的問題。

一、不同憲法解釋主體的解釋效力

當(dāng)今世界，從主體上看，憲法解釋主要有三種類型：立法機(jī)關(guān)解釋、司法機(jī)關(guān)解釋和專門機(jī)關(guān)解釋。憲法解釋主體不同，其效力亦不同。

(一)立法機(jī)關(guān)解釋模式

這一模式是指在代議制下由作為民意代表的議會(huì)來解釋憲法的體制。立法機(jī)關(guān)的憲法解釋，即通過行使憲法解釋權(quán)，從事憲法解釋活動(dòng)，出具憲法解釋規(guī)范。此時(shí)，憲法解釋的效力體現(xiàn)為憲法解釋規(guī)范的效力。既然體現(xiàn)為特定的規(guī)范，又是由立法機(jī)關(guān)作出，則憲法解釋具有規(guī)范意義上的法律效力。需要指出的是，盡管立法機(jī)關(guān)的憲法解釋可以說是立法性解釋，但其不是憲法修改，也不是立法，我們應(yīng)注意區(qū)分立法性解釋與解釋性立法的不同*關(guān)于立法性解釋與解釋性立法的爭議，參見袁吉亮：《論立法解釋制度之非》，載《中國法學(xué)》1994年第4期；《再論立法解釋制度之非》，載《中國法學(xué)》1995年第3期。周振曉：《也論立法解釋》，載《中國法學(xué)》1995年第1期。陳斯喜：《論立法解釋制度的是與非及其他》，載《中國法學(xué)》1998年第3期。。

(二)司法機(jī)關(guān)解釋模式

這一模式是指由普通法院在審理具體案件時(shí)，解釋憲法的體制。該體制首創(chuàng)于美國，通過法院判例逐步建立，并隨著美國的影響力而在亞洲、美洲一些國家相繼建立。在美國，“違憲審查存在于整個(gè)司法體系，它與一般司法管轄并無顯著分別。一切爭議，無論性質(zhì)如何，都以同樣的程序，在基本上差不多的環(huán)境下，由同一法律裁決。任何案件都可能出現(xiàn)憲法問題，其中并無特殊對待”[2]。可見，在美國，法院在審理具體案件時(shí)，通過解釋憲法，審查某項(xiàng)法律或政府行為是否違憲，即在個(gè)案審理中，行使違憲審查權(quán)，解釋憲法。聯(lián)邦法院都有權(quán)解釋聯(lián)邦憲法，行使違憲審查權(quán),聯(lián)邦最高法院對聯(lián)邦憲法有最終解釋權(quán)。聯(lián)邦最高法院在審理涉及憲法解釋問題的案件時(shí)，以判決的形式宣布某項(xiàng)法律或政府行為違憲，即在個(gè)案中宣告適用于該案的法律違憲或該案所涉政府行為違憲。憲法解釋作為判決的理由存在，沒有具體的規(guī)范形式。

(三)專門機(jī)關(guān)解釋模式

這一模式是指由國家設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的憲法法院(或憲法委員會(huì))，作為憲法解釋的權(quán)威機(jī)構(gòu)，解釋憲法的體制。這種體制源于奧地利法學(xué)家凱爾森關(guān)于憲法保障的理論，并且凱爾森通過親自設(shè)計(jì)奧地利憲法法院制度，將其理論付諸實(shí)踐。此后，歐陸國家普遍采用該體制，德、法為典型。在德國，聯(lián)邦憲法法院獨(dú)立于聯(lián)邦其他法院系統(tǒng)，行使憲法管轄權(quán)，其權(quán)限很廣泛，包括判決聯(lián)邦國家法的爭訟、機(jī)關(guān)爭訟、規(guī)范審查等[3]。聯(lián)邦憲法法院在行使上述職權(quán)時(shí)，解釋憲法，以維護(hù)憲法秩序。在法國，憲法委員會(huì)享有憲法解釋權(quán)，有權(quán)對議會(huì)制定的法律進(jìn)行合憲性審查。無論德國還是法國，憲法法院(或憲法委員會(huì))都不是憲法解釋的唯一機(jī)關(guān)，而是權(quán)威機(jī)關(guān)。

簡言之，在司法機(jī)關(guān)和專門機(jī)關(guān)解釋憲法的體制下，憲法解釋職能與憲法審查職能基本重合，憲法解釋是憲法審查機(jī)關(guān)作出判決的先決問題，最終作為判決的理由體現(xiàn)在判決文書中。此時(shí)，憲法解釋的效力往往被憲法裁判的效力吸收，不具有“法”的規(guī)范效力。

二、不同憲法解釋形態(tài)的解釋效力

當(dāng)憲法解釋的職能與憲法審查的職能相重合時(shí)，憲法解釋效力因解釋形態(tài)，亦即審查類型的不同，有所區(qū)別。抽象審查與具體審查是憲法審查制度最廣泛流傳的一種分類。與其相對應(yīng)，抽象解釋和具體解釋這兩種不同解釋形態(tài)的解釋效力亦有所區(qū)別。我國是立法機(jī)關(guān)解釋憲法模式的典型，全國人大常委會(huì)作出的憲法解釋以抽象憲法解釋為主,以個(gè)案解釋為補(bǔ)充*這里的個(gè)案解釋，包括因具體案件引發(fā)的解釋。在中國，鮮有針對具體案件啟動(dòng)憲法解釋的事例。若將全國人大常委會(huì)對港澳基本法的解釋看作是憲法解釋，則1999年6月26日，全國人大常委會(huì)就香港特別行政區(qū)終審法院審理的“無證兒童案”，對《香港特別行政區(qū)基本法》第22條第四款和第24條第二款第3項(xiàng)作出的解釋，便是個(gè)案解釋。。但無論如何，其解釋均體現(xiàn)立法性解釋特征，具有“法”的規(guī)范效力。在司法機(jī)關(guān)和專門機(jī)關(guān)解釋憲法的體制下，抽象解釋和具體解釋產(chǎn)生不同的解釋效力。

(一)抽象解釋

抽象解釋是指憲法解釋機(jī)關(guān)在對國家公權(quán)力行為進(jìn)行違憲審查時(shí)，針對所涉及的憲法問題進(jìn)行專門解釋的一種解釋形態(tài)。歐陸國家是抽象解釋的代表。法國憲法委員會(huì)在2008年改革之前，在對法律進(jìn)行違憲審查時(shí)，無須基于具體案件。在德國聯(lián)邦憲法法院所管轄的十多種憲法性爭議案中, 抽象規(guī)范審查是重要的一種。抽象規(guī)范審查并不涉及具體的訴訟案件或法律適用，實(shí)際上是對法律或法規(guī)的效力進(jìn)行審查，而且一旦進(jìn)入審查程序,被審查的法律法規(guī)就成為獨(dú)立的審查對象。此外，在德國也有因個(gè)案引發(fā)的審查。普通法院的法官在審理案件時(shí)，如果認(rèn)為其裁判所應(yīng)適用的法律涉嫌違憲，應(yīng)中止審理，將該法律提交憲法法院審查；待憲法法院就該法律的合憲性做出判斷后再恢復(fù)原案件的審理。在法國，2008年法國憲法委員會(huì)改革新增的合憲性先決程序，也是這樣一種由個(gè)案引發(fā)，且由法官提請審查的程序。盡管是由一個(gè)具體案件引發(fā)的審查，但最終導(dǎo)向憲法法院(或憲法委員會(huì))對特定法律規(guī)范的專門審查。

在抽象解釋形態(tài)下，一般有專門的法律對憲法裁判的效力作出規(guī)定。因此，通過抽象解釋作出的憲法裁判，其效力不限于個(gè)案，而是具有一般效力，具體包括了確定力、羈束力和類法律效力*對憲法判決效力的這一分類方式，在臺(tái)灣學(xué)界比較普遍，參見施啟楊：《西德聯(lián)邦憲法法院論》，臺(tái)灣商務(wù)印書館1971年版，第113頁。。

(二)具體解釋

具體解釋是指憲法解釋機(jī)關(guān)(法院)在履行憲法審查職能時(shí)，在其審理的個(gè)案中，對該案所涉及的憲法問題進(jìn)行具體解釋的一種解釋形態(tài)。在以美日為代表的司法審查模式中，法院在個(gè)案審理時(shí)，解釋該案所涉及的憲法爭議時(shí)，即采用具體解釋的形態(tài)。在具體解釋形態(tài)下，憲法裁判不具有法的效力，也不具有類法律效力。我們以美國的一起司法案例來增進(jìn)對具體解釋的理解。

《紐約時(shí)報(bào)》訴沙利文案*New York Times Co. V. Sullivan,376U.S.254,1964。是一起由政府官員提起的名譽(yù)損害賠償案件。阿拉巴馬州法院依據(jù)該州《誹謗法》判決《紐約時(shí)報(bào)》敗訴，賠償沙利文50萬美元?！都~約時(shí)報(bào)》提起上訴，被阿拉巴馬州最高法院駁回，官司最終打到了聯(lián)邦最高法院。聯(lián)邦最高法院通過解釋憲法第一修正案關(guān)于言論自由和出版自由的規(guī)定，指出阿拉巴馬州《誹謗法》因壓制對政府及其官員的批評，不符合憲法第一修正案的規(guī)定，從而認(rèn)定州法院運(yùn)用的法律規(guī)則包含著憲法缺陷[4]。沙利文的指控證據(jù)不足，聯(lián)邦最高法院撤銷原判，發(fā)回重審，同時(shí)指出不得作出與該判決相反的判決。

聯(lián)邦最高法院在審理這起案件時(shí)，附帶審查了州法律的合憲性。同時(shí)將第一修正案解讀為：對公共事務(wù)的辯論應(yīng)當(dāng)不受抑制、充滿活力并廣泛公開。該憲法解釋首先通過該案判決產(chǎn)生個(gè)別效力，拘束雙方當(dāng)事人；再者，自此最高法院在審理類似案件時(shí)，堅(jiān)持了在該案中對憲法第一修正案的解釋，使得該案成為保護(hù)公民批評政府權(quán)利的經(jīng)典判例。作為該案判決書重要內(nèi)容的憲法解釋，借助判例，使其效力在事實(shí)上不僅局限于個(gè)別效力。

當(dāng)然，聯(lián)邦最高法院并不受自身判例的約束?；谝恍┰颍缈陀^情況變更、因法官的變動(dòng)使得少數(shù)派觀點(diǎn)成為多數(shù)派觀點(diǎn)等，法院可能拒絕遵循判例,推翻之前的判決。總之，在判例法國家，含有憲法解釋的憲法裁判往往通過判例發(fā)生效力。判例形同立法。

三、我國的憲法解釋制度

(一)憲法解釋主體

我國憲法確立了由立法機(jī)關(guān)解釋憲法的制度。《憲法》第67條規(guī)定，全國人大常委會(huì)有權(quán)解釋憲法。當(dāng)前，學(xué)界對全國人大常委會(huì)是否進(jìn)行過憲法解釋實(shí)踐，意見不一。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，全國人大常委會(huì)以決議、決定以及規(guī)定的形式(以下簡稱“以決議等形式”)作出過一些憲法解釋。筆者也認(rèn)同此說。此外，《香港基本法》與《澳門基本法》是全國性的憲法性法律，分別在香港、澳門特別行政區(qū)法律體系中居于最高法律地位，因此全國人大常委會(huì)對港澳基本法的解釋，可以看作是憲法解釋。

根據(jù)憲法規(guī)定，全國人大常委會(huì)是有權(quán)解釋憲法的機(jī)關(guān)。其他機(jī)關(guān)，尤其是法院是否也有權(quán)解釋憲法？有學(xué)者認(rèn)為憲法并未排除司法性的憲法解釋，并且認(rèn)為在司法實(shí)踐中，法院在審理案件時(shí)適用憲法，也是對憲法的一種有權(quán)解釋*筆者贊同主流觀點(diǎn)，認(rèn)為我國法院沒有憲法解釋權(quán)。法院在個(gè)案判決書中對憲法的援引，是對法律作合憲性解釋的需要。2016年6月28日，最高人民法院發(fā)布了《人民法院民事裁判文書制作規(guī)范》，規(guī)定：“裁判文書不得引用憲法和各級人民法院關(guān)于審判工作的指導(dǎo)性文件、會(huì)議紀(jì)要、各審判業(yè)務(wù)庭的答復(fù)意見以及人民法院與有關(guān)部門聯(lián)合下發(fā)的文件作為裁判依據(jù)，但其體現(xiàn)的原則和精神可以在說理部分予以闡述?！痹撘?guī)定即是對法院援引憲法對法律作合憲性解釋的肯定。。盡管學(xué)界對我國當(dāng)前是否有憲法解釋實(shí)踐存在分歧，但有一點(diǎn)共識，即都認(rèn)為憲法解釋的主體是有權(quán)解釋的機(jī)關(guān)，憲法解釋具有法律拘束力[5]19。

(二)憲法解釋效力

我國憲法解釋的所具有的“法”規(guī)范效力體現(xiàn)為*在中國，有學(xué)者質(zhì)疑憲法解釋的“規(guī)范效力說”，參見陳運(yùn)生：《論憲法解釋的效力:一個(gè)反思性研討》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2008年第9期；另參見陳運(yùn)生著：《憲法判斷的效力》，法律出版社2010年版，第177-198頁。：

1．內(nèi)部效力。憲法解釋的內(nèi)部效力，即其在中國法律體系中的層級，憲法學(xué)上主要有以下三種觀點(diǎn)：(1)憲法解釋與憲法具有同等效力；(2)憲法解釋與法律具有同等效力；(3)憲法解釋的效力具有特殊性，低于憲法而高于法律。第三種觀點(diǎn)具有代表性，主張“當(dāng)憲法解釋與法律發(fā)生沖突時(shí)，以解釋的內(nèi)容為主；當(dāng)憲法解釋與全國人大常委會(huì)有關(guān)法律問題的決定或決議相矛盾時(shí)也以憲法解釋效力為優(yōu)先”[6]。

法律可細(xì)分為基本法律和普通法律?！读⒎ǚā窙]有明確基本法律和普通法律的效力等級。但基于全國人大與它的常委會(huì)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，法律由全國人大常委會(huì)制定，基本法律只能由全國人大制定，則普通法律不能與基本法律相沖突。有學(xué)者認(rèn)為，憲法解釋效力低于憲法，高于普通法律，與基本法律相同。其理由是：依據(jù)憲法，盡管基本法律的制定權(quán)屬于全國人大，但全國人大常委會(huì)有權(quán)在全國人大閉會(huì)期間，對全國人大制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改。既然全國人大常委會(huì)有權(quán)修改基本法律，且其修改基本法律的條文與基本法律具有同等的效力，那么全國人大常委會(huì)通過的憲法解釋，其效力應(yīng)與基本法律相同[7]。

這一觀點(diǎn)具有說服力，且可以從港澳基本法對基本法解釋權(quán)的規(guī)定上得到印證。依據(jù)港澳基本法，基本法解釋權(quán)屬于全國人大常委會(huì)；全國人大常委會(huì)作出解釋后，特區(qū)法院在引用該條款時(shí)，應(yīng)以全國人大常委會(huì)的解釋為準(zhǔn)。可見，全國人大常委會(huì)對基本法的解釋與基本法具有同等效力。鑒于全國人大常委會(huì)對港澳基本法的解釋可以看作是一種憲法解釋，由此便印證了全國人大常委會(huì)的憲法解釋具有與基本法律同等效力的觀點(diǎn)。

2．溯及力。全國人大常委會(huì)以決議等形式作出的憲法解釋，是立法性解釋，應(yīng)自其公布之日起生效，不具有溯及力*對于憲法解釋自何時(shí)起生效的問題，爭議很大。有一派觀點(diǎn)認(rèn)為，憲法解釋不是修憲，更不是立憲，是解釋憲法本有的含義，憲法生效的時(shí)間即其生效時(shí)間；另一派觀點(diǎn)持不同意見，認(rèn)為憲法解釋既然以規(guī)范的形式作出，其主要功能之一是緩和憲法穩(wěn)定性與社會(huì)不斷變遷的張力，則應(yīng)自公布之日生效，否則將產(chǎn)生憲法解釋溯及力難題以及危害憲法作為法的可預(yù)期性。本文贊同第二種觀點(diǎn)。2016年11月7日，全國人大常委會(huì)通過關(guān)于香港基本法第104條的解釋，該解釋何時(shí)生效觀點(diǎn)不一。全國人大常委會(huì)解釋港澳基本法的時(shí)間效力問題，關(guān)涉“一國兩制”以及中央對特別行政區(qū)的管控問題，本文在此不展開討論。。1999年6月26日，全國人大常委會(huì)公布了《關(guān)于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉第二十二條第四款和第二十四條第二款第(三)項(xiàng)的解釋》，是對憲法解釋不具有溯及力的一個(gè)例證。該解釋最后一段寫明其不影響香港特區(qū)終審法院于同年1月29日對有關(guān)案件判決的有關(guān)訴訟當(dāng)事人所獲得的香港特區(qū)居留權(quán)。此外，其他任何人是否符合香港基本法第二十四條第二款第(三)項(xiàng)規(guī)定的條件，均須以該解釋為準(zhǔn)。

3．確定力

全國人大常委會(huì)作出的憲法解釋，自然獲得形式上的確定力,客觀上產(chǎn)生不可爭力。憲法第62條又規(guī)定全國人大有權(quán)“改變或者撤消全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定”?？梢?，在我國，具有最終憲法解釋權(quán)的機(jī)關(guān)不是全國人大常委會(huì)，而是全國人大。對此，有學(xué)者認(rèn)為，全國人大常委會(huì)是憲法解釋的“顯性主體”，全國人大是憲法解釋的“隱性主體”[5]92?；诖?，很難說全國人大常委會(huì)對憲法的解釋具有最高的或最終的效力，即全國人大常委會(huì)的憲法解釋具有有限的確定力。根據(jù)憲法規(guī)定，全國人大有權(quán)改變或撤銷全國人大常委會(huì)作出的不適當(dāng)?shù)膽椃ń忉尅?/p>

4．拘束力

作為原有憲法規(guī)范的一種補(bǔ)充，憲法解釋具有一般效力，直接產(chǎn)生客觀的拘束力,約束憲法之下的一切規(guī)范性文件與國家機(jī)關(guān)的所有活動(dòng)。但是，全國人大常委會(huì)憲法解釋確定力的有限性就決定了其拘束力的有限性。全國人大常委會(huì)的憲法解釋拘束除全國人大之外的一切國家機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人。

四、結(jié)語

在以立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和專門機(jī)關(guān)為解釋主體的解釋模式下，憲法解釋效力差別迥異；在抽象解釋與具體解釋的解釋形態(tài)下，憲法解釋效力亦有顯著不同?？梢?，憲法解釋的效力問題極其復(fù)雜，由此一點(diǎn)不僅可以窺見一國法制體系的歷史發(fā)展和憲法變遷，還可以窺見不同國家的權(quán)力結(jié)構(gòu)的差異。我國正在積極探索激活憲法解釋機(jī)制，在憲法解釋程序法中明確憲法解釋的效力，將利于憲法解釋機(jī)制發(fā)揮作用，促進(jìn)憲法的實(shí)施。

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[責(zé)任編輯:陳 晨]

2017-04-11

楊敬之(1985-)，女，河北廊坊人，2015級憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)博士研究生。

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