肖巧平 曹正龍

（湖南師范大學，湖南 長沙 410082）

人大與政協(xié)系統(tǒng)關于立法協(xié)商若干問題認識的比較分析

肖巧平 曹正龍

（湖南師范大學，湖南 長沙 410082）

人大與政協(xié)系統(tǒng)在立法協(xié)商參與實踐和參與意愿、立法協(xié)商是否必要、立法協(xié)商由誰主導、立法協(xié)商是否應是獨立程序、立法協(xié)商的適用范圍和對象等方面有相同或相似的看法，但也有分歧。立法協(xié)商得到了較為普遍的認同，但要成為一項制度還有許多問題需要研究和解決。

人大；政協(xié)；立法協(xié)商

一、調(diào)研的基本情況

為了了解社會各界對立法協(xié)商的看法和認識，為立法協(xié)商制度的構(gòu)建提供一手材料，立法協(xié)商研究課題組對立法協(xié)商的相關問題進行了問卷調(diào)查。本次調(diào)查采用人工調(diào)查和網(wǎng)絡調(diào)查同時并用的方法。人工調(diào)查是由人發(fā)放、回收問卷，統(tǒng)計問卷。人工調(diào)查2015年11月底啟動，到2016年3月初結(jié)束，共收回問卷751份，調(diào)查員分赴內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭市、山東省威海市、河南省南陽市、重慶市、廣東省廣州市（郵寄問卷）、湖北省武漢市、湖南省長沙市、婁底市、永州市、岳陽市的人大、政協(xié)、民主黨派、政府法制部門等機關發(fā)放、回收問卷。網(wǎng)絡調(diào)查是借助問卷調(diào)查的軟件，將問卷發(fā)布到微信朋友圈（群）和QQ群。網(wǎng)絡問卷調(diào)查從2015年12月到2016年3月結(jié)束，共收到問卷679份。

本次調(diào)研的遵循的原則是：第一，求真。為了保證調(diào)查結(jié)果的真實性，問卷為匿名，而且沒有對調(diào)查對象進行任何暗示和誘導性問答，并反復說明，調(diào)查只為研究提供材料，沒有其他任何目的。第二，不求多但求有效。首先，鑒于目前對立法協(xié)商的概念還沒有統(tǒng)一認識，問卷對立法協(xié)商的內(nèi)涵進行了簡單的解釋。其次，對與立法協(xié)商有密切聯(lián)系的人民代表大會系統(tǒng)（人大機關、人大代表）、政協(xié)系統(tǒng)（機關和政協(xié)委員）、民主黨派機關及民主黨派人士、高等學校的相關人士進行了重點的調(diào)查。第三，問卷的調(diào)查事項盡可能的簡化，以方便填寫。此次問卷對與調(diào)查目的沒有密切聯(lián)系的年齡、學歷、性別等事項沒有涉及，地域是通過調(diào)查員調(diào)查的區(qū)域確定的。

由于調(diào)研較為集中在政協(xié)與人大系統(tǒng)，下面就政協(xié)與人大系統(tǒng)關于立法協(xié)商的一些問題進行比較分析。

二、人大與政協(xié)系統(tǒng)對立法協(xié)商問題認識的比較

（一）立法協(xié)商參與實踐與參與意愿的比較

為了清楚立法協(xié)商在當今社會下的實踐樣態(tài)，調(diào)研組首先對立法協(xié)商的參與情況進行了調(diào)研。從調(diào)查結(jié)果來看，在人大系統(tǒng)（包括人大機關工作人員與人大代表，下同）的調(diào)查中，參與過立法協(xié)商的人員僅占35.16%，未參與過的占64.84%；而政協(xié)系統(tǒng)（包括政協(xié)機關工作人員與政協(xié)委員，下同）本應是立法協(xié)商參與的重要主體，參與過立法協(xié)商的比率也不高，僅占31.49%，低于人大系統(tǒng)的參與率，在政協(xié)系統(tǒng)中未參與過立法協(xié)商的人員比率達到了68.51%。與參與率形成鮮明對比的是上述相關人員參與立法協(xié)商的積極愿求。在人大系統(tǒng)中有67.79%表示愿意參加立法協(xié)商，22.41%表示視情況而定，只有7.84%的人表示不愿意。在政協(xié)系統(tǒng)，71.43%的人表示愿意參加立法協(xié)商，14.29%表示視情況而定，有13.66%表示不愿意。以上數(shù)據(jù)表明：

1.在立法協(xié)商的參與度普遍不高的情況下，人大系統(tǒng)的參與度高于政協(xié)系統(tǒng)。參與度不高的原因，一方面在于目前立法協(xié)商的參與途徑普及化與宣傳度欠缺，在調(diào)研過程中，有大部分受調(diào)對象表示不知通過何種途徑參與立法協(xié)商、獲得立法協(xié)商參與的信息與機會；另一方面，也由于目前尚未形成國家制度層面的立法協(xié)商機制體制，從而導致參與立法協(xié)商的條件有限，立法協(xié)商參與度較低。但是，出于意料的是，政協(xié)系統(tǒng)的參與度低于人大系統(tǒng)。一般認為，政協(xié)是協(xié)商的主陣地，是協(xié)商的主力軍，政協(xié)系統(tǒng)參與立法協(xié)商的人應該會多于人大系統(tǒng)。但調(diào)查的結(jié)果卻是相反。這恰恰說明了立法協(xié)商開展的情況不容樂觀，因為人大是立法主體，立法是它法定的職能，人大在立法過程中采用了一些協(xié)商的形式；而具有協(xié)商職能的政協(xié)在立法協(xié)商方面還剛剛起步。

2.人大和政協(xié)都有較為強烈的參與意愿。究其原因在于立法協(xié)商作為一種正在興起的民主立法、科學立法的立法形式，不論是在人大系統(tǒng)還是政協(xié)系統(tǒng)都是得到廣泛認同的。首先，對于人大系統(tǒng)，盡管人大是立法機關，但一方面并非所有人大都有立法權，另一方面即使有立法權的人大，也并非所有的人大系統(tǒng)人員都可以直接參與立法，所以，人大系統(tǒng)有著較大的立法協(xié)商場域，而人大系統(tǒng)的人與立法工作關系緊密，所以，人大系統(tǒng)的立法協(xié)商意愿強烈是很正常的事。其次，對于政協(xié)系統(tǒng)，協(xié)商就是政協(xié)的職能，立法協(xié)商自然就應該是政協(xié)的職能范圍之事，政協(xié)系統(tǒng)參與立法協(xié)商的意愿強烈，也應該是很正常的事情。但不容忽視的是，政協(xié)系統(tǒng)不愿意參與立法協(xié)商的比例要高于人大。忽略數(shù)據(jù)的隨機性，導致這一現(xiàn)象的原因可能是立法是（有立法權的）人大的法定的職能，人大系統(tǒng)對立法有自然的親近感，而立法協(xié)商對于政協(xié)來說還是新鮮事物，認同率、親近感不如人大。例如，盡管早在1997年4月，大連市人大、政府、政協(xié)就聯(lián)合下發(fā)了《大連市制定地方性法規(guī)和政府規(guī)制政治協(xié)商程序的暫行規(guī)定》,確認了立法協(xié)商，但立法協(xié)商得到較為普遍的認可并成為現(xiàn)實是近幾年的事情。[1]

（二）立法協(xié)商是否必要認識的比較

是否愿意參加立法協(xié)商對于個人而言只是一種感性層面的政治訴求，而這種訴求上升到國家層面，加以理性考量后，則是立法協(xié)商這一制度是否必要。人大作為我國的立法機關與代議機關，其本身便是廣泛民意的代表，因而，人大代表及其工作人員是否認可立法協(xié)商，是立法協(xié)商這一立法方式接受度的直接體現(xiàn)，也是衡量立法協(xié)商可行性的重要前提。從問卷調(diào)查來看，絕大多數(shù)人大系統(tǒng)人員認為開展立法協(xié)商是有必要的。在人大系統(tǒng)中，認為立法協(xié)商是必要的占82%，認為立法協(xié)商無必要的占18%。至于認為立法協(xié)商無必要的緣由，認為立法機關本身就具有廣泛的代表性的占78%，認為立法協(xié)商會導致立法效率降低的占11.7%，其他占10.3%。政協(xié)系統(tǒng)認為立法協(xié)商是必要的占91.1%，認為立法協(xié)商無必要的占8.9%。在理由上，56%認為立法機關本身就具有廣泛代表性，有37.5%認為立法協(xié)商會導致立法效率降低。以上數(shù)據(jù)表明：

1.不管是人大系統(tǒng)，還是政協(xié)系統(tǒng)，較為普遍的認為立法協(xié)商有必要。這首先是因為立法協(xié)商對于增益法律的科學性與民主性具有相當大的優(yōu)勢。此外，立法協(xié)商在人大系統(tǒng)與政協(xié)系統(tǒng)也已經(jīng)有了一定的規(guī)范基礎、理論基礎與實踐基礎，除了各個地方乃至中央都出臺了相應的立法協(xié)商的文件，還有各個地方對于立法協(xié)商的實踐，也取得了一定成果。立法協(xié)商已逐漸成為一種廣為認同的“歷史潮流”。

2.人大系統(tǒng)對立法協(xié)商必要性的認可度低于政協(xié)系統(tǒng)。在訪談中，部分人大系統(tǒng)人員對立法協(xié)商持質(zhì)疑的態(tài)度。他們認為，其一，人大代表具有廣泛的代表性，立法在現(xiàn)有的基礎上，注意發(fā)揮人大代表或人大常委會委員的作用就能起到立法協(xié)商所起到的作用，沒有必要大費周章的去搞立法協(xié)商；其二，政協(xié)參與立法協(xié)商是沒有法律依據(jù)的，政協(xié)立法協(xié)商是對人大權力的“挑釁”。在質(zhì)疑立法協(xié)商必要性的人中，只有極少數(shù)的人是從立法效率角度考慮的。所以，人大系統(tǒng)還有少部分人對立法協(xié)商缺乏正確的認識，“本位主義”較為嚴重。政協(xié)系統(tǒng)作為我國的參政議政主陣地，對立法協(xié)商的必要性認可度高于人大系統(tǒng)是非常正常的現(xiàn)象。但值得注意的是，在政協(xié)系統(tǒng)不認可立法協(xié)商的人相較于人大系統(tǒng)，從立法效率考慮的要多一些。訪談中，少數(shù)政協(xié)系統(tǒng)的人認為，政協(xié)的立法協(xié)商沒有實質(zhì)的意義，對立法沒有實質(zhì)性的影響，與其浪費時間、精力，不如不要?？梢?，立法協(xié)商要真正進入立法實踐，有兩點是需要考慮的：一是如何認識和處理立法協(xié)商與立法的效率關系；二是如何提升政協(xié)（包括其他層面）立法協(xié)商的“硬度”，使政協(xié)的立法協(xié)商能起到“實質(zhì)性”作用。

（三）立法協(xié)商由誰主導的比較

在大多數(shù)認為立法協(xié)商有必要的前提下，接下來要考慮的是如何操作的問題。而如何操作首先要解決的是誰來主導立法協(xié)商。我們在問卷中設定黨組織、人大、政府、政協(xié)以及誰立法誰主導多個可供選擇的選項。人大系統(tǒng)認為應該由黨組織主導的占7.16%，由人大主導的占78.51%，認為該由政府主導的占2.75%，認為應由政協(xié)主導的占1.93%，有9.64%認為誰立法誰主導。政協(xié)系統(tǒng)中認為應該由黨組織主導的占13.48%，由人大主導的占50.56%，由政府主導的占11.24%，由政協(xié)主導的占15.17%，認為誰立法誰主導的有9.55%。

以上數(shù)據(jù)表明，在對立法協(xié)商的主導者的認識上，差異較大。人大系統(tǒng)近80%的傾向于人大或誰立法誰主導，而在黨與政協(xié)誰主導的選項上，選擇黨的要比選政協(xié)的多得多；政協(xié)系統(tǒng)雖然多數(shù)選擇由人大主導或誰立法誰主導，但比例要低于人大十個百分點；而在黨與政協(xié)誰主導方面，政協(xié)的首選是政協(xié)。

立法協(xié)商由誰主導，關鍵的問題在于立法協(xié)商的定位。如果將立法協(xié)商定位為“立法”活動，那毫無疑問是誰立法誰主導，即人大立法就人大主導，政府立法就政府主導，黨內(nèi)法規(guī)就共產(chǎn)黨主導。如果將立法協(xié)商定位為“協(xié)商”活動，那自然就應該由主要的協(xié)商者主導。正由于這個問題還沒有一致的認識，所以差異還是較大的。在理論界，部分學者主張，立法協(xié)商屬于政治協(xié)商的一部分，自然應當由中國人民政治協(xié)商會議為主，其他主體參與。如有人認為，立法協(xié)商主要是政協(xié)有關專門委員會和政協(xié)委員，在立法機關初審之前，對有關法律法規(guī)草案進行論證協(xié)商發(fā)表意見和建議的活動。[3]部分學者認為立法協(xié)商是立法活動，應該由立法主體主導，如認為，立法協(xié)商就是“有立法權的人大及其常委會或其行使相關立法權限的法定主體，在立法活動中與特定或者不特定主體之間的協(xié)商民主活動?！盵4]筆者認為立法協(xié)商應該定位為立法活動，政協(xié)的關于立法的協(xié)商不具有立法的性質(zhì)，只是立法民主參與的一種形式，但它是民主參與的最重要的形式。這也是調(diào)查中的多數(shù)意見。

（四）立法協(xié)商是否應是獨立程序的比較

在設計立法協(xié)商制度時，還有一個問題不能忽略，那就是立法協(xié)商是立法過程中的一個獨立的專門的程序，還是貫穿于立法的各個環(huán)節(jié)之中。

在調(diào)查中，人大系統(tǒng)35.16%的認為立法協(xié)商應該是一個獨立的專門的程序，而更多的人員（64.84%）傾向于立法協(xié)商程序應該貫穿于立法的各個過程之中。在政協(xié)系統(tǒng)中，57.22%的多數(shù)認為立法協(xié)商應該不是獨立專門程序，而應該貫穿于立法的各個環(huán)節(jié)之中，但是認為立法協(xié)商是一個獨立、專門的程序的比率占到42.78%，要比人大的高。由此可見：

1.立法協(xié)商程序應該貫穿于立法的各個環(huán)節(jié)之中的觀點是多數(shù)意見。立法過程可以有不同的理解。從一部法律的產(chǎn)生看，過程包括列入立法規(guī)劃，起草和提出草案，審議，表決，公布五個階段。但從實施的角度看，立法過程還包括立法解釋、立法修正和立法監(jiān)督案。[5]無論從法律產(chǎn)生還是從實施看，幾乎每一個階段（公布階段除外）都會對立法產(chǎn)生影響。正因為幾乎立法的每個階段都會對立法產(chǎn)生影響，而且事實上，很多階段都有協(xié)商。如，立法規(guī)劃階段：“審議立法項目時，往往還組織調(diào)研，召開專家學者座談會，征求有關單位和部門的意見。”[6]所以多數(shù)人認為各個階段都應該進行協(xié)商。這也反映出受訪者對立法協(xié)商寄予較高的期望。

2.政協(xié)系統(tǒng)青睞立法協(xié)商應該為專門的、獨立的程序。這是因為，盡管立法的全過程（除公布）都可以協(xié)商，但協(xié)商的影響有差異，有的影響較大，有的影響甚微。與其在各個階段都進行協(xié)商，還不如設立專門的協(xié)商階段。一旦將立法協(xié)商設立為專門的階段，立法協(xié)商就不是“可以協(xié)商”的任意性的行為，而是“應該”的強制性行為，立法協(xié)商的作用就能得到充分的發(fā)揮。我國目前的立法協(xié)商“主要是通過中國人民政治協(xié)商會議等組織機構(gòu)或者通過征求相關人士和普通公民對法律草案的意見等方式進行的，是政協(xié)對起草單位或立法機關的立法建議”[7]，立法協(xié)商實踐從嚴格意義上來講并不是立法協(xié)商，反而更接近立法咨詢，這一點，從現(xiàn)存的有關立法協(xié)商的文件中得到了印證?，F(xiàn)有的立法協(xié)商的文件，幾乎都是把立法協(xié)商定位為征求意見的活動，而意見，意味著采納與否完全依從征求意見的主體的意志，可以采納也可以不采納，導致立法協(xié)商效果不佳。所以，政協(xié)系統(tǒng)42.78%的人支持立法協(xié)商是一個獨立、專門的程序是有現(xiàn)實基礎的。

（五）立法協(xié)商的適用范圍和對象的比較

這里的適用范圍和對象的區(qū)分是相對的，適用范圍相對抽象，是指立法中的哪些事項應納入?yún)f(xié)商的范圍；對象則具體些，是指立法過程中的具體階段。

1.立法適用范圍的比較。在調(diào)研中，人大系統(tǒng)有16.31%的人認為所有的立法都應該協(xié)商，52.91%認為只有重大的、全局性、基礎性立法才進行協(xié)商，27.04%認為立法中所有重要問題都應協(xié)商。相較之下，政協(xié)系統(tǒng)對于什么時候適用立法協(xié)商的問題上有比較不同的看法。相對于人大機關認為只有重大全局基礎性立法才進行協(xié)商而言，政協(xié)系統(tǒng)以支持所有立法應該進行協(xié)商和立法中所有重要問題進行協(xié)商為主，分別有37.5%和37.07%的支持率，二者不相上下。而認為只有立法中的重大全局基礎性問題才協(xié)商的支持率只有24.14%?？梢姡舜笙到y(tǒng)對于立法協(xié)商的適用范圍，更加傾向于針對重要的個別問題，呈現(xiàn)集中的趨勢，強調(diào)立法協(xié)商適用的優(yōu)與精，突出重點。而政協(xié)系統(tǒng)對于立法協(xié)商的適用，呈現(xiàn)出分散集中的趨勢，對各個方面的問題都有所涉及，盡可能的將立法的多方面問題納入到立法的協(xié)商之中。

2.立法協(xié)商對象的比較。人大系統(tǒng)認為應該納入立法協(xié)商的內(nèi)容按其認為的事項重要程度排序，排序為立法規(guī)劃、法律法規(guī)草案、法律法規(guī)修改案、年度立法計劃、其他立法事項，立法規(guī)劃占28.85%，法律法規(guī)草案占26.44%,法律法規(guī)修改案占20.57%，年度立法計劃占20.11%，其他立法事項占4.02%。而在政協(xié)系統(tǒng)，同樣依照其認為的重要程度將這五個事項排序的話，第一位是法律法規(guī)草案，占26.26%；第二位是法律法規(guī)修改案，占25.21%；第三位是立法規(guī)劃，占24.37%；第四位是年度立法計劃，占19.75%；最后是其他立法事項，占4.41%?？梢?，政協(xié)系統(tǒng)更親睞于草案與修改案等具體的立法問題，而人大系統(tǒng)則更傾向立法規(guī)劃、計劃等全局性的立法問題。

三、調(diào)研啟示

（一）立法協(xié)商得到了普遍的認同

協(xié)商民主在我國本來就有著廣泛的實踐，協(xié)商民主在國家治理中的作用越來越得到重視，立法作為平衡各方?jīng)_突，協(xié)調(diào)各種利益的重大的社會決策，僅僅由立法主體“慎獨”是遠遠不夠的，需要利益各方的積極而有效的參與，立法協(xié)商是這種積極有效參與的最重要的方式。

（二）立法協(xié)商要成為一項完整的制度，還有很多問題需要研究

從以上的分析可以看出，立法協(xié)商的很多問題在人大、政協(xié)系統(tǒng)有著比較大的分歧：從宏觀的要不要協(xié)商，到微觀的怎么協(xié)商；從協(xié)商的實體性問題，到協(xié)商的程序性問題都有不盡相同的看法。這些分歧主要是由各自看問題的角度，也即各自的地位、作用、功能不同而導致的。而一項合理的制度就應該在充分聽取各方意見的基礎上，盡量兼顧各方的意見，獲得最大的公約數(shù)。要獲得立法協(xié)商認識最大公約數(shù)，還有許多工作要做。

[1]張晶.建立立法協(xié)商制度的必要性[J].榆林學院學報，2015，(3):44.

[3]林忠武.關于立法協(xié)商與依法治理的思考[J].政協(xié)天地，2005，(12):37.

[4]郭杰.立法協(xié)商初探[J].特區(qū)實踐與理論，2014，(5):54.

[5][6]朱力宇，葉傳星.立法學[M].北京：中國人民大學出版社，2015:158-240，163.

[7]趙吟.立法協(xié)商的風險評估及其防范[J].中共浙江省委黨校學報，2013，(2):122.

（責任編輯：劉亮紅）

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A

1009-2293（2017）02-0025-04

本文系2015年國家社科基金項目“立法協(xié)商”（批準號：15BFX012）的階段性成果。

肖巧平，湖南師范大學法學院教授、中國統(tǒng)一戰(zhàn)線研究會湖南研究基地特邀研究員。曹正龍，湖南師范大學法學院碩士研究生。

【DOI】10.3969/j.issn.1009-2293.2017.02.006