劉海渤,李景華

(1.哈爾濱學(xué)院 文法學(xué)院，哈爾濱 150080； 2.魯東大學(xué) 法學(xué)院，山東 煙臺 264025)

論瀆職罪及其防范機(jī)制
——以防控重特大安全事故為主例

劉海渤1,李景華2

(1.哈爾濱學(xué)院 文法學(xué)院，哈爾濱 150080； 2.魯東大學(xué) 法學(xué)院，山東 煙臺 264025)

瀆職罪是與近些年較多發(fā)的各類重大安全事故等社會問題密切相關(guān)的一類職務(wù)犯罪，它不僅犯罪種類多、相關(guān)犯罪后果嚴(yán)重而且較難認(rèn)定，亦是反腐敗的重要延伸領(lǐng)域。我國瀆職罪存在刑罰配置過于簡單、犯罪主體界定不清，實(shí)務(wù)中懲治與重大安全事故相關(guān)的瀆職失職行為的司法可操作性不強(qiáng)等問題。

瀆職罪；重大安全事故；權(quán)力尋租；輕刑多罰；制度預(yù)防

一、實(shí)然視域：瀆職罪防范機(jī)制的問題分析

(一)現(xiàn)行刑法瀆職罪立法不盡完善

首先，有關(guān)瀆職罪主體的立法界定。我國刑法典第九章規(guī)定的37個狹義瀆職罪，對其犯罪主體的特殊性在“97刑法”中比“79刑法”做了限縮的規(guī)定，由原來的國家工作人員修改為要求以國家機(jī)關(guān)工作人員構(gòu)成，而刑法典對“國家機(jī)關(guān)工作人員”這一基本法律術(shù)語沒有給予定義、解釋，對此，我國刑法學(xué)界有諸多學(xué)術(shù)論述。新刑法實(shí)施后，隨著反腐敗和懲治職務(wù)犯罪愈加受到重視，在司法實(shí)務(wù)中出現(xiàn)了瀆職犯罪主體不易把握、罪與非罪認(rèn)定難，一些嚴(yán)重瀆職行為有逃脫刑罰制裁之虞，瀆職罪入罪從嚴(yán)、門檻過高不利于懲治職務(wù)犯罪等問題。為此，2002年全國人大常委會制定了《關(guān)于〈刑法〉第九章瀆職罪主體適用問題的解釋》,明確規(guī)定“在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國家行政管理職權(quán)的組織中”、“在受國家機(jī)關(guān)委托代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的組織中”、“雖未列入國家機(jī)關(guān)人員編制但在國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員”可以構(gòu)成瀆職罪主體，這一規(guī)定對刑法典瀆職罪主體的規(guī)定做了擴(kuò)大解釋，解決了司法實(shí)務(wù)中的一些問題，但是仍然沒有對瀆職犯罪主體的“國家機(jī)關(guān)工作人員”做出明確界定，同時(shí)，因擴(kuò)大瀆職罪主體的外延而出現(xiàn)的“組織”概念亦無明文解釋。隨后，2006年最高檢出臺的《關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》，以附則對瀆職罪主體作出兩點(diǎn)說明：第一，“國家機(jī)關(guān)工作人員”，是指在各級各類國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員；第二，被“視為國家機(jī)關(guān)工作人員”的情況：一是2002年全國人大常委會立法解釋中列舉的“依法”“受委托”“未列入編制”三類人員；二是在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))以上黨的機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員。該《規(guī)定》雖然進(jìn)一步明確了瀆職罪犯罪主體，但是仍有一個在前述立法解釋中兩次出現(xiàn)的“組織”其指代未予界定。直到2012年最高法、最高檢頒布《關(guān)于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋(一)》，間接地對此做出了呼應(yīng)，規(guī)定“依法或者受委托行使國家行政管理職權(quán)的公司、企業(yè)、事業(yè)單位的工作人員”，可以構(gòu)成瀆職罪主體。該解釋亦擴(kuò)大了瀆職罪主體的適用范圍和外延，意味著瀆職犯罪主體不只限于國家機(jī)關(guān)工作人員，甚至不局限于國家工作人員，這樣規(guī)定雖突出了法的目的價(jià)值，有利于公權(quán)力的依法行使和從嚴(yán)懲治瀆職犯罪，但使這類犯罪主體的界定顯得繁冗、拖沓而淡化了法的形式價(jià)值，反而不利于人們對瀆職犯罪的識別、法律監(jiān)督和司法操作，也使它陷于既具有法律的效力又沒有很好法律實(shí)效的尷尬境地?？梢?，上述自1997年刑法修改以來所頒布的，從2002年立法解釋、2006年最高檢察解釋到2012年“兩高”聯(lián)合司法解釋，對于瀆職罪犯罪主體的“立法”軌跡雖呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢，但事實(shí)是循環(huán)解釋，其最終又回到“79刑法”的“國家工作人員”的原點(diǎn)。這不僅消耗立法資源也給刑法學(xué)理論研究和法律實(shí)務(wù)工作造成無益的浪費(fèi)或者負(fù)擔(dān)。“行為主體的認(rèn)定是查處瀆職犯罪的重要要素”[1]，因此，應(yīng)當(dāng)盡快完善瀆職罪犯罪主體的立法。

其次，有關(guān)瀆職罪的刑罰設(shè)置?，F(xiàn)行刑法有關(guān)瀆職罪的另一個比較突出的問題是罪名與刑罰的繁簡失衡、刑罰配置缺乏針對性，不僅刑罰種類少且功能缺失不成體系，罪名數(shù)量、犯罪性質(zhì)與過于簡單的刑罰不相適應(yīng)，無法實(shí)現(xiàn)刑罰功能的互補(bǔ)。對于刑法典繁復(fù)眾多的三四十個瀆職罪名，其刑罰方法只有單一的拘役和有期徒刑兩種自由刑主刑，立法硬性擱置了限制自由刑(管制)、附加刑等刑罰方法，缺少世界上其他國家對于職務(wù)犯罪較多使用的資格刑和財(cái)產(chǎn)刑。相比之下，同樣是職務(wù)犯罪的刑法分則第八章貪污賄賂罪其罪名雖然只有十幾個，卻設(shè)置了包含主刑、附加刑在內(nèi)的六種之多、相對豐滿的刑罰架構(gòu)。瀆職罪是公職人員違背職責(zé)或者利用職務(wù)即公權(quán)力實(shí)施的犯罪，其刑罰方法卻不配置剝奪政治權(quán)利的附加刑，不僅資格刑功能缺位，而且罰金和沒收財(cái)產(chǎn)兩種附加刑也未予配置，致使刑事審判中對一些瀆職罪輕罪的量刑無以應(yīng)對而致其逃脫刑罰制裁。這樣單一的刑罰設(shè)置不僅未滿足懲治瀆職罪刑罰運(yùn)用的實(shí)務(wù)需要，還會減弱刑罰裁量環(huán)節(jié)的科學(xué)性和擠壓量刑的游刃空間，失掉運(yùn)用并處刑罰方法復(fù)合功能的可能性，致使法官可能面臨某種量刑尷尬，既無法實(shí)現(xiàn)嚴(yán)懲個別后果極其嚴(yán)重瀆職犯罪的刑罰功能，難以運(yùn)用刑罰遏制社會上重特大安全事故一發(fā)再發(fā)，又不能適應(yīng)懲治過失瀆職犯罪以及較多瀆職罪輕罪的處罰需要，直接導(dǎo)致司法實(shí)務(wù)中瀆職行為因入罪則重、出罪則輕而免刑與緩刑多、最終獲刑少或?qū)嵭躺?，以黨紀(jì)政紀(jì)處分或者違法責(zé)任代替刑罰制裁，懲罰難到位的狀況形成痼疾而被長期詬病。

(二)刑事司法中對瀆職罪刑罰打擊不力，懲治與重特大安全事故相關(guān)瀆職罪的可操作性不強(qiáng)

首先，實(shí)踐中與各類重特大安全事故等相關(guān)的瀆職犯罪認(rèn)定難、刑罰制裁不到位。通常這類瀆職失職行為屬于隱性犯罪行為，多以人民生命財(cái)產(chǎn)重大損失的嚴(yán)重后果作為定罪或者量刑條件，若事故不發(fā)生或者后果不嚴(yán)重抑或因果關(guān)系不清晰則失職瀆職行為一般不易被發(fā)現(xiàn)、被定罪，或者其是否達(dá)到應(yīng)予追究刑事責(zé)任的程度也往往因情況復(fù)雜不易認(rèn)定，很多情況下是處于一種若追究則有罪、不追究則無罪的罪與非罪的臨界狀態(tài)，使一些本應(yīng)受到刑罰制裁的瀆職行為人得以規(guī)避法律，而被以黨紀(jì)、政紀(jì)處罰或者以違法責(zé)任代替刑事責(zé)任，致使失職瀆職行為受到刑事追究少。據(jù)國家安監(jiān)總局披露，2009年全國安全生產(chǎn)事故責(zé)任追究處理近3萬人，其中，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分的約有1/4，移送司法機(jī)關(guān)欲追究刑事責(zé)任的僅是7%(含緩刑、免刑和不起訴等處理)。事實(shí)證明，對瀆職犯罪懲治不力是重特大安全事故頻發(fā)現(xiàn)象難以遏制的一個重要原因。數(shù)據(jù)顯示，2012年全國億元GDP事故死亡率下降18%，各類安全事故均有較大降幅，但是防控形勢依然刻不容緩，重特大事故仍時(shí)有發(fā)生[2]。僅2015至2016年，國內(nèi)發(fā)生40余起重特大生產(chǎn)安全事故，造成700余人死亡。“頻發(fā)的安全事故背后大多有官員失職瀆職”[3]，近兩年來，國家加大了對事故涉及瀆職犯罪的刑事打擊力度。例如，天津港事故后對所涉27件刑事案件公開審理，并對涉案的25名相關(guān)職務(wù)犯罪的國家機(jī)關(guān)工作人員分別以玩忽職守罪或?yàn)E用職權(quán)罪判處三年到七年不等的有期徒刑；深圳滑坡災(zāi)害后對涉案的26名直接責(zé)任人員和19名相關(guān)職務(wù)犯罪被告人進(jìn)行了公開宣判，40多人獲刑。反思上述案例不難發(fā)現(xiàn)，這些事故大都涉及多個方面的瀆職失職，假設(shè)其中能有一個部門或者幾個環(huán)節(jié)堅(jiān)持秉公執(zhí)法、盡職盡責(zé)，就有可能避免付出人民生命健康的慘重代價(jià)以及公私財(cái)產(chǎn)、社會財(cái)富和生活環(huán)境的巨大破壞。因此，必須提高懲治重大安全事故中瀆職犯罪行為的司法可操作性，加大刑事打擊力度不放松，嚴(yán)格依法治吏才能遏止失職瀆職釀成災(zāi)禍。其次，很多瀆職犯罪背后往往隱藏著權(quán)錢交易等商業(yè)賄賂的腐敗犯罪，而以往對商業(yè)賄賂、公職人員受賄罪與瀆職罪之間的法理聯(lián)系關(guān)注不夠、打擊不力。賄賂犯罪多為公職人員其他瀆職犯罪的上游犯罪，其中，商業(yè)賄賂與權(quán)力尋租是公職人員瀆職犯罪的重要誘因，嚴(yán)懲瀆職罪要與嚴(yán)懲腐敗犯罪尤其是官商勾結(jié)的商業(yè)賄賂犯罪同步進(jìn)行。與公職人員職務(wù)犯罪相關(guān)的商業(yè)賄賂犯罪是目前經(jīng)濟(jì)經(jīng)營領(lǐng)域的高發(fā)犯罪，它以官商勾結(jié)、權(quán)錢交易為主要特征，以一方滿足尋租需求，另一方得以排斥競爭對手或者獲取超出市場規(guī)則的重大不當(dāng)?shù)美麨槟康模浣Y(jié)果卻是為公職人員的權(quán)力尋租和腐敗犯罪推波逐瀾，甚至成為腐敗犯罪的滋生土壤和直接誘因。商業(yè)賄賂犯罪不僅國內(nèi)的犯罪率高而且發(fā)達(dá)國家的跨國商業(yè)賄賂犯罪也在不斷蔓延，以公職人員為犯罪對象的涉商賄賂更是以促其瀆職犯罪為目的，可以說，商業(yè)賄賂是導(dǎo)致國家工作人員腐敗墮落的最直接外部因素之一。當(dāng)公職人員把手中的公權(quán)力作為謀求私利的交易籌碼時(shí)，其尋租目標(biāo)和不法經(jīng)營者的交易對象總是不謀而合。那些位高權(quán)重的貪官腐敗墮落的關(guān)鍵外力推手或者說始作俑者多是商業(yè)賄賂，他們之間在各取所需中形成了無法割舍的利益聯(lián)系，各種涉商行賄受賄對于國家工作人員的瀆職犯罪而言在很大程度上起著實(shí)質(zhì)性的上游犯罪的作用，使國家工作人員在主動尋租或者接受其行賄與訴求之后，自然要進(jìn)一步褻瀆職責(zé)而不惜以犯罪完成交易或者回饋行賄者。可見，權(quán)力尋租與商業(yè)賄賂是包括瀆職罪在內(nèi)的公職人員職務(wù)犯罪的一個重要犯罪動因和犯罪根源，懲治瀆職犯罪只有同時(shí)嚴(yán)查嚴(yán)打涉商賄賂犯罪才能事半功倍。

(三)瀆職罪犯罪成因分析

1.主體主觀因素。首先，行為人缺少公仆意識與職業(yè)光榮感和神圣感。以往國家工作人員身份的取得不規(guī)范，一些人進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍的動機(jī)不純，不注重職業(yè)道德修養(yǎng)，職業(yè)操守與自我約束差。瀆職犯罪的行為人往往由于職責(zé)神圣感與光榮感懈怠淡化，缺乏使人產(chǎn)生勤勉敬業(yè)、大公無私的崇高境界和高尚情操的意識基礎(chǔ)，服務(wù)人民的公仆意識差，相反把職務(wù)身份作為向人民、向社會索取名利與回報(bào)的資本，甚至把公務(wù)職權(quán)看作是為己謀私的手段，難免走向?yàn)^職失職犯罪。其次，個別執(zhí)法人員缺乏科學(xué)思維和以人為本的精神理念，缺少正確的政績觀和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ髯黠L(fēng)。例如冤假錯案的發(fā)生很多是辦案人員缺乏堅(jiān)持實(shí)事求是的科學(xué)精神和法律思維，急于破案、定案而向領(lǐng)導(dǎo)或者上級邀功報(bào)喜造成的，突顯個別執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力低、理論水平差，虛榮浮躁甚至法制觀念淡薄的弊端。再次，生活觀念腐化。改革開放使國人的財(cái)富觀念和消費(fèi)觀念急劇變化，個別人不擇手段追逐、聚集金錢財(cái)產(chǎn)，一些未富先“腐”之人追求超出個人經(jīng)濟(jì)能力的生活方式。這一矛盾易導(dǎo)致產(chǎn)生趨利心理乃至權(quán)力尋租，為謀取私利不惜以手中神圣的權(quán)力為籌碼而濫用職權(quán)或者因私欲膨脹而玩忽職守。

2.社會客觀因素。首先是公眾對瀆職罪罪與非罪識別難、防范意識弱。瀆職罪行為人不僅地位較高而且往往有著合法的名義，瀆職失職行為有一定的隱蔽性和欺騙性，相較于腐敗犯罪“民憤小”，與職務(wù)違法的界限不易識別；而按照一些人的思維定式，瀆職罪與公眾較為熟悉的貪污賄賂罪相比，是法定刑較輕而且過失犯罪較多的一類犯罪，以為其犯罪主觀惡性小、犯罪危害輕，不是刑法懲治的重點(diǎn)，因而防范意識弱。其次是瀆職罪的特性不利于公眾主動參與監(jiān)督。一是犯罪主體眾多、復(fù)雜，行為方式有作為也有不作為，公眾對瀆職犯罪了解少；二是多數(shù)瀆職罪都必須具有嚴(yán)重情節(jié)或者造成嚴(yán)重后果方能成立，而這一后果并不易于衡量或者被普通民眾掌握，有的還需要專門鑒定；三是瀆職犯罪與相關(guān)重大安全事故的嚴(yán)重后果之間往往不是顯性的、單一的或者直接因果關(guān)系，更增加了公眾對瀆職犯罪的識別難度。

3.制度建構(gòu)因素。首先是權(quán)力監(jiān)督機(jī)制不健全。例如作為對公檢法辦案的法定專門監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)可以查辦糾正公安機(jī)關(guān)和法院在司法活動中的瀆職違法和犯罪活動，但它本身又在刑事司法中與公安機(jī)關(guān)、法院共同承擔(dān)刑事追訴職能，以往的冤假錯案有些就是檢察機(jī)關(guān)扮演了重要角色。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部并沒有專門履行預(yù)防冤假錯案法律監(jiān)督職能的機(jī)構(gòu)，其控申職能部門主要是事后、被動監(jiān)督，顯然監(jiān)督責(zé)任不明確，監(jiān)督機(jī)制不盡合理。其次是管理制度不完善。對執(zhí)行公權(quán)力的執(zhí)法人員管理不到位。例如玩忽職守罪、濫用職權(quán)罪等行為人并不是完全隱蔽行事，從執(zhí)法開始到案件危害后果發(fā)生的這一過程其瀆職失職行為應(yīng)當(dāng)有機(jī)會得到制止或糾正，而管理水平低、管理制度不科學(xué)導(dǎo)致防范不到位也是最終危害后果發(fā)生的一個重要原因。

二、應(yīng)然構(gòu)建：我國瀆職罪防范機(jī)制的完善

(一)借鑒外國防范瀆職犯罪的有益經(jīng)驗(yàn)

世界各國的刑法中一般都有瀆職罪的規(guī)定，盡管具體名稱不盡相同，但西方和亞洲一些發(fā)達(dá)國家的刑法大多更重視瀆職罪，在反瀆職犯罪方面有很多值得參考借鑒的立法經(jīng)驗(yàn)。主要有：其一，瀆職罪在許多國家的刑法典中地位較顯赫，位置相對我國刑法倒數(shù)第二章的排序要靠前得多。例如1956年的泰國刑法分則共十二章，而“行政瀆職罪”和“司法瀆職罪”分別規(guī)定在第二章和第三章之中；1995年的韓國刑法分則共四十二章，“關(guān)于公務(wù)之罪”規(guī)定在第七章；意大利刑法專章集中規(guī)定的瀆職罪是在重罪分則的第二章和第三章，表明這些刑法更重視懲治瀆職罪[4]。其二，一些國家瀆職罪的主體較為寬泛。國外立法例一般把瀆職罪主體規(guī)定為公務(wù)員或者公職人員，例如日本瀆職罪的主體是公務(wù)員，但又規(guī)定凡是在國家和地方政府機(jī)關(guān)、公共團(tuán)體中從事公務(wù)的人員均可構(gòu)成該罪，美國刑法把即將擔(dān)任公務(wù)員或者曾經(jīng)擔(dān)任過公務(wù)員的人也包括在瀆職罪的主體中。再如《聯(lián)合國反腐敗公約》則明確使用“公職人員”的概念，并對其作明確的擴(kuò)大解釋，以簡單的術(shù)語高度概括瀆職罪犯罪主體，既方便操作使用又無遺漏之虞。其三，立法細(xì)密完備，突出懲治瀆職罪，對相似的罪狀常常既規(guī)定普通罪又規(guī)定特別罪。例如在《德國刑法典》中，普通罪是該法典第339條的“枉法罪”，而在該法第344條和第345條又規(guī)定了“對無罪人的追訴罪”和“對無罪人執(zhí)行刑罰罪”兩個特別罪名。《俄羅斯聯(lián)邦刑法典》則規(guī)定“對明知無罪的人追究刑事責(zé)任罪”和“故意作出不公正的刑事判決、民事判決或其他審判文書罪”等罪名?！斗▏谭ǖ洹?、《泰國刑法典》和我國臺灣地區(qū)也有類似的規(guī)定。還有對瀆職罪規(guī)定較重的法定刑或者對公務(wù)員犯罪懲罰更為嚴(yán)厲，例如韓國刑法除了第七章規(guī)定一系列瀆職罪外，在135條還特別規(guī)定公務(wù)員利用職權(quán)犯本章之外之罪的加重其刑至二分之一。其四，有的國家刑法在對瀆職罪的處罰上注重刑罰多樣化和適用附加刑：如美國較多使用罰金，俄羅斯、意大利、西班牙、韓國較多使用資格刑等。其五，重視以立法規(guī)范公務(wù)員倫理。例如日本除了以刑法懲治瀆職和腐敗犯罪外，還制定頒布了《國家公務(wù)員管理法》、《國家公務(wù)員倫理法》和《國家公務(wù)員倫理規(guī)程》等法律法規(guī)，成為防范腐敗、規(guī)范國家公職人員行為的重要依據(jù)[5]。此外許多國家將預(yù)防瀆職罪與反腐敗聯(lián)系起來。

(二)完善我國瀆職罪防范機(jī)制的對策

1.有關(guān)制度完善的思考。首先,完善權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，堵塞公權(quán)力尋租漏洞，嚴(yán)懲官商勾結(jié)的涉商賄賂犯罪。加強(qiáng)對公權(quán)力的制約與監(jiān)督，嚴(yán)肅政紀(jì)，遏制因權(quán)力尋租導(dǎo)致的公職人員瀆職犯罪，例如立法規(guī)定公務(wù)員倫理細(xì)則，規(guī)范政商關(guān)系，要求公職人員自覺劃清官商界限，限制工作需要之外與商人不必要的私人交往；同時(shí)嚴(yán)打?qū)毠賳T行賄的商業(yè)賄賂犯罪，剎住官商勾結(jié)的歪風(fēng)，有效防控國家工作人員的瀆職罪乃至其他腐敗犯罪，為公職人員創(chuàng)造良好的外部執(zhí)法環(huán)境，清除瀆職犯罪的土壤。其次,完善責(zé)任追究制度。其一，推行行政集體問責(zé)、首長問責(zé)和個人責(zé)任并行的追究制，包括領(lǐng)導(dǎo)決策失誤追責(zé)制度，并完善細(xì)節(jié)增加可操作性。黨的十八屆四中全會決定，“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策的法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確”。實(shí)踐中關(guān)乎公共安全和社會民生的重大安全事故的瀆職失職多來自于基層執(zhí)法責(zé)任，應(yīng)將這一宏觀制度設(shè)計(jì)的精神落實(shí)到基層執(zhí)法主體，認(rèn)真執(zhí)行“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”，遏制行政執(zhí)法中的瀆職失職行為乃至犯罪發(fā)生，破解以往瀆職案件因事后追查責(zé)任難度大以致無法立案的情況。其二，防范司法瀆職，盡最大努力減少刑事冤假錯案①參見高一飛著《美國：126名被錯判的死刑犯》，來源：http://www.qhnews.com光明網(wǎng)，訪問時(shí)間2007年12月29日。據(jù)該文統(tǒng)計(jì)，美國自1973年至2007年間共有126人被錯判死刑?？梢?，無論初建法治且司法機(jī)關(guān)“日理萬案”的泱泱大國的中國偶有錯案發(fā)生在所難免，還是自詡?cè)藱?quán)衛(wèi)士的美國也曾常有錯判的死刑發(fā)生，表明完善的法治國家建設(shè)任重道遠(yuǎn)。。良法之治的法治真諦要求刑事錯案率即使降至最低也要不斷地減少因人為因素造成的冤假錯案。當(dāng)前司法改革重要舉措之一的法院、檢察院“員額制”使司法責(zé)任的強(qiáng)化和落實(shí)初見成效，而鑒于冤假錯案緣于非法證據(jù)的事實(shí)，司法改革還應(yīng)更加重視刑事訴訟起始階段的公安機(jī)關(guān)的嚴(yán)格依法辦案責(zé)任，捍衛(wèi)司法公正不應(yīng)過多依賴辦案過程中“公檢法”機(jī)關(guān)逆向糾錯的路徑。最后,注重公務(wù)員高尚職業(yè)道德信仰的培養(yǎng)，制定公職人員的職業(yè)道德規(guī)范，建立瀆職犯罪長效防范機(jī)制。職業(yè)信仰就是職業(yè)光榮感和神圣感，它是使國家機(jī)關(guān)工作人員愛國愛民、敬業(yè)守法的精神源泉。必須重視嚴(yán)密法網(wǎng)不敢犯、制度完善不能犯的外因規(guī)制與規(guī)范職業(yè)道德不想犯的內(nèi)因?qū)虻囊惑w建設(shè)，在提升司法、執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力水平的同時(shí)，重視公職人員的職業(yè)道德信仰教育，通過各種教育形式建立和維護(hù)職業(yè)光榮感和神圣感，并把它融為職業(yè)素養(yǎng)滲透到日常工作中。例如，舉行公務(wù)員上崗、晉職的就職宣誓儀式，授銜各種榮譽(yù)公務(wù)員稱號，定期輪訓(xùn)和高薪養(yǎng)廉,等等。此外，對公務(wù)員違反職業(yè)道德、違法違紀(jì)的行為予以黨紀(jì)政紀(jì)處理和違法制裁也應(yīng)制度化。

2.從立法司法層面反思。首先，立法應(yīng)當(dāng)更加明確、縝密，使刑法懲治瀆職犯罪的作用得到更好的發(fā)揮。良法、善法必然兼有法的目的價(jià)值和形式價(jià)值的優(yōu)良屬性，好的立法既是守法的前提、執(zhí)法司法的準(zhǔn)繩，同時(shí)其本身又是對違法犯罪的一種震懾因而也是重要的預(yù)防措施。立法應(yīng)進(jìn)一步完善瀆職罪主體，既然現(xiàn)有規(guī)定已使瀆職罪主體突破“國家機(jī)關(guān)”的單位性質(zhì)和“國家機(jī)關(guān)人員編制”的標(biāo)志，甚至使它大于國家工作人員的范圍，理應(yīng)可以將我國刑法規(guī)定的以國家機(jī)關(guān)工作人員為瀆職罪犯罪主體，修改為“依法從事公務(wù)的人員”并作為前者的上位概念，譬如以在刑法典增加第397條之一或者第419條之二，規(guī)定其他依法代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)、從事公務(wù)的人員，有瀆職行為而構(gòu)成犯罪時(shí)，依照瀆職罪處罰。也即明確瀆職罪的主體仍以國家機(jī)關(guān)工作人員和國家工作人員為主，同時(shí)把瀆職罪犯罪主體的擴(kuò)大明確寫進(jìn)刑法，而不是游離于刑法典之外的立法、司法解釋，以保證刑法典的完整性、權(quán)威性和可操作性。此外，出于犯罪性質(zhì)相近和常見多發(fā)犯罪的考慮，建議修改刑法時(shí)將瀆職罪的位置前移，與現(xiàn)行刑法第七章位置互換，這樣變動既表明與侵犯國防利益罪和軍職罪相比，瀆職罪與妨害社會管理秩序罪、貪污賄賂罪都是較為常見的對普通公權(quán)力的犯罪，也表明瀆職罪比貪污賄賂罪的顯性犯罪后果更為嚴(yán)重應(yīng)更加重視的立法技術(shù)思路，以提升刑法典立法體例、體系及結(jié)構(gòu)的邏輯性和科學(xué)性，提高瀆職罪在刑法典中的地位[6]①筆者認(rèn)為與其危害性不相協(xié)調(diào)，瀆職犯罪的危害性和侵犯客體實(shí)際上與國家安全、公共安全具有同類的性質(zhì)，并屬于國家法益或社會公共法益的范疇。。其次，應(yīng)建立對瀆職罪“輕刑多罰”常態(tài)化的刑罰懲治機(jī)制。刑罰的多樣化和輕刑化是當(dāng)今世界刑罰改革的潮流和必然趨勢。這里的“輕刑”，即以適用低自由刑、附加刑(財(cái)產(chǎn)刑與資格刑)和開放性的非監(jiān)禁刑為主的刑事處罰方式改變以往對瀆職罪刑事制裁少，以黨紀(jì)政紀(jì)處罰或者以免刑和緩刑弱化刑事責(zé)任的狀況，“多罰”應(yīng)當(dāng)包括刑罰的多樣化和經(jīng)常性。毋庸質(zhì)疑，以刑罰對瀆職犯罪的事后嚴(yán)懲亦是預(yù)防，不僅是對已犯罪行為人再次犯罪的預(yù)防，也是對有可能發(fā)生這類犯罪的“危險(xiǎn)人群”的即時(shí)警誡。然而，事實(shí)表明，罪后的刑罰打擊并不是預(yù)防瀆職犯罪的“靈丹妙藥”，尤其該類犯罪主體不同于那些暴力性犯罪的“天生犯罪人”。因此，有理由相信，假若有更加健全的預(yù)防機(jī)制完全可能減少這類犯罪及其嚴(yán)重危害后果的發(fā)生。對瀆職犯罪應(yīng)該更加重視制度預(yù)防的建設(shè)，以制度預(yù)防為重心，以防為先，使各項(xiàng)制度常規(guī)化；以法律制裁輔之，懲罰在后，使輕刑多罰常態(tài)化，避免逃避刑事制裁。順應(yīng)當(dāng)今世界非暴力性犯罪刑罰輕刑化、多樣化和開放化的發(fā)展趨勢，才能更好地發(fā)揮刑罰的功能、增強(qiáng)其實(shí)效性。再次，進(jìn)一步完善刑事司法實(shí)務(wù)：其一，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的法律監(jiān)督職能應(yīng)當(dāng)獨(dú)立。設(shè)立法律監(jiān)督專職機(jī)構(gòu)，做到職能獨(dú)立、部門獨(dú)立而不是由其內(nèi)部承擔(dān)偵查、起訴職責(zé)的部門兼行其職責(zé)?，F(xiàn)有人民檢察院法定監(jiān)督機(jī)關(guān)的角色只是由內(nèi)部其他職能科處代行，這種自偵自檢自監(jiān)的模式形同虛設(shè)，等于是沒有專門防止冤假錯案的法律檢查監(jiān)督機(jī)構(gòu)，不利于人民檢察院實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督職能，因此，人民檢察院作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，只有設(shè)立專門的或平行或高于其他職能部門的獨(dú)立的法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)并有專司其職的人員才能更好地完成法律監(jiān)督職責(zé)。其二，司法應(yīng)避免刑法罪名的立而不用。例如刑法第九章有關(guān)司法、執(zhí)法瀆職失職的罪名涵蓋審判、執(zhí)行和仲裁，而在審判實(shí)踐中這些罪名的適用率低，缺少經(jīng)典判例的指導(dǎo)和宣傳，一方面司法瀆職、司法腐敗積重難返，冤假錯案頻出，另一方面專門針對司法瀆職的罪名卻少有問津，社會公眾更是知之甚少。最后，應(yīng)盡快解決與重大安全事故相關(guān)的瀆職罪與非罪界限不易確定問題。針對國家機(jī)關(guān)工作人員直接管理的面較寬、職權(quán)相對抽象，有些案件中的瀆職法律責(zé)任很難確定問題，應(yīng)在已有瀆職罪立案標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確查辦范圍、調(diào)查和偵察權(quán)限；出臺相關(guān)公職人員職責(zé)行為規(guī)范立法以及瀆職刑事責(zé)任的因果關(guān)系認(rèn)定細(xì)則，明確國家工作人員在各類重大責(zé)任事故中的直接責(zé)任，劃清罪與非罪界限，改變以往在大多數(shù)重大責(zé)任事故、社會上的群死群傷事件中主管機(jī)關(guān)瀆職刑事責(zé)任模糊以及司法實(shí)務(wù)中瀆職罪案源少的情形。

[1]張夢杰.瀆職犯罪案件適用法律疑難問題研究——以行為主體的司法認(rèn)定為視角[J].商,2015,(47).

[2]胡茜.2005—2014年國內(nèi)重特大生產(chǎn)安全事故統(tǒng)計(jì)與分析[J].技術(shù)研究,2016,(11).

[3]北京副檢察長：安全事故背后多有官員失職瀆職[EB/OL].正義網(wǎng),http://news.sina.com.cn/c/2009-03-13/082717400201.shtml,2010-04-02.

[4]許相明.我國瀆職罪問題之研究[D].北京：中國政法大學(xué)，2007.

[5]包健.瀆職罪研究[D].上海：華東政法大學(xué)，2008.

[6]龔潔婷.瀆職犯罪結(jié)構(gòu)性立法缺陷及對策[J].山西省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2011,(4).

[責(zé)任編輯:范禹寧]

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1008-7966(2017)06-0029-04

2017-08-10

教育部人文社科青年基金項(xiàng)目 “俄羅斯轉(zhuǎn)型期反腐敗理論與制度研究”(15YJCZH078)；山東省教育廳人文社科項(xiàng)目“俄羅斯轉(zhuǎn)型期預(yù)防腐敗制度研究”(J15WE25)

劉海渤(1960-)，女，黑龍江哈爾濱人，教授，從事刑法學(xué)研究;李景華(1978-)，女,遼寧岫巖人,講師,從事刑法學(xué)研究。