汪 強(qiáng)

(溫州大學(xué)，浙江 溫州 325035)

出入境邊防檢查執(zhí)法中的短板問題及對(duì)策研究

汪 強(qiáng)

(溫州大學(xué)，浙江 溫州 325035)

在當(dāng)前“互聯(lián)網(wǎng)+”的背景下，依法行政不斷深入和國(guó)際交往的日益頻繁，對(duì)出入境邊防檢查執(zhí)法工作要求越來越高，但是由于人治和專制的歷史傳統(tǒng)、“管控”與“服務(wù)”的矛盾沖突、利益多元化的價(jià)值沖突等多方面原因?qū)е鲁鋈刖尺叿罊z查執(zhí)法中出現(xiàn)許多短板問題，包括執(zhí)法人員自身問題、執(zhí)法依據(jù)問題、執(zhí)法體制問題以及“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代帶來的新問題，這些短板問題嚴(yán)重制約了執(zhí)法水平的提高。有效解決出入境邊防檢查執(zhí)法中出現(xiàn)的短板問題，以適應(yīng)全面推進(jìn)依法治國(guó)新形勢(shì)，更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)際交流成為當(dāng)前邊檢機(jī)關(guān)迫切需要研究的重要課題。

出入境；邊防檢查；執(zhí)法；短板問題

出入境邊防檢查執(zhí)法作為保衛(wèi)國(guó)家安全，維護(hù)國(guó)家主權(quán)和經(jīng)濟(jì)、政治以及對(duì)外交往秩序的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是國(guó)家依照相關(guān)法律規(guī)定對(duì)出境入境人員及其攜帶的行李、貨物和交通運(yùn)輸工具進(jìn)行監(jiān)督、檢查的一種行政執(zhí)法活動(dòng)，也是行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的一種方式。出入境邊防檢查執(zhí)法作為一種必不可少的手段，在國(guó)家行政管理活動(dòng)中發(fā)揮著重要價(jià)值，在一定程度上也是中央事權(quán)行為的體現(xiàn)。出入境邊防檢查執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法的過程中既要考慮法律效果也要考慮社會(huì)效果，這是對(duì)當(dāng)前執(zhí)法工作的基本要求，也是衡量執(zhí)法水平高低的重要尺度。

在當(dāng)今倡導(dǎo)依法治國(guó)的大背景下，民主法治意識(shí)深入人心，人民群眾的權(quán)利意識(shí)不斷提高，而出入境邊防檢查執(zhí)法中由于執(zhí)法人員素質(zhì)等問題侵害社會(huì)公眾權(quán)利的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。此外，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)的快速發(fā)展，執(zhí)法環(huán)境也發(fā)生了深刻而復(fù)雜的變化，給當(dāng)前出入境邊防檢查執(zhí)法工作帶來眾多挑戰(zhàn)。因此在新的時(shí)代背景下，規(guī)范出入境邊防檢查機(jī)關(guān)的執(zhí)法過程中短板問題，有助于從理論層面完善我國(guó)的出入境邊防檢查工作，并為執(zhí)法工作的高效進(jìn)行與發(fā)展提供切實(shí)可行的理論指導(dǎo)，從而進(jìn)一步提高出入境邊防檢查機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力和執(zhí)法水平，建立嚴(yán)格、公正、文明行政執(zhí)法秩序。

一、我國(guó)出入境邊防檢查機(jī)關(guān)執(zhí)法中的短板問題

(一)執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)亟待提升

執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)主要有三個(gè)方面不足：一是出入境邊防檢查執(zhí)法主體存在嚴(yán)重的官本位思想。執(zhí)法機(jī)關(guān)作為公權(quán)力主體，相對(duì)于私權(quán)利主體而言具有強(qiáng)勢(shì)地位，官本位的思想嚴(yán)重盛行，對(duì)當(dāng)前行政執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法造成錯(cuò)誤引導(dǎo)，導(dǎo)致執(zhí)法人員在出入境邊防檢查執(zhí)法過程中存在粗暴執(zhí)法、不公正執(zhí)法的現(xiàn)象。二是出入境邊防檢查執(zhí)法的部分主體專業(yè)素養(yǎng)不高，如法律專業(yè)素養(yǎng)、科學(xué)技術(shù)素養(yǎng)，難以跟上時(shí)代發(fā)展要求。由于出入境邊防檢查執(zhí)法工作具有涉外性、專業(yè)性、時(shí)限性和機(jī)密性等特征，對(duì)執(zhí)法主體提出了很高的要求，不僅需要學(xué)習(xí)各種政策法律法規(guī)規(guī)章，還需要了解國(guó)內(nèi)外各種相關(guān)知識(shí)。此外，在“互聯(lián)網(wǎng)+”的背景下，大數(shù)據(jù)和信息技術(shù)的發(fā)展對(duì)出入境邊防檢查執(zhí)法工作帶來了新挑戰(zhàn)，執(zhí)法主體專業(yè)素養(yǎng)難以有效應(yīng)對(duì)新形勢(shì)。三是出入境邊防檢查執(zhí)法的部分主體實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)不足。由于出入境人員流動(dòng)量大，科學(xué)技術(shù)既帶來執(zhí)法效率的提高，也使得相關(guān)證件的真實(shí)性有待驗(yàn)證，執(zhí)法主體經(jīng)驗(yàn)不足，導(dǎo)致識(shí)別偽造證件的能力有限。因此，為了改善執(zhí)法現(xiàn)狀，有效提高執(zhí)法的能力和水平，出入境邊防檢查執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)亟待提升。

(二)邊防檢查的立法不嚴(yán)謹(jǐn)

一是行政處罰的規(guī)定彈性較大。行政執(zhí)法行為除了具有單方意志性和主動(dòng)性的法律特征之外，自由裁量性也是其比較典型的特征，在行政處罰當(dāng)中更為明顯。以2012年頒布的《中華人民共和國(guó)出入境管理法》為例，第七章對(duì)法律責(zé)任作出了比較細(xì)致的規(guī)定，該章總共19條，這些條款對(duì)法律責(zé)任的規(guī)定具有較大的彈性，尤其表現(xiàn)在行政處罰的罰款數(shù)額方面，如第71條一千元以上五千元以下之規(guī)定、第74條一萬元以上五萬元以下之規(guī)定、第80條五千元以上兩萬元以下之規(guī)定,等等。另外，國(guó)內(nèi)外公民規(guī)定失衡也是出入境邊防檢查執(zhí)法的行政處罰彈性較大的體現(xiàn)之一，目前對(duì)國(guó)外出入境人員相關(guān)權(quán)利救濟(jì)條款的規(guī)定比較缺乏[1]。《出入境管理法》在行政處罰的種類上有所增加，大幅度提升了處罰的適用范圍，行政處罰的彈性規(guī)定也加大：拘留時(shí)限和罰款數(shù)額上都提高了，同時(shí)加大了對(duì)“三非”人員的處罰力度①“三非人員”在我國(guó)境內(nèi)有著非法入境、非法居留、非法就業(yè)等三類非法活動(dòng)的外籍人士。根據(jù)《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》規(guī)定對(duì)有“三非”嫌疑的外國(guó)人，縣級(jí)以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)或者出入境邊防檢查機(jī)關(guān)可以依法當(dāng)場(chǎng)盤問、繼續(xù)盤問、拘留審查等；對(duì)有“三非”情形的外國(guó)人，可以依法給予罰款或者拘留的處罰，并可以處限期出境；對(duì)在規(guī)定的期限內(nèi)沒有離境的，可以遣送出境，且自被遣送出境之日起一至五年內(nèi)不準(zhǔn)入境。，這些方面的增加顯示了法律的剛性作用，但是行政處罰的彈性空間沒有得到有效限制。

二是程序立法缺陷明顯。目前，在依法治國(guó)的大背景下，我國(guó)在行政法治建設(shè)已經(jīng)取得顯著成效，但是在立法層面比較重視對(duì)實(shí)體法律規(guī)定，尤其體現(xiàn)在多種靜態(tài)的行政法律制度方面，包括行政處罰、行政強(qiáng)制制度等。在行政程序立法層面則比較薄弱，缺乏統(tǒng)一的程序立法，行政程序制度建設(shè)領(lǐng)域沒有得到有效改善，與當(dāng)前實(shí)體法律制度并不配套，這些問題在出入境邊防檢查執(zhí)法當(dāng)中明顯體現(xiàn)出來，嚴(yán)重制約了出入境邊防檢查執(zhí)法工作的水平和能力。例如在《出入境管理法》《出入境邊防檢查條例》等法律法規(guī)當(dāng)中，執(zhí)法的程序性規(guī)定抽象，行政處罰程序、行政強(qiáng)制程序沒有明顯體現(xiàn)出來，具體表現(xiàn)在：沒有規(guī)定出入境邊防檢查的時(shí)限等情形、沒有規(guī)定出入境邊防檢查執(zhí)法的內(nèi)容和步驟。在部分規(guī)范性文件之中也存在一些程序性規(guī)定，但是效力等級(jí)較低，透明度和公開性比較缺乏，發(fā)揮作用的范圍窄，對(duì)出入境邊防檢查執(zhí)法機(jī)關(guān)的制約性不強(qiáng)，隨意性較大，出入境邊防檢查執(zhí)法對(duì)象的合法權(quán)利容易被忽視，也得不到有效程序的保障。

(三)邊防檢查機(jī)關(guān)執(zhí)法體制不完善

條塊結(jié)合、以塊為主的出入境管理體制和模式，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件之下，這種體制符合當(dāng)時(shí)的基本國(guó)情，在出入境邊防檢查執(zhí)法中發(fā)揮了重要作用。但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，以及依法治國(guó)的時(shí)代要求，這種執(zhí)法體制難以適應(yīng)當(dāng)前出入境邊防檢查執(zhí)法工作的要求，在理論層面也不符合中央事權(quán)的基本要求，在具體出入境邊防檢查執(zhí)法實(shí)踐當(dāng)中存在一些不足之處：一是從國(guó)外普遍做法和國(guó)際慣例兩個(gè)方面觀察，可以發(fā)現(xiàn)國(guó)外各個(gè)國(guó)家在出入境管理方面均實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，并把出入境管理機(jī)關(guān)劃歸到中央政府統(tǒng)一管理，這一做法是由出入境管理事務(wù)自身特征所決定的，包括其高度的集權(quán)性、專屬性以及統(tǒng)一性等特征。目前我國(guó)實(shí)行的出入境管理體制雖然不能改變中央事權(quán)的本質(zhì)屬性，但是這種條塊結(jié)合、以塊為主的管理體制集權(quán)而不集中，并在某種程度上導(dǎo)致一些分離趨勢(shì)，具體包括管理權(quán)與事權(quán)、事權(quán)與人事權(quán)、事權(quán)與財(cái)權(quán)的分離，這種多頭執(zhí)法的現(xiàn)狀嚴(yán)重制約了出入境邊防檢查執(zhí)法效率。二是出入境邊防檢查執(zhí)法機(jī)關(guān)是各級(jí)公安機(jī)關(guān)，在中央政府的授權(quán)之下行使相應(yīng)的管理職權(quán)，因此會(huì)遇到財(cái)權(quán)、人事權(quán)的各種障礙[2]。另一方面，個(gè)別地方會(huì)以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為名義，對(duì)出入境邊防檢查執(zhí)法機(jī)關(guān)的工作進(jìn)行干擾，中央事權(quán)的集中統(tǒng)一也會(huì)受到嚴(yán)重影響。三是我國(guó)出入境邊防檢查執(zhí)法機(jī)關(guān)在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面也存在不合理之處。據(jù)目前的情況來看，出入境邊防檢查總站由公安部出入境管理局實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的地方主要有九個(gè)，包括北京、天津、上海、廣州、深圳、珠海、廈門、?？?、汕頭，除此之外的其他城市邊防檢查站仍是現(xiàn)役制體制，主要由公安部邊防局實(shí)行垂直管理。因此，出入境邊防檢查執(zhí)法分屬出入境管理局和公安部邊防局兩個(gè)部門管理，形成兩種體制以及兩種制服，導(dǎo)致執(zhí)法人員不統(tǒng)一、不規(guī)范，既給出入境邊防檢查執(zhí)法帶來困難，也不利于國(guó)內(nèi)外交流。

(四)不能適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”對(duì)邊防檢查執(zhí)法帶來新挑戰(zhàn)

在2015年3月舉行的全國(guó)兩會(huì)上，“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃首次在政府工作報(bào)告中提出，這一計(jì)劃不僅得到國(guó)家的重視，而且被納入國(guó)家戰(zhàn)略層面。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)的快速發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+”未知領(lǐng)域大于已知領(lǐng)域，為了規(guī)范這一新技術(shù)帶來的問題，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見》，這一文件從國(guó)家層面開始支持和鼓勵(lì)“互聯(lián)網(wǎng)+”新技術(shù)的發(fā)展。“互聯(lián)網(wǎng)+”促進(jìn)了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的具體變革，但是也帶來了前所未有的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，在出入境邊防檢查執(zhí)法方面得到明顯的體現(xiàn)：一是“互聯(lián)網(wǎng)+”在出入境邊防檢查執(zhí)法領(lǐng)域暫時(shí)處于盲點(diǎn)，需要完善相關(guān)法律法規(guī)；二是“互聯(lián)網(wǎng)+”作為一種新的業(yè)態(tài)形式，存在著未知性，如果不合理的規(guī)制這一新業(yè)態(tài)，容易限制和阻礙其發(fā)展，如何在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制和模式創(chuàng)新發(fā)展之間形成一個(gè)平衡狀態(tài)，對(duì)出入境邊防檢查機(jī)關(guān)也是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。面對(duì)當(dāng)前出入境邊防檢查執(zhí)法領(lǐng)域紛繁復(fù)雜的形勢(shì)，包括國(guó)內(nèi)外出入境人員的數(shù)量持續(xù)增加、執(zhí)法環(huán)境的復(fù)雜化、執(zhí)法工作的難度加大、出入境服務(wù)方面也趨于多樣化等。多樣化的需求很難依靠有限的人工來完成，無疑大大增加了出入境邊防檢查執(zhí)法人員的工作量，嚴(yán)重影響了出入境邊防檢查執(zhí)法的工作效率和工作水平。所以，出入境邊防檢查機(jī)關(guān)如何因勢(shì)利導(dǎo)，順應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”的發(fā)展趨勢(shì)，適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”對(duì)邊防檢查執(zhí)法工作帶來的新挑戰(zhàn)，促進(jìn)出入境邊防檢查執(zhí)法模式的發(fā)展與創(chuàng)新，成為當(dāng)前亟須解決的重大課題。

二、出入境邊防檢查機(jī)關(guān)執(zhí)法存在短板問題的原因分析

(一)人治和專制的歷史傳統(tǒng)

中國(guó)是一個(gè)有著幾千年悠久歷史的國(guó)家，長(zhǎng)期處于封建社會(huì)形成了封建專制制度和專制思想，這一制度以人治為主要特征，忽視法治在社會(huì)治理中的作用，這些專制思想深刻影響著人們的行為方式和日常的政治生活。當(dāng)前出入境邊防檢查執(zhí)法工作也受到了專制和特權(quán)思想的影響，在一些出入境邊防部隊(duì)的官兵和領(lǐng)導(dǎo)層面都有體現(xiàn)，導(dǎo)致法律素養(yǎng)和法制意識(shí)不強(qiáng)，執(zhí)法過程中沒有做到合法、合理行政，行政相對(duì)人合法權(quán)利被侵害的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，并且大多數(shù)僅僅依據(jù)行政手段或命令指示的辦法去解決出入境邊防檢查執(zhí)法工作中的問題。上級(jí)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的重視程度超出法律權(quán)威的重視程度，上級(jí)和領(lǐng)導(dǎo)意志的服從也是高于對(duì)法律精神的尊重，這種人治和專制的歷史傳統(tǒng)既是當(dāng)前依法治國(guó)的障礙性因素，也不符合依法治國(guó)的內(nèi)在要求。因此，為了糾正這種錯(cuò)誤的傾向，使出入境邊防檢查執(zhí)法工作走到法治的軌道上來，減少甚至杜絕人治的色彩，實(shí)現(xiàn)從“人治”到“法治”執(zhí)法觀念的轉(zhuǎn)換，就要將積極正確的法治理念貫徹到出入境邊防檢查執(zhí)法工作中，才能真正實(shí)現(xiàn)執(zhí)法上的法治要求，正如偉大的鄧小平同志曾經(jīng)所說的要通過改革這個(gè)方法，處理好人治和法治之間的關(guān)系，推行依法治國(guó)，努力建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。

(二)“管控”與“服務(wù)”的矛盾沖突

法律不僅具有制裁違法犯罪，維護(hù)人民民主專政的功能，也有保護(hù)人民合法權(quán)益、服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治建設(shè)的功能，在出入境邊防檢查執(zhí)法工作中，服務(wù)和保護(hù)的功能尤其需要被重視。管理和服務(wù)，作為執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法過程中的基本要求，雖然二者方式和尺度都不相同，但是都將執(zhí)法為民作為出入境邊防檢查執(zhí)法工作的最終方向。在當(dāng)前依法治國(guó)的背景之下，全面推行社會(huì)主義法治理念，需要牢固樹立執(zhí)法與服務(wù)并重的理念要求，出入境邊防檢查執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)力由人民賦予，因此執(zhí)法工作人員不應(yīng)該濫用權(quán)力，侵害人民的合法權(quán)利以及凌駕于人民之上，而是要代替人民群眾行使正確權(quán)利，執(zhí)法工作既要合法也要合理，防止執(zhí)法機(jī)關(guān)亂作為。因此，就出入境邊防檢查機(jī)關(guān)執(zhí)法工作理念而言，在過去的很長(zhǎng)時(shí)間部分領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)法人員在思想觀念上并未真正實(shí)現(xiàn)突破，并將管理、管控作為出入境邊防檢查執(zhí)法的工作重點(diǎn)，法律的剛性和威懾力尤其得到重視，未改變傳統(tǒng)的“管制型”執(zhí)法思維，工作方式也未調(diào)整，管理到服務(wù)的觀念也沒有轉(zhuǎn)換。此外，出入境邊防檢查執(zhí)法機(jī)關(guān)錯(cuò)誤的理解服務(wù)和管理的關(guān)系，認(rèn)為管理和服務(wù)工作難以并存，嚴(yán)格管理就很難做好出入境服務(wù)工作，反之亦然，管控與服務(wù)存在矛盾沖突。這種觀念未將出入境邊防檢查執(zhí)法工作當(dāng)作服務(wù)于人民的要求，忽視了執(zhí)法為民的理念內(nèi)涵，也忽視了對(duì)人民群眾合法權(quán)益的保護(hù)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和依法治國(guó)的不斷推進(jìn)，必須轉(zhuǎn)變當(dāng)前出入境邊防檢查執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法理念和執(zhí)法方式，兼顧管理和服務(wù)并存的要求，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法工作法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。

(三)利益多元化的價(jià)值沖突

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和改革開放的不斷深入，對(duì)人們的思想觀念造成巨大的沖擊，價(jià)值觀點(diǎn)的多元化和利益主體的多樣化廣泛存在，這些不同的利益沖突對(duì)當(dāng)前出入境邊防檢查執(zhí)法工作帶來一些挑戰(zhàn)[3]。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是法理和情理的矛盾沖突。當(dāng)前我國(guó)推行依法治國(guó)，倡導(dǎo)法治國(guó)家、法治社會(huì)、法治政府一體建設(shè)，法治理念深入到社會(huì)生活的方方面面，但是受到傳統(tǒng)思想觀念的影響，說情的現(xiàn)象仍然存在，這導(dǎo)致法理與情理存在一些矛盾沖突的問題，在出入境邊防檢查執(zhí)法工作中徇私枉法，并且難以做到公正執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法，辦人情案、關(guān)系案的現(xiàn)象比較普遍，從而嚴(yán)重影響了出入境邊防檢查執(zhí)法工作的權(quán)威性。二是行政相對(duì)人在執(zhí)法工作方面不支持，人民群眾基礎(chǔ)不牢固。在目前的形勢(shì)下，從群眾中來到群眾中去的工作方法和出入境邊防檢查執(zhí)法工作沒有完全結(jié)合在一起，從而導(dǎo)致出入境邊防檢查執(zhí)法工作得不到人民群眾的有效支持和配合，甚至?xí)r常發(fā)生群眾回避拒絕和抵制公安邊防執(zhí)法工作的現(xiàn)象。例如當(dāng)遇到一些違法犯罪行為時(shí)，不積極去檢舉和揭發(fā)，對(duì)一些案件也不去作證、不提供線索，容易導(dǎo)致執(zhí)法人員取證難、抓人難、追贓難，同時(shí)也有一些人民群眾文化素質(zhì)不高，法治意識(shí)也比較淡薄，當(dāng)自己的合法權(quán)利受到侵害的時(shí)候，不懂得依靠法律武器來保護(hù)自己，甚至還會(huì)以身試法，煽動(dòng)不明真相的群眾聚眾暴力抗法，這都無疑增加了當(dāng)前執(zhí)法工作的難度。

三、出入境邊防檢查機(jī)關(guān)執(zhí)法中短板問題解決對(duì)策

(一)提高執(zhí)法人員素質(zhì)和法治理念是文明執(zhí)法的的前提條件

1.多途徑提高執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)素質(zhì)

一是加強(qiáng)出入境邊防檢查執(zhí)法工作的實(shí)務(wù)操作技能培訓(xùn)。在出入境邊防檢查法律應(yīng)用、立案、執(zhí)法技巧、調(diào)查取證的方式等方面內(nèi)容，請(qǐng)執(zhí)法機(jī)關(guān)的專業(yè)人員進(jìn)行深入詳細(xì)講解，尤其是對(duì)于調(diào)查取證以及證據(jù)收集方面的技巧，通過實(shí)務(wù)操作以及理論知識(shí)多方面提高出入境邊防檢查執(zhí)法隊(duì)伍的專業(yè)素質(zhì)。二是加強(qiáng)出入境邊防檢查執(zhí)法人員的程序意識(shí)。在當(dāng)前執(zhí)法工作當(dāng)中，重實(shí)體、輕程序的現(xiàn)象仍然比較普遍，嚴(yán)重制約了執(zhí)法能力和水平的提高。因此，出入境邊防檢查執(zhí)法隊(duì)伍需要樹立程序意識(shí)，嚴(yán)格遵守相關(guān)法律的程序性規(guī)定，包括《出入境邊防檢查勤務(wù)規(guī)范》《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》等，同時(shí)在調(diào)查取證方面，應(yīng)該充分保障行政相對(duì)人陳述和申辯的權(quán)利，依法做到公正執(zhí)法[4]。

2.完善用人機(jī)制

俗話說“不以規(guī)矩?zé)o以成方圓”，出入境邊防檢查機(jī)關(guān)作為紀(jì)律部隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)有嚴(yán)格的規(guī)范，要用規(guī)范化的規(guī)則管理隊(duì)伍、用規(guī)范化的風(fēng)氣鍛煉隊(duì)伍、用規(guī)范化的準(zhǔn)則檢驗(yàn)隊(duì)伍，以剛性規(guī)定來建設(shè)一支紀(jì)律嚴(yán)明、作風(fēng)嚴(yán)謹(jǐn)、管理嚴(yán)格的高素質(zhì)隊(duì)伍，這是一種剛性管理手段。一是要體現(xiàn)績(jī)效考評(píng)的連續(xù)性?？?jī)效考評(píng)要把執(zhí)勤人員日常學(xué)習(xí)以及工作表現(xiàn)等全部涵蓋，以便做到環(huán)環(huán)相扣，不疏漏任何環(huán)節(jié)。特別是要嚴(yán)抓檢查員晉級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)做到好與不好不一樣、干與不干不一樣，嚴(yán)格獎(jiǎng)優(yōu)懲劣，切切實(shí)實(shí)做到“能者上，平者讓，庸者下”的標(biāo)準(zhǔn)，使執(zhí)法人員能夠真正樹立起危機(jī)意識(shí)，增強(qiáng)自我提高的積極性與主動(dòng)性，從而達(dá)到提高執(zhí)法人員整體素質(zhì)的目標(biāo)。二是要保持業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)的連續(xù)性。對(duì)業(yè)務(wù)工作領(lǐng)域涉及的外語學(xué)習(xí)、證件研究、服務(wù)舉措、機(jī)制建設(shè)等方面表現(xiàn)突出的人員要給予獎(jiǎng)勵(lì)，充分發(fā)揮出非領(lǐng)導(dǎo)崗位專家型人才的作用，通過以點(diǎn)帶面的方式強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)，弱化領(lǐng)導(dǎo)崗位少及競(jìng)爭(zhēng)激烈所帶來的負(fù)面影響。

3.端正執(zhí)法理念

在出入境邊防檢查執(zhí)法工作中需要端正執(zhí)法理念，樹立正確的執(zhí)法理念是實(shí)現(xiàn)執(zhí)法工作規(guī)范化的有效保障。一是出入境邊防檢查執(zhí)法人員在思想層面上需要克服特權(quán)主義和官本位主義，樹立理性、平和、文明、規(guī)范的執(zhí)法要求，不斷地改進(jìn)執(zhí)法過程的短板問題。二是出入境邊防檢查執(zhí)法人員需要樹立法治理念，做到公正執(zhí)法、文明執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法，既要履行法律規(guī)定的職責(zé)要求，也要服務(wù)于人民，做到執(zhí)法為民，樹立良好的執(zhí)法形象。

(二)完善出入境邊防檢查法律法規(guī)體系是科學(xué)執(zhí)法的重要保障

1.明確行政處罰的尺度

對(duì)于《出入境管理法》中行政處罰的條款，其彈性大的缺陷導(dǎo)致出入境邊防檢查執(zhí)法的工作存在短板問題。因此，需要規(guī)范和細(xì)化行政處罰的相關(guān)條款，包括處罰數(shù)額、處罰權(quán)限、處罰程序,等等，為了加強(qiáng)執(zhí)法的剛性程度，可以提高出入境邊防檢查執(zhí)法簡(jiǎn)易程序數(shù)額，對(duì)于違法事實(shí)清楚并且證據(jù)充分的行政執(zhí)法案件，對(duì)個(gè)人處以1 000元以下、對(duì)單位處以10 000元以下的罰款數(shù)額[5]。

2.完善執(zhí)法程序

完善的執(zhí)法程序是確保公正、公平執(zhí)法，防治權(quán)力被濫用的重要保障。因此，需要完善《出入境管理法》、《出入境邊防檢查條例》等法律法規(guī)的程序性規(guī)定，在出入境邊防檢查執(zhí)法工作中要做到以下幾點(diǎn)：一是要表明執(zhí)法人員的身份。在進(jìn)行具體的出入境邊防檢查執(zhí)法工作時(shí)，執(zhí)法主體必須表明自己的身份，有明確權(quán)利對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行執(zhí)法檢查工作，防止行政相對(duì)人對(duì)執(zhí)法工作的抵觸行為[6]。二是執(zhí)法工作原則上由單人進(jìn)行。在出現(xiàn)疑難復(fù)雜的情況時(shí)，基于公平公正的執(zhí)法要求，可以由兩人甚至多人進(jìn)行執(zhí)法工作，既要保證執(zhí)法的效率，也要提高執(zhí)法的公信力。三是要注意執(zhí)法工作的時(shí)限要求。比如港澳居民不應(yīng)超過15秒鐘，其他的旅客則不應(yīng)該超過45秒鐘。四是要告知行政相對(duì)人享有的合法權(quán)利。出入境邊防檢查執(zhí)法機(jī)關(guān)作出不利于行政相對(duì)人的行為時(shí)，必須告知其所享有的陳述、申辯的權(quán)利。

(三)健全出入境邊防檢查機(jī)關(guān)執(zhí)法體制是民主執(zhí)法的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

1.相對(duì)集中行政執(zhí)法權(quán)

由于出入境邊防檢查執(zhí)法工作存在多頭執(zhí)法、執(zhí)法機(jī)構(gòu)膨脹、職責(zé)不明確、執(zhí)法效率低下等現(xiàn)狀，影響了出入境邊防檢查執(zhí)法工作有效進(jìn)行，這就需要明確執(zhí)法機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)限，推進(jìn)集中行政處罰權(quán)為核心的綜合執(zhí)法體制改革，使出入境邊防檢查執(zhí)法工作規(guī)范化、法治化。綜合執(zhí)法組織作為一個(gè)執(zhí)法主體，具體獨(dú)立的法律地位，不是幾個(gè)行政執(zhí)法部門的簡(jiǎn)單組合，也不是多個(gè)部門的聯(lián)合執(zhí)法，而是依照法律規(guī)定，按照統(tǒng)一、高效、精簡(jiǎn)原則組合建立的集中行使行政處罰權(quán)的機(jī)關(guān)，這一機(jī)關(guān)符合政府機(jī)構(gòu)改革要求，是一個(gè)綜合的執(zhí)法機(jī)關(guān)。

2.實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)中央事權(quán)的高度統(tǒng)一

出入境管理歸屬于中央事權(quán)，是國(guó)家行政管理的部分之一，必須維護(hù)中央事權(quán)的集中和統(tǒng)一、堅(jiān)持中央事權(quán)的原則不動(dòng)搖。但是目前我國(guó)實(shí)行的中央政府授權(quán)各級(jí)公安機(jī)關(guān)行使出入境行政管理權(quán)這種做法己經(jīng)無法適應(yīng)新的國(guó)家形勢(shì)發(fā)展的要求，仍需進(jìn)一步改革及完善。應(yīng)當(dāng)盡快理順關(guān)系，從根源上完善和改革現(xiàn)行出入境運(yùn)行體制和管理機(jī)制，根據(jù)中央事權(quán)的要求，應(yīng)對(duì)全球化，突破區(qū)域化，出入境管理應(yīng)當(dāng)由中央政府直管，設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)與出入境邊防檢查機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理[7]。

(四)“互聯(lián)網(wǎng)+邊檢管控”是出入境邊防檢查機(jī)關(guān)執(zhí)法的新動(dòng)力

在“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代情形下，出入境邊防檢查機(jī)關(guān)首先應(yīng)當(dāng)要樹立開放心態(tài)，了解當(dāng)前社會(huì)發(fā)展形勢(shì)，充分運(yùn)用好互聯(lián)網(wǎng)的平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，為邊防檢查機(jī)關(guān)執(zhí)法注入新動(dòng)力，從而積極有效推動(dòng)出入境邊檢管控模式創(chuàng)新。一是大力推動(dòng)邊檢“物聯(lián)網(wǎng)”建設(shè)。在出入境邊防檢查執(zhí)法工作中以物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為中心，立足于衛(wèi)星定位系統(tǒng)、信息系統(tǒng)(GIS)、智能監(jiān)控分析平臺(tái)和信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，綜合多方面技術(shù)建立一個(gè)垂直分布和重點(diǎn)布防相結(jié)合、全國(guó)覆蓋、全面管理的邊檢智能物聯(lián)系統(tǒng)，從而使出入境執(zhí)法工作更加精細(xì)化、精確和實(shí)時(shí)。二是深入打造全方位智能化邊檢查驗(yàn)管理平臺(tái)。充分運(yùn)用三種技術(shù)手段，包括三維人像比對(duì)技術(shù)、視頻監(jiān)控智能分析技術(shù)、基于內(nèi)容的圖像搜索技術(shù)，將執(zhí)法目標(biāo)設(shè)定為精確認(rèn)定查控對(duì)象，有效減少等待查控報(bào)警處理和旅客候檢時(shí)間，并且執(zhí)法工作中將旅客查驗(yàn)步驟中的人像比對(duì)、獲取旅客資料、證件資料頁鑒別從通道查驗(yàn)時(shí)間段前置到旅客候檢時(shí)間段，同時(shí)同步實(shí)現(xiàn)人像查控、證件資料智能鑒別、跨平臺(tái)智能搜索等更加全面的管理功能，打造出一個(gè)精準(zhǔn)、高效的基于現(xiàn)代智能分析技術(shù)的智能化、全方位邊檢查驗(yàn)管理平臺(tái)。

[1]劉國(guó)福，劉宗坤.出入境管理法與國(guó)際移民[M].北京:法律出版社,2013:128.

[2]孫智慧.出入境管理法律與實(shí)踐[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2013:86.

[3]徐加喜.論行政執(zhí)法的法源沖突及其解決途徑[J].政治與法律,2012,(3).

[4]安翠麗.說理式執(zhí)法在出入境邊防檢查執(zhí)法中的嘗試[J].湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2012,(8).

[5]陳立波.出入境邊防檢查的行為模式分析[J].政法論壇,2010,(6).

[6]蔡克田.出入境邊防檢查領(lǐng)域警察權(quán)與公民權(quán)問題初探[J].武警學(xué)院學(xué)報(bào),2015,(1).

[7]馬曉黎.我國(guó)行政執(zhí)法體制弊端及其改革[J].中共山西省委黨校學(xué)報(bào),2010,(2).

[責(zé)任編輯:陳晨]

D912.14

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1008-7966(2017)06-0020-04

2017-08-30

汪強(qiáng)(1992-)，男，安徽蕪湖人，2015級(jí)環(huán)境法專業(yè)碩士研究生。