王 莉

(河南警察學(xué)院，鄭州 450046)

中國(guó)警察職業(yè)保障的困境與出路

王 莉

(河南警察學(xué)院，鄭州 450046)

警察隊(duì)伍的職業(yè)保障問題是警察隊(duì)伍建設(shè)的一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。當(dāng)前面臨著物質(zhì)待遇不高、職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范不到位、職業(yè)榮譽(yù)感不強(qiáng)、警察職位晉升空間狹小等現(xiàn)實(shí)困境，解決的出路包括：既要提升認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部制度的精細(xì)化與合理性，更要強(qiáng)化外部保障機(jī)制的作用，健全相應(yīng)的救濟(jì)機(jī)制，使制度真正發(fā)揮功效。

警察職業(yè)保障；警察隊(duì)伍建設(shè)；職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)

中國(guó)警察職業(yè)保障問題的提出源自20世紀(jì)90年代，是隨著中國(guó)改革開放的不斷深入和法治化進(jìn)程的不斷推進(jìn)而逐步展開的[1]。特別是黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革以來，這一問題在最高決策機(jī)關(guān)的綱領(lǐng)性文件中得以全面確認(rèn)。2015年2月《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》正式出臺(tái)。該意見明確提出，根據(jù)人民警察的性質(zhì)特點(diǎn)，建立有別于其他公務(wù)員的人民警察管理制度和保障機(jī)制。按照職位類別和職務(wù)序列，對(duì)人民警察實(shí)行分類管理。適應(yīng)正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)要求，建立健全人民警察招錄培養(yǎng)機(jī)制。貫徹落實(shí)人民警察生活待遇“高于地方、略低于軍隊(duì)”的原則，建立符合人民警察職業(yè)特點(diǎn)的工資待遇保障體系。完善人民警察撫恤優(yōu)待制度，建立健全人身意外傷害保險(xiǎn)等職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障制度。依法維護(hù)人民警察執(zhí)法權(quán)威。規(guī)范警務(wù)輔助人員管理。由此，中國(guó)警察的職業(yè)保障問題才真正擺上了公安機(jī)關(guān)的議事日程。

一、警察職業(yè)保障存在的現(xiàn)實(shí)困難與問題

警察職業(yè)保障制度，大體可分為以維護(hù)司法權(quán)威為目的的執(zhí)法保障以及為維護(hù)職業(yè)尊嚴(yán)為目的的福利保障兩個(gè)方面[2]。但是，從作為警察職業(yè)根本法的警察法的規(guī)定看，這兩個(gè)方面都存在著較大的制度缺失，尤其是后者，存在的問題更為嚴(yán)重，根本沒有體現(xiàn)出警察職業(yè)與一般公務(wù)員的差別；而且警察法自1995年頒布實(shí)施至今已經(jīng)二十多年，警察隊(duì)伍的主客觀情況已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，但是該部法律卻并未就有關(guān)問題作出過任何的修改與完善(僅在2012年為適應(yīng)修改后的刑事訴訟法進(jìn)行了部分條文的修改)，法律規(guī)定與現(xiàn)實(shí)情況已經(jīng)發(fā)生了嚴(yán)重的脫離，而現(xiàn)實(shí)中的執(zhí)行效果更是不容樂觀。其實(shí)際狀況主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

(一)物質(zhì)待遇不高問題未得到根本解決

根據(jù)1995年開始實(shí)施的《警察法》第四十條的規(guī)定，人民警察實(shí)行國(guó)家公務(wù)員的工資制度。這就從工資制度上取消了警察的職業(yè)特殊性，將其基本的工資待遇等同于一般的公務(wù)員。由于我國(guó)公務(wù)人員的工資實(shí)行的是按照行政職級(jí)由同級(jí)財(cái)政保障的體制，全國(guó)各個(gè)地方的工資差異巨大，這樣就必然導(dǎo)致人民警察由于地域的不同，即使從事相同的工作，甚至更加艱苦的工作，工資待遇卻不相同，不具有可比性，有時(shí)甚至待遇更差。此種情況，更不能與國(guó)外或者境外警察的工資待遇相比，在那些國(guó)家和地區(qū)，警察的工資待遇一般要高于公務(wù)人員的工資[3]。巨大的工資待遇反差必然增加中國(guó)警察的后顧之憂，嚴(yán)重挫傷其工作的積極性。盡管目前已經(jīng)從具體的制度上得到了很大的改善，但是由于警察隊(duì)伍龐大，人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜，地區(qū)差異巨大，對(duì)于工作在一線的干警而言，還有許多物質(zhì)待遇方面的問題需要解決。

(二)職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范不到位

警察職業(yè)是一種具有高度挑戰(zhàn)性和危險(xiǎn)性的職業(yè)。在和平時(shí)期，打擊犯罪、維護(hù)治安、保護(hù)人民的第一線的職責(zé)主要由人民警察承擔(dān)，警察常常在危險(xiǎn)時(shí)段、出入危險(xiǎn)場(chǎng)合，與危險(xiǎn)的人和事打交道，大大增加了警察職業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，但是從我國(guó)的《刑法》、《治安管理處罰法》以及《警察法》的規(guī)定中，卻沒有專門針對(duì)警察職業(yè)保護(hù)的規(guī)定[4]。法律制度上的缺失，必然導(dǎo)致對(duì)于警察的職業(yè)保障不到位，物質(zhì)保障不力，裝備落后，警察執(zhí)法的技能不熟練，應(yīng)對(duì)復(fù)雜困難局面的能力不強(qiáng)[5]，甚至對(duì)于一些嚴(yán)重危害警察依法履職的犯罪行為都不能及時(shí)有效地予以懲處，一定程度上縱容了此種違法犯罪行為的滋生與蔓延，帶來了極其嚴(yán)重的后果。在此方面，過去許多血的教訓(xùn)值得吸取[6]。

(三)警察個(gè)人職位晉升空間狹小，發(fā)展前景不廣闊

過去很長(zhǎng)一段時(shí)間，由于對(duì)警察的職業(yè)特征認(rèn)識(shí)不到位，對(duì)于警察職位和職級(jí)的設(shè)計(jì)不合理，忽視了警察職業(yè)的高度專業(yè)性，對(duì)于警察個(gè)人的職務(wù)晉升與水平提升沒有給予應(yīng)有的重視，基本上將警察等同于專業(yè)性不強(qiáng)的一般公務(wù)人員對(duì)待，導(dǎo)致警察在日常工作中對(duì)于專業(yè)性的工作重視不夠，專業(yè)技能不能得到有效提升，許多警察主要依靠行政職級(jí)的提升解決個(gè)人的晉升與待遇提高問題，不能激發(fā)廣大警察的工作積極性，甚至導(dǎo)致一些警察因?yàn)闀x升無望而工作上消極懈怠，甚至自甘墮落。

(四)職業(yè)榮譽(yù)感不強(qiáng)，影響執(zhí)法形象與執(zhí)法效果，不利于警察隊(duì)伍素質(zhì)的提升

由于對(duì)警察的職業(yè)定位存在偏差，一些領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)干部為警察隊(duì)伍提出了一些不切實(shí)際的工作目標(biāo)，很多警察干了本不屬于警察職業(yè)應(yīng)當(dāng)干的事情，一些媒體甚至誤導(dǎo)社會(huì)輿論，將個(gè)別違法違紀(jì)的特例誤認(rèn)為是警察隊(duì)伍中的普遍現(xiàn)象，導(dǎo)致警察職業(yè)特色的消減，警察隊(duì)伍的形象受損，職業(yè)榮譽(yù)感喪失，從而嚴(yán)重影響到警察工作的主動(dòng)性，許多工作疲于應(yīng)付，隊(duì)伍素質(zhì)的提升遇到嚴(yán)重障礙，難以滿足現(xiàn)代社會(huì)對(duì)警察職業(yè)的新要求。

總之，中國(guó)警察的職業(yè)保障起步比較晚，目標(biāo)不明確，措施不得力，效果不明顯，缺乏相應(yīng)的制度保障和穩(wěn)定性。

二、警察職業(yè)保障不到位的原因

目前我國(guó)社會(huì)正處于深刻的轉(zhuǎn)型時(shí)期，從傳統(tǒng)的以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的相對(duì)封閉的高度穩(wěn)定的社會(huì)，到以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的開放的高速發(fā)展的現(xiàn)代社會(huì)，轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)治安多樣化的需求制約了警察職能的及時(shí)轉(zhuǎn)變與保障機(jī)制的及時(shí)到位。過去，由于對(duì)警察的職能定位不準(zhǔn)，職責(zé)過于寬泛，導(dǎo)致警察職業(yè)難以在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)高度的專業(yè)化和職業(yè)化。另一方面，警察機(jī)關(guān)作為政府的職能部門之一，沒有充分地考慮到其職業(yè)的特殊性，而是一般地、無差別地將其混同于其他政府機(jī)構(gòu)，其職業(yè)保障方面的特殊需求難以得到滿足。具體而言，警察的職業(yè)保障不到位，主要有如下幾個(gè)方面的原因：

(一)制度慣性未得到及時(shí)調(diào)整

過去很長(zhǎng)一段時(shí)期，人們將人民警察僅僅當(dāng)作對(duì)敵斗爭(zhēng)的武器和實(shí)行對(duì)敵專政的工具，在理念上，只講奉獻(xiàn)，不求回報(bào)；只講犧牲，缺少保障，警察隊(duì)伍付出了極大的努力，也作出了巨大的犧牲。但是長(zhǎng)此以往，必將嚴(yán)重?fù)p害警察的合法權(quán)益，挫傷廣大干警的工作積極性，影響隊(duì)伍的戰(zhàn)斗力，這個(gè)歷史的教訓(xùn)應(yīng)當(dāng)吸取。在推進(jìn)依法治國(guó)的新時(shí)期，人民警察承擔(dān)著服務(wù)人民與打擊敵人、維護(hù)社會(huì)治安與實(shí)施依法治國(guó)等多重職責(zé)。警察隊(duì)伍的職業(yè)權(quán)益和警察個(gè)人的合法權(quán)益都應(yīng)當(dāng)?shù)玫接行У谋Ｕ?，這樣才能保證這支隊(duì)伍有昂揚(yáng)的士氣，能夠吸引大批優(yōu)秀的人才加入這支隊(duì)伍，保障其后繼有人，事業(yè)興旺發(fā)達(dá)。當(dāng)然，由于警察職業(yè)的特殊性，經(jīng)常面臨急難危重的局面，警察在執(zhí)行公務(wù)時(shí)的奉獻(xiàn)精神與犧牲精神決不能丟棄，關(guān)鍵時(shí)刻還要具有不怕困難、勇于擔(dān)當(dāng)、敢于犧牲的精神。但是從制度保障上講，應(yīng)當(dāng)未雨綢繆，事先就要作好應(yīng)對(duì)的充分準(zhǔn)備，消除警察的后顧之憂，并且在處理危急情況時(shí)，要采取一切可能的辦法，將犧牲降到最低水平。

(二)對(duì)于警察的職責(zé)定位不準(zhǔn)

依照《警察法》第六條的規(guī)定，人民警察的職責(zé)有十四項(xiàng)之多，但是在現(xiàn)實(shí)生活中，人民警察承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這些內(nèi)容，而是承擔(dān)了超越警察法定職責(zé)的許多社會(huì)活動(dòng)。而且對(duì)于警察活動(dòng)的要求和評(píng)價(jià)不是采取法治的標(biāo)準(zhǔn)，即是否依照法律的規(guī)定，按照法定程序，履行了法定職責(zé)，實(shí)現(xiàn)了法治的效果，而是采用了高大上的政治標(biāo)準(zhǔn)和社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)，即以人民是否滿意作為標(biāo)準(zhǔn)。由于這一標(biāo)準(zhǔn)的抽象性與概括性，絕對(duì)化與理想化，具有很大的彈性，在實(shí)際執(zhí)法過程中難以具體和量化，在一些地區(qū)和部門甚至演化成了讓人人滿意的標(biāo)準(zhǔn)，并且在具體的評(píng)價(jià)上，以警察的執(zhí)法是否受到當(dāng)事人的投訴或者以投訴數(shù)量的多少作為評(píng)價(jià)警察執(zhí)法效果好壞的一個(gè)重要指標(biāo)，而并不考慮投訴的具體情況與原因，區(qū)分是非曲直。這樣就人為地導(dǎo)致了警察在執(zhí)法過程中左右為難，無所適從。警察如果要嚴(yán)肅執(zhí)法，就會(huì)引起當(dāng)事人的不滿；如果不嚴(yán)格執(zhí)法，受害人又會(huì)有意見。這樣直接影響到警察執(zhí)法的法律效果與社會(huì)效果的提升。

對(duì)于警察的職業(yè)保障問題，過去在認(rèn)識(shí)上也存在著相當(dāng)大的偏差[7]。有些人認(rèn)為，職業(yè)保障不過是一個(gè)工資待遇的問題，認(rèn)為警察的工資待遇低，就是保障不到位；有的認(rèn)為，除了工資待遇，就是職級(jí)晉升，只要職級(jí)不能按時(shí)晉升，就是缺乏職業(yè)保障。這些觀點(diǎn)都過分地看中了警察的物質(zhì)利益的保障而忽視了其他方面的保障。實(shí)際上，警察的職業(yè)保障，除了警察個(gè)人的物質(zhì)保障之外，還有個(gè)人的發(fā)展空間、職業(yè)尊榮以及心理滿足、精神享受等方面的需求，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)警察的職業(yè)保障應(yīng)當(dāng)包括五個(gè)方面的內(nèi)容，即：執(zhí)法安全保障、政治、經(jīng)濟(jì)待遇保障、身心健康保障、職業(yè)培訓(xùn)保障和職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障等[8]。這種觀點(diǎn)有其很大的合理性，但是卻并沒有成為絕大多數(shù)人的共識(shí)，并在實(shí)踐中得到貫徹執(zhí)行。

(三)管理簡(jiǎn)單粗放，保障難以落實(shí)

過去我們對(duì)于警察隊(duì)伍的管理和職業(yè)保障實(shí)行的是粗放式的管理模式，沒有充分考慮合理的層級(jí)結(jié)構(gòu)對(duì)于警察隊(duì)伍的穩(wěn)定和執(zhí)法水平的提升的促進(jìn)作用，因此導(dǎo)致了警察隊(duì)伍的職責(zé)不清，保障不力，甚至出現(xiàn)了干好干壞一個(gè)樣，干多干少一個(gè)樣，積極消極一個(gè)樣的消極局面。由于缺乏經(jīng)常性的正向激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致一部分警察由于晉升無望而灰心喪氣，無所作為，甚至無事生非。因此，除了日常的思想政治工作之外，對(duì)于制度的規(guī)范與引導(dǎo)作用必須予以充分的重視。近年來，雖然在警察隊(duì)伍內(nèi)部也建立了警察合法權(quán)益維護(hù)機(jī)構(gòu)，但是這些機(jī)構(gòu)的設(shè)置只限于警察隊(duì)伍內(nèi)部，其法定性與權(quán)威性不足，甚至還受到一些外部的質(zhì)疑，不能得到社會(huì)廣泛的認(rèn)可，因此對(duì)于警察合法權(quán)益的維護(hù)難以落實(shí)到位。從制度保障而言，警察的維權(quán)機(jī)制更多的應(yīng)當(dāng)是警察隊(duì)伍體制之外的事情，必須得到上位法的授權(quán)和體制機(jī)制的保障，這樣的保障才會(huì)有力，保障措施才能到位，才會(huì)真正發(fā)揮作用[9]。

(四)轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)治安的特殊需求加劇了警察職業(yè)保障的困難

在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，隨著社會(huì)的發(fā)展和行政管理體制的改革，警察隊(duì)伍的職能也在發(fā)生重大的變化，正在逐步回歸其應(yīng)有的職能定位。但是在這個(gè)新舊交替的過程中，各個(gè)地區(qū)的發(fā)展極不平衡，在城鎮(zhèn)化過程中，社會(huì)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，許多政策和措施短期內(nèi)難以及時(shí)調(diào)整到位，社會(huì)不同群體之間的矛盾還會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)加劇，而社會(huì)開放程度的增加和人員流動(dòng)性的增強(qiáng)，也導(dǎo)致治安管理的成本在大幅度地增加。一方面，警察隊(duì)伍所擔(dān)負(fù)的原有的一些職責(zé)還未消除或分離出去，由相應(yīng)的社會(huì)組織承接，警察還需要繼續(xù)履行舊有的職責(zé)；另一方面，新的任務(wù)與問題已經(jīng)產(chǎn)生，新的職責(zé)已經(jīng)到來，如對(duì)于大量流動(dòng)人口的管理、網(wǎng)絡(luò)空間所帶來的一系列問題，跨境甚至跨國(guó)犯罪帶來的新問題等等。在維穩(wěn)的大前提下，由于警察新舊職能的交叉，無形之中加大了警察隊(duì)伍的工作負(fù)擔(dān)。同時(shí)，由于警察隊(duì)伍總體上數(shù)量不足，實(shí)際執(zhí)法過程中大量輔助人員的使用，執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)參差不齊，技能提升緩慢，應(yīng)對(duì)能力不強(qiáng)，對(duì)于新的保障機(jī)制的運(yùn)用時(shí)常缺位，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用，從而產(chǎn)生了新的問題與矛盾，面臨著新的挑戰(zhàn)。

三、域外警察職業(yè)保障制度的啟示

他山之石，可以攻玉。雖然每個(gè)國(guó)家和地區(qū)的警察職業(yè)保障制度都有其特殊性，根植于該國(guó)的社會(huì)政治法律制度之中，但是，作為一種具有普遍意義的警察職業(yè)與制度，也有其共性與一般規(guī)律可循。尤其是對(duì)于警察的職業(yè)保障問題，不同國(guó)家的警察之間具有更多的相似性與借鑒意義。雖然他國(guó)的制度不能夠完全照搬，但是從制度的比較中我們還是可以發(fā)現(xiàn)許多可資借鑒的有益經(jīng)驗(yàn)。

(一)警察工資待遇優(yōu)厚

域外警察的工資一般處于社會(huì)平均水平之上，警察的工資一般明顯高于其他機(jī)構(gòu)一般公務(wù)員的工資水平。如英國(guó)警察的工資比其他公共機(jī)構(gòu)人員的工資高出15%，日本高出15%，美國(guó)高出50%，意大利高出25%，德國(guó)高出35%。與我國(guó)的實(shí)際情況相比，相差甚為懸殊[10]。

(二)警察津貼補(bǔ)貼制度完善

在警察制度發(fā)源地的英國(guó)，警察享有的補(bǔ)貼與津貼十分完善。各個(gè)警察局有負(fù)責(zé)各自警局的津貼補(bǔ)貼的管理機(jī)構(gòu)，在津貼和補(bǔ)貼的發(fā)放制度上，會(huì)考慮到不同地區(qū)警察執(zhí)法和維持生活的不同成本。另外，英國(guó)警察還享有住房相關(guān)補(bǔ)貼、機(jī)動(dòng)車補(bǔ)貼、差旅費(fèi)補(bǔ)貼、隨時(shí)待命補(bǔ)貼等。在香港地區(qū)，警察除了享有完善的休假制度之外，警察還實(shí)行免費(fèi)醫(yī)療制度，免費(fèi)醫(yī)療的范圍還可以惠及家屬，子女上學(xué)后還可以獲得教育津貼等[11]。

(三)警察執(zhí)法安全保障齊全

在許多發(fā)達(dá)國(guó)家，為了保障警察的正常執(zhí)法活動(dòng)，法律賦予警察以合法使用暴力的保障。如美國(guó)法律賦予美國(guó)警察在使用暴力方面較大的自由裁量余地，這與美國(guó)社會(huì)私人可以合法擁有并使用槍支有關(guān)。在警察使用槍支對(duì)嫌犯造成傷害后，警察還可以接受心理咨詢和治療。面對(duì)“襲警”犯罪，法律一般都給予了比較嚴(yán)厲的懲處，如英美法系國(guó)家的刑事法律一般都規(guī)定了襲警罪，并針對(duì)不同的情節(jié)給予不同的處罰種類和量刑幅度。在大陸法系國(guó)家，一般不單獨(dú)以襲警行為列入刑法規(guī)制，而是在刑法中規(guī)定妨礙公務(wù)罪，或以妨礙警察執(zhí)行公務(wù)的行為予以懲處，最高可以處無期徒刑，以有效地打擊暴力抗拒警察執(zhí)法的犯罪行為。

(四)警察維權(quán)組織機(jī)構(gòu)健全

由于警察職業(yè)的特殊性，為了維護(hù)警察的合法權(quán)益和人格尊嚴(yán)，一些發(fā)達(dá)國(guó)家一般都成立了警察維權(quán)組織。英國(guó)的警察代表機(jī)構(gòu)有不同的層級(jí)，代表著不同層級(jí)的警察，并為了相同的目的即提高警察福利而存在。如英國(guó)的警察聯(lián)合會(huì)就代表了英國(guó)絕大多數(shù)警察的利益。而美國(guó)警察工會(huì)的力量則非常強(qiáng)大，美國(guó)警局中士警銜以下的警員，都是警察工會(huì)成員。警察工會(huì)通?？梢詻Q定加薪、退休金等警察福利以及對(duì)警察的紀(jì)律處分，美國(guó)警察工會(huì)在對(duì)警員進(jìn)行保護(hù)方面起到了非常重要的作用[12]。

四、中國(guó)警察職業(yè)保障的未來

警察作為國(guó)家的執(zhí)法者，其職責(zé)是法定的，其職業(yè)保障也應(yīng)當(dāng)納入法治的軌道。我國(guó)人民警察的職業(yè)保障問題，目前雖然在黨的綱領(lǐng)性文件中得到明確，也成為公安機(jī)關(guān)改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，但是要使這項(xiàng)制度全面落地生根，還有很長(zhǎng)的路要走。

(一)充分認(rèn)識(shí)警察的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步深化對(duì)于警察職業(yè)保障重要性的認(rèn)識(shí)

首先，要準(zhǔn)確界定警察的法定職責(zé)。對(duì)于警察的職責(zé)定位應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確，剔除附加于人民警察身上的非警務(wù)活動(dòng)，減輕警察的不當(dāng)負(fù)擔(dān)，使警察輕裝上陣。警察職業(yè)在總體上體現(xiàn)的是一種對(duì)于國(guó)家的義務(wù)，警察在法定職責(zé)之外，不應(yīng)當(dāng)再負(fù)有其他的職責(zé)。為了保障其更好地履行職責(zé)，必須保障警察群體的職業(yè)權(quán)利，這是警察正確發(fā)揮其職能的基礎(chǔ)和前提。

其次，對(duì)于警察的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)予以充分的認(rèn)識(shí)，切實(shí)提升警察職業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)，最大限度地降低其職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。必須從法律制度上提升對(duì)于警察依法履職的法律保護(hù)，加大對(duì)于干擾警察執(zhí)法活動(dòng)、襲警和危害警察人身安全犯罪活動(dòng)的打擊力度。警察職業(yè)的特征之一，就是其高度的危險(xiǎn)性[13]，對(duì)此必須予以充分考量，從而作出特殊的防范，而不應(yīng)當(dāng)像對(duì)待一般的政府公務(wù)人員一樣進(jìn)行防范。對(duì)于警察職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的防范應(yīng)當(dāng)是事前的，而非是事中的或者是事后的，只有這種未雨綢繆的防范才會(huì)有積極的效果。如我國(guó)警察對(duì)于槍械的使用，應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國(guó)目前的特殊國(guó)情和嚴(yán)峻的周邊環(huán)境，制定更加明確具體的規(guī)則，從而既有效地制止違法和犯罪行為，同時(shí)又能夠有效地保護(hù)警察自身的人身安全，減少不必要的人身傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。

其三，將警察的職業(yè)保障放在更加優(yōu)先的位置來考慮。在全面推進(jìn)警察制度改革的關(guān)鍵時(shí)期，必然會(huì)涉及對(duì)于警察職業(yè)保障究竟應(yīng)當(dāng)放在何種地位予以對(duì)待和處理的問題。要將其放在全面加強(qiáng)國(guó)家法治建設(shè)、提升警察隊(duì)伍素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的高度來認(rèn)識(shí)其重要作用與意義。這種認(rèn)識(shí)的提升，不應(yīng)當(dāng)僅僅停留在警察隊(duì)伍內(nèi)部(當(dāng)然，警察隊(duì)伍內(nèi)部對(duì)于這一問題的認(rèn)識(shí)是最為緊要的)，包括整個(gè)社會(huì)對(duì)于警察職業(yè)保障共識(shí)的形成與統(tǒng)一，尤其是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)與警察職業(yè)保障的決策機(jī)構(gòu)對(duì)于這一問題共識(shí)的形成尤為重要。只有達(dá)成了共識(shí)，才能夠凝聚人心，激勵(lì)斗志，提升士氣，才能夠形成保障有力、措施到位的實(shí)際效果。

(二)認(rèn)真處理好輔警的職業(yè)定位與職業(yè)保障問題

在我國(guó)的警察隊(duì)伍中，輔警在社會(huì)治安管理過程中也發(fā)揮了十分重要的作用，但是其中存在的問題也不容忽視。由于輔警整體素質(zhì)不高，執(zhí)法不規(guī)范、不嚴(yán)格帶來的負(fù)面執(zhí)法成本與社會(huì)公眾對(duì)警察執(zhí)法形象產(chǎn)生的負(fù)面評(píng)價(jià)影響巨大，甚至一些輔警違法亂紀(jì)、以權(quán)謀私的事情時(shí)有發(fā)生[14]。對(duì)于輔警的職責(zé)定位與職業(yè)保障問題，也應(yīng)當(dāng)予以充分的重視。社會(huì)治安的現(xiàn)實(shí)需要使輔警有其存在的現(xiàn)實(shí)合理性，但是對(duì)于輔警如何從法律層面上進(jìn)行規(guī)范與管理，卻有著不同的認(rèn)識(shí)與路徑選擇，還存在著許多制度上的空白。

要規(guī)范警察的執(zhí)法行為，提升其執(zhí)法水平，必須將輔警納入規(guī)范化管理的渠道，統(tǒng)一招錄標(biāo)準(zhǔn)，提升其職業(yè)素質(zhì)，加強(qiáng)其職業(yè)的規(guī)范化管理和職業(yè)保障，建立警察與輔警之間的有機(jī)聯(lián)系，可以探索從優(yōu)秀的輔警中選任警察的機(jī)制，拓展其職業(yè)發(fā)展空間，徹底改變目前其地位不清，職責(zé)不明，保障不力，素質(zhì)不高，問題頻現(xiàn)的局面。

(三)相關(guān)機(jī)關(guān)的保障與配合必須到位

對(duì)于警察職業(yè)保障新的體制與機(jī)制的建立，不是公安機(jī)關(guān)一家能夠完全解決的，更需要立法、編制、組織人事、財(cái)政等部門的大力支持與配合。在依法治國(guó)的今天，首先應(yīng)當(dāng)適時(shí)地對(duì)《警察法》《治安管理處罰法》等進(jìn)行修改，從法律制度上予以明確和保障。其次，相關(guān)職能部門應(yīng)當(dāng)提升對(duì)于警察職業(yè)保障重要性的認(rèn)識(shí)，認(rèn)真履行其法定職責(zé)，切實(shí)在人、財(cái)、物上保障到位，不能欠賬，使公安機(jī)關(guān)切實(shí)解除后顧之憂。其三，在警察隊(duì)伍內(nèi)部更要合理分工，根據(jù)不同的職位和序列，合理設(shè)置相應(yīng)的職責(zé)，使其各司其職，各有所為，保障有力[15]，使警察的職業(yè)保障真正地發(fā)揮保障和激勵(lì)作用。

(四)警察機(jī)關(guān)內(nèi)部的激勵(lì)機(jī)制應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善

根據(jù)美國(guó)行為科學(xué)家弗雷德里克·赫茨伯格的雙因素理論[16]，對(duì)于警察的職業(yè)保障可以劃分為最低保障與優(yōu)化保障兩個(gè)層面的問題，最低保障應(yīng)當(dāng)是警察隊(duì)伍履行職責(zé)所必需的基本的職業(yè)保障，這是警察隊(duì)伍有別于一般公務(wù)員隊(duì)伍的特征之一，體現(xiàn)了警察隊(duì)伍的特征；而優(yōu)化保障則是在警察隊(duì)伍內(nèi)部，在各個(gè)警察個(gè)體之間形成一種正向的激勵(lì)機(jī)制，促使警察嚴(yán)格、公正、清廉執(zhí)法履職，這樣就可以克服目前在警察隊(duì)伍中普遍存在的正向激勵(lì)機(jī)制不足、消極懈怠甚至在一些地方存在的情緒低落、厭倦無為的消極局面，滿足從事警察職業(yè)人員的心理預(yù)期，增強(qiáng)其尊榮感。這樣，既能保障警察職能的發(fā)揮，又能夠保障吸引優(yōu)秀的人才加入警察隊(duì)伍，使這支隊(duì)伍后繼有人，事業(yè)不斷興旺發(fā)達(dá)。

要使警察的職業(yè)保障機(jī)制發(fā)揮好作用，其職業(yè)的預(yù)期目標(biāo)應(yīng)當(dāng)合理與準(zhǔn)確，應(yīng)當(dāng)兼顧警察個(gè)人的上升預(yù)期與晉升激勵(lì)的雙重作用，根據(jù)警察的職業(yè)特點(diǎn)和不同警種之間的差別，確定合理的警銜等次與考核晉升機(jī)制。對(duì)于警察的職業(yè)保障，既要防止吃“大鍋飯”，又要防止不必要的互相攀比，必須從制度上進(jìn)行合理的區(qū)分，根據(jù)不同的職位類別和職務(wù)序列，實(shí)行精細(xì)化的管理，使考核晉升機(jī)制更加人性化與合理化，給低級(jí)別的人員提供一個(gè)較大的上升空間，從而形成一定的激勵(lì)機(jī)制[17]。

(五)建立和完善對(duì)于警察職業(yè)保障的救濟(jì)機(jī)制

沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利。對(duì)于警察職業(yè)保障制度的落實(shí)必須建立相應(yīng)的監(jiān)督與救濟(jì)機(jī)制。早在2000年2月28日上海就成立了全國(guó)第一個(gè)“人民警察正當(dāng)執(zhí)法權(quán)益保護(hù)委員會(huì)”，之后，遼寧、江蘇、浙江、云南、寧夏、陜西等地也先后建立了此類組織。2002年8月，在全國(guó)公安機(jī)關(guān)從優(yōu)待警經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)上，公安部提出要在全國(guó)公安機(jī)關(guān)中設(shè)立“公安民警正當(dāng)執(zhí)法權(quán)益保護(hù)委員會(huì)”，目前全國(guó)省一級(jí)的公安廳局都成立了“維權(quán)委”，并在警務(wù)督察部門成立了“維權(quán)辦”，并設(shè)立了專門民警維權(quán)基金組織[18]。但是，僅僅設(shè)立一個(gè)這樣的機(jī)構(gòu)還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，關(guān)鍵是這樣的機(jī)構(gòu)能夠真正運(yùn)作起來，發(fā)揮其應(yīng)有的制度功能。在人民警察的合法權(quán)益受到不法侵害時(shí)，當(dāng)警察的職業(yè)保障不能夠落實(shí)時(shí)，能夠真正行動(dòng)起來為警察仗義執(zhí)言，維權(quán)護(hù)法，使其權(quán)益切實(shí)得到保障。

羅馬城不是一天建成的。我國(guó)警察職業(yè)保障制度的建立任重而道遠(yuǎn)。只有瞄準(zhǔn)目標(biāo)，堅(jiān)持不懈地努力，假以時(shí)日，才能取得預(yù)期的成效。

[1]安瑛.我國(guó)警察職業(yè)保障制度初探[J].中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2014(3):137-138.

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[8]岳嵬.公安機(jī)關(guān)人民警察職業(yè)保障機(jī)制研究[D].河北師范大學(xué)，2014.

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(責(zé)任編輯：岳凱敏)

PlightandWayOutofChina’sPoliceProfessionalGuaranty

WANG Li

(Henan Police College，Zhengzhou 45006,China)

The construction of the police professional guaranty systemis a long-term and arduous task.The current guaranty system is still facing with many difficulties and questions，i.e., the police’s salary is low, the professional risk prevention is not enough, the professional sense of honor is not strong and the promotion of police positionis limited.The solutions for the plight include: to enhance understanding and strengthen system construction, to rationalize the system and build sound mechanism, to strengthen the role of external security mechanism, to improve the corresponding relief mechanism and to make the system work.

police professional guaranty; police construction; professional risk

2017-09-25

王 莉(1968— )，女，河南偃師人，河南警察學(xué)院法律系副教授，主要研究方向：行政法與行政訴訟法、警察法。

D631

A

1008-2433(2017)06-0117-06