湯嘯天

(上海政法學院，上海 201207)

煙花爆竹安全管控對攻克城市管理頑癥的啟示

湯嘯天

(上海政法學院，上海 201207)

近些年來，我國不少城市在煙花爆竹管控標準、管控力度等方面游移不定，當“此民此意”與“彼民彼意”相對立的時候，政府應該為維護人民的根本利益提取“最大公約數(shù)”。應對禁止燃放煙花爆竹條件成熟的梯度狀態(tài)，只有區(qū)分不同區(qū)域，制定不同目標，采取不同管控策略，才能取得最佳效果。上海有效管控煙花爆竹的經(jīng)驗，為攻克城市管理的其他難題提供了思路。其中，精細化管控、全方位責任落實、人性化操作的經(jīng)驗，特別具有借鑒意義。

煙花爆竹安全管控；精細化管控；人性化操作

在爆竹聲中迎新年、接財神是中國人的習俗。有的人認為，如果過年連煙花爆竹也不讓放，就“一點年味兒也沒有了”，所以我國各大城市對燃放煙花爆竹的爭論一直不斷。迄今為止，我國很多城市存在隨意燃放、限時限區(qū)燃放、全面禁止燃放三種不同的管理模式。2017年春節(jié)，在市委、市政府的高度重視和堅強領導下，在全市人民大力支持和積極配合下，上海取得了外環(huán)線內(nèi)煙花爆竹“零燃放”，外環(huán)線外燃放量明顯減少，全市沒有發(fā)生煙花爆竹引發(fā)的火災和人員傷亡事故的顯著成績。

一、政府有責任為維護人民的根本利益提取“最大公約數(shù)”

近些年，我國不少城市在煙花爆竹管控標準、管控力度等方面游移不定，甚至感到“禁燃說”與“民俗說”都各有各的道理。其實，如何管控煙花爆竹是一個涉及千家萬戶的民生話題，也是事關公民有序政治參與的民主話題。從法律角度看，自由只能是在不影響他人權益的前提下做自己愿意做的事。放鞭炮是愿意放鞭炮者的自由，但愛放鞭炮者不能把自己的愛好強加給不喜歡鞭炮的人，在放鞭炮造成多種污染與安全威脅的狀態(tài)下，放鞭炮者對不放鞭炮者的尊重格外重要。當我們在確認“己所不欲，勿施于人”的同時，還應當遵守“己所欲，亦勿強加于人”的原則。

有人說過年不放煙花爆竹就沒有“年味兒”了，我們可以稱之為“此民此意”；有人說燃放煙花爆竹害大于利、是得不償失的愚昧之舉，我們可以稱之為“彼民彼意”。當“此民此意”與“彼民彼意”相對立的時候，政府應當積極地組織“此民此意”與“彼民彼意”的交流討論，把不同意見的爭論引導到有利于維護人民群眾根本利益的共識上來，從不同意見的爭論之中提取雙方都能夠接受的“最大公約數(shù)”。保護環(huán)境、保護公民的人身財產(chǎn)安全不受侵害，是政府的職責所在，以“放鞭炮是民俗”為由不作為就是失職。特別是，自2016年1月1日起施行的《上海市煙花爆竹安全管理條例》，已經(jīng)在第三條中明確“市和區(qū)、縣人民政府組織本條例的實施。市人民政府建立市煙花爆竹安全監(jiān)管工作聯(lián)席會議制度，綜合協(xié)調(diào)煙花爆竹安全管理工作中的重大事項。區(qū)、縣人民政府應當加強對本轄區(qū)煙花爆竹安全管理、執(zhí)法工作的組織領導”。在市民權利意識不斷增強的今天，上海的政府職能部門應當有所作為，全力維護人民群眾的根本利益，用集中民智的政治智慧，多一點法治思維、多一點法治方法，拿出各方面都能夠接受的管控方案。2016年12月28日，上海市公安局發(fā)布《關于本市煙花爆竹安全管理的通告》，提出了“四個禁止”：一是禁止在本市外環(huán)線以內(nèi)區(qū)域燃放煙花爆竹；二是禁止在外環(huán)線以外區(qū)域的八類場所*八類場所是指：(一)國家機關駐地；(二)文物保護單位；(三)車站、碼頭、機場等交通樞紐，軌道交通設施以及鐵路線路安全保護區(qū)內(nèi)；(四)易燃易爆危險物品生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存單位；(五)輸變電、燃氣、燃油等能源設施安全保護區(qū)內(nèi)；(六)醫(yī)療機構、幼兒園、學校、養(yǎng)老機構；(七)商場、集貿(mào)市場、公共文化設施、宗教活動場所等人員密集場所；(八)區(qū)人民政府劃定并公布的其他區(qū)域、場所。燃放煙花爆竹：三是重污染天氣期間，本市一律禁止燃放煙花爆竹；四是在禁止燃放煙花爆竹的區(qū)域內(nèi)，任何單位和個人不得經(jīng)營、儲存、運輸煙花爆竹。實踐證明，“四個禁止”的確定符合人民群眾的根本利益，也兼顧了外環(huán)線以外的實際情況，是據(jù)情施策、寬嚴有度的做法。概括地說，在外環(huán)線以內(nèi)采取的是“禁放”措施，在外環(huán)線以外采取的是“限放”措施，在管控尺度上體現(xiàn)了有區(qū)別的政策；而重污染天氣一律“禁放”與“禁放”區(qū)域內(nèi)任何單位和個人不得經(jīng)營、儲存、運輸煙花爆竹的規(guī)定，又體現(xiàn)了時間與空間管理上的嚴厲性。以上海外環(huán)線以內(nèi)的客觀條件為例，建筑物鱗次櫛比，人流車流高度密集，煙花爆竹一旦升空就完全失控，隨時可能給自己或者他人的生命財產(chǎn)安全帶來威脅，明令禁止燃放煙花爆竹既與法有據(jù)，也深得民心。這種當嚴則嚴、張弛有度的管控策略也凸顯了精細化的管理水準，所以《關于本市煙花爆竹安全管理的通告》發(fā)布后，全市反應平靜，沒有出現(xiàn)激烈的反對聲音。

顯然，煙花爆竹是高稅額商品，上海在外環(huán)線以內(nèi)禁止燃放煙花爆竹肯定會減少一部分稅收，有些官員是“舍不得”的。所以，禁放煙花爆竹的真正阻力是在“官”而不在“民”。牢牢把握我國發(fā)展的階段性特征，就要立足社會主義初級階段這個最大實際，防止被表面繁榮的GDP牽著鼻子走?，F(xiàn)如今，人民群眾的需要呈現(xiàn)多樣化、多層次、多方面的特點，期盼過一個祥和安寧、無污染的春節(jié)是人之常情。政府職能部門應當用實際行動證明和顯示自己維護最廣大人民根本利益的決心和意志，使發(fā)展成果惠及全體人民，讓人民有更多的獲得感和幸福感。

目前，盡管上海煙花爆竹安全管控工作已經(jīng)取得了階段性成效，但在制售煙花爆竹的巨大利益誘惑面前，不法商販隨時可能鋌而走險，少數(shù)干部依然可能“惜稅”，少數(shù)群眾仍有燃放動力，防止反彈的任務依然艱巨。上海在2016～2017年間管控煙花爆竹取得的成效，只能說明以往在社會治理方面曾經(jīng)有過成功的探索，未來的挑戰(zhàn)就在面前。從某種意義上說，社會治理的經(jīng)驗與成果都是難以“固化”的，社會的不斷發(fā)展必然要求我們認清發(fā)展的階段性特征，在發(fā)展的新形勢下，與時俱進，在不斷出現(xiàn)的新挑戰(zhàn)中實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。為此，一要始終堅持黨的領導，保持戰(zhàn)略定力，充分發(fā)揮“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的政治優(yōu)勢；二要始終堅持依法從嚴不放松，發(fā)揮法治引領社會預期、凝聚社會共識的價值和功效；三要始終堅持善治共治理念，依靠群眾、發(fā)動群眾，不斷提高社會治理社會化水平；四要始終堅持工匠精神，以精細管理助推社會治理效能新提升。

二、用區(qū)別化應對禁放煙花爆竹條件梯度成熟的現(xiàn)實

就一座城市是否禁止燃放煙花爆竹而言，并不是簡單的行政命令問題。2017年，上海市煙花爆竹安全管控工作的實施，為市民群眾歡度新春佳節(jié)營造了干凈祥和的環(huán)境，贏得了社會各界的廣泛贊譽和各級領導的高度評價。就嚴格意義上說，2017年上海并沒有作出禁止燃放煙花爆竹的行政命令，但因為取得了外環(huán)線內(nèi)煙花爆竹“零燃放”、外環(huán)線外燃放量明顯減少的成果，公眾普遍認為“管控”的效果比“禁放”還要好。

經(jīng)濟學中的次優(yōu)理論表明，在不可改變的扭曲因素的影響下，如果有充分的信息且執(zhí)行成本很小，那么將這些扭曲因素加以考慮，就會得到在扭曲約束條件下的最大值解(即次優(yōu)解)。同樣的道理，在城市管理中，理想化的最優(yōu)選擇往往不能實施，如果能夠審時度勢，退而求其次，選擇一個令人滿意的結果就是經(jīng)濟、高效的。次優(yōu)選擇的經(jīng)濟意義在于以有限的資源投入獲得次優(yōu)，但實際上仍然能夠得到令人滿意的結果?！?017年上海市煙花爆竹安全管控工作方案》的制定和實施，不僅取得了“以次優(yōu)選擇得到最佳結果”的成效，也為精細化城市管理提供了寶貴的經(jīng)驗。

燃放煙花爆竹既危害人身安全，又有害公共利益和公共安全。其一，煙花爆竹對環(huán)境具有聲污染、光污染、空氣污染三重疊加的污染。來自環(huán)境保護部門的監(jiān)測數(shù)據(jù)也表明，在煙花爆竹集中燃放的地區(qū)和時段會出現(xiàn)五級“重度污染”或六級“嚴重污染”。其二，燃放煙花爆竹常伴有火災和人身傷害的威脅。每年春節(jié)期間，醫(yī)院都會集中收治一批因燃放煙花爆竹致傷的患者。其三，燃放煙花爆竹容易引發(fā)或者直接造成火災。據(jù)統(tǒng)計，春節(jié)期間的火警半數(shù)以上是因燃放煙花爆竹引起的。應當說，以上分析具有充分的理論與事實依據(jù)，也是主張全面禁止燃放煙花爆竹的主要理由。但是，燃放煙花爆竹確實是具有傳統(tǒng)意義的民俗，“電子鞭炮”等替代煙花爆竹的手段實際推行的效果并不盡如人意，主張“開禁”的聲音也時有所聞。有的地方還出現(xiàn)了“禁放→限放→擬再禁放”的反復*1993年12月1日，《北京市關于禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定》正式施行，規(guī)定“城八區(qū)”為禁放地區(qū)，遠郊區(qū)縣則暫不列為禁放區(qū)域，能否燃放，由區(qū)縣人民政府另行規(guī)定。2005年4月，北京市人大常委會內(nèi)務司法辦公室專門委托各區(qū)縣對煙花燃放管理辦法修訂進行市民調(diào)查，有近七成的被調(diào)查市民贊成適度放開燃放。當年8月14日，北京市人大法制委員會就“禁改限”召開立法聽證會，9月召開的北京市人大常委會表決通過《北京市煙花爆竹安全管理規(guī)定》，煙花爆竹燃放重新得到“合法”的名義。2010年，北京的煙花銷售達到頂峰，全市零售花炮攤達2418個。從2012年起，北京煙花銷售開始出現(xiàn)下滑。2017年7月28日，北京市政府法制辦就《北京市煙花爆竹安全管理規(guī)定》修正案(草案征求意見稿)公開征求市民意見。其中，最大的調(diào)整是將五環(huán)以內(nèi)區(qū)域由限放改為禁放。。某地鞭炮煙花管理局網(wǎng)站上刊發(fā)的一篇題為 《燃放煙花爆竹不能禁止》的文章說，從整個社會的角度看，(燃放煙花爆竹)這樣的負外部性是可以容忍的，也是社會為了維持優(yōu)良秩序所必須容忍的。因為，人們從燃放煙花爆竹的活動中獲得了巨大的收益，這收益足以抵消第三者遭受的損害而大大地有余。顯然，這種說法相當程度上受到自身利益的驅動，但即便站在煙花爆竹消費者的角度思考，也應當承認目前社會上還存在一定數(shù)量的煙花爆竹需求。經(jīng)過調(diào)研，上海市煙花爆竹安全監(jiān)管工作聯(lián)席會議辦公室認為，禁止燃放煙花爆竹的條件成熟情況具有漸進性和梯度性，不宜采取“一刀切”的做法。從整體上看，呼吁禁止燃放煙花爆竹的人數(shù)在逐年增多，內(nèi)環(huán)線以內(nèi)的禁放條件已經(jīng)成熟，外環(huán)線以外的遠郊農(nóng)村還存在一些燃放需求，居住在中環(huán)線與內(nèi)環(huán)線之間的居民有相當一部分處于觀望狀態(tài)。從精細化管理的要求思考，應對禁止燃放煙花爆竹條件成熟的梯度狀態(tài)，區(qū)分不同區(qū)域，制定不同目標，采取不同管控策略才能取得最佳的效果。

為此，《2017年本市煙花爆竹安全管控工作方案》提出的工作目標是：固化2016年煙花爆竹安全管控經(jīng)驗，延續(xù)管控模式，以更大決心、更高標準、更嚴措施、更強力度，抓好源頭安全管控，重拳打擊非法運輸、儲存、銷售、燃放煙花爆竹行為，廣泛開展宣傳教育，引導市民群眾遵法守法，力爭做到禁放區(qū)域“零燃放”，堅決防止因煙花爆竹引發(fā)的火災事故，確保城市公共安全。實踐證明，2017年根據(jù)“目標不變、標準不變、措施不變、效果更好”的總要求，從嚴從緊狠抓源頭管控、宣傳引導、現(xiàn)場查控等關鍵環(huán)節(jié)，取得了外環(huán)線內(nèi)煙花爆竹“零燃放”，外環(huán)線外燃放量明顯減少，全市沒有發(fā)生煙花爆竹引發(fā)的火災和人員傷亡事故的顯著成績。特別是，亂放煙花爆竹作為城市管理的頑癥與決策難點得以攻克，也為其他管理頑癥的突破提供了可復制的經(jīng)驗。

三、以全方位精細化的操作實現(xiàn)有禁必止

上海要緊緊圍繞讓城市更有序、更安全、更干凈的目標，牢牢把握核心是人、重心在城鄉(xiāng)社區(qū)、關鍵是體制機制創(chuàng)新的原則，抓住著力點，推進專項治理，抓緊出臺城市精細化管理的實施方案，不斷提高城市治理的整體能力?？梢哉f，煙花爆竹安全管控入選“第三屆上海社會建設十大創(chuàng)新項目”，也證明了上海在煙花爆竹管控方面的探索是成功的。這一經(jīng)驗也為攻克城市管理的其他難題提供了思路。其中，精細化管控、全方位責任落實、人性化操作的經(jīng)驗，特別具有借鑒意義。

(一)從源頭抓起，實現(xiàn)精細化管控

煙花爆竹管控涉及民眾習慣、傳統(tǒng)民俗，還涉及產(chǎn)運銷諸環(huán)節(jié)的豐厚利益，特別是在全國范圍內(nèi)并沒有禁止煙花爆竹，上海也只是在外環(huán)線以內(nèi)“禁放”，一旦管控措施不到位，就可能出現(xiàn)“四個禁止”變成“一紙空文”的局面。特別是，在煙花爆竹沒有拿到室外燃放之前，許多管控措施難以針對個人，宣傳教育有可能“空對空”。鑒于燃放煙花爆竹的時間短促、空間分散，“抓現(xiàn)行”的難度很大，而且即便“抓現(xiàn)行”成功，空氣污染已成定局，社會效果也是不好的。

實踐證明，以下嚴格源頭管控的做法具有較強的針對性和實效性：一是嚴控煙花爆竹的市場投放總量。2017年春節(jié)期間，全市市場投放總量原則上控制在3000箱以內(nèi)；按照“一區(qū)一個銷售點”的原則布點經(jīng)營，全市經(jīng)營許可證發(fā)放總量控制在9張以內(nèi)；2017年春節(jié)期間，本市投放市場的煙花爆竹只能消耗現(xiàn)有庫存，不采購新貨源，不增加新品種。二是把住煙花爆竹的運輸渠道。凡是道路運輸煙花爆竹，應依法申請取得《煙花爆竹道路運輸許可證》，運輸路線必須符合本市危險品運輸路線相關法規(guī)規(guī)定。全市成立41個聯(lián)合行動組，在32個市境出入道口和所有無名小道全面設卡盤查，全面堵塞了煙花爆竹非法流入的渠道。三是在僅有的7個銷售點實名售賣煙花爆竹。2017年，上海進一步嚴格落實經(jīng)營許可制度，煙花爆竹銷售點僅設置7處。對前往購買煙花爆竹人員，嚴格實行實名登記審查，共登記審查8183人，對其中353名戶籍所在地為外環(huán)線以內(nèi)的購買人員，通過電話核實、上門核查、簽訂承諾書等方式逐一追溯確認、報備提醒。

(二)全方位責任落實，重點時段重兵把守

為了突出“外環(huán)線以內(nèi)禁售禁放，外環(huán)線以外盡量不放”的宣傳重點，上海針對不同階段、不同人群，堅持線上、線下同步推進，按照曝光違法、誠信記錄、鼓勵上交的階段性策略，確保宣傳引導既鋪天蓋地又深入人心，引導絕大多數(shù)市民實現(xiàn)了從“不讓放”到“不想放”的進步。

鑒于上海燃放煙花爆竹集中在除夕、年初四晚、元宵節(jié)等重點時段的習慣，上海采取了極具針對性的嚴格管控措施。一是，1月27日(除夕)至2月2日(年初六)、2月11日(元宵節(jié))期間，全市社會面實行一級勤務，2016年12月31日晚、小年夜、除夕夜和初一上午、初四夜間和初五上午、元宵等重點時段啟動一級加強勤務等級。二是，全市公安機關建立地空聯(lián)動協(xié)作機制，啟用警用直升機、無人機升空巡邏，重點區(qū)域周邊設置高空瞭望點實時監(jiān)測，實時對接聯(lián)絡指揮中心，調(diào)度地面警力對非法燃放行為實施精確打擊；三是，在一級加強勤務期間，每日投放5萬余名警力壓到一線，與30余萬名“平安馬甲”混合編組，深入全市8928個“網(wǎng)格”以及4172處禁放區(qū)域、道路和場所，劃片包干巡查監(jiān)護，及時勸阻違規(guī)燃放行為。

(三)嚴格執(zhí)法與人性化操作相輔相成

在煙花爆竹管控工作中，上海公安民警堅持目標不變、標準不變、措施不變，嚴格執(zhí)法的態(tài)度鮮明，向全社會釋放了嚴抓嚴管的堅定決心。截至2017年元宵節(jié)，累計查處煙花爆竹案件407起，查處取締無證經(jīng)營銷售攤點58處，刑事拘留43人，行政拘留110人，訓誡、簽訂教育告知書135人，罰款140.7萬元，收繳煙花爆竹1.2萬余箱。與此同時，各街鎮(zhèn)設置281個回收點，鼓勵引導市民主動上交煙花爆竹1431箱。在多渠道的宣傳教育下,不少市民主動上交家中保存的煙花爆竹,一些街道居委會則用小禮品來兌換。除夕前幾日,僅楊浦警方收到全區(qū)居民主動上交的各類煙花爆竹就達172箱[1]。這也再一次證明了社會治理的重心在基層、核心是人、關鍵是體制機制創(chuàng)新。從表面上看，煙花爆竹管控是對物的管控；其實煙花爆竹的生產(chǎn)、運輸、銷售、燃放，在實質上都是人的有意識活動。從根本上說，管控煙花爆竹就是做人的工作，就是做移風易俗的工作。

《中華人民共和國煙花爆竹安全管理條例》第二十八條規(guī)定：“燃放煙花爆竹，應當遵守有關法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定?？h級以上地方人民政府可以根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況，確定限制或者禁止燃放煙花爆竹的時間、地點和種類?！边@表明上海管控煙花爆竹與法有據(jù)，但也需要注意到，燃放煙花爆竹是一個全國性的民俗問題，操作層面的人性化尤為重要。上海已經(jīng)開始實行煙花爆竹兌換小禮品的做法，希望能夠繼續(xù)探索，形成更加溫馨規(guī)范而又不是等價交換的操作。雖然回收煙花爆竹、兌換小禮品的做法，未必能徹底解決居民持有煙花爆竹的現(xiàn)實難題，但比起沒收、上交，顯然是更接地氣、更便于居民接受的做法。*據(jù)喬雨田所寫《接地氣才能避免“上交鞭炮”雖令不從》介紹：2012年，重慶市煙花爆竹集團出臺政策：無論是商家或是個人的煙花爆竹，都可以選擇寄存或退貨。該市規(guī)定，針對剩余的煙花爆竹，可以回收，沒開封的原價退，開了封的、零散的回收價格在6～8折之間。2011年，北京市燃放辦出臺政策，規(guī)定未放完煙花爆竹可換取禮品。五環(huán)路內(nèi)每個街道都設立了兌換點，五環(huán)路外遠郊區(qū)縣根據(jù)自身情況設點。煙花換禮品活動，各地區(qū)可根據(jù)自己的特點，選玩偶、擺件等作為小禮品。推動城市治理工作，不僅要充分運用現(xiàn)代技術，實施精細化管理，更要從人民群眾的獲得感的角度思考。習近平同志指出：“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標?！睙熁ū窆芸厣婕叭嗣駥γ篮蒙畹南蛲?。不斷探索，開拓創(chuàng)新乃是人民公仆的使命使然。

[1]潘旭,朱竑.上海:不放煙花爆竹漸成習慣[N].新華每日電訊,2017-01-30.

(責任編輯：劉芳)

EnlightenmentofSafetyControlofFireworksandFirecrackersforSolvingCityManagementProblems

TANG Xiao-tian

(Shanghai University of Political Science and Law, Shanghai 201207, China)

In recent years, there are various kinds of control standards on fireworks in many cities in China. When public opinion vary or even oppose, the government should safeguard the fundamental interests of the majority. With regard to fireworks and firecrackers prohibition, we should distinguish different regions, set different goals, take different control strategies in order to achieve the best results. The experience of effectively managing fireworks and firecrackers in Shanghai provides an idea for solving other problems of urban management. And the experience of detailed control, full responsibility implementation and humanized operation is of special significance.

fireworks and firecrackers safety control; fine management; humanized operation

2017-09-08

湯嘯天(1950— )，男，上海人，上海政法學院教授，上海市法學會副秘書長，上海市社會建設研究會副會長，主要研究方向：犯罪學。

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A

1008-2433(2017)06-0107-05