白 天 德

(中國(guó)政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，北京 100088)

論公務(wù)員政治責(zé)任追究機(jī)制的完善

白 天 德

(中國(guó)政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，北京 100088)

在當(dāng)代民主政治背景下，責(zé)任政府是塑造民意政府的必由之路，責(zé)任政府需要健全公務(wù)員政治責(zé)任的追究機(jī)制。政治責(zé)任的追究有5種類型，但當(dāng)前政治責(zé)任追究面臨公務(wù)員政治責(zé)任感偏低，民眾對(duì)政治責(zé)任認(rèn)知模糊，黨政機(jī)關(guān)存在反制傾向，人大機(jī)關(guān)權(quán)力虛置，大眾媒體過度依賴政府，政治責(zé)任追究缺乏制度體系和法律保障，公務(wù)員權(quán)責(zé)劃分不明確等問題。因此，完善公務(wù)員政治責(zé)任追究機(jī)制必須強(qiáng)化公務(wù)員責(zé)任意識(shí)，提高公眾認(rèn)知，建立公眾投訴體系，加強(qiáng)媒體監(jiān)督，健全法律保障，理順黨政分工。

公務(wù)員；政治責(zé)任；追究機(jī)制；責(zé)任政府

網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間：2017-02-28 14:48

自中國(guó)共產(chǎn)黨十八大召開至2016年5月15日,中紀(jì)委通報(bào)的省部級(jí)及以上落馬官員121名，其中副部級(jí)104名、正部級(jí)12名、副國(guó)級(jí)4名及正國(guó)級(jí)1名，包括中央高官36名，地方官員85名，地方官員遍及32個(gè)內(nèi)陸省份。涉及部門眾多，其中政府36人、黨委32人、政協(xié)20人、人大12人、國(guó)企12人、軍隊(duì)6人及其他部門3人。中共中央提出了“構(gòu)建黨員干部不想腐、不能腐，不敢腐的長(zhǎng)效機(jī)制”[1]。要使黨政干部不敢腐，就要堅(jiān)持從嚴(yán)治黨，“老虎蒼蠅一起打”，用法律手段嚴(yán)懲腐敗。要使黨政干部不能腐和不想腐，就要立足于政治機(jī)制，強(qiáng)化政治責(zé)任追究力度，完善政治責(zé)任追究機(jī)制。

一、政治責(zé)任內(nèi)涵及其追究?jī)r(jià)值

完善公務(wù)員政治責(zé)任的追究機(jī)制，首先要明確政治責(zé)任的內(nèi)涵，而探討政治責(zé)任就必須對(duì)責(zé)任概念進(jìn)行界定。當(dāng)然，要探討公務(wù)員的政治責(zé)任追究機(jī)制還理當(dāng)闡明政治責(zé)任追究的價(jià)值所在。

(一)政治責(zé)任的內(nèi)涵

“責(zé)任”一詞類似于以賽亞·柏林的“兩種自由”概念，有積極和消極兩種含義。積極責(zé)任是指份內(nèi)應(yīng)做之事，如“職能責(zé)任”之責(zé)任；消極責(zé)任是指因未盡應(yīng)盡之責(zé)或未做份內(nèi)之事而遭受的譴責(zé)或懲罰，如“責(zé)任追究”之責(zé)任。公務(wù)員秉持公權(quán)力依法履行公職，必須承擔(dān)與職權(quán)相符的責(zé)任。一般而言，“公職人員行使公共權(quán)力，理應(yīng)盡職盡責(zé)地履行義務(wù)，否則就應(yīng)受到譴責(zé)或制裁，這就是責(zé)任。公職人員承擔(dān)責(zé)任的形式有：政治責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任、民事責(zé)任和道義責(zé)任等”[2]。

“政治責(zé)任是指政治官員制定符合民意的公共政策或推動(dòng)符合民意公共政策執(zhí)行的責(zé)任，以及沒有履行好相關(guān)職責(zé)時(shí)受的譴責(zé)和制裁。”[3]前者是積極的政治責(zé)任，即公務(wù)員履行份內(nèi)之事的責(zé)任；后者是消極的政治責(zé)任，即公務(wù)員沒作好份內(nèi)之事而受的譴責(zé)或懲罰?？梢?，政治責(zé)任的主體并非所有公務(wù)員，而主要是指政治官員。政治責(zé)任不同于民事責(zé)任和刑事責(zé)任，不以違法亂紀(jì)為前提，而是指向履職不合格或言行不當(dāng)。政治責(zé)任追究中的責(zé)任單指消極的政治責(zé)任，而非積極的政治責(zé)任。

(二)政治責(zé)任追究的價(jià)值

“民主是個(gè)好東西”[4]，好就好在其民意的內(nèi)核。中國(guó)是人民當(dāng)家作主，政府旨在為人民服務(wù)，維護(hù)人民的意志和權(quán)益，倡導(dǎo)公仆理念。但公仆理念飽受官本位思想腐蝕，知易行難，故為踐行“人民民主”，有必要建立清晰的政治責(zé)任追究機(jī)制，確保公眾對(duì)公務(wù)員及其權(quán)力使用進(jìn)行監(jiān)督、制約和問責(zé)，實(shí)現(xiàn)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”[5]，進(jìn)而構(gòu)建權(quán)為民所用、利為民所謀的服務(wù)型責(zé)任政府。

公務(wù)員政治責(zé)任的追究會(huì)使政府及公務(wù)員明確其政治責(zé)任，更加注重政治責(zé)任的承擔(dān)，促使政府積極響應(yīng)民眾訴求，及時(shí)解決民眾困難，逐步從“官本位”的囚籠中解脫出來，形成“民本位”的執(zhí)政理念。只有健全政治責(zé)任追究機(jī)制才能避免政治責(zé)任追究的隨意性，才能杜絕官員不認(rèn)真履職、不執(zhí)行民意甚至推卸責(zé)任的行為，才能監(jiān)督和制約官員以權(quán)謀私和失職瀆職等行為，用外部壓力推動(dòng)公務(wù)員從內(nèi)心構(gòu)建政治責(zé)任與政治良心。

二、政治責(zé)任的追究類型

政治責(zé)任的追究不同于刑事責(zé)任與民事責(zé)任追究的有法可依和依法裁量，是與國(guó)家的民主制度、政治模式、政治文化和政治慣例相關(guān)聯(lián)。在中國(guó)政治實(shí)踐中，按政治責(zé)任追究主體的性質(zhì)，可將政治責(zé)任追究類型分為人大追究型政治責(zé)任、政黨追究型政治責(zé)任、行政追究型政治責(zé)任、社會(huì)追究型政治責(zé)任和自責(zé)追究型政治責(zé)任。

(一)人大追究型政治責(zé)任

人民代表大會(huì)制度是中國(guó)的根本政治制度，人民代表大會(huì)是國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)，是實(shí)現(xiàn)人民民主的主要機(jī)構(gòu)。人民代表大會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，有權(quán)對(duì)其選舉、決定和任免的干部發(fā)動(dòng)政治責(zé)任追究。人民代表大會(huì)一般通過罷免、決定免職、決定撤職和接受辭職等進(jìn)行政治責(zé)任追究。另外，人民代表大會(huì)還可以通過特定問題調(diào)查、詢問、質(zhì)詢及聽取工作報(bào)告等方式，對(duì)工作不稱職和言行違背民意的公務(wù)員發(fā)動(dòng)政治責(zé)任追究，使其丟官、罷職和喪權(quán)。

(二)政黨追究型政治責(zé)任

“堅(jiān)持黨管干部”原則是“必須堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”在人事制度與人事管理中的貫徹。黨管干部就是中央直接管理一定層次的領(lǐng)導(dǎo)干部，地方黨委管理本區(qū)域和機(jī)構(gòu)的人事工作。黨管干部主要通過各級(jí)黨委、組織部、紀(jì)檢委和黨校等部門落實(shí)，通過黨委任免、組織部門考察和紀(jì)檢委檢查的方式，對(duì)不與黨的路線、方針和政策保持一致或言行違反民意的官員進(jìn)行政治責(zé)任追究。黨可以通過責(zé)令辭職、迫使其引咎辭職和向人大提出撤職建議等形式對(duì)公務(wù)員進(jìn)行政治責(zé)任追究。中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)的執(zhí)政黨，是發(fā)動(dòng)公務(wù)員政治責(zé)任追究的最有效主體。

(三)行政追究型政治責(zé)任

政府是經(jīng)典的金字塔式科層制結(jié)構(gòu)，具有嚴(yán)格的權(quán)力分層與層級(jí)節(jié)制特征。在行政機(jī)構(gòu)中，上級(jí)部門和領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下級(jí)有著強(qiáng)有力的管控能力，能夠借助政府工作的專業(yè)能力評(píng)估公務(wù)員的履職能力和相關(guān)言行。因此，政治責(zé)任的行政追究就成為一個(gè)強(qiáng)有力的途徑。行政機(jī)構(gòu)對(duì)未能合格履職或言行有悖民意的公務(wù)員，通過責(zé)令辭職、迫其引咎辭職、免職及降職等方式對(duì)其發(fā)動(dòng)政治責(zé)任追究。在“行政國(guó)家”情況下，政治責(zé)任的行政追究愈發(fā)重要，在中國(guó)更形成了較為成熟的“行政問責(zé)制”。

(四)社會(huì)追究型政治責(zé)任

隨著知識(shí)社會(huì)的來臨和民主思想的傳播，社會(huì)公眾的政治素質(zhì)顯著提升，其政治參與意識(shí)和能力明顯提高，社會(huì)公眾更有能力對(duì)公務(wù)員實(shí)施監(jiān)督和問責(zé)。政治責(zé)任的社會(huì)追究使得“人民主權(quán)理論”得以踐行。社會(huì)追究型政治責(zé)任是由公民、社團(tuán)、智庫和媒體直接發(fā)動(dòng)的，是民主社會(huì)最根本的追究形式，包括直接選舉和社會(huì)監(jiān)督等。隨著網(wǎng)絡(luò)的普及與自媒體時(shí)代的到來，媒體日趨平民化和個(gè)人化，為公眾參政議政提供了寬廣的平臺(tái)。網(wǎng)絡(luò)反腐與問責(zé)日益成為一個(gè)有效便捷的政治責(zé)任追究途徑。

(五)自責(zé)追究型政治責(zé)任

自責(zé)追究型政治責(zé)任是指公務(wù)員對(duì)自我行政能力、履職情況及言行自發(fā)進(jìn)行反思與評(píng)價(jià)，對(duì)自己的履職問題和言行失誤主動(dòng)進(jìn)行政治責(zé)任追究，形式諸如公開道歉與引咎辭職。自我譴責(zé)的政治責(zé)任追究是一種基于政治道德與責(zé)任的“良心發(fā)現(xiàn)”，是建構(gòu)于公務(wù)員內(nèi)心自責(zé)基礎(chǔ)上的追究方式。在實(shí)踐中，要實(shí)現(xiàn)自責(zé)型政治責(zé)任追究，除了公務(wù)員要具備良好的道德觀和責(zé)任觀外，社會(huì)還應(yīng)以自由的輿論氛圍及權(quán)力制約機(jī)制作為其外部壓力。

三、政治責(zé)任追究的多重困境及原因

雖然公務(wù)員政治責(zé)任追究具有重要的民主價(jià)值和多種類型的追究方式，但公務(wù)員政治責(zé)任追究的實(shí)踐卻存在多重困境。究其原因無外乎政治責(zé)任追究機(jī)制存在漏洞和各追究主體存在缺陷以及追究對(duì)象的竭力規(guī)避。

(一)公務(wù)員政治責(zé)任感偏低

在中國(guó)，官本位思想根深蒂固。官員對(duì)行政的公共性時(shí)常置若罔聞，“當(dāng)官不為民做主”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。官員雖自稱“父母官”，高喊“為人民服務(wù)”，但“行政的公共性在行政理念、行政價(jià)值、行政實(shí)踐等方面出現(xiàn)了嚴(yán)重喪失”[6]，“上有政策，下有對(duì)策”成為官場(chǎng)的潛規(guī)則。權(quán)力是公器，但盧梭“人民主權(quán)”思想尚未根植于公務(wù)員思維，中國(guó)共產(chǎn)黨“權(quán)為民所賦，權(quán)為民所用”[7]的為民用權(quán)理念亟待徹底落實(shí)。少數(shù)公務(wù)員沒能樹立起權(quán)力是人民賦予的權(quán)力觀，誤認(rèn)為權(quán)力是奮斗來的，是上級(jí)授予的，旨在管理社會(huì)而非服務(wù)社會(huì)，政治責(zé)任感薄弱。

在人事管理中，官員由上級(jí)任命而非百姓選舉。因此，官員更多考慮上級(jí)意圖而忽視公眾訴求，致使政治責(zé)任旁落。同時(shí)，中國(guó)公務(wù)員考試試題龐雜而脫離實(shí)際政府管理，部分公務(wù)員缺乏良好的政治素養(yǎng)和法律素養(yǎng)，對(duì)民主政治和法治政治感悟不深，難以在短期樹立高度的政治責(zé)任感。

(二)普通民眾對(duì)政治責(zé)任認(rèn)知模糊

對(duì)公務(wù)員的政治責(zé)任及其追究，中國(guó)普通民眾認(rèn)知模糊，缺乏公民監(jiān)督和問責(zé)的積極性與能力。普通民眾僅知曉違法亂紀(jì)的官員應(yīng)受到法律制裁，鮮有公民知道能通過社會(huì)監(jiān)督和政治責(zé)任追究對(duì)損害百姓利益、忽視民眾訴求和敗壞政府形象的官員實(shí)施問責(zé)和懲戒。民眾對(duì)政治責(zé)任認(rèn)知的模糊既降低了政治責(zé)任追究的積極性，又降低了懲戒官員與維護(hù)權(quán)益的能力。

中國(guó)存在著濃郁的官本位文化，官官相護(hù)是百姓對(duì)官員樸素的普遍認(rèn)識(shí)，這致使民眾對(duì)政治責(zé)任及其追究缺乏正確清晰的認(rèn)知。百姓有時(shí)會(huì)親睹貪官污吏逍遙法外，對(duì)于僅是言行不當(dāng)或不作為的官員不會(huì)在意。正是官本位文化的殘余導(dǎo)致民主理念未能扎根，再加之法治實(shí)踐的不足，民眾對(duì)政治問責(zé)認(rèn)知薄弱和模糊，造成了政治責(zé)任社會(huì)追究的折扣。

(三)黨政機(jī)關(guān)的反制傾向與追究機(jī)制異化

政治責(zé)任追究實(shí)踐中，黨政領(lǐng)導(dǎo)常避重就輕和袒護(hù)下屬，用行政處分替代政治責(zé)任追究，形成對(duì)問責(zé)機(jī)制的反制傾向。同時(shí)，公務(wù)員熟知政府的法規(guī)、政策與程序，洞悉政府規(guī)則的漏洞，較人大代表、法官、檢察官與民眾具有更強(qiáng)的反制能力，更能規(guī)避體制威脅。黨政官員的反制傾向與反制能力給政治責(zé)任的追究制造了難度。政治責(zé)任追究作為公務(wù)員懲戒方式還存在被官員濫用的可能，成為打擊下屬或政治對(duì)手的工具。正如一些貪腐案件是先因政治對(duì)手揭露曝光，而后才進(jìn)入紀(jì)檢監(jiān)察和司法偵查程序。政治責(zé)任追究存在因機(jī)制異化而成為政治斗爭(zhēng)、權(quán)力傾軋和打擊報(bào)復(fù)工具的可能性，給政治責(zé)任的追究造成了實(shí)踐困境。

黨政機(jī)關(guān)的反制傾向和追究機(jī)制異化有3個(gè)原因。首先，中國(guó)是人情社會(huì)，講究人脈和關(guān)系，官官相護(hù)導(dǎo)致了問責(zé)中的袒護(hù)包庇；其次，官員從政經(jīng)驗(yàn)豐富，熟知政府的法規(guī)、政策和程序，洞悉政府運(yùn)作漏洞，有能力進(jìn)行規(guī)避和反制；最后，政府權(quán)力配置復(fù)雜且對(duì)抗激烈，政治責(zé)任追究機(jī)制具有非法定性和模糊性，容易異化為權(quán)力傾軋的工具。

(四)人大機(jī)關(guān)的權(quán)力虛置

人民代表大會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，是政治責(zé)任追究的重要主體。但當(dāng)前人大機(jī)關(guān)存在權(quán)力虛置的情況，常被比作“橡皮圖章”。政治責(zé)任的追究需要人大機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員進(jìn)行特定問題的調(diào)查、詢問和質(zhì)詢，甚至對(duì)應(yīng)承擔(dān)政治責(zé)任的公務(wù)員進(jìn)行罷免、決定免職、決定撤職和接受辭職。人大機(jī)關(guān)的權(quán)力虛置造成了政治責(zé)任追究最大主體的缺失，從而使政治責(zé)任追究機(jī)制和實(shí)踐大部淪喪。

人大機(jī)關(guān)沒能成為真正的實(shí)權(quán)部門，正是因其沒能充分運(yùn)用人民賦予的權(quán)力，發(fā)起對(duì)黨政與司法機(jī)關(guān)中不合法和不合理行為的制止及公務(wù)員政治責(zé)任的追究。當(dāng)然，中國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)政治中的決定性影響力，一定程度上分享了人大機(jī)關(guān)的人事權(quán)、政策主導(dǎo)權(quán)及對(duì)政府和司法系統(tǒng)的監(jiān)督制約權(quán)力。

(五)大眾傳媒對(duì)黨政機(jī)關(guān)的依賴

大眾傳媒本應(yīng)是表達(dá)民眾心聲、反映社會(huì)現(xiàn)實(shí)、揭露政府丑聞和曝光官員腐敗的社會(huì)媒體。但因中國(guó)媒體市場(chǎng)化程度低，報(bào)紙、廣播和電視等主流媒體都隸屬于政府部門。黨政機(jī)關(guān)對(duì)新聞?shì)浾摴芸貒?yán)格，注重“輿論導(dǎo)向”，大眾媒體扮演了“政府的喉舌”。大眾傳媒過度依賴政府，逐漸削弱了獨(dú)立的新聞?wù){(diào)查權(quán)和報(bào)道權(quán)，也稀釋了輿論自由的氛圍。由于相關(guān)法律和制度不健全，公民言論自由得不到媒體支持和法制保障，大眾難以分享社會(huì)話語權(quán)，難以讓政府聽到自己的聲音。大眾媒體沒能成為社會(huì)監(jiān)督和政府監(jiān)督的利劍，沒能有效發(fā)揮政治責(zé)任追究的作用，致使社會(huì)喪失了一個(gè)高效的公眾投訴系統(tǒng)。

(六)政治責(zé)任追究的制度體系和法律保障殘缺

中國(guó)當(dāng)前的政治責(zé)任追究機(jī)制僅能劃分政治責(zé)任追究主體有哪些，但具體政治責(zé)任追究案件中誰來啟動(dòng)追責(zé)、如何啟動(dòng)追責(zé)、裁量的輕重權(quán)衡、懲戒的標(biāo)準(zhǔn)及被問責(zé)官員復(fù)出等方面還缺乏明確的機(jī)制規(guī)范。如何理順政治責(zé)任追究的各個(gè)環(huán)節(jié)和程序；如何杜絕政治責(zé)任追究的漠視行為和反制對(duì)策；如何對(duì)被政治責(zé)任追究官員進(jìn)行建檔記錄和懲戒監(jiān)督，亟待完善健全的體制。

改革開放后,中國(guó)法制建設(shè)步伐加快，但目前法律體系仍未完備，政治問責(zé)機(jī)制方面的法律法規(guī)尚待完善。政治責(zé)任追究法律保障的缺失導(dǎo)致政治責(zé)任追究無法可依，追究結(jié)果容易遭受反復(fù)、質(zhì)疑和反擊。缺乏完善的問責(zé)機(jī)制和法律保障，每一個(gè)環(huán)節(jié)都足以導(dǎo)致政治責(zé)任的追究半途而廢。

(七)權(quán)責(zé)劃分不明確，責(zé)任主體難落實(shí)

由于行政國(guó)家發(fā)展，政府機(jī)構(gòu)膨脹，出現(xiàn)了政府機(jī)構(gòu)和公職人員間的推諉扯皮。“本來是一個(gè)衙門能夠辦好的事，要找?guī)资畟€(gè)衙門，拜幾十尊菩薩，蓋幾十個(gè)圖章?！盵8]10在中國(guó)，因政府職權(quán)責(zé)劃分不明確，推諉扯皮現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。公民既不知曉去何處辦事，也不明確誰應(yīng)承擔(dān)權(quán)責(zé)，政治責(zé)任的追究更是無從談起。

政府權(quán)責(zé)劃分不明，責(zé)任主體難以落實(shí)主要有3方面原因。一是黨政分工尚未理順，黨政職權(quán)重疊現(xiàn)象偶有發(fā)生；二是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制尚未完善，亟待以制度和法律相規(guī)范；三是公務(wù)員缺乏明確職位說明書，職系、職級(jí)、職權(quán)及職責(zé)模糊，造成崗位重疊、職權(quán)沖突和責(zé)任對(duì)接偏差。

四、政治責(zé)任追究機(jī)制的完善路徑

面對(duì)政治責(zé)任追究實(shí)踐中的多重困境，必須從制度設(shè)計(jì)出發(fā)，從彌補(bǔ)漏洞考慮，探索政治責(zé)任追究機(jī)制完善的路徑，重塑責(zé)任政府形象。

(一)加強(qiáng)公務(wù)員的政治責(zé)任意識(shí)

依據(jù)公務(wù)員承擔(dān)政治責(zé)任意識(shí)和意愿的強(qiáng)弱，政治責(zé)任可分為積極承擔(dān)和消極承擔(dān)的政治責(zé)任。消極承擔(dān)的政治責(zé)任是被動(dòng)承擔(dān)，即應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任被追究。真正提升公務(wù)員政治責(zé)任意識(shí)就要求其“在其位，謀其政，承其責(zé)”，積極承擔(dān)政治責(zé)任。強(qiáng)化公務(wù)員政治責(zé)任意識(shí)，應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)公務(wù)員學(xué)習(xí)“慎獨(dú)”的自覺性，做到“慎獨(dú)、慎權(quán)、慎欲、慎微”[9]；應(yīng)加強(qiáng)其政治紀(jì)律學(xué)習(xí)，做到與黨的政策、方針保持組織、思想和言行一致；應(yīng)對(duì)不稱職或言行不當(dāng)?shù)墓賳T公開懲戒，作好典型處理，防微杜漸；還應(yīng)加強(qiáng)公務(wù)員的法律法規(guī)學(xué)習(xí)，讓公務(wù)員做法治社會(huì)的守護(hù)者與先行者。

(二)提高公眾對(duì)政治責(zé)任追究的認(rèn)知

社會(huì)民眾對(duì)政治責(zé)任認(rèn)知不清，對(duì)政治責(zé)任追究機(jī)制和途徑的認(rèn)知模糊是導(dǎo)致政治責(zé)任追究不徹底和不到位的重要因素。公眾是社會(huì)監(jiān)督和政府監(jiān)督的主力軍，必須提高公眾對(duì)政治責(zé)任追究的認(rèn)知。隨著政治責(zé)任追究機(jī)制完善、法律保障健全和追究實(shí)踐的展開，政府要通過宣傳和教育提高公眾對(duì)政治責(zé)任及其追究的認(rèn)知。一是對(duì)法律、政策和追究機(jī)制進(jìn)行宣傳教育；二是對(duì)典型案件公開發(fā)布和評(píng)論；三是鼓勵(lì)公眾以自媒體發(fā)動(dòng)政治責(zé)任追究。

(三)發(fā)揮好社會(huì)公眾的監(jiān)督和問責(zé)作用

“民主的實(shí)質(zhì)是人民對(duì)政府的制約?！盵10]170人民群眾是歷史的創(chuàng)造者和推動(dòng)者，在公務(wù)員監(jiān)督方面民氣可用。有識(shí)公眾散布于社會(huì)各階層、行業(yè)和群體，能夠及時(shí)了解公務(wù)員所言所行，實(shí)施有效監(jiān)督。公眾對(duì)社會(huì)利益和權(quán)利的劃分非常敏感，對(duì)侵犯自己權(quán)益的行為會(huì)自發(fā)反抗，對(duì)履職無能和言行惡劣的官員深惡痛絕，公眾擁有政治責(zé)任追究的積極性與可行性。政府應(yīng)充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督和問責(zé)作用，讓褻瀆民意的言行暴露無遺，讓應(yīng)承擔(dān)政治責(zé)任的公務(wù)員無處可逃。發(fā)揮公眾的監(jiān)督和問責(zé)作用，應(yīng)為公眾監(jiān)督和問責(zé)提供機(jī)制和法律保障；允許公眾通過多元渠道匿名發(fā)動(dòng)監(jiān)督和問責(zé)；黨政機(jī)關(guān)須認(rèn)真對(duì)待公眾的監(jiān)督和問責(zé)，并保護(hù)公眾信息。

(四)建立公眾投訴體系，讓民意主導(dǎo)政治責(zé)任

民眾參與政治的最主要途徑是投票式選舉?！百x予投票活動(dòng)民主特征的是它授予民眾‘將壞蛋踢出去’的權(quán)力，由此使政治人物能對(duì)民眾負(fù)責(zé)。”[11]76公民有權(quán)選舉并隨時(shí)罷免自己的代表，官員一旦褻瀆公眾信任，社會(huì)應(yīng)有高效的公眾投訴體系迫使其即刻下臺(tái)而無須等到下屆選舉。若每次行使民主權(quán)力都需等到換屆選舉或局限于間接民主機(jī)制，“壞蛋”將為所欲為。因此，實(shí)現(xiàn)民意政治和責(zé)任政治，必須建立高效的公眾投訴體系。

一個(gè)有效可信的公眾投訴體系應(yīng)包含4個(gè)方面：一是每個(gè)公民都有投訴和表達(dá)意志的權(quán)利及其救濟(jì)機(jī)制；二是投訴體系要由法律規(guī)定受理主體、程序和時(shí)限等機(jī)制；三是投訴體系應(yīng)渠道多元，適合差異化的民意主體；四是對(duì)被追究政治責(zé)任的公務(wù)員有懲戒標(biāo)準(zhǔn)并公開懲戒。

(五)保證輿論自由，維護(hù)媒體報(bào)道權(quán)和調(diào)查權(quán)

在西方，新聞媒體被譽(yù)為“第四部門”，記者被冠以“無冕之王”，媒體力量不容小覷。在中國(guó)，新聞媒體并非自由輿論的陣地，尚未充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用，反而過度依賴政府，成為“當(dāng)官的喊話筒”。新聞媒體應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)任地運(yùn)用新聞報(bào)道權(quán)和調(diào)查權(quán)，曝光官員腐敗，揭露政府丑聞，維護(hù)公眾權(quán)利，構(gòu)建公務(wù)員政治責(zé)任追究機(jī)制的媒體路徑。

保證媒體輿論自由，維護(hù)新聞報(bào)道權(quán)，一要保證媒體獨(dú)立性，二要促進(jìn)媒體大眾化。要保證媒體獨(dú)立性，就要進(jìn)行新聞媒體“去行政化”改革，讓媒體脫離政府，讓記者脫離公職，推動(dòng)媒體市場(chǎng)化發(fā)展，并培養(yǎng)記者監(jiān)督政府和客觀報(bào)道的職業(yè)精神。要保證媒體大眾化，就要發(fā)揮新媒體和自媒體優(yōu)勢(shì)，讓每個(gè)人都成為自媒體，都享有發(fā)言權(quán)、爆料權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

(六)完善政治問責(zé)的法律，化解黨政機(jī)關(guān)的反制

官員熟悉政府政策與法規(guī)，洞悉政府程序的漏洞，更有能力規(guī)避制度的約束和追究。要健全政治責(zé)任的追究機(jī)制，必須完善法律制度，以“有法可依、有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)”的原則來保障政治責(zé)任的追究。政治責(zé)任追究機(jī)制的完善，必須以法律規(guī)定政治責(zé)任承擔(dān)的主體、追究發(fā)動(dòng)的主體、發(fā)動(dòng)程序、責(zé)任界定標(biāo)準(zhǔn)和追究效果的追蹤等。

完善政治責(zé)任追究機(jī)制必須對(duì)黨政機(jī)關(guān)反制行為和異化行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，對(duì)不符黨政方針與法律的行為絕不姑息。黨政機(jī)關(guān)要加強(qiáng)黨政干部思想教育和法治學(xué)習(xí)，提高公務(wù)員政治道德和政治紀(jì)律，強(qiáng)化其法治意識(shí)和守法精神。

(七)健全首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，理順黨政分工

完善政治責(zé)任追究機(jī)制，必須理順黨政分工，明確權(quán)責(zé)主體，做到“執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、追究必嚴(yán)格”[12]。首先，要健全首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，讓“一把手”的權(quán)力肩負(fù)起責(zé)任，讓政黨、人大、媒體和公眾知曉誰應(yīng)負(fù)有政府事務(wù)的政治責(zé)任；其次，要發(fā)揮職位說明書的規(guī)范作用，明確崗位責(zé)任，使政治責(zé)任的追究具體化和細(xì)節(jié)化，提升可行性。

責(zé)任政府是塑造民意政府的必由之路，責(zé)任政府需要健全公務(wù)員政治責(zé)任的追究機(jī)制。政府公務(wù)員在行使公權(quán)力的同時(shí)必須肩負(fù)權(quán)責(zé)對(duì)等的責(zé)任，尤其是體現(xiàn)“民意”的政治責(zé)任。政治責(zé)任的追究具有5種追究類型，但當(dāng)前政治責(zé)任的追究面臨多重困境且原因復(fù)雜。從制度設(shè)計(jì)出發(fā)，針對(duì)造成困境的原因進(jìn)行政治責(zé)任追究機(jī)制的完善，是重塑責(zé)任政府和民意政府的路徑選擇。

對(duì)公務(wù)員政治責(zé)任追究機(jī)制的完善是對(duì)司法監(jiān)督的重要補(bǔ)充，是對(duì)政治制度設(shè)計(jì)的必要完善，更是依法治國(guó)的重要方面，將有效促進(jìn)法治政府、民意政府、責(zé)任政府和民主政府的構(gòu)建。

[1] 邵景均.構(gòu)建系統(tǒng)反腐的長(zhǎng)效機(jī)制和社會(huì)基礎(chǔ)[J].中共中央黨校學(xué)報(bào)，2014，(4):32.

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[6] 白天德.論行政“公共性”的現(xiàn)實(shí)價(jià)值[J].理論觀察，2016，(8)：52.

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[12] 李軍鵬.當(dāng)前政府問責(zé)存在的問題及對(duì)策[J].中國(guó)黨政干部論壇,2015,(1):54.

(責(zé)任編輯 梁秀娟)

The Perfection of the Political Accountability Mechanisms of Chinese Civil Servants

BAI Tian-de

(School of Political Science and Public Administration,China University of Political Science and Law,Beijing 100088,China)

In the context of democratic politics, a responsible government is the basis of a government representing the popular will.A responsible government requires a sound political accountability mechanism.In the present political accountability,there exist many problems such as the low sense of political responsibility of civil servants, the fuzzy public awareness of political responsibilities,the unfulfilled powers of NPC institutions,the lack of a proper political accountability mechanism and the corresponding legal protection,and the vague division between power and responsibility.Such strategies for the perfection of the political accountability mechanism are put forward as raising the civil servants’sense and the public awareness of responsibility,establishing a public complaint system to strengthen the public supervision,perfecting the legal protection,and clarifying functions of the party and the government.

civil servant;political responsibility;accountability mechanism;a responsible government

2016-06-24

白天德(1991-)，男，河北石家莊人，中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)在讀碩士研究生，主要研究方向?yàn)楣舱叻治觥?/p>

D 630.3

A

2095-462X(2017)02-0079-05

http://kns.cnki.net/kcms/detail/13.1415.C.20170228.1448.044.html