張騰軍

一、奧巴馬的氣候政策遺產(chǎn)

作為總體環(huán)境政策的一部分，美國近數(shù)十年來的氣候政策在不同時期呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。20世紀(jì)七八十年代，隨著越來越多的表明全球變暖的事實(shí)，氣候變化作為一個議題逐漸進(jìn)入美公眾的視野。但在保守的里根政府時期，氣候變化僅處在討論階段，未形成相關(guān)政策。老布什總統(tǒng)對里根政府的環(huán)境政策進(jìn)行了修正，開始重視對氣候變化問題的研究和行動，制定了《全球氣候變化國家行動方案》，并進(jìn)行相關(guān)立法，如《1992能源政策法案》和《清潔空氣法案1990修正案》等，還批準(zhǔn)了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》。克林頓執(zhí)政后，將包括氣候變化在內(nèi)的環(huán)境問題列入國家安全的范疇，氣候變化作為一項(xiàng)政策出臺。到了小布什政府時期，美國單方面退出《京都議定書》，國際社會應(yīng)對氣候變化的努力陷入停滯。奧巴馬則展現(xiàn)了與小布什截然不同的氣候變化立場，他將應(yīng)對氣候變化作為環(huán)境政策的重中之重，既將其納入國家安全戰(zhàn)略，認(rèn)為攸關(guān)美國領(lǐng)導(dǎo)世界的能力；同時也把它列為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，充分發(fā)揮環(huán)境經(jīng)濟(jì)的雙重價值，強(qiáng)調(diào)應(yīng)對氣候變化與能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、工業(yè)競爭力和社會繁榮進(jìn)步的相互促進(jìn)。

早在2008年大選期間，奧巴馬就提出了一系列環(huán)境政策綱領(lǐng)，承諾將應(yīng)對全球氣候變暖作為其政策議程的優(yōu)先事項(xiàng)，設(shè)定溫室氣體減排的具體目標(biāo)和時間表，建立“總量管制與排放交易”機(jī)制(Cap-and-Trade System)，實(shí)現(xiàn)到2050年時將美國溫室氣體排放量在1990年基礎(chǔ)上減少80%的目標(biāo)。[1]An interview w ith Barack Obama about his presidential platform on energy and the environment, July 31, 2007, http://grist.org/article/obama/.他聲稱，將在未來10年內(nèi)投入1,500億美元發(fā)展清潔能源，到2030年將能源利用效率提高50%，盡量減少對化石燃料的依賴，盡早實(shí)現(xiàn)能源獨(dú)立。

總體而言，奧巴馬政府的氣候政策可分為兩類：

（一）氣候政策的國內(nèi)行動

2009年剛一執(zhí)政，奧巴馬便組建了以環(huán)保主義者為代表的能源和環(huán)境政策團(tuán)隊，全力協(xié)助其打造雄心勃勃的氣候變化行動。該行動主要分為兩個部分：

一是減少國內(nèi)溫室氣體排放。2009年4月，美國環(huán)境保護(hù)署宣布，二氧化碳等6種氣體威脅公眾健康和人類福祉。6月，在奧巴馬政府的推動下，國會通過《美國清潔能源與安全法案》，正式建立“總量管制與排放交易”機(jī)制，承諾到2020年美國的溫室氣體排放量將比2005年降低17%，到2050年將降低83%。這是美國歷史上首次對溫室氣體排放進(jìn)行限制。奧巴馬政府將減排與汽車節(jié)油聯(lián)系在一起，先后宣布新的針對小型汽車、輕型卡車、大型卡車和重型卡車的燃油消耗和溫室氣體排放標(biāo)準(zhǔn)，并投入資金幫助汽車廠商提高汽車能效。2013年6月，奧巴馬政府發(fā)布《總統(tǒng)氣候行動計劃》(The President's Climate Action Plan)，重申到2020年溫室氣體排放將減少17%的承諾，并提出5個方面的措施來實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)：發(fā)展清潔能源；打造21世紀(jì)的交通運(yùn)輸業(yè)；降低家庭、商業(yè)和工業(yè)能耗；減少氫氟碳化物和甲烷等其他溫室氣體排放；在聯(lián)邦政府層面首先做出表率。[1]The President's Climate Action Plan , June 2013, https://www.whitehouse.gov/sites/default/files/image/president27sclimateactionplan.pdf.2015年8月，奧巴馬政府推出了被稱為“史上最嚴(yán)”的“清潔能源計劃”最終方案，提出要在2005年基礎(chǔ)上，到2030年實(shí)現(xiàn)電力行業(yè)二氧化碳排放量減少32%的目標(biāo)。該計劃包括設(shè)立現(xiàn)有核電站的碳污染標(biāo)準(zhǔn)，努力減少發(fā)電廠的碳污染；加強(qiáng)清潔能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，減少重型汽車的溫室氣體排放；減少家庭、商業(yè)和工廠的能源浪費(fèi)，提高能源利用效率；減少聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的溫室氣體排放，到2025年實(shí)現(xiàn)減少40%的目標(biāo)。[2]C limate Change and President Obama’s Action Plan, https://www.whitehouse.gov/climate-change.

二是發(fā)展清潔能源。奧巴馬政府認(rèn)為，傳統(tǒng)的化石燃料是造成溫室氣體的元兇，因此無論是對內(nèi)環(huán)境政策，還是對外環(huán)境能源合作，新能源和發(fā)展替代能源始終都是不變的重點(diǎn)。在就職后的第一份國情咨文中，奧巴馬就將能源視為對經(jīng)濟(jì)至關(guān)重要的三個領(lǐng)域之一。他認(rèn)為，美國在能源領(lǐng)域已經(jīng)落后于中國、德國、日本，甚至韓國，強(qiáng)調(diào)“掌握了清潔、可再生能源的國家將在21世紀(jì)處于領(lǐng)先地位”。[1]Remarks of President Barack Obama -- Address to Joint Session of Congress,https://www.whitehouse.gov/the-press-office/remarks-president-barack-obama-addressjoint-session-congress, February 24, 2009.為此，他承諾將在3年內(nèi)將可再生能源供應(yīng)翻番，重申在未來10年內(nèi)投入1,500億美元發(fā)展清潔能源，并要求國會立法，對碳排放做出基于市場的封頂限額規(guī)定。時值美國發(fā)生金融危機(jī)，發(fā)展新能源也成為奧巴馬經(jīng)濟(jì)刺激方案即《美國復(fù)蘇與再投資法案》的重要內(nèi)容。奧巴馬政府希望開發(fā)高效電池、智能電網(wǎng)、碳儲存和碳捕獲、可再生能源如風(fēng)能和太陽能等清潔能源，以成為發(fā)展美國經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)。通過奧巴馬政府4年的努力，到其第二個任期，美國的能源支出和碳排放均顯著下降，美國能源行業(yè)的形勢發(fā)生重大轉(zhuǎn)折。奧巴馬政府自信滿滿地列舉了其執(zhí)政時期能源政策所帶來的變化：國內(nèi)能源排放降低至近20年來的最低水平；對國外石油的依賴程度也是近40年來的最低水平。[2]Advancing American Energy, https://www.w hitehouse.gov/energy/securingamerican-energy.奧巴馬政府認(rèn)為，這種可喜的改變充分證明了其能源政策的有效性，未來美國應(yīng)該繼續(xù)堅持實(shí)現(xiàn)能源獨(dú)立的目標(biāo)，走全面能源發(fā)展道路，進(jìn)一步提高能源利用效率、降低石油消費(fèi)量、加大對清潔能源的投入。

（二）氣候政策的國際努力

奧巴馬剛上任便趕上哥本哈根氣候變化大會，這是其施展應(yīng)對氣候變化全球努力的第一次最重要的實(shí)踐。奧巴馬政府為此傾注了大量心血，提出到2020、2030、2050年實(shí)現(xiàn)在2005年基礎(chǔ)上分別減排17%、42%、83%的目標(biāo)。為“使主要發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家之間的坦誠對話，幫助形成必要的政治領(lǐng)導(dǎo)，以促進(jìn)將于2009年12月份在哥本哈根召開的聯(lián)合國氣候變化大會取得成功”，[3]M ajor Econom ies Forum on Energy and C limate, http://www.state.gov/e/oes/climate/mem/index.htm.奧巴馬政府在當(dāng)年3月主導(dǎo)發(fā)起“主要經(jīng)濟(jì)體能源與氣候論壇”(Major Economies Forum on Energy and Climate)，邀請包括中國在內(nèi)的17個主要經(jīng)濟(jì)體參加。該論壇為促進(jìn)氣候變化的討論和共識積累起到了一定作用。但由于發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間存在的巨大分歧，哥本哈根大會在爭吵中落幕，未能出臺一份具有約束力的協(xié)議，奧巴馬政府希望通過該會議確立美國在應(yīng)對氣候變化問題上全球領(lǐng)導(dǎo)地位的目標(biāo)沒有實(shí)現(xiàn)。2010年，奧巴馬政府發(fā)布《國家安全戰(zhàn)略》報告，指出美國應(yīng)在地區(qū)層面建立與亞洲、美洲和非洲國家的“清潔能源伙伴”關(guān)系，在全球?qū)用嬷铝τ诖偈顾兄饕?jīng)濟(jì)體承諾采取重大行動減少排放，促使各國以透明的方式兌現(xiàn)其承諾，使發(fā)展中國家在應(yīng)對氣候變化時能得到必要的經(jīng)濟(jì)支援。[1]National Security Strategy, https://www.whitehouse.gov/sites/default/files/rss_viewer/national_security_strategy.pdf.為此，美國通過多邊方式促進(jìn)國際合作，倡議建立了“氣候和清潔空氣聯(lián)盟”（Climate and Clean Air Coalition）、“清潔能源部長級會議”（Clean Energy Ministerial）、“低排放發(fā)展戰(zhàn)略能力建設(shè)項(xiàng)目”（Enhancing Capacity for Low Emission Development Strategies）等機(jī)制。

除多邊方式外，奧巴馬政府還通過雙邊方式，推進(jìn)其能源合作與氣候變化議程。奧巴馬政府雙邊環(huán)境外交的最大亮點(diǎn)無疑是中美之間在氣候變化問題上的合作。兩國在2013年建立氣候變化工作組，并在2014年共同發(fā)布《氣候變化聯(lián)合聲明》，提出了各自的具體減排計劃。2015年習(xí)近平主席訪美期間，兩國再次發(fā)布聯(lián)合聲明，提出了新的承諾。中美在氣候變化上的新合作普遍被美國媒體視為此次訪問的最大亮點(diǎn)之一。2016年，兩國共同簽署了《巴黎協(xié)定》，成為全球氣候變化領(lǐng)域的一大進(jìn)展。此外，美國通過國際開發(fā)署在清潔水資源領(lǐng)域?yàn)?3個發(fā)展中國家（如埃塞爾比亞、肯尼亞、阿富汗、巴基斯坦等）提供了大量的雙邊資金援助，僅2013年就投入達(dá)5.238億美元。[2]Senator Paul Sim on W ater for the Poor Act, Ju ly 2014, http://www.state.gov/documents/organization/229278.pdf.美國與印度于2009年締結(jié)“清潔能源伙伴”關(guān)系，建立“清潔能源聯(lián)合研發(fā)中心”。美國還與日本共同加強(qiáng)氣候變化合作，向聯(lián)合國綠色氣候基金會捐款，促推“后2020國際氣候變化協(xié)議”的達(dá)成。

奧巴馬執(zhí)政期間，其氣候變化努力呈現(xiàn)出積極進(jìn)取的姿態(tài)：不僅努力推進(jìn)國內(nèi)各項(xiàng)能源和環(huán)保變革，而且拋棄小布什時期的單邊主義作風(fēng)，積極通過雙邊和多邊方式設(shè)置國際環(huán)境議程；全力應(yīng)對國內(nèi)金融危機(jī)的同時，努力將美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與新能源經(jīng)濟(jì)結(jié)合起來，以更順利地推進(jìn)其政策目標(biāo)；雖因金融危機(jī)牽連甚廣而飽受國際社會詬病，但試圖通過領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)對氣候變化的全球行動重塑威望?？傮w上看，奧巴馬的氣候政策使美國和國際減排與環(huán)境治理努力取得了一些實(shí)效；在一定程度上提振了美國在國際環(huán)境領(lǐng)域的主角作用；有利于促進(jìn)美國低碳經(jīng)濟(jì)與整體經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇與發(fā)展。

二、奧巴馬氣候政策的制約因素

觀察美國氣候政策的發(fā)展史，其政策制定和演變呈現(xiàn)這樣幾個特點(diǎn)。

一是決策多元化與權(quán)力去中心化

美國三權(quán)分立和聯(lián)邦制的獨(dú)特憲政設(shè)計，決定了任何重大政策的出臺都是各權(quán)力機(jī)關(guān)之間妥協(xié)的結(jié)果，這種妥協(xié)在某種程度上就意味著決策權(quán)的共享?？偨y(tǒng)和行政部門、國會、司法機(jī)關(guān)、州和地方政府都不同程度地參與到政策制定的過程之中，而利益集團(tuán)則通過游說、法律訴訟等方式施加外部影響。在這里需要重點(diǎn)提及的影響主體是州和地方政府以及利益集團(tuán)的作用。

首先，美國氣候政治的特點(diǎn)在于，聯(lián)邦層面主要負(fù)責(zé)頂層設(shè)計和資金支持，具體政策的實(shí)行很大程度上要倚賴州和地方層面的配合。一直以來，州和地方政府身處環(huán)境保護(hù)的最前線，負(fù)責(zé)處理最為具體和棘手的環(huán)境問題，它們的工作不僅僅在于配合聯(lián)邦政府，其手中也擁有憲法賦予的較大權(quán)力，可根據(jù)本地情況處理氣候變化問題。2015年《清潔能源計劃》推出后，美國24個州向華盛頓巡回上訴法院起訴環(huán)保署，要求推翻該計劃。于是，最高法院在2016年2月做出裁定，要求美國環(huán)保署在巡回法院未做出最終判決之前暫停實(shí)施該計劃。

其次，美國本質(zhì)上就是一個利益集團(tuán)社會，利益集團(tuán)的影響無處不在。簡單來說，影響環(huán)境政策的利益集團(tuán)主要是“公共利益集團(tuán)”和“特殊利益集團(tuán)”，前者以環(huán)保主義者和環(huán)保組織為主體，后者以工商企業(yè)、私有財產(chǎn)業(yè)主和農(nóng)場主為核心。[1]滕海鍵、趙學(xué)峰：《經(jīng)濟(jì)政治因素和利益集團(tuán)對環(huán)境政策的影響—以美國的環(huán)境政策史為實(shí)證》，載《長白學(xué)刊》2013年第5期，第48頁。也有人根據(jù)行業(yè)屬性將相關(guān)利益集團(tuán)分為“傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)”、“新興產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)”和“公益性利益集團(tuán)”。[2]劉卿：《論利益集團(tuán)對美國氣候政策制定的影響》，載《國際問題研究》2010年第3期，第58頁。這幾類利益集團(tuán)在氣候議題上的訴求大不相同。以化石燃料行業(yè)、傳統(tǒng)制造業(yè)、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為代表的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)，大多反對制定嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)；以新能源、信息技術(shù)和金融行業(yè)為代表的新興產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)與以環(huán)保組織、智庫和教育、宗教等公益團(tuán)體為代表的公益性利益集團(tuán)，則是應(yīng)對氣候變化和發(fā)展清潔能源的支持力量。

二是與當(dāng)時國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)狀況密切相關(guān)

從政黨政治的視角上看，民主黨支持嚴(yán)格的氣候變化減排措施，而共和黨則質(zhì)疑全球變暖的科學(xué)性，反對政府干預(yù)。自20世紀(jì)80年代之后，兩黨在環(huán)境問題上的共識開始瓦解。黨派分歧成為氣候政策所面臨的最大國內(nèi)政治難題，氣候政策的延續(xù)性和生命力也因此受到影響。到奧巴馬執(zhí)政時期，兩黨政治極化達(dá)到了頂峰。2014年中期選舉之后，共和黨全面掌控國會兩院，奧巴馬徹底淪為“跛腳鴨”總統(tǒng)，共和黨參議員吉姆·英霍夫(Jim Inhofe) 擔(dān)任參議院環(huán)境與公共工程委員會的主席，成為反環(huán)保運(yùn)動的旗手，多數(shù)共和黨人也傾向于在環(huán)境問題上持保守立場。在奧巴馬的“清潔能源計劃”出臺后，共和黨人就對該計劃發(fā)起猛烈攻擊。馬可·盧比奧（Marco Rubio）稱該計劃是“災(zāi)難性”的。特德·克魯茲（Ted Cruz）指責(zé)奧巴馬動搖美國能源體系的“無法無天行為”是違憲的。[3]2016 candidates w eigh in on Clean Power Plan, February 24th, 2009, https://www.yahoo.com/politics/2016-candidates-weigh-in-on-clean-power-plan-125853850086.htm l.時年11月18日，美國眾議院能源與商業(yè)委員會以28票贊成、21票反對的結(jié)果通過眾議員艾德·惠特菲爾德（Ed Whitfield）提出的兩項(xiàng)決議，反對奧巴馬政府的“清潔能源計劃”，要求撤銷對現(xiàn)有電站和新建電站的排放限制。與此同時，參議院也以52票贊成、46票反對的微弱優(yōu)勢通過了兩項(xiàng)否決決議。俄克拉荷馬州共和黨州長瑪麗·法琳(Mary Fallin)甚至簽署行政命令，禁止該州環(huán)境質(zhì)量局執(zhí)行該計劃。

從國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的視角上看，當(dāng)奧巴馬政府2009年上臺時，美國面臨嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，這一危機(jī)敲響了美國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不均衡的警鐘。自視為環(huán)保先鋒的奧巴馬，將能源發(fā)展與氣候變化結(jié)合起來，借助危機(jī)重新調(diào)整美國能源結(jié)構(gòu)，大力倡導(dǎo)清潔能源發(fā)展。其理由是清潔、可再生能源經(jīng)濟(jì)不僅能幫助美國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)復(fù)蘇，更是美國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的一塊重要拼圖。在當(dāng)時深陷囹圄的美國，這樣的環(huán)境政策沒有引發(fā)工業(yè)部門的強(qiáng)烈反彈。但隨著美國經(jīng)濟(jì)的逐漸復(fù)蘇，以及氣候治理成本的上升，擺脫危機(jī)的大型工業(yè)企業(yè)對奧巴馬的氣候政策非常不滿，它們加大了對政府和國會的游說。與此同時，公眾輿論也出現(xiàn)分化，民眾開始對其損益情況進(jìn)行再評估，一些未受全球氣候變暖影響的州或產(chǎn)業(yè)的民眾對嚴(yán)格的減排規(guī)定出現(xiàn)抵觸情緒，奧巴馬氣候政策早期凝聚的民間支持發(fā)生松動。

三是決策者個人因素是氣候政策的風(fēng)向標(biāo)

在美國氣候政策制定中，總統(tǒng)處于核心位置。觀察美國氣候政策的演變史，也可以發(fā)現(xiàn)政策風(fēng)向往往與總統(tǒng)的個人偏好相一致，這種個人風(fēng)格有時甚至超越其黨派意識形態(tài)。例如，在對全球變暖或環(huán)境保護(hù)持保守態(tài)度的共和黨中，出現(xiàn)了對現(xiàn)代環(huán)境運(yùn)動具有開創(chuàng)性貢獻(xiàn)的西奧多·羅斯?？偨y(tǒng)；而老布什總統(tǒng)在任期間在氣候變化議題上也表現(xiàn)積極。奧巴馬自2008年參加競選，便公開宣稱要成為一位環(huán)保主義總統(tǒng)，他對環(huán)保的熱衷直接推動了美國環(huán)保運(yùn)動的又一次高峰。在氣候變化問題上，奧巴馬進(jìn)行大刀闊斧的國內(nèi)改革，并積極開展國際行動，盡管遭遇不少挫折，但也留下了蔚為可觀的政治遺產(chǎn)。

三、特朗普上臺后的美國氣候政策及其影響因素

在2016年美國大選中，共和黨總統(tǒng)候選人唐納德·特朗普擊敗民主黨對手希拉里·克林頓，當(dāng)選美國總統(tǒng)。這一美國政壇上的“黑天鵝事件”不僅對美國國內(nèi)政治生態(tài)造成巨大沖擊，也產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的國際影響。與競選同時，在11月7—18日召開的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第22次締約方大會（馬拉喀什氣候大會）上，法國總統(tǒng)奧朗德特意對特朗普喊話，呼吁下一屆美國政府尊重美方在《巴黎協(xié)定》中作出的承諾。[1]“綜述：馬拉喀什氣候大會有喜有憂”，http://new s.ifeng.com/a/20161117/50273865_0.shtm l。2017年1月20日，特朗普正式宣誓就職美國總統(tǒng)。在氣候問題上與奧巴馬政府立場迥異的特朗普總統(tǒng)，其氣候政策的走向引發(fā)外界關(guān)注。

（一）特朗普的氣候政策表述前瞻

自參選以來，特朗普從未把環(huán)境議題作為一個優(yōu)先事項(xiàng)，其競選網(wǎng)站上甚至找不到相關(guān)版塊，其就職后白宮網(wǎng)站隨即刪除了原先有關(guān)氣候變化的專題?？偨Y(jié)其大選中及就職以來的相關(guān)言行，特朗普的氣候政策框架可概括為以下幾個方面：

一是對氣候變化的認(rèn)知。特朗普認(rèn)為，全球氣候變暖現(xiàn)象并不存在，這是一個徹徹底底的騙局。根據(jù)對195位國家領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于氣候變化表述的整理，環(huán)保組織“塞拉俱樂部”稱，特朗普可能是世界上唯一一位否認(rèn)人類活動造成氣候變化的國家元首。[2]T rum p and the T ruth: C limate-Change Denial, O ctober 13, 2016, http://www.new yorker.com/new s/new s-desk/trump-and-the-truth-climate-change-denial.特朗普強(qiáng)烈反對《巴黎協(xié)定》，稱其“通過提升電力價格和增稅手段給美國家庭帶來沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)”，曾威脅退出該協(xié)定。在2016年10月的葛底斯堡演講中，特朗普公布就任總統(tǒng)后的百日新政，其中包括將應(yīng)對氣候變暖資金用于其他環(huán)境項(xiàng)目。[3]h ttps://www.donald jtrum p.com/press-releases/donald-j.-trum p-deliversgroundbreaking-contract-for-the-am erican-vote1.當(dāng)選之后，特朗普的立場有所軟化，稱對是否退出《巴黎協(xié)定》持開放態(tài)度，以及承認(rèn)人類活動與氣候變化之間存在某些關(guān)聯(lián)，但仍不斷質(zhì)疑氣候變化的真實(shí)性。自特朗普就職以來，美國環(huán)保署的相關(guān)氣候變化撥款被暫停，其運(yùn)作近乎處于癱瘓狀態(tài)。

二是能源發(fā)展。特朗普就職后，白宮網(wǎng)站列出新政府將要優(yōu)先處理的六大議題，第一項(xiàng)便是“第一能源計劃”。[1]An America First Energy Plan, https://www.whitehouse.gov/america-first-energy.特朗普將能源視為“美式生活的核心與世界經(jīng)濟(jì)的重要部分”，誓言將實(shí)行旨在降低美國人的生活成本、最大化利用美國資源以及實(shí)現(xiàn)能源獨(dú)立的能源政策。歸納而言，特朗普在能源發(fā)展方面的觀點(diǎn)如下：一是放松能源監(jiān)管。特朗普多次聲明將解除對化石能源的開采限制，開放本國和海外的聯(lián)邦土地和礦石燃料生產(chǎn)水域的租約，以刺激相關(guān)行業(yè)發(fā)展，增加中下階層的就業(yè)崗位，提高他們的收入水平。二是充分開發(fā)國內(nèi)油氣能源，努力實(shí)現(xiàn)能源獨(dú)立。油氣資源是特朗普能源政策的基礎(chǔ)與未來，其寄希望于通過對國內(nèi)儲藏資源的探明和充分開采，實(shí)現(xiàn)能源獨(dú)立，促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并將這一部分的收入用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其他公共投入。三是推翻奧巴馬政府能源政策遺產(chǎn)。特朗普對奧巴馬政府時期的能源改革十分不滿，他上臺后隨即簽署行政命令，重啟奧巴馬時期暫停的美加“拱心石”XL輸油管道項(xiàng)目和北達(dá)科他輸油管道項(xiàng)目。

特朗普通過人事任命來逐漸建立起環(huán)境政策團(tuán)隊。早在競選期間，他就任命石油大亨、大陸資源公司首席執(zhí)行官哈羅德·哈姆（Harold Hamm）擔(dān)任其高級能源顧問。當(dāng)選之后，特朗普任命麥倫·伊波爾（Myron Ebell）擔(dān)任負(fù)責(zé)環(huán)保署的過渡團(tuán)隊負(fù)責(zé)人。伊波爾是華盛頓保守智庫“競爭企業(yè)協(xié)會”(Competitive Enterprise Institute)的全球變暖和環(huán)境政策主管，他是美國著名的氣候變化質(zhì)疑者。在特朗普的內(nèi)閣團(tuán)隊中，?？松梨贑EO雷克斯·蒂勒森（Rex Tillerson）出任國務(wù)卿，他出身石油行業(yè)的背景將直接影響到美國在國際氣候談判中的角色。特朗普還提名俄克拉荷馬州前總檢察長斯科特·普魯伊特（Scott Pruitt）出任環(huán)保署署長，德克薩斯州前州長里克·佩里（Rick Perry）被提名為能源部長。這兩人均為氣候變化質(zhì)疑人士，普魯伊特在擔(dān)任州總檢察長期間是反對奧巴馬政府氣候變化計劃的急先鋒，曾十余次狀告環(huán)保署，他的提名被環(huán)保主義者稱為美國環(huán)境保護(hù)運(yùn)動的噩夢。佩里在擔(dān)任州長期間與石油行業(yè)過從甚密，甚至曾出書質(zhì)疑氣候變化論。除此之外，特朗普預(yù)計還將任命更多與其氣候變化理念相近的人士填補(bǔ)環(huán)境和氣候變化團(tuán)隊。種種跡象表明，奧巴馬時期的氣候變化遺產(chǎn)將遭遇滑鐵盧，美國的氣候政策將出現(xiàn)重大變化。

（二）特朗普調(diào)整氣候政策的有利因素

1、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)狀況。在這次美國大選中，經(jīng)濟(jì)議題是競選的核心議題。2008年金融危機(jī)以來，美國經(jīng)濟(jì)幾經(jīng)周折實(shí)現(xiàn)了緩慢復(fù)蘇，GDP增長及失業(yè)率表現(xiàn)良好，但數(shù)據(jù)背后的深層次問題在競選中凸顯。再工業(yè)化之下，美國制造業(yè)衰退明顯，藍(lán)領(lǐng)階層遭受嚴(yán)重沖擊，中西部“鐵銹州”即傳統(tǒng)工業(yè)州經(jīng)濟(jì)不景氣，民眾處境日益艱難，并將此歸咎于奧巴馬政府的失責(zé)。特朗普為此大打“經(jīng)濟(jì)牌”，稱“氣候變化是中國編造的謊言”，目的是使其在與美國的競爭中獲益。而奧巴馬政府的氣候政策嚴(yán)重束縛了工商業(yè)發(fā)展，造成工作機(jī)會的流失，對美國經(jīng)濟(jì)的競爭力造成嚴(yán)重掣肘。顯而易見，特朗普奉行的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展邏輯，其氣候政策要服務(wù)于而不是約束美國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。他的這種言論成功動員了制造業(yè)和傳統(tǒng)工業(yè)州的中下層選民，成為其最終勝選的關(guān)鍵。特朗普所提出的放開能源資源開采管制，正是瞄準(zhǔn)了化石能源行業(yè)帶來的大量就業(yè)機(jī)會及利潤，而就業(yè)機(jī)會的增加，無疑將鞏固甚至擴(kuò)大其原有選民階層，從而夯實(shí)其氣候政策的國內(nèi)基礎(chǔ)。

2、府會一致政府。府會是否一致對氣候政策走向具有關(guān)鍵影響。2009年奧巴馬上臺初期，由于國會兩院均由民主黨控制，這種一致情況對奧巴馬推行其氣候政策給予了較大便利。然而，隨著2010年中期選舉共和黨奪回眾議院，奧巴馬的氣候政策在國會遭遇更大的政治阻力。對于特朗普來說，推動其氣候政策的最大政治支持來源于共和黨國會。共和黨同時控制行政和立法部門的情況，等于給特朗普的氣候政策開綠燈。在環(huán)保及能源問題上理念相似的特朗普政府與共和黨控制的國會，有望推翻奧巴馬時期的諸多氣候政策計劃，并通過立法鞏固特朗普的政策主張。

3、利益集團(tuán)推動。當(dāng)前，支持特朗普氣候政策的院外利益集團(tuán)非常強(qiáng)大，它們主要集中在能源、鋼鐵、汽車、石化等高能耗產(chǎn)業(yè)。在奧巴馬嚴(yán)格的減排目標(biāo)下，這些產(chǎn)業(yè)需要投入大量資金進(jìn)行清潔技術(shù)研發(fā)，并進(jìn)行相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈調(diào)整，成本較大，而回報暫時收不回來。因此，這些產(chǎn)業(yè)不僅游說政府反對奧巴馬的改革計劃，也對特朗普上臺樂見其成，甚至幫助其競選。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，化石能源行業(yè)對特朗普的直接競選捐款為47.7萬美元。[1]https://www.opensecrets.org/pres16/select-industries?ind=E01.這一數(shù)目盡管不大，但考慮到特朗普主要使用自籌資金，很少接受社會捐款，亦可以看出其與化石能源行業(yè)的密切聯(lián)系?！睹绹鍧嵞茉窗踩ò浮肪褪窃诶婕瘓F(tuán)壓力下妥協(xié)的產(chǎn)物。

（三）特朗普氣候政策面臨的不利因素

1、國際國內(nèi)大勢所趨。首先，全球氣候變暖如今已基本在全社會形成共識，科學(xué)界、知識界、普通民眾對于應(yīng)對氣候變化的呼聲越來越高。蓋洛普的一項(xiàng)調(diào)查顯示，美國民眾對全球變暖的關(guān)心達(dá)到了過去8年來的最高值。[2]U.S. Concern Abou t G lobal W arm ing at Eigh t-Year H igh, h ttp://www.gallup.com/po ll/190010/con cern-g lobal-w arm ing-eigh t-year-h igh.aspx?g_source=ENVIRONMENT&g_medium=topic&g_campaign=tiles.據(jù)耶魯大學(xué)氣候變化項(xiàng)目2016年發(fā)布的一項(xiàng)研究表明，在這次大選中，六成以上的選民認(rèn)為全球變暖、保護(hù)環(huán)境和發(fā)展清潔能源是非常重要的，僅有不到兩成的人士支持特朗普。[1]W hy this could finally be the election w here clim ate change matters, M ay 9,2016, https://www.washingtonpost.com/new s/energy-environment/w p/2016/05/09/w hy-this-cou ld-finally-be-the-election-w hen-clim ate-change-m atters/?utm_term=.394325004e38.特朗普上臺后，將面對強(qiáng)大的支持應(yīng)對氣候變化的民間力量。其次，從能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢來說，雖然特朗普力爭復(fù)興煤炭行業(yè)，但這一行業(yè)漸趨衰落的趨勢難以挽回，這是市場規(guī)律使然。特朗普在競選中為取悅煤炭行業(yè)和工人，曾表示：“我們將結(jié)束對煤炭和礦工的戰(zhàn)爭?！盵2]Trump and the Truth: C limate-Change Denial, O ctober 13, 2016, http://www.new yorker.com/new s/new s-desk/trum p-and-the-truth-climate-change-denial.但目前美國天然氣價格比煤低20%，而效率是煤的2倍，比較優(yōu)勢明顯。甚至連參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖麥康奈爾也承認(rèn)，取消奧巴馬政府對煤炭的限制并不必然能為煤炭工人帶回工作機(jī)會。[3]How C lim ate Change Advocates Plan to Fight the Next Four Years, November 20, 2016, http://europe.new sw eek.com/how-climate-change-advocates-plan-fightnext-four-years-under-trum p-522760.第三，從國際大趨勢來說，應(yīng)對氣候變化的重要性已得到國際社會的認(rèn)可。在《巴黎協(xié)定》框架之下，各國就未來減排達(dá)成了重要共識。美國作為世界第二大溫室氣體排放國，如果從氣候變化問題上的先前立場上后退，那么很可能出現(xiàn)小布什政府時期退出《京都議定書》的負(fù)面效應(yīng)，國際聲譽(yù)將受到損害，并且可能在進(jìn)行貿(mào)易談判時失去先前擁有的談判籌碼（環(huán)保條款）。

2、州和地方政府的阻力。美國影響氣候政策的政治因素帶有地理特征。東西部沿海地區(qū)是新興產(chǎn)業(yè)集聚地，受空氣污染和海平面上升影響大，這些州結(jié)成利益聯(lián)盟推動嚴(yán)格減排。比如，東北和大西洋中部州達(dá)成“地區(qū)溫室氣體行動倡議”，沿太平洋的西部州發(fā)起“西海岸州長氣候變化動議”，聯(lián)手開展減排行動。而中西部和中南部地區(qū)，是農(nóng)業(yè)、采礦業(yè)、汽車和石化工業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)分布地，以化石燃料為主；且地廣人稀，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受氣候變化影響小。這些州擔(dān)心政府的碳補(bǔ)貼向東西沿海地區(qū)傾斜，或使行業(yè)優(yōu)勢受到影響，因而極力反對嚴(yán)格的減排措施。[1]劉卿：《論利益集團(tuán)對美國氣候政策制定的影響》，載《國際問題研究》2010年第3期，第60頁。

特朗普的選情分布也正符合這樣鮮明的區(qū)域特征。但其上臺之后，就不再只是需要回應(yīng)中西部和中南部州，更發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)將對其氣候政策的實(shí)施產(chǎn)生較大阻力。加州州長杰里·布朗就公開表示，該州對氣候變化的承諾不會因特朗普當(dāng)選而改變。[2]W ill T rum p Really be a C limate Change D isaster?, November 22, 2016, http://thediplomat.com/2016/11/w ill-trum p-really-be-a-climate-change-disaster/.

3、利益集團(tuán)阻礙。新興產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)和公益性利益集團(tuán)將對特朗普的氣候政策發(fā)起阻擊。據(jù)彭博社統(tǒng)計，《財富》雜志前100強(qiáng)企業(yè)中的六成都已制定了自身的氣候變化或可再生能源計劃。[3]C lean power is too hot for even trum p to cool, November 17, 2016, http://www.bloomberg.com/new s/articles/2016-11-17/clean-pow er-is-too-hot-for-eventrump-to-cool.包括英特爾、耐克在內(nèi)的超過365家美國企業(yè)，發(fā)表公開聲明，呼吁特朗普勿撕毀《巴黎協(xié)定》。對于他的反氣候變化言論，環(huán)保組織也誓言：“如果特朗普沒有做出明智的選擇，那么我們將發(fā)起其政治生涯里最為艱難的一場斗爭。”[4]Donald T rum p p residency a 'disaster for the p lanet’, N ovem ber 11, 2016,https://www.theguardian.com/environm en t/2016/nov/11/trum p-p residency-adisaster-for-the-p lanet-climate-change.可以預(yù)料，特朗普的氣候政策若得到實(shí)施，則其將面臨來自利益集團(tuán)的強(qiáng)有力反對，包括街頭抗議、法律訴訟、國會聽證等等。

四、特朗普上臺后美國氣候政策的未來走向與影響

從目前來說，特朗普正在兌現(xiàn)競選期間關(guān)于氣候和能源的相關(guān)承諾，但由于環(huán)境和氣候團(tuán)隊尚未到位發(fā)揮影響，其具體政策選擇還有待觀察。觀察特朗普當(dāng)選之后關(guān)于氣候變化問題的言論，可以發(fā)現(xiàn)其政策仍存在一定的靈活性。不過，特朗普這樣一位“氣候變化質(zhì)疑論”者上臺，對美國氣候政策風(fēng)向的指標(biāo)性影響仍是巨大的。實(shí)際上，這種氣候變化議題上的“特朗普現(xiàn)象”并非美國一家獨(dú)有，而是具有全球性特征。2016年，挪威國家石油公司出版的《能源觀點(diǎn)》報告指出，“一系列的政治危機(jī)、上升的保護(hù)主義和國家系統(tǒng)的碎片化，導(dǎo)致一個往不同方向發(fā)展的多極化世界。（各國）關(guān)于游戲規(guī)則的分歧越來越大，管控政治、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境危機(jī)的能力正在減弱”。[1]Energy Perspectives 2016, h ttp://www.stato il.com/no/N ew sAndM ed ia/New s/2016/Dow nloads/Energy%20Perspectives%202016.pdf.在全球范圍內(nèi)反氣候變化聲音高漲的時刻，美國氣候政策的走向及其影響亦值得進(jìn)一步研究。

首先，特朗普的氣候政策可能使美國經(jīng)濟(jì)短期內(nèi)獲益，但難以持續(xù)。對工業(yè)企業(yè)來說，減排承諾和國內(nèi)限制的松綁，有助于工業(yè)企業(yè)降低投入、減少成本，從而在短期內(nèi)獲得更大利潤。對政府而言，傳統(tǒng)能源的進(jìn)一步開發(fā)，有助于促進(jìn)就業(yè)、增加稅收，這在一定意義上對美國經(jīng)濟(jì)是一種利好消息。然而，經(jīng)過奧巴馬政府8年的努力，應(yīng)對氣候變化已成為美國社會的共識。許多企業(yè)主動開發(fā)清潔能源技術(shù)、提高能源利用效率、降低能耗，這部分的既有投入和努力不會因氣候政策的調(diào)整而輕易放棄。當(dāng)前美國正進(jìn)行能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，努力在新能源發(fā)展上趕上先進(jìn)國家的步伐，特朗普的氣候政策將直接影響到整體能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的進(jìn)程，而這一進(jìn)程的滯后不僅有損美國經(jīng)濟(jì)的競爭力，更將傷害美國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展?？梢灶A(yù)見，隨著氣候政策的推進(jìn)，特朗普政府將面臨越來越大的國內(nèi)阻力。

其次，影響中美氣候變化合作進(jìn)程。近年來，兩國在應(yīng)對氣候變化問題上進(jìn)展順利、成果豐碩。這不僅成為中美關(guān)系中的一個亮點(diǎn)，更為國際社會起到了模范作用。不管是從雙邊還是多邊角度，兩國在氣候變化上的合作都非常重要。中國外交部副部長劉振民在馬拉喀什大會接受采訪時表示：“美國在《巴黎協(xié)定》的撰寫、簽訂、批準(zhǔn)過程中發(fā)揮了領(lǐng)袖作用。作為世界上最大的發(fā)達(dá)國家，美國的支持是很關(guān)鍵的。我們期待他們作出明智的決定。中國的承諾不會受到美國立場的影響。當(dāng)然我們希望，美國等發(fā)達(dá)國家將會繼續(xù)領(lǐng)跑，采取相關(guān)行動，來支持相關(guān)氣候變化減緩和投資的支持?！盵1]“劉振民駁特朗普：氣候變化不是中國騙局 查查老布什”，http://new s.ifeng.com/a/20161117/50271464_0.shtm l。盡管中國承諾將繼續(xù)自主減排的既定步伐，但如果美國后退，將令世界上最大的兩個排放國無法通過雙邊方式推動改革，兩國之間的氣候變化合作無疑會受到影響。

最后，特朗普政府的氣候政策將可能延緩美國氣候變化政策的推進(jìn)，從而在整體上拖累全球應(yīng)對氣候變化的努力。特朗普曾聲稱要退出《巴黎協(xié)定》，但在2016年11月22日與《紐約時報》記者的會面中，特朗普又表示對是否退出持開放態(tài)度。[2]T rum p backs aw ay from pledge to 'cancel' Paris C limate Agreement, November 22, 2016, h ttp://m ashab le.com/2016/11/22/trum p-clim ate-paris-agreem ent-nytinterview/#9sKiByGmpaq6.就《巴黎協(xié)定》退出機(jī)制來說，成員國要三年后才能正式提交退出申請，并且還要有一年等待期，退出才能正式生效。如果特朗普政府宣布退出該協(xié)定，那將是對全球努力的一次重大打擊，沒有美國的參與，全球溫室氣體減排目標(biāo)將難以如期完成。如果特朗普選擇留在該協(xié)定中，其可能不履行相關(guān)減排承諾，或者采取行動阻礙2020年的下一輪氣候談判。后2020年的氣候變化行動將比《巴黎協(xié)定》更加進(jìn)取，也因此更為重要，消極作為的美國留在該協(xié)定之中，是對全球努力的拖累。不管退出與否，未來氣候變化的國際合作前景都不容樂觀。