胡 玉 霞

(南京審計(jì)大學(xué) 法學(xué)院，南京 211815)

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國(guó)家審計(jì)獨(dú)立之立法完善建言

胡 玉 霞

(南京審計(jì)大學(xué) 法學(xué)院，南京 211815)

獨(dú)立的國(guó)家審計(jì)不僅是監(jiān)督公共資金使用恰當(dāng)性與有效性的保障，也是審計(jì)體制改革和制度創(chuàng)新的突破口。中國(guó)的審計(jì)權(quán)配置與審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)置的特殊性，是國(guó)家審計(jì)欠缺獨(dú)立性的根源。以完善中國(guó)審計(jì)法為切入點(diǎn)，探索健全國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性的立法完善措施，應(yīng)從憲政體制上建構(gòu)獨(dú)立的審計(jì)院管理體系以實(shí)現(xiàn)外部獨(dú)立，確立審計(jì)院之間以及審計(jì)人員之間雙重獨(dú)立的關(guān)系以強(qiáng)化內(nèi)部獨(dú)立，建立審計(jì)人員任用資格制度與權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任相統(tǒng)一制度以突出精神獨(dú)立。

國(guó)家審計(jì)；獨(dú)立立法； 內(nèi)部獨(dú)立；外部獨(dú)立；精神獨(dú)立

獨(dú)立性是審計(jì)的靈魂和本質(zhì)特征，是審計(jì)職業(yè)生存和發(fā)展的基石[1]。國(guó)家審計(jì)的外部審計(jì)屬性決定其對(duì)獨(dú)立性的要求應(yīng)當(dāng)高于旨在查錯(cuò)防弊、改善經(jīng)營(yíng)的內(nèi)部審計(jì)；加之，由于國(guó)家審計(jì)缺乏社會(huì)審計(jì)所特有的來(lái)自作為市場(chǎng)主體委托方的監(jiān)督，因而與社會(huì)審計(jì)相比，其獨(dú)立性的達(dá)至將更加困難。*根據(jù)審計(jì)主體與職能的差異，審計(jì)被劃分為三種類(lèi)型：由國(guó)家專設(shè)的審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府機(jī)關(guān)的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支及各種經(jīng)濟(jì)資料進(jìn)行監(jiān)督的國(guó)家審計(jì)；由注冊(cè)會(huì)計(jì)師依法接受委托，有償為社會(huì)提供專業(yè)服務(wù)的社會(huì)審計(jì)；由本部門(mén)、單位內(nèi)部專職審計(jì)組織對(duì)系統(tǒng)、單位內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和各種經(jīng)濟(jì)核算資料實(shí)行監(jiān)督的內(nèi)部審計(jì)。而獨(dú)立是國(guó)家審計(jì)客觀性與科學(xué)性之必然要求，是國(guó)家審計(jì)決定公正性與可信性之重要保證，是國(guó)家審計(jì)實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督之根本保障?；诖耍瑖?guó)家審計(jì)的獨(dú)立性廣受關(guān)注，最高審計(jì)機(jī)構(gòu)國(guó)際組織(IN-TOSAI)1977年通過(guò)的《利馬宣言》將獨(dú)立的國(guó)家審計(jì)作為其首要目標(biāo)[2]，2014年黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》更是強(qiáng)調(diào)要保障依法獨(dú)立行使國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督權(quán)。

一、國(guó)家審計(jì)獨(dú)立之應(yīng)然內(nèi)涵探析

從應(yīng)然角度分析，國(guó)家審計(jì)獨(dú)立是指審計(jì)機(jī)關(guān)和人員在進(jìn)行國(guó)家審計(jì)時(shí)不受外界干擾，依法獨(dú)立表達(dá)意志并做出科學(xué)判斷，以保證審計(jì)監(jiān)督活動(dòng)的客觀公正與真實(shí)可信。

(一)外部獨(dú)立

外部獨(dú)立關(guān)注的是國(guó)家審計(jì)在機(jī)關(guān)設(shè)置與履行職能上的外部關(guān)系問(wèn)題。外部獨(dú)立的實(shí)現(xiàn)應(yīng)滿足機(jī)關(guān)獨(dú)立與職能獨(dú)立兩個(gè)方面要求。機(jī)關(guān)獨(dú)立表現(xiàn)在：審計(jì)機(jī)關(guān)不應(yīng)依附或受制于行政機(jī)關(guān)、團(tuán)體、社會(huì)組織和個(gè)人，尤其不能受制于政府、人事機(jī)關(guān)、財(cái)政機(jī)關(guān)與領(lǐng)導(dǎo)。職能獨(dú)立表現(xiàn)在：審計(jì)機(jī)關(guān)和人員依法履行國(guó)家審計(jì)職能，不受行政機(jī)關(guān)、團(tuán)體、社會(huì)組織和個(gè)人的非法干擾；行政機(jī)關(guān)、團(tuán)體、社會(huì)組織和個(gè)人非法干擾國(guó)家審計(jì)活動(dòng)的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

(二)內(nèi)部獨(dú)立

內(nèi)部獨(dú)立重視的是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)及其人員之間的內(nèi)部關(guān)系問(wèn)題。內(nèi)部獨(dú)立地實(shí)現(xiàn)應(yīng)滿足：一是審計(jì)機(jī)關(guān)之間的獨(dú)立。應(yīng)以獨(dú)立性的要求建構(gòu)審計(jì)機(jī)關(guān)相互間的平等關(guān)系，在業(yè)務(wù)管理上，應(yīng)強(qiáng)調(diào)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，但上下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)之間不應(yīng)存在行政上的縱向隸屬關(guān)系，更不是服從與被服從的關(guān)系。二是審計(jì)人員的獨(dú)立。包括：(1)審計(jì)人員進(jìn)行審計(jì)活動(dòng)不受所屬機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)。國(guó)家審計(jì)決定是由審計(jì)人員在綜合客觀情況的基礎(chǔ)上經(jīng)分析判斷而形成，只能是審計(jì)人員獨(dú)立意志的表現(xiàn)。(2)審計(jì)人員之間的獨(dú)立。國(guó)家審計(jì)常常需要多個(gè)審計(jì)人員組成審計(jì)工作組進(jìn)行活動(dòng)，共同出具審計(jì)決定；當(dāng)審計(jì)人員之間存在意見(jiàn)分歧時(shí)，應(yīng)有權(quán)保留意見(jiàn)，分別出具審計(jì)意見(jiàn)或在同一份審計(jì)意見(jiàn)書(shū)中分別表述不同意見(jiàn)的人數(shù)及其理由。

(三)精神獨(dú)立

精神獨(dú)立強(qiáng)調(diào)的是審計(jì)人員個(gè)人人格的獨(dú)立，即實(shí)質(zhì)的獨(dú)立。精神獨(dú)立地實(shí)現(xiàn)應(yīng)滿足：一是審計(jì)人員應(yīng)保持無(wú)偏的態(tài)度。在審計(jì)活動(dòng)中，審計(jì)人員必須也只需忠于事實(shí)、科學(xué)與法律，保持崇高的品質(zhì)與情操，不畏權(quán)勢(shì)，不受金錢(qián)、物質(zhì)的利誘以及其他外界因素的影響。不能背離事實(shí)、科學(xué)和脫離法律，這不僅是審計(jì)監(jiān)督活動(dòng)作為一種科學(xué)技術(shù)實(shí)證工作的本質(zhì)所在，也是保證審計(jì)決定真實(shí)性與合法性的必然要求。二是審計(jì)人員應(yīng)具有熟練的職業(yè)能力。審計(jì)人員要能夠根據(jù)其具有的學(xué)識(shí)和經(jīng)驗(yàn)做出深思熟慮的判斷，否則“充其量只是一個(gè)熟練的手藝人，而不是職業(yè)成員”[3]。

以上三種獨(dú)立具有不同的位階：外部獨(dú)立是前提，內(nèi)部獨(dú)立是保障，精神獨(dú)立是核心。三者之間相輔相成、密不可分。值得一提的是，國(guó)家審計(jì)獨(dú)立并不排除審計(jì)機(jī)關(guān)及其人員接受公眾、媒體以及人大等方面的監(jiān)督。相反，完善國(guó)家審計(jì)獨(dú)立要求國(guó)家審計(jì)活動(dòng)同步接受合法的外界監(jiān)督，這是確保國(guó)家審計(jì)客觀、公正的基礎(chǔ)。具體而言，對(duì)國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督不僅體現(xiàn)為審計(jì)結(jié)果的公開(kāi)報(bào)告，更應(yīng)貫穿于審計(jì)活動(dòng)的全過(guò)程，體現(xiàn)在對(duì)審計(jì)活動(dòng)規(guī)范性、客觀性的監(jiān)督，對(duì)審計(jì)程序合法性的監(jiān)督，對(duì)審計(jì)報(bào)告文書(shū)規(guī)范性的監(jiān)督，對(duì)審計(jì)人員職業(yè)道德、執(zhí)業(yè)紀(jì)律以及責(zé)任承擔(dān)的監(jiān)督等。

二、中國(guó)國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性欠缺之現(xiàn)狀與危害分析

中國(guó)《憲法》所規(guī)定的國(guó)家審計(jì)權(quán)配置模式以及國(guó)家審計(jì)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制是造成國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性欠缺的根本原因。中國(guó)《審計(jì)法》第5條雖然明確規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人的干涉”，但也存在以下兩點(diǎn)不足：一是只規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)而未涉及審計(jì)人員的獨(dú)立審計(jì)權(quán)，二是對(duì)其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人干涉審計(jì)的責(zé)任未做規(guī)定。立法上的缺陷在一定程度上減損了國(guó)家審計(jì)決定的公正性與權(quán)威性。

(一)審計(jì)職能不獨(dú)立，國(guó)家審計(jì)在一定程度上被異化為內(nèi)部審計(jì)

中國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)于政府之下，受人事任免、經(jīng)費(fèi)預(yù)算、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的制約，國(guó)家審計(jì)職能從屬或依附于政府行政職能，與政府其他管理、執(zhí)法職能相提并論，導(dǎo)致部分地方審計(jì)機(jī)關(guān)在監(jiān)督地方政府財(cái)政資金使用上出現(xiàn)“蜻蜓點(diǎn)水”“避重就輕”[4]等現(xiàn)象，從而使國(guó)家審計(jì)監(jiān)督職能陷入“獨(dú)立性不強(qiáng)、權(quán)威性不高、進(jìn)退維谷”[5]的尷尬處境?！敖?jīng)濟(jì)人”假設(shè)認(rèn)為人都是有趨利避害傾向的[6]。當(dāng)政府成為被審計(jì)對(duì)象時(shí)，政府既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判長(zhǎng)”的雙重角色，難以使公眾信服作為“裁判員”的國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)作為自己上屬的“裁判長(zhǎng)”所做出的審計(jì)決定的公正性，在很大程度上將國(guó)家審計(jì)異化為內(nèi)部審計(jì)。國(guó)家審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)原本是有明顯區(qū)別的，內(nèi)部審計(jì)承擔(dān)部門(mén)、單位的內(nèi)部職能，由其所屬部門(mén)、單位領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)工作人員進(jìn)行；而國(guó)家審計(jì)屬外部審計(jì)，是一項(xiàng)具有極強(qiáng)獨(dú)立性的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)。

(二)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)外不獨(dú)立，損害了國(guó)家審計(jì)的公正性

《審計(jì)法》第2條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)?！睂徲?jì)機(jī)關(guān)受政府領(lǐng)導(dǎo)，其經(jīng)費(fèi)與人員配置受控于政府，盡管這種設(shè)計(jì)在一定程度上有利于審計(jì)機(jī)關(guān)利用行政權(quán)力的高效與強(qiáng)制，迅速查明公共資金的使用情況，強(qiáng)化國(guó)家審計(jì)效力與威信，但卻違背了程序正義的基本精神。程序正義要求在任何爭(zhēng)議解決中，裁判者均不得與被裁判者存在利害關(guān)系。而作為“裁判員”的國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)與作為“運(yùn)動(dòng)員”的政府之間卻基于管理權(quán)能和利益驅(qū)動(dòng)迫不得已建立起親密的利益關(guān)系。盡管《審計(jì)法》第11條要求將審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，由本級(jí)政府予以保證。但在地方政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)有限、審計(jì)機(jī)關(guān)被視同普通行政機(jī)關(guān)的情況下，為保證履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)，難以不受干擾地對(duì)為其做財(cái)政預(yù)算的“衣食父母”——政府及其財(cái)政部門(mén)進(jìn)行客觀公正的審計(jì)。同時(shí)，《審計(jì)法》第15條做出“地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免，應(yīng)當(dāng)事先征求上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的意見(jiàn)”的規(guī)定，以加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)在人事權(quán)上的自主性以及對(duì)同級(jí)政府的獨(dú)立性，但問(wèn)題在于：上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人人事任免上享有的權(quán)利屬性與異議效力不清，究竟是建議權(quán)還是共同決定權(quán)，究竟是參考意見(jiàn)還是決定意見(jiàn)，法律規(guī)定不明確。

(三)審計(jì)決定不獨(dú)立，難以排除上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)與政府的權(quán)力干預(yù)

根據(jù)《審計(jì)法》第42條規(guī)定，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)可以責(zé)成下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)其做出的審計(jì)決定予以變更或者撤銷(xiāo)，必要時(shí)也可以直接做出變更或者撤銷(xiāo)的決定。此項(xiàng)規(guī)定導(dǎo)致下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)因受上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，而產(chǎn)生審計(jì)決定效力上的等級(jí)之分。根據(jù)《審計(jì)法》第48條第2款規(guī)定，審計(jì)單位對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)做出的有關(guān)財(cái)政收支的審計(jì)決定不服的，可以提請(qǐng)審計(jì)機(jī)關(guān)的本級(jí)人民政府裁決，本級(jí)人民政府的裁決為最終決定。此項(xiàng)規(guī)定導(dǎo)致審計(jì)機(jī)關(guān)容易受制于政府的不當(dāng)壓力，難以獨(dú)立而公正地做出判斷。

(四)審計(jì)人員不獨(dú)立，有悖于國(guó)家審計(jì)的客觀性

首先，審計(jì)人員的不獨(dú)立主要體現(xiàn)在審計(jì)人員“上令下從”與“少數(shù)服從多數(shù)”的議事方式，使得領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)輕易轉(zhuǎn)化成為多數(shù)人的意見(jiàn)，并被強(qiáng)加于審計(jì)人員的意志之上。其次，審計(jì)人員的不獨(dú)立體現(xiàn)為《審計(jì)法》對(duì)個(gè)人法律責(zé)任規(guī)定的含糊不清，表現(xiàn)在：《審計(jì)法》未明確審計(jì)人員應(yīng)否在審計(jì)決定上簽名蓋章，其結(jié)果是由審計(jì)機(jī)關(guān)而非由審計(jì)人員承擔(dān)負(fù)責(zé)，導(dǎo)致一些不負(fù)責(zé)任和有問(wèn)題的審計(jì)決定被審計(jì)機(jī)關(guān)的公章合法化，“明明是一把手或主要領(lǐng)導(dǎo)起決策的主要作用，但集體決策這一形式往往成為個(gè)人事后推卸責(zé)任的借口”[7]的現(xiàn)象頻發(fā)，違背了“過(guò)責(zé)自負(fù)”的法治精神。最后，審計(jì)人員的不獨(dú)立還體現(xiàn)為《審計(jì)法》未規(guī)定審計(jì)人員因過(guò)錯(cuò)造成審計(jì)決定不準(zhǔn)確時(shí)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，對(duì)審計(jì)責(zé)任的規(guī)定形式單一，欠缺違背職業(yè)職守的從業(yè)禁止與民事責(zé)任義務(wù)，不利于形成有效的規(guī)制體系。

三、實(shí)現(xiàn)中國(guó)國(guó)家審計(jì)獨(dú)立之立法完善對(duì)策建議

(一)實(shí)現(xiàn)外部獨(dú)立：從憲政體制上建構(gòu)獨(dú)立的審計(jì)院管理體系

目前，世界上主要有三種模式的國(guó)家審計(jì)架構(gòu)。第一種是立法型(國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)直接向議會(huì)負(fù)責(zé))，大多數(shù)國(guó)家采用第一種模式，其“發(fā)端于英國(guó)，發(fā)展于美國(guó)，繼承于加拿大”[8]，其他代表國(guó)還包括德國(guó)和日本[9]；第二種是行政型(國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)從屬于行政機(jī)關(guān))，以沙特阿拉伯、泰國(guó)及瑞典為代表[10]；第三種是司法型(國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)從屬于司法系統(tǒng))，主要為法國(guó)、西歐大陸和南美洲一些國(guó)家所采用[11]。中國(guó)目前采取第二種模式。為徹底解決國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性欠缺的問(wèn)題，第一種模式應(yīng)為最理想的選擇。由于中國(guó)審計(jì)權(quán)的性質(zhì)定位與權(quán)力配置均由《憲法》明確規(guī)定，因而架構(gòu)這種模式應(yīng)首先修改《憲法》和《審計(jì)法》的相關(guān)規(guī)定，從憲政體制上采取措施。

1．在名稱上，將“審計(jì)機(jī)關(guān)”更名為“審計(jì)院”，消除濃厚的行政隸屬色彩。參照澳大利亞在議會(huì)中設(shè)立公共會(huì)計(jì)聯(lián)合委員會(huì)和公共開(kāi)支議員代表執(zhí)委會(huì)[12]，以及英國(guó)在議會(huì)中設(shè)立公共會(huì)計(jì)聯(lián)合委員會(huì)[13]專門(mén)審議審計(jì)報(bào)告的規(guī)定，在各級(jí)人大常委會(huì)下設(shè)立公共資金審計(jì)委員會(huì)，負(fù)責(zé)審閱本級(jí)審計(jì)院提交的年度費(fèi)用估算報(bào)告以及國(guó)家審計(jì)報(bào)告書(shū)。

2．在組織上，將審計(jì)院從政府中剝離，直接向人大負(fù)責(zé)，采“一府三院制”，設(shè)立與政府、人民檢察院、人民法院平行的審計(jì)院。可以規(guī)定：最高審計(jì)院直接向全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，地方各級(jí)審計(jì)院直接向地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)負(fù)責(zé)。最高審計(jì)院統(tǒng)一指導(dǎo)地方各級(jí)審計(jì)院的工作，上級(jí)審計(jì)院指導(dǎo)下級(jí)審計(jì)院的工作[12]。

3．在外部保障上，將審計(jì)院與政府機(jī)關(guān)的人事任免、財(cái)務(wù)、工資和福利脫鉤，保證其在人事、經(jīng)濟(jì)上的自主權(quán)。可以規(guī)定：最高審計(jì)長(zhǎng)是最高審計(jì)院的負(fù)責(zé)人，審計(jì)長(zhǎng)的任免由國(guó)家主席向全國(guó)人民代表大會(huì)提出，經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)或其常委會(huì)批準(zhǔn)決定，由國(guó)家主席任免。地方審計(jì)長(zhǎng)是地方各級(jí)審計(jì)局的負(fù)責(zé)人，其任免由上一級(jí)審計(jì)院負(fù)責(zé)人向地方人民代表大會(huì)(或其常委會(huì))提出，經(jīng)地方人民代表大會(huì)或其常委會(huì)批準(zhǔn)決定，由上一級(jí)審計(jì)院負(fù)責(zé)人任免。審計(jì)院履行職責(zé)所必需的年度預(yù)算，在報(bào)請(qǐng)同級(jí)人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)后，列入財(cái)政預(yù)算，由本級(jí)政府予以保證，無(wú)須政府審批。

(二)強(qiáng)化內(nèi)部獨(dú)立：確立審計(jì)院之間以及審計(jì)人員之間雙重獨(dú)立的關(guān)系

1．審計(jì)院之間的獨(dú)立，要求上級(jí)審計(jì)院不能隨意干預(yù)下級(jí)審計(jì)院的具體審計(jì)決定。試想，當(dāng)下級(jí)審計(jì)院在上級(jí)審計(jì)院的干預(yù)下做出審計(jì)決定之后，被審計(jì)對(duì)象對(duì)此審計(jì)決定不服依法向上級(jí)審計(jì)院申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，上級(jí)審計(jì)院會(huì)做出怎樣的復(fù)議決定？審計(jì)院之間不獨(dú)立必然導(dǎo)致被審計(jì)對(duì)象的復(fù)議權(quán)虛化。更何況，下級(jí)審計(jì)院的審計(jì)決定是審計(jì)人員對(duì)客觀情況所做的分析判斷，其是否能夠客觀反映被審計(jì)對(duì)象的真實(shí)狀況，所采取的審計(jì)方法是否科學(xué)，所做出的審計(jì)決定是否具有科學(xué)的依據(jù)、合法有效，不是僅憑上級(jí)審計(jì)院的書(shū)面審查就可以得到準(zhǔn)確判斷的。當(dāng)然，審計(jì)院之間的獨(dú)立并不否定“通過(guò)上下級(jí)以及內(nèi)部之間的質(zhì)量控制機(jī)制來(lái)建立內(nèi)部制衡”[14]。此外，基于正當(dāng)程序的要求，應(yīng)當(dāng)建立上級(jí)審計(jì)院對(duì)下級(jí)審計(jì)院審計(jì)決定的聽(tīng)政、質(zhì)證程序，可以適用兩類(lèi)情形：一是被審計(jì)對(duì)象對(duì)審計(jì)決定有異議要求上級(jí)審計(jì)院監(jiān)督下級(jí)審計(jì)院，二是上級(jí)審計(jì)院認(rèn)為下級(jí)審計(jì)院審計(jì)決定違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定而有撤銷(xiāo)的必要。據(jù)此，《審計(jì)法》應(yīng)做相應(yīng)修改，將上下級(jí)審計(jì)院的關(guān)系定位為“監(jiān)督指導(dǎo)”而非“行政領(lǐng)導(dǎo)”，但上級(jí)審計(jì)院可以組織對(duì)下級(jí)審計(jì)院審計(jì)決定的聽(tīng)政、質(zhì)證程序。

2．審計(jì)人員之間的獨(dú)立，要求其工作不能受到他人包括領(lǐng)導(dǎo)的干涉。對(duì)此，可借鑒聯(lián)邦德國(guó)的做法。在聯(lián)邦德國(guó)審計(jì)院，審計(jì)人員的工作不受領(lǐng)導(dǎo)干涉，審計(jì)人員享有與法官同等的地位，審計(jì)院院長(zhǎng)也無(wú)權(quán)隨意調(diào)動(dòng)和處分審計(jì)人員。但院長(zhǎng)對(duì)審計(jì)人員具有監(jiān)督作用，審計(jì)院的決定一般以決策會(huì)的形式確定。決策工作包括審計(jì)事項(xiàng)、審計(jì)計(jì)劃、審計(jì)報(bào)告與建議、審計(jì)人員管理與任免等多個(gè)方面[15]。 建議在《審計(jì)法》中增加規(guī)定：各級(jí)審計(jì)院內(nèi)部實(shí)行民主決策的議事方式，參與決策的每個(gè)成員的地位和權(quán)力是平等的，決策會(huì)決定為終審決定。

(三)突出精神獨(dú)立：建立審計(jì)人員任用資格制度與權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任相統(tǒng)一的制度

1．建立國(guó)家審計(jì)人員任用資格制度

一是在職業(yè)準(zhǔn)入方面，規(guī)定國(guó)家審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)具備與其從事的審計(jì)工作相適應(yīng)的扎實(shí)的審計(jì)專業(yè)知識(shí)、必備的法學(xué)專業(yè)知識(shí)，取得注冊(cè)會(huì)計(jì)師的統(tǒng)一資格且從事審計(jì)工作實(shí)踐滿一年以上。二是參照中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“審計(jì)人員任用條例”的規(guī)定，增加審計(jì)人員資格取得的必要條件、任命程序及任期；審計(jì)人員的任用、調(diào)離、培訓(xùn)進(jìn)修等事項(xiàng)；保障審計(jì)人員非有法定原因,不得停職、免職或轉(zhuǎn)職的規(guī)定[16]。 三是明確國(guó)家審計(jì)人員從業(yè)禁止條件，明確規(guī)定不得從事國(guó)家審計(jì)工作的情形與范圍，包括：因故意犯罪或者職務(wù)過(guò)失犯罪受過(guò)刑事處罰的，受過(guò)開(kāi)除公職處分的，被撤銷(xiāo)注冊(cè)會(huì)計(jì)師資格的。

2．建立國(guó)家審計(jì)人員的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任相統(tǒng)一的制度

一是明確獨(dú)立審計(jì)的權(quán)利。在《審計(jì)法》中增加規(guī)定：任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體、社會(huì)組織和個(gè)人不得干預(yù)國(guó)家審計(jì)人員獨(dú)立進(jìn)行審計(jì)，干擾者要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。審計(jì)組內(nèi)意見(jiàn)不一致的，參與審計(jì)的審計(jì)人員都應(yīng)當(dāng)署名，并應(yīng)當(dāng)在審計(jì)組報(bào)告書(shū)上分別注明不同意見(jiàn)的人數(shù)及理由，報(bào)送審理機(jī)構(gòu)審理。二是明確國(guó)家審計(jì)人員的職業(yè)義務(wù)。獨(dú)立審計(jì)既是國(guó)家審計(jì)人員的權(quán)利又是其職責(zé)與使命。《審計(jì)法》對(duì)國(guó)家審計(jì)人員義務(wù)的規(guī)定應(yīng)包括：國(guó)家審計(jì)人員應(yīng)在一個(gè)審計(jì)院中從事審計(jì)活動(dòng)，不得兼職；國(guó)家審計(jì)人員從事審計(jì)業(yè)務(wù)，由所在審計(jì)院統(tǒng)一委派；國(guó)家審計(jì)人員不得參與審計(jì)對(duì)象的行政或者經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)；國(guó)家審計(jì)人員從事審計(jì)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)，尊重科學(xué)，遵守職業(yè)道德和職業(yè)紀(jì)律；國(guó)家審計(jì)人員不得接受審計(jì)對(duì)象的請(qǐng)客、送禮、賄賂等；國(guó)家審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)在審計(jì)意見(jiàn)或報(bào)告書(shū)上簽名或者蓋章，對(duì)審計(jì)決定的客觀性、合法性負(fù)責(zé)；其他依法應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。完善《審計(jì)法》第13條關(guān)于回避的規(guī)定，在規(guī)定“審計(jì)人員辦理審計(jì)事項(xiàng)，與被審計(jì)單位或者審計(jì)事項(xiàng)有利害關(guān)系”的基礎(chǔ)上，增加“審計(jì)人員接受被審計(jì)對(duì)象的請(qǐng)客、送禮、賄賂等，應(yīng)當(dāng)回避”的規(guī)定。三是明確個(gè)人責(zé)任追究機(jī)制。《審計(jì)法》應(yīng)增加審計(jì)人員個(gè)人負(fù)責(zé)、審計(jì)責(zé)任認(rèn)定上的過(guò)錯(cuò)推定以及民事責(zé)任追究的規(guī)定。如果審計(jì)決定存在錯(cuò)誤，除非承辦人員有證據(jù)證明其無(wú)過(guò)錯(cuò)，否則都應(yīng)對(duì)此承擔(dān)民事賠償責(zé)任；承辦人員存在故意的，應(yīng)追究其行政或刑事責(zé)任。

獨(dú)立的國(guó)家審計(jì)作為監(jiān)督公共資金使用恰當(dāng)性與有效性的保障，成為審計(jì)制度改革的突破口。中國(guó)審計(jì)權(quán)配置與審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)置的特殊性，是國(guó)家審計(jì)欠缺獨(dú)立性的制度性根源。只有不斷健全中國(guó)國(guó)家審計(jì)獨(dú)立的相關(guān)立法，實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)的外部獨(dú)立、內(nèi)部獨(dú)立與精神獨(dú)立，才能全面履行國(guó)家審計(jì)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能。

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[責(zé)任編輯：肖海晶]

2017-03-10

江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)項(xiàng)目“司法管理制度改革與法治江蘇建設(shè)”(2014ZDXM01)

胡玉霞(1972—)，女，安徽安慶人，副教授，從事審計(jì)法、訴訟法學(xué)與司法制度研究。

D922.27

A

1007-4937(2017)04-0102-04