馬 超

(清華大學(xué) 法學(xué)院，北京 100084)

?

“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)中的基本沖突及其化解

馬 超

(清華大學(xué) 法學(xué)院，北京 100084)

“互聯(lián)網(wǎng)+”在政府管理中的引入，與法治政府建設(shè)具有內(nèi)在統(tǒng)一性。在“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)進(jìn)程中，政府、公民、技術(shù)是三種主要驅(qū)動(dòng)力量。這三種驅(qū)動(dòng)力量價(jià)值取向的差異，導(dǎo)致管理與治理、控制與放權(quán)、技術(shù)與法治、開放與封閉四組基本沖突。應(yīng)當(dāng)以政府法治作為根本目標(biāo)，以公民權(quán)利保護(hù)作為價(jià)值取向，以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)多元共治作為現(xiàn)實(shí)追求，才能對這些基本沖突予以化解，進(jìn)而完成互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與法治政府建設(shè)的妥善結(jié)合。

“互聯(lián)網(wǎng)+”；網(wǎng)絡(luò)社會(huì)；法治政府建設(shè)；治理創(chuàng)新；權(quán)力控制

中國正處于互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展的歷史進(jìn)程中，互聯(lián)網(wǎng)的高效、便利、透明、開放、普惠等基本特征，已被人們普遍視為互聯(lián)網(wǎng)所帶來的優(yōu)勢。更為重要的是，互聯(lián)網(wǎng)在政府管理與服務(wù)中的引入已并非是新鮮事物。中國雖然接入國際互聯(lián)網(wǎng)時(shí)間較短，但在新世紀(jì)初期，各類政府網(wǎng)站的開通和使用已然成為社會(huì)常態(tài)。因此，在全面深化改革的新時(shí)代，“互聯(lián)網(wǎng)+”理念的提出顯然不是“上個(gè)網(wǎng)”那么簡單，“互聯(lián)網(wǎng)+”政府服務(wù)的結(jié)合應(yīng)當(dāng)而且必然是與簡政放權(quán)、放管結(jié)合、職能轉(zhuǎn)變等詞匯相聯(lián)系[1]。而這些，也是《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020)》確定的政府職能及所要達(dá)到的目標(biāo)。理論與實(shí)踐證明，互聯(lián)網(wǎng)被廣泛應(yīng)用于中國法治政府建設(shè)中，其目的絕非只是政務(wù)的電子化，而是意在促使政府產(chǎn)生從內(nèi)部到外部、從部分到全局、從手段到理念的一系列轉(zhuǎn)變。它與法治政府的結(jié)合正逐漸成為現(xiàn)代國家治理的重要主題之一[2]。

一、“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)的提出與面臨的挑戰(zhàn)

“互聯(lián)網(wǎng)+”的概念最初由互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等非政府主體提出。2015年3月5日，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中開創(chuàng)性地對“互聯(lián)網(wǎng)+”概念進(jìn)行闡述，并將其作為一項(xiàng)促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本要素，指出：“充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)在生產(chǎn)要素配置中的優(yōu)化和集成作用，將互聯(lián)網(wǎng)的創(chuàng)新成果深度融合于經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域之中，提升實(shí)體經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新力和生產(chǎn)力，形成更廣泛的以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)設(shè)施和實(shí)現(xiàn)工具的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形態(tài)。”[3]在2016年3月5日《政府工作報(bào)告》中，李克強(qiáng)總理首次提出要大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”。2016年4月19日，習(xí)近平總書記在全國網(wǎng)絡(luò)安全與信息化工作座談會(huì)上提出，“要以信息化推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[4]，從而正式將互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展與國家治理現(xiàn)代化結(jié)合在一起。在2016年9月召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，李克強(qiáng)總理進(jìn)一步將“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”與深化政府自身改革相聯(lián)系，指出其是簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的關(guān)鍵之舉[1]?？梢钥闯觯盎ヂ?lián)網(wǎng)+”政府服務(wù)的結(jié)合與《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020)》中所尋求的建設(shè)法治政府目標(biāo)存在理念和事實(shí)上的有機(jī)聯(lián)系。雖然看似是兩條線，但在內(nèi)在價(jià)值和實(shí)踐目標(biāo)上具有高度的統(tǒng)一性。“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)已經(jīng)是當(dāng)前政府深化改革的題中應(yīng)有之義。

一般而言，法治政府是指國家行政權(quán)行使的法治化。它內(nèi)在地包含民主型政府、有限型政府、治理型政府、責(zé)任型政府、平權(quán)型政府等理念。互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展則被公認(rèn)為體現(xiàn)著平等、互利、開放、透明、普惠、共享等普世價(jià)值。兩者在理念上是具備可溝通性的。在筆者看來，“互聯(lián)網(wǎng)+”概念與法治政府的結(jié)合意味著政府在公權(quán)力運(yùn)行上對互聯(lián)網(wǎng)要素的接受，是冀望互聯(lián)網(wǎng)發(fā)揮對公權(quán)力操作與配置的優(yōu)化作用，以打造互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的法治政府。與此同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)要素的引入也必然會(huì)對原有的公權(quán)力秩序和制度結(jié)構(gòu)帶來巨大的挑戰(zhàn)。在理念上，互聯(lián)網(wǎng)有望將其所攜帶的普世價(jià)值注入傳統(tǒng)的政府管理理念中，對近年來轉(zhuǎn)換中的社會(huì)治理理念進(jìn)行持續(xù)更新。在公權(quán)力運(yùn)作上，政府原有的已經(jīng)為法律法規(guī)所固定的工作流程與權(quán)力配置，為了更好地回應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的社會(huì)現(xiàn)狀，必然要在對網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的吸收中進(jìn)行全面更新與資源整合。在內(nèi)部結(jié)構(gòu)上，原有的科層制體系是適應(yīng)于工業(yè)時(shí)代而進(jìn)行構(gòu)建的，后工業(yè)時(shí)代網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的扁平化特征將對傳統(tǒng)自上而下的層級控制帶來不小的沖擊[5]。要有效地應(yīng)對互聯(lián)網(wǎng)所帶來的這些內(nèi)外部挑戰(zhàn)，必須首先厘清在“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)發(fā)展中發(fā)揮重要作用的幾種驅(qū)動(dòng)力量及其角色，由此發(fā)掘出多組基本的關(guān)系沖突，并對其予以相應(yīng)的消解。這是政府法治回應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)。

二、“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)中的驅(qū)動(dòng)力量

互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的一個(gè)重要特征是萬物互聯(lián)。在法治與互聯(lián)網(wǎng)的共生互動(dòng)過程中，筆者認(rèn)為有三種力量在形塑“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)過程中發(fā)揮著基礎(chǔ)驅(qū)動(dòng)作用。這三種力量分別是政府、公民與技術(shù)。三種力量在其中發(fā)揮著不同但又聯(lián)系的作用，它們之間既存在相互合作、相互促進(jìn)的作用，也存在著相互制約、相互挑戰(zhàn)的作用。具體而言，政府在其中起著基礎(chǔ)性的推動(dòng)作用，同時(shí)也作為被技術(shù)改造的對象存在；公民作為互聯(lián)網(wǎng)與法治的雙重受益者，同時(shí)也在以被互聯(lián)網(wǎng)浪潮所催生的新型權(quán)利訴求中倒逼政府進(jìn)行改革；而技術(shù)既是一種為政府與公民所利用的先進(jìn)工具，同時(shí)也作為一種獨(dú)立演進(jìn)發(fā)展的力量對政府與公民的行為進(jìn)行著調(diào)整。

就政府而言，一方面，快速變化的社會(huì)現(xiàn)實(shí)要求它具備迅捷的應(yīng)變能力，在技術(shù)浪潮席卷的當(dāng)下，作為社會(huì)治理主體的政府尋求以技術(shù)回應(yīng)技術(shù)的路徑是自然而然的選擇。正如亨廷頓所說：“衡量高度發(fā)達(dá)的組織的真正尺度是其職能的適應(yīng)性(functional adaptability)，而非職能的特定性(functionalspecificity)?！盵6]“互聯(lián)網(wǎng)+”傳統(tǒng)社會(huì)的發(fā)展帶來新的治理需求，為了滿足政府職能的適應(yīng)性，對互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的吸收促成了“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)的發(fā)展。在這一過程中，政府起到基礎(chǔ)的推動(dòng)作用。另一方面，現(xiàn)代政府在長期發(fā)展的過程中，已經(jīng)形成較為穩(wěn)固的運(yùn)作模式。為了回應(yīng)新的治理需求，在吸收技術(shù)力量的同時(shí)，它也成為被互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)改造的對象。如在“微博問政”的浪潮中，全國各級政府、各職能部門絕大多數(shù)都先后開通官方政務(wù)微博，作為回應(yīng)民間問政的渠道。*根據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國政務(wù)機(jī)構(gòu)官方微博總數(shù)已達(dá)到12萬個(gè)以上。參見《2016年人民日報(bào)·政務(wù)指數(shù)微博影響力報(bào)告》，載人民網(wǎng)2017年1月19日。而為了滿足微博信息發(fā)布與民意回應(yīng)的及時(shí)性與透明性，政務(wù)微博的背后涉及一系列對政府內(nèi)部傳統(tǒng)信息收集、傳遞、處理、發(fā)布機(jī)制的改造[7]。

就公民而言，其固然在相當(dāng)多數(shù)的場合和情境下是作為法治與技術(shù)的受益者而存在，但其在這場互動(dòng)進(jìn)程中并不是全然被動(dòng)的。相反，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為普通公民在帶來生活極大便利性的同時(shí)，也帶來了相關(guān)的負(fù)面效應(yīng)，由此催生了相應(yīng)的新型權(quán)利及其保護(hù)需求。如隨著搜索技術(shù)的發(fā)達(dá)，“永久記憶”的時(shí)代已經(jīng)到來，“被遺忘權(quán)”已經(jīng)日益被呼吁成為一項(xiàng)新型權(quán)利[8]。法治政府的基本任務(wù)之一是保障與維護(hù)公民的合法權(quán)益。為了達(dá)成對新型權(quán)利保護(hù)的需要，法治政府必須與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)有機(jī)地結(jié)合。因此，公民對新型權(quán)利保護(hù)的訴求也是推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)的基本動(dòng)力。

就技術(shù)而言，通常更為強(qiáng)調(diào)它的工具性作用。但法國著名哲學(xué)家雅克·埃呂爾所倡導(dǎo)的“技術(shù)自主論”曾在科技哲學(xué)界產(chǎn)生過巨大影響。他指出：“技術(shù)已經(jīng)成為自我存在、自我充足的現(xiàn)實(shí)，并有自己的特殊法則和自己的決定論?！盵9]技術(shù)的發(fā)展具有自主的內(nèi)在邏輯，各種技術(shù)之間相互結(jié)合、相互影響、相互推進(jìn)使得技術(shù)作為一個(gè)整體不斷推進(jìn)[10]。就互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)來說，與其稱為一種技術(shù)，不如視作多種先進(jìn)技術(shù)的集合更為恰當(dāng)。互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展是微電子技術(shù)、編程語言、可視化技術(shù)等多方面技術(shù)有機(jī)集合的結(jié)果，有其內(nèi)在的技術(shù)規(guī)律。在技術(shù)與政治的關(guān)系上，埃呂爾認(rèn)為，在現(xiàn)代社會(huì)，“政治越來越被技術(shù)所引導(dǎo)”[11]。即便我們不能完全贊同埃呂爾的技術(shù)絕對自主論,但就經(jīng)驗(yàn)而言，政府在現(xiàn)實(shí)的情境中不僅是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的使用者，而且也是根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展調(diào)整著自己的行為。如微博作為政務(wù)發(fā)布平臺(tái)剛剛為政府所熟悉，新興起的微信公眾平臺(tái)又對政府信息發(fā)布工作提出新的要求。這在一定程度上說明，技術(shù)是“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)發(fā)展中一股相對獨(dú)立的驅(qū)動(dòng)力量。

就以上三種力量而言，政府與公民是公權(quán)力運(yùn)行中始終存在的兩種主要力量，其在過往的政治歷史中既有相互對抗也有相互合作的一面，它們的發(fā)展多少有歷史可循。而技術(shù)力量盡管在工業(yè)時(shí)代也若隱若現(xiàn)的存在于權(quán)力運(yùn)行的過程中，但互聯(lián)網(wǎng)以摧枯拉朽般的沖擊力徹底展現(xiàn)了技術(shù)作為一種社會(huì)力量的能力與可能性，呈現(xiàn)出技術(shù)作為驅(qū)動(dòng)力而非工具的一面。它不僅為政府與公民這對基本矛盾雙方添置新的籌碼，更以一種強(qiáng)勢的姿態(tài)直接對雙方提出新的時(shí)代要求。它通過對政府設(shè)置新的社會(huì)治理難題，推動(dòng)著政府重新審視自我的內(nèi)在結(jié)構(gòu)；又通過對社會(huì)生活的技術(shù)改造，放大公民對國家政治議題的影響力。在這一過程中，多樣化的矛盾與沖突是不可避免的，有必要循跡這三種驅(qū)動(dòng)力量梳理出其中的基本沖突，以作為法治應(yīng)對的基礎(chǔ)。

三、“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)中的沖突

在“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)進(jìn)程中，政府、公民、技術(shù)作為基本驅(qū)動(dòng)力量，以法治作為共同追求合力推動(dòng)著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在政府法治建設(shè)進(jìn)程中的應(yīng)用與發(fā)展。然而，盡管法治價(jià)值與互聯(lián)網(wǎng)價(jià)值具有某種程度的相通性，但由于各種力量的追求目標(biāo)存在著一定差異，相互間的種種沖突仍然是不可避免的。具體而言，政府的追求在于穩(wěn)定、可控的社會(huì)秩序；公民的追求在于自我權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與不可侵犯；當(dāng)下互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的價(jià)值屬性則在于開放、透明與共享。*應(yīng)當(dāng)說明的是，在科技哲學(xué)界，技術(shù)中立論與技術(shù)價(jià)值論的爭論一直存在。由于互聯(lián)網(wǎng)、克隆、人工智能等技術(shù)的發(fā)展，技術(shù)價(jià)值論正在收獲更多的認(rèn)可。根據(jù)晚近的歷史發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，本文更傾向于技術(shù)價(jià)值論。參見林德宏《關(guān)于社會(huì)對技術(shù)的必要約束——評技術(shù)價(jià)值中立論與價(jià)值自主論》，載《東南大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2003年第3期，第15-19頁。而作為統(tǒng)合概念的法治則意在追求“一種正義的社會(huì)秩序(just socialorder)”[12]。這些差異化的追求，在具體的現(xiàn)實(shí)情境中，或是產(chǎn)生新的矛盾，或是激化原有的矛盾，值得我們認(rèn)真對待。其中以下四組是“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代法治政府建設(shè)中的基本沖突。

第一，管理與治理。從管理到治理的觀念革新，并不是在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代才存在的。但互聯(lián)網(wǎng)因素的滲入，重新凸顯了這一理念之爭。傳統(tǒng)的政府管理理念偏重于層級官僚、公私對立、命令與控制等制度方式。而治理理念更為強(qiáng)調(diào)公私合作、談判與勸服、技術(shù)型授權(quán)等新型方式?；ヂ?lián)網(wǎng)的價(jià)值取向無疑與多元治理的理念更契合。盡管當(dāng)下的政府已經(jīng)從“全能政府”的角色退出，但一些行政主體的強(qiáng)勢地位并沒有從根本上改變，殘存的全面管理理念仍然不時(shí)地出現(xiàn)在政府對社會(huì)的管控行為中。但隨著互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)的興起，當(dāng)“網(wǎng)絡(luò)世界里的斗爭將不在政府的控制范圍之內(nèi)”的社會(huì)新圖景呈現(xiàn)時(shí)[13]5，內(nèi)在于中國政府改革內(nèi)部的兩種理念沖突，因網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)實(shí)而進(jìn)入新一輪的博弈。

一方面，“虛擬空間”的出現(xiàn)大大擴(kuò)展原有的管理領(lǐng)域，使全面管理事實(shí)上成為不可能。依托于互聯(lián)網(wǎng)存在的“虛擬空間”放大個(gè)體的原子性特征，網(wǎng)絡(luò)社群的組織和交往展現(xiàn)去中心化的趨勢，這使得網(wǎng)絡(luò)空間管理具有高度復(fù)雜性和不確定性。全面管理的理念在虛擬空間中已經(jīng)難以有效施展，社會(huì)自治已經(jīng)成為不可回避的大勢?！吧鐣?huì)的高度復(fù)雜性和高度不確定性決定了國家及其政府不知道應(yīng)當(dāng)從個(gè)體那里取走哪些責(zé)任與自由，即使國家和政府從中取走了一部分，也可能承擔(dān)不起來。所以，社會(huì)成員的自治已經(jīng)是一個(gè)鐵定的和不可改變的趨勢?！盵14]另一方面，“互聯(lián)網(wǎng)+”在社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的推行提高了傳統(tǒng)管理領(lǐng)域的復(fù)雜性和變動(dòng)性，使全面管理事實(shí)上不可行。網(wǎng)約車、共享單車、互聯(lián)網(wǎng)金融等新經(jīng)濟(jì)模式的層出不窮，使得傳統(tǒng)的管理手段已經(jīng)難以應(yīng)對[15]。譬如，準(zhǔn)入制可以有效對出租車營運(yùn)進(jìn)行管理和規(guī)范，但用來對“專車”營運(yùn)進(jìn)行規(guī)制卻效力不彰。對新經(jīng)濟(jì)的治理與規(guī)制政府必須依賴多種社會(huì)力量的合作，借助私營經(jīng)濟(jì)與第三部門的合作完成社會(huì)治理的任務(wù)。互聯(lián)網(wǎng)因素在政府服務(wù)中的引入，正是為了因應(yīng)這些已經(jīng)和正在發(fā)生的變化?；ヂ?lián)網(wǎng)所攜帶的平權(quán)、透明、共享等價(jià)值，有望在傳統(tǒng)的管理與治理兩種理念的競爭中為治理理念注入更多的活力。同時(shí)，這兩種理念的競爭與沖突仍將長期存在于“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)的進(jìn)程中。

第二，控制與放權(quán)。傳統(tǒng)的政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)以科層化為特征，呈現(xiàn)為金字塔結(jié)構(gòu)。在這種組織結(jié)構(gòu)下，行政職權(quán)及其合法性通過法律設(shè)定、授權(quán)或委托等形式由上級到下級層層傳導(dǎo)。這種組織體系得以成立的歷史前提是政府對公共事務(wù)的管理是壟斷的，公權(quán)力的運(yùn)行封閉在公共體系內(nèi)部。它所追求的權(quán)力秩序是一元支配的自上而下的線性控制[16]。

然而，進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)社會(huì)以后，這種以內(nèi)部控制為主要追求的組織結(jié)構(gòu)正在發(fā)生轉(zhuǎn)變。有學(xué)者認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)虛擬空間在橫向結(jié)構(gòu)和縱向結(jié)構(gòu)兩個(gè)方面對傳統(tǒng)官僚科層制進(jìn)行著分化。在橫向結(jié)構(gòu)上，社會(huì)組織履行政府管理職能而導(dǎo)致的橫向官僚機(jī)構(gòu)不斷膨脹，以及科層制中的個(gè)人行為的自利性導(dǎo)致橫向信息溝通效率低下，為現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)對科層制的分化重組提供了契機(jī)；在縱向結(jié)構(gòu)上，作為縱向?qū)蛹壔A(chǔ)具有“確定性”特征的科學(xué)技術(shù)和以“控制”為思維導(dǎo)向通過履行政府職能來控制社會(huì)的模式，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展以及網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的復(fù)雜性與不確定性都不同程度地發(fā)生崩解。因此，層級傳導(dǎo)的信息與合法性縱向傳遞機(jī)制逐漸變得無法適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)現(xiàn)實(shí)，科層組織結(jié)構(gòu)逐漸走向扁平化[17]。換言之，就內(nèi)部結(jié)構(gòu)而言，傳統(tǒng)政府的內(nèi)在組織方式是以國家實(shí)現(xiàn)對社會(huì)的控制為目標(biāo)而設(shè)計(jì)的，它內(nèi)在地要求中央對地方、上級對下級保持足夠的控制力。而互聯(lián)網(wǎng)在整個(gè)社會(huì)中的應(yīng)用以及由此形成的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織邏輯，則以持續(xù)分權(quán)與去中心化為特征。為了適應(yīng)這種變化，需要通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)對政府組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行重新整合，被整合的組織結(jié)構(gòu)在一定程度上必須吸收網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的扁平化特征，其權(quán)力流向的趨勢是“放”而非“收”[18]。從這個(gè)角度出發(fā)，才能夠理解為什么政府對“互聯(lián)網(wǎng)+”政府服務(wù)結(jié)合的強(qiáng)調(diào)總是與法治政府目標(biāo)中的簡政放權(quán)、放管結(jié)合等詞匯共同出現(xiàn)。這也說明，控制與放權(quán)是作為相互沖突又相互配合的一對關(guān)系，將在長時(shí)期內(nèi)成為“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)中的基本關(guān)系之一。

第三，技術(shù)與法治?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)所蘊(yùn)含的價(jià)值與法治價(jià)值盡管在相當(dāng)程度上具有可溝通性，但在具體的實(shí)現(xiàn)途徑上兩者卻未必完全契合。其主要沖突在于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展態(tài)勢以快速迭代、變動(dòng)不居為特征，而法治所追求的是一種相對穩(wěn)定、可預(yù)期的社會(huì)秩序。從法哲學(xué)的角度而言，法律的安定性是良法的內(nèi)在追求。拉德布魯赫將“所有人都共同認(rèn)可的法的安定性，也就是秩序與安寧”作為法的第一大任務(wù)[19]74。這樣一種法哲學(xué)圖景與工業(yè)時(shí)代發(fā)展相對緩慢、具有比較確定性的科技發(fā)展背景是相契合的。但后工業(yè)時(shí)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展速度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出工業(yè)時(shí)代法哲學(xué)家的理解能力。

法治政府所追求的各項(xiàng)權(quán)力和權(quán)利，安于法律預(yù)設(shè)軌道平穩(wěn)有序運(yùn)行的場景，在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代正變得越來越不可能。尤其是在公民權(quán)利的保護(hù)上，技術(shù)的發(fā)展大大提升了權(quán)利保護(hù)的物理難度。比如，以物理貨幣為度量基礎(chǔ)的金融法秩序，經(jīng)過長期的歷史發(fā)展已經(jīng)能夠?yàn)楣裉峁┫鄬?yīng)的經(jīng)濟(jì)權(quán)利保護(hù)，但隨著以比特幣為代表的數(shù)字貨幣的興起，原有的金融法秩序已經(jīng)難以為參與者提供相應(yīng)的救濟(jì)手段，甚至官方因其對法安定性的危害而持否定態(tài)度。為了適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)所帶來的新型權(quán)利保護(hù)需求，達(dá)成法治“無漏洞的權(quán)利救濟(jì)”之愿景，政府的可行途徑唯有增強(qiáng)對互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)吸收的速度與程度。但在法治政府與“互聯(lián)網(wǎng)+”兩種愿景的共同建設(shè)中，法治所冀求的安定的法秩序與技術(shù)的快速發(fā)展所帶來的快速秩序迭代之間的張力將長期存在。

第四，開放與封閉。由網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展所催生的大數(shù)據(jù)概念，已經(jīng)引起世界各國政府極大的重視。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，公認(rèn)政府所掌握的公共數(shù)據(jù)是體量最大、價(jià)值最高的數(shù)據(jù)。為了實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)利用的價(jià)值最大化，數(shù)據(jù)開放成為各國的共識(shí)。美國政府于2009年發(fā)布世界首個(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)開放倡議，并在同年上線政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)Data.gov。歐盟于2011年制定“開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”(Open Data Strategy for Europe)，并于2013年推出歐盟開放數(shù)據(jù)平臺(tái)Open Data Portal。在中國，2015年國務(wù)院頒布《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，正式提出“推進(jìn)數(shù)據(jù)資源向社會(huì)開放”。一般而言，數(shù)據(jù)開放包含兩重含義：一是政府內(nèi)部部門間的數(shù)據(jù)共享，二是面向全社會(huì)的公共數(shù)據(jù)共享。無論是何種理解，在大數(shù)據(jù)時(shí)代“數(shù)據(jù)即權(quán)力”的思維模式下，數(shù)據(jù)開放都意味著公權(quán)力不再只是運(yùn)行于封閉的科層制體系內(nèi)。就部門共享而言，它意味著專屬的部門職權(quán)運(yùn)行不再是封閉式的，更強(qiáng)調(diào)不同類型公權(quán)力的協(xié)同運(yùn)作。就社會(huì)共享而言，面向社會(huì)的數(shù)據(jù)開放，將公權(quán)力的運(yùn)行方式與流程清晰可見地?cái)[在公眾眼前，在提升數(shù)據(jù)社會(huì)價(jià)值的同時(shí)，也極大地提高了對公權(quán)的社會(huì)監(jiān)督程度。從這一角度講，數(shù)據(jù)開放的實(shí)踐與法治政府的建設(shè)具有內(nèi)在的共通性。但長期形成的封閉慣性，仍然將是“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代數(shù)據(jù)開放的重要阻礙。2013年，在倫敦召開的“開放政府聯(lián)盟峰會(huì)”上，互聯(lián)網(wǎng)之父蒂姆·伯納斯·李發(fā)布了《開放數(shù)據(jù)晴雨表：2013年開放數(shù)據(jù)全球報(bào)告》。數(shù)據(jù)普查結(jié)果顯示，中國政府的數(shù)據(jù)開放程度在77個(gè)國家中排名第61位。這從一個(gè)側(cè)面說明，開放與封閉的博弈仍將在“互聯(lián)網(wǎng)+”推行與法治政府建設(shè)中長期存在。

以上四組沖突分別涉及政府公權(quán)力行使的指導(dǎo)理念、內(nèi)在結(jié)構(gòu)、運(yùn)用手段、實(shí)現(xiàn)形式等方面，是政府公權(quán)力轉(zhuǎn)型在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)面臨的主要矛盾。從更宏觀的層面而言，政府公權(quán)力處于國家治理轉(zhuǎn)型與網(wǎng)絡(luò)社會(huì)興起這兩大歷史潮流的交匯點(diǎn)上。在國家治理轉(zhuǎn)型中，政府公權(quán)力竭力從原有理念與制度的束縛中抽身而出；網(wǎng)絡(luò)社會(huì)作為全新的歷史治理對象，透過互聯(lián)網(wǎng)要素的滲入適逢其時(shí)地為其注入嶄新的價(jià)值與理念，并賦予其高度技術(shù)化的運(yùn)作方式與治理手段。從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，這個(gè)過程絕不能是一帆風(fēng)順的，它同樣潛藏著權(quán)力異化的風(fēng)險(xiǎn)，必須樹立明確的目標(biāo)和導(dǎo)向來統(tǒng)合不同的驅(qū)動(dòng)力量及其矛盾。

四、“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)中的沖突消解

“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)進(jìn)程中管理與治理、控制與放權(quán)、技術(shù)與法治、開放與封閉這四組關(guān)系，構(gòu)成了互聯(lián)網(wǎng)要素引入法治政府建設(shè)的基本矛盾，在相當(dāng)程度上決定著這一建設(shè)工程的未來走向。從本質(zhì)上，這四組矛盾是由政府、公民、技術(shù)這三種基本驅(qū)動(dòng)力量不同的價(jià)值取向與現(xiàn)實(shí)訴求所導(dǎo)致的。筆者認(rèn)為，只有在法治目標(biāo)的統(tǒng)合下，以公民權(quán)利保護(hù)作為第一價(jià)值追求，吸收社會(huì)自治力量，形成多元主體共同治理的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理格局，才能對這些基本矛盾予以良好的消解，進(jìn)而保證互聯(lián)網(wǎng)要素成為法治政府建設(shè)中的正向推動(dòng)力。

第一，以實(shí)現(xiàn)政府法治作為“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)的根本目標(biāo)

互聯(lián)網(wǎng)與法治的結(jié)合，其根本目的在于法治在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的實(shí)現(xiàn)。法治政府的基本追求在于得到公眾認(rèn)可的良法成為社會(huì)的統(tǒng)治性力量。從驅(qū)動(dòng)主體來看，政府與公民對法治的追求是基本一致的，而網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的價(jià)值傾向與法治也是相容的。應(yīng)該說，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)所改變的只是法治政府的實(shí)現(xiàn)路徑?；ヂ?lián)網(wǎng)因素的引入為規(guī)訓(xùn)公權(quán)力提供了更多的潛在途徑。傳統(tǒng)的公權(quán)控制強(qiáng)調(diào)司法審查與行政自制，來自社會(huì)的直接監(jiān)督缺少高效的實(shí)現(xiàn)手段。互聯(lián)網(wǎng)的開放價(jià)值能夠在一定程度上將公權(quán)力的運(yùn)行以實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)的方式呈現(xiàn)在公眾眼前，對公權(quán)力的社會(huì)監(jiān)督有良好的提升。就法治自身而言，它是安定性與合目的性的矛盾結(jié)合體，這種二律背反的特性使得法律在演進(jìn)中得以吸收各種不同的社會(huì)因素而持續(xù)發(fā)展[19]74。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中的法治與傳統(tǒng)社會(huì)的法治同樣是“規(guī)則之治”，盡管受到技術(shù)價(jià)值取向與現(xiàn)實(shí)特性的影響，但其不同在于網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的快速變動(dòng)性更需要“硬法”之外的“軟法”之治，它改變的是各種法律要素在法治中的比例與調(diào)配，而沒有改變法治本身作為社會(huì)治理的終極愿景。簡言之，法治本身的包容性足以吸收互聯(lián)網(wǎng)價(jià)值的特性。因此，將實(shí)現(xiàn)政府法治作為根本目標(biāo)，既是各種驅(qū)動(dòng)要素的共同追求，也能夠最大限度地將互聯(lián)網(wǎng)價(jià)值吸收到法治政府的建設(shè)中。

第二，以公民權(quán)利保護(hù)作為“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)的價(jià)值取向

現(xiàn)代政府的合法性來自于人民的認(rèn)可，認(rèn)可則以公民各項(xiàng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)為前提。現(xiàn)代政府追求良好、穩(wěn)定的社會(huì)秩序，其根本目的是為其統(tǒng)治下的人民提供一個(gè)自我權(quán)利實(shí)現(xiàn)與受保護(hù)的環(huán)境?；ヂ?lián)網(wǎng)要素的引入意在通過對政府的技術(shù)改造，確保傳統(tǒng)權(quán)利得到更為全面、高效的實(shí)現(xiàn)，并使新型權(quán)利受到保障。互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)引入所帶來的政府理念轉(zhuǎn)變、內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整以及資源開放共享，從根本上都服務(wù)于這一追求。將公民權(quán)利保護(hù)作為根本價(jià)值追求，既是法治的題中應(yīng)有之義，也是互聯(lián)網(wǎng)與政府服務(wù)得以結(jié)合的根本動(dòng)力。在工業(yè)時(shí)代，受到控制并封閉運(yùn)行的公權(quán)力體系有防止公權(quán)力溢出以傷害公民權(quán)利的效果，它是適應(yīng)近代社會(huì)發(fā)展的結(jié)果。后工業(yè)時(shí)代網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的出現(xiàn)，對公權(quán)力運(yùn)作提出了開放與分權(quán)的要求?；ヂ?lián)網(wǎng)與政府服務(wù)的結(jié)合是政府對時(shí)代訴求的回應(yīng)，其根本目的仍是回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的公民權(quán)利保護(hù)需求。將公民權(quán)利保護(hù)作為最主要的價(jià)值追求，讓其他需求服務(wù)于這一價(jià)值，才能確?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)不為公權(quán)力所濫用，使放權(quán)與開放得到進(jìn)一步推進(jìn)。

第三，以網(wǎng)絡(luò)社會(huì)多元共治為“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)追求

對于當(dāng)下的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)來說，傳統(tǒng)的依靠政府單一實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制的體系，已經(jīng)難以適應(yīng)治理的需求，對社會(huì)力量的吸收尤為迫切。就虛擬空間而言，它從無規(guī)制狀態(tài)到規(guī)制狀態(tài)的轉(zhuǎn)變，并非是通過政府單獨(dú)促成的，它依賴于多種社會(huì)力量的參與，如私營經(jīng)濟(jì)、第三部門，甚至是技術(shù)力量。正如萊斯格所指出的，開放代碼本身即是對政府規(guī)制的限制[13]153-172。在這一領(lǐng)域，盡管政府規(guī)制仍然發(fā)揮著基本作用，但通過技術(shù)發(fā)展對政府規(guī)制的反向限制，正與政府規(guī)制一起承擔(dān)起網(wǎng)絡(luò)空間治理的重任。就現(xiàn)實(shí)社會(huì)而言，互聯(lián)網(wǎng)的勃興帶來的一系列治理難題，如專車、共享單車等新興事物引發(fā)的治理亂象，政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到自身治理能力的局限，不再通過簡單的“命令—控制”方式進(jìn)行管控，而更多地采用約談、協(xié)商等方式尋求社會(huì)力量的協(xié)助規(guī)制[15]。在2014年《政府工作報(bào)告》中，李克強(qiáng)總理提出“推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新。注重運(yùn)用法治方式，實(shí)行多元主體共同治理”。對于“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)而言，政府對互聯(lián)網(wǎng)因素的引入，既是源于依賴社會(huì)主體的技術(shù)支持，更是以開放的姿態(tài)尋求社會(huì)力量的治理協(xié)同。其潛在意圖是通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與法治政府目標(biāo)的結(jié)合，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)多元共治的圖景，最終將倒逼政府理念的轉(zhuǎn)變，兌現(xiàn)開放政府的承諾。

互聯(lián)網(wǎng)與法治政府的結(jié)合，絕非能夠一蹴而就之事。在法治政府的建設(shè)中，我們滿懷希望地期待互聯(lián)網(wǎng)所攜帶的普世價(jià)值能夠?qū)χ袊ㄖ谓ㄔO(shè)起到推進(jìn)作用，但也要清楚地明白其中面臨的挑戰(zhàn)。唯有在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中堅(jiān)持法治的根本目標(biāo)，重視對公民的權(quán)利保護(hù)，以多元共治作為社會(huì)治理的追求，才可能最終實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與法治政府的妥善結(jié)合。

[1] 胡印斌.“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”不是上個(gè)網(wǎng)那么簡單[EB/OL].中國政府網(wǎng)，(2016-09-15)[2017-03-10].http://www.gov.cn.

[2] 胡建淼.“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)的時(shí)代議題[J].黑龍江社會(huì)科學(xué)，2017，(1)：89-90.

[3] 2015年政府工作報(bào)告[EB/OL].中國政府網(wǎng)，(2015-03-11)[2017-03-10].http://www.gov.cn.

[4] 習(xí)近平在全國網(wǎng)絡(luò)安全與信息化工作座談會(huì)上的講話[EB/OL].人民網(wǎng)，(2016-04-25)[2017-03-11].http://politics.people.com.cn.

[5] 吳歡.“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)：意義、空間與進(jìn)路[J].黑龍江社會(huì)科學(xué)，2017，(1)：91-98.

[6] HUNTINGTON S. Political Order in Changing Society[M].Cambridge: Yale University Press,1968:15.

[7] 2016年人民日報(bào)·政務(wù)指數(shù)微博影響力報(bào)告[EB/OL]. 人民網(wǎng)，(2017-01-19)[2017-03-15].http://yuqing.people.com.cn:89-90.

[8] BENNETT S. The “Right to Be Forgotten”: Reconciling EU and US Perspectives[J].Berkeley journal of international law,2012, (30):160-195.

[9] 陳昌曙.技術(shù)哲學(xué)引論[M].北京：科學(xué)出版社，1999：216.

[10] 梅其君.技術(shù)自主論的三個(gè)層次[J].自然辯證法研究，2008，(9)：32-37.

[11] ELLUL J.The Technological System[M].Trans.Joachim Neugroschel. New York: Continuum,1980: 29.

[12] [美]E.博登海默.法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法[M].鄧正來，譯.北京：中國政法大學(xué)出版社，2004：330.

[13] [美]勞倫斯·萊斯格.代碼2.0：網(wǎng)絡(luò)空間中的法律[M].李旭，等，譯.北京:清華大學(xué)出版社，2009.

[14] 張康之.論高度復(fù)雜性條件下的社會(huì)治理變革[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，(4)：52-58.

[15] 魏小雨.互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)與合作治理模式[J].黑龍江社會(huì)科學(xué)，2017，(1).

[16] 朱新力，吳歡.“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代法治政府建設(shè)暢想[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016，(2)：86-90.

[17] 楊嶸均.論網(wǎng)絡(luò)虛擬空間的組織結(jié)構(gòu)及其對官僚制層級結(jié)構(gòu)的影響與治理[J].教學(xué)與研究，2015，(11)：67-77.

[18] 張效羽.互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)對行政管轄體制的挑戰(zhàn)及其應(yīng)對[J].黑龍江社會(huì)科學(xué)，2017，(1)：99-104.

[19] [德]G·拉德布魯赫.法哲學(xué)[M].王樸，譯.北京：法律出版社，2005.

[責(zé)任編輯：肖海晶]

2017-01-10

馬超(1990—)，男，安徽亳州人，博士研究生，從事行政法學(xué)、行政訴訟學(xué)、司法大數(shù)據(jù)研究。

D922.1

A

1007-4937(2017)03-0113-06