□梁曉菲

（西安交通大學(xué)城市學(xué)院，西安交通大學(xué)法學(xué)院，陜西西安 710018）

“一帶一路”戰(zhàn)略下的國際能源合作
——以氣候變化《巴黎協(xié)定》為視角

□梁曉菲

（西安交通大學(xué)城市學(xué)院，西安交通大學(xué)法學(xué)院，陜西西安 710018）

2016年底生效的《巴黎協(xié)定》將所有國家納入到了全球減排行列。無疑，傳統(tǒng)油氣投資受到了其因溫室氣候減排帶來的影響。然而，減排和能源合作其實(shí)并不是不能同時并存的，關(guān)鍵在于要有合理、科學(xué)的制度構(gòu)建和安排。因此，在中國“一帶一路”戰(zhàn)略走向深化之際，倘若既要實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》下的國際法義務(wù)，又要促進(jìn)“一帶一路”戰(zhàn)略下的能源合作，就需盡快開展制度性設(shè)計研究，以期在維護(hù)中國國家核心利益的前提下，實(shí)現(xiàn)東道國與投資者的雙贏格局。

巴黎協(xié)定；“一帶一路”戰(zhàn)略；國際能源合作；能源法；氣候變化

2016年11月4日，國家主席習(xí)近平致信聯(lián)合國秘書長潘基文，對氣候變化《巴黎協(xié)定》正式生效表示祝賀。他強(qiáng)調(diào)，自2015年12月《巴黎協(xié)定》達(dá)成以來，國際社會致力于推動協(xié)定盡快生效。中國于2016年4月22日《巴黎協(xié)定》開放簽署首日簽署協(xié)定，并于9月3日批準(zhǔn)協(xié)定。作為主席國，中國推動二十國集團(tuán)首次發(fā)表關(guān)于氣候變化問題的主席聲明，為推動簽署《巴黎協(xié)定》提供政治支持［1］。盡管氣候變化《巴黎協(xié)定》中仍存在著諸多需要進(jìn)一步完善的地方，但對于世界和中國而言，《巴黎協(xié)定》都將產(chǎn)生重大影響和具有劃時代的意義。

無疑，在《巴黎協(xié)定》強(qiáng)制減排的條約義務(wù)之下，全球煤炭、油氣等傳統(tǒng)能源需求將持續(xù)下降，從而影響到“一帶一路”國家開發(fā)相關(guān)資源的積極性，進(jìn)而直接影響到中國在該地區(qū)的能源投資合作。因此，如何維系和擴(kuò)大中國在“一帶一路”戰(zhàn)略下對傳統(tǒng)能源的投資，保障穩(wěn)定的能源進(jìn)口，亟待新的制度安排加以保障。我們認(rèn)為，全球應(yīng)對氣候變化，開展溫室氣體減排與“一帶一路”國家的能源合作并不矛盾，也不沖突。本文旨在分析氣候變化《巴黎協(xié)定》對全球能源合作產(chǎn)生的影響，從而為中國“一帶一路”能源合作提出未來應(yīng)對的方向及策略。

1 氣候變化《巴黎協(xié)定》對“一帶一路”戰(zhàn)略下國際能源合作的影響

2015年3月，國家發(fā)改委等三部委聯(lián)合發(fā)布了《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》（以下簡稱《愿景與行動》），其中既指出要“加強(qiáng)能源基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通合作”，在煤炭、油氣、可再生能源領(lǐng)域等廣泛合作，又強(qiáng)調(diào)“投資建設(shè)中應(yīng)充分考慮氣候變化影響”［2］。毫無疑問，這一《愿景與行動》表明，減排和能源合作并不是不能同時并存的，關(guān)鍵在于合理、科學(xué)的制度構(gòu)建和安排。因此，就需盡快開展制度性設(shè)計研究，以期在維護(hù)中國國家核心利益的前提下，實(shí)現(xiàn)東道國與投資者的雙贏格局。我們認(rèn)為，氣候變化《巴黎協(xié)定》對“一帶一路”戰(zhàn)略下國際能源合作的影響至少有以下三點(diǎn)：

1.1 《巴黎協(xié)定》賦予了東道國可以以《巴黎協(xié)定》減排義務(wù)為由，對中國能源投資進(jìn)行征收和國有化

《巴黎協(xié)定》第一次將發(fā)展中國家納入到具有法律拘束力的減排協(xié)議下，而“一帶一路”地區(qū)又多為發(fā)展中國家。在《巴黎協(xié)定》出臺之前，盡管存在著這些國家以氣候變化為由，阻撓中國能源投資的可能性，但畢竟沒有相應(yīng)法律依據(jù)。然而，在《巴黎協(xié)定》下氣候責(zé)任正式成為具有法律拘束力的社會責(zé)任。這一變化無疑加大了能源投資的政治法律風(fēng)險。一方面，在投資準(zhǔn)入方面，氣候責(zé)任將成為東道國阻礙投資者進(jìn)入的有力屏障；另一方面，投資者如仍以傳統(tǒng)模式進(jìn)行投資，則可能遭受東道國以氣候責(zé)任為由的征收或國有化，從而使中國處于法律弱勢，即使參與訴訟，由于《巴黎協(xié)定》的法定義務(wù)，使敗訴機(jī)率增大。

無疑，中國在“一帶一路”戰(zhàn)略下，將面臨來自《巴黎協(xié)定》的挑戰(zhàn)，特別是在能源投資方面，東道國將更強(qiáng)調(diào)投資者在條約下的氣候義務(wù)。同時，中國無法再以傳統(tǒng)投資模式進(jìn)行油氣領(lǐng)域的投資，必須在投資中注意到溫室氣體減排等相關(guān)由《巴黎協(xié)定》提出的基本要求。而達(dá)不到這種要求時，可能會對投資者實(shí)施征收和國有化。而之前的因氣候變化而采取的征收和國有化，可能更多地是從政治角度而言，但《巴黎協(xié)定》的出臺為開展這一投資征收和國有化提供了國際法上的依據(jù)。

1.2 《巴黎協(xié)定》中規(guī)定的以氣候變化為基礎(chǔ)的法律責(zé)任，將成為未來中國企業(yè)在“一帶一路”國家開展能源投資的主要社會責(zé)任

《巴黎協(xié)定》的出臺使得國家減緩和適應(yīng)氣候變化成為一種法律責(zé)任。這也就意味著，是否影響當(dāng)?shù)貧夂蜃兓瘜⒊蔀殚_展能源投資的重要前提。而“一帶一路”國家多為氣候脆弱型國家，當(dāng)中國進(jìn)行油氣勘探開發(fā)、火電等常規(guī)能源投資時，極可能觸及這些國家敏感的減排義務(wù)。此外，新能源投資不當(dāng)，同樣也會產(chǎn)生氣候責(zé)任，如水電對氣候生態(tài)的影響，由于水電生產(chǎn)受氣候和季節(jié)影響較大，而且目前仍然沒有充分的證據(jù)表明大規(guī)模水電開發(fā)不會對生態(tài)環(huán)境造成危害［3］。風(fēng)電對土地規(guī)模的要求，有多少土地可能用來發(fā)展風(fēng)電，決定了風(fēng)電可開發(fā)利用的數(shù)量。世界能源委員會（WEC）風(fēng)能資源評估（1994）對我國風(fēng)能資源的估算是:我國土地?zé)o限制的風(fēng)能資源量為17萬億千瓦時/年，大致相當(dāng)我國2008年全國總發(fā)電量的4.9倍，土地面積利用為4%的風(fēng)能資源量為0.7萬億千瓦時/年，大致相當(dāng)于2008年全國總發(fā)電量的五分之一還不到［4］。因此可以肯定，以氣候變化為基礎(chǔ)的法律責(zé)任，將成為未來中國企業(yè)在“一帶一路”國家開展能源投資的主要社會責(zé)任。然而，目前中國企業(yè)不僅對以氣候責(zé)任相關(guān)信息了解不足，更談不上形成基本的責(zé)任共識，從而難免遭受東道國的政治干預(yù)和法律訴訟。

1.3 《巴黎協(xié)定》減排義務(wù)將進(jìn)一步削弱“一帶一路”國家對傳統(tǒng)能源的投資需求，中國在區(qū)域內(nèi)的能源投資必將受到直接影響

盡管《巴黎協(xié)定》采取了自主貢獻(xiàn)減排模式，但卻明確限定溫室氣體排放應(yīng)是逐漸減少，而不能增加的法定義務(wù)?！栋屠鑵f(xié)定》規(guī)定了未來溫室氣體的排放容量，把全球平均氣溫較工業(yè)化前水平升高控制在2攝氏度之內(nèi)，并為把升溫控制在1.5攝氏度之內(nèi)而努力［5］。這實(shí)際上對“一帶一路”國家的化石能源開采產(chǎn)生了約束性規(guī)定，必將影響中國對“一帶一路”國家傳統(tǒng)能源的投資。因此，在目前全球能源供大于求的情況下，《巴黎協(xié)定》減排義務(wù)將進(jìn)一步削弱“一帶一路”國家對傳統(tǒng)能源的投資需求，中國在區(qū)域內(nèi)的能源投資必將受到直接影響。

1.4 《巴黎協(xié)定》減排義務(wù)對“一帶一路”能源合作的國別影響

“一帶一路”區(qū)域內(nèi)，每個國家的資源稟賦和氣候狀況千差萬別。因此，《巴黎協(xié)定》對于“一帶一路”能源合作的國別影響亦有不同。有的國家較為倚重化石能源，其在《巴黎協(xié)定》項下的減排義務(wù)將更為艱巨。而有的國家資源匱乏，則更希望通過“氣候友好型”的新能源投資實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長。如果不采取果斷有效的措施，人類社會將不得不承受氣候變化以及化石能源枯竭所引發(fā)的所有災(zāi)難［6］。這樣，不同的國家對能源投資合作將會產(chǎn)生不同需求?！栋屠鑵f(xié)定》減排義務(wù)之下，中國應(yīng)從制度安排角度出發(fā)，實(shí)現(xiàn)前期油氣資源的投資穩(wěn)定，并幫助這些國家完成其減排義務(wù)。

2 氣候變化《巴黎協(xié)定》對“一帶一路”戰(zhàn)略下國際能源合作影響的法律對策

2.1 《巴黎協(xié)定》下“一帶一路”國家的能源投資安全制度性設(shè)計

《巴黎協(xié)定》與以往《聯(lián)合國氣候變化框架公約》下的決議或協(xié)定的不同在于，第一次為所有國家設(shè)定了減排的法律義務(wù)，而“一帶一路”國家概莫能外。因此，在其能源投資方面至少受到兩方面的氣候政治風(fēng)險影響，一是投資準(zhǔn)入。以投資準(zhǔn)入為砝碼換取人權(quán)、環(huán)境價值的輸出FTA（Free Trade Agreement）下的投資準(zhǔn)入條款亦成為歐盟向發(fā)展中國家輸出歐洲環(huán)境、人權(quán)、甚至減緩氣候變化的媒介［7］。二是征收和國有化問題。避免東道國對投資的征收和國有化是投資保護(hù)的重要內(nèi)容，BIT（Bilateral Investment Treaty）一般都進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，要求征收外國投資必須滿足一定前提條件，例如出于公共利益、依照國內(nèi)法律程序、采取非歧視性的方式并給予補(bǔ)償?shù)?，還應(yīng)按照投資被征收前的價值及時補(bǔ)償［8］?！栋屠鑵f(xié)定》下的法定減排義務(wù)將成為“一帶一路”國家投資準(zhǔn)入和征收最有力的工具，投資者將不得不面臨巨大的氣候政治風(fēng)險。為此，應(yīng)考慮在兩個方面進(jìn)行制度性設(shè)計，一是從未來能源投資協(xié)定角度入手，如何進(jìn)行規(guī)定以最大程度上減緩《巴黎協(xié)定》對投資準(zhǔn)入和征收的限制；二是從已有能源投資入手，一旦東道國以《巴黎協(xié)定》法定減排義務(wù)為由，實(shí)施征收和國有化時，應(yīng)采取何種法律對策，減少不必要的投資損失。

2.2 氣候變化與穩(wěn)定性條款的制度性設(shè)計

穩(wěn)定性條款是國際能源投資合同中保障投資者最為關(guān)鍵性的議題［9］。中國投資者在海外投資中面臨著諸多政治風(fēng)險，訂立穩(wěn)定條款是防范政治風(fēng)險的有效方法之一。該條款的作用體現(xiàn)在對相關(guān)法律制度的“穩(wěn)定”［10］。但從當(dāng)前發(fā)展來看，穩(wěn)定性條款越來越多地受到環(huán)境風(fēng)險的影響。無疑，《巴黎協(xié)定》的出臺使得能源合同的穩(wěn)定性條款更為脆弱。因此，在能源投資合同中應(yīng)將環(huán)境風(fēng)險列為穩(wěn)定性條款主要考慮事項。其中，最重要的是如何實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》法定減排義務(wù)與穩(wěn)定性條款相結(jié)合。

我們認(rèn)為，穩(wěn)定性條款不能與《巴黎協(xié)定》規(guī)定的減排義務(wù)相違背，更不能通過穩(wěn)定性條約排除對《巴黎協(xié)定》減排義務(wù)的遵守。但同時，我們也應(yīng)謹(jǐn)防，東道國以《巴黎協(xié)定》減排義務(wù)為由，對原有的油氣投資合同提出不合理的征收和國有化，甚至拋棄穩(wěn)定性條款，從而造成能源投資合同的無法履行。

2.3 “一帶一路”能源合作的機(jī)遇與風(fēng)險的制度性設(shè)計

《巴黎協(xié)定》的出臺使中國對“一帶一路”國家新能源投資進(jìn)入新的機(jī)遇期，但同時新能源投資風(fēng)險也逐漸顯露?！栋屠鑵f(xié)定》除規(guī)定減排義務(wù)以外，在減緩與適應(yīng)方面創(chuàng)立了新的應(yīng)對機(jī)制，如可持續(xù)發(fā)展機(jī)制、技術(shù)框架機(jī)制；改進(jìn)了資金援助機(jī)制、能力建設(shè)機(jī)制，并在這些基礎(chǔ)上，建立起行動與支助的強(qiáng)化透明度框架。這些新機(jī)制的確立和舊機(jī)制的改進(jìn)，無疑對傳統(tǒng)能源升級改造、新能源投資都將帶來新的變化。新的機(jī)制能否像《京都議定書》下的清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）一樣發(fā)揮效用，從而實(shí)現(xiàn)對“一帶一路”國家的清潔能源投資。對此，應(yīng)利用《巴黎協(xié)定》出臺的可持續(xù)發(fā)展機(jī)制和技術(shù)框架等新機(jī)制，加大對“一帶一路”國家新能源的投資。但同時也需防范，如水電對局部生態(tài)環(huán)境破壞、風(fēng)電對土地資源需求等新能源投資的環(huán)境風(fēng)險問題。為此，一方面，應(yīng)加強(qiáng)對《巴黎協(xié)定》的可持續(xù)發(fā)展機(jī)制等新制度如何促進(jìn)在“一帶一路”國家的新能源投資展開研究，另一方面，對新能源投資對“一帶一路”國家可能產(chǎn)生的環(huán)境損害及其訴訟進(jìn)行對策研究。

2.4 能源合作機(jī)制的制度性設(shè)計

能源合作機(jī)制包括了雙邊和多邊能源合作機(jī)制。從目前與“一帶一路”相關(guān)的能源合作機(jī)制來看，對于氣候變化問題，盡管有所論及，但沒有形成具體制度安排。更為特殊的是，氣候變化議題與能源議題是分屬于“一帶一路”合作中的兩個方面，不僅沒有實(shí)質(zhì)性的聯(lián)系，更遑論在二者之間建立起具體的制度安排。因此，在雙邊能源合作機(jī)制中，應(yīng)廣泛建立起以《巴黎協(xié)定》減排目標(biāo)為考量的范本。而在多邊能源合作機(jī)制中，應(yīng)充分利用論壇及多邊區(qū)域性組織，構(gòu)建起能源與氣候變化專門工作組，通過協(xié)商、談判確立起地區(qū)能源與氣候變化應(yīng)對機(jī)制。對于如何構(gòu)建起具體的雙邊能源與氣候變化范本、分析多邊區(qū)域組織中能源與氣候變化專門工作組構(gòu)建的可能性、談判要點(diǎn)，以及對工作組基本職能進(jìn)行具體制度性設(shè)計。如上海合作組織，中國與中亞地區(qū)的哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦都是其成員方。他們在該組織的促動下簽署了一系列協(xié)議，這些政府間協(xié)議為中國與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶沿線國家開展經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作特別是能源合作提供了重要的法律保障［11］。

2.5 加強(qiáng)能源與氣候交叉專家人才的培養(yǎng)機(jī)制

傳統(tǒng)上，我們對于能源與氣候交叉專家和人才沒有較高的認(rèn)識，隨著《巴黎協(xié)定》的出臺，特別是將所有國家納入到強(qiáng)制減排后，如何遵約就成為后期《巴黎協(xié)定》主要解決的問題。而這就需要中國大量的氣候?qū)＜?，特別是包括法學(xué)專家在內(nèi)的進(jìn)行氣候制度建設(shè)的專家來具體從事減排承諾如何實(shí)現(xiàn)的研究。然而，能源領(lǐng)域受到氣候制度的影響越來越直接，如果能源專家不了解氣候制度安排，就會作出錯誤的判斷。因此，中國亟待培養(yǎng)能源與氣候相關(guān)的專家。更為重要的是，隨著中國“一帶一路”戰(zhàn)略的深入，中國在中亞等油氣國家的能源投資必然會受到《巴黎協(xié)定》的影響，只有掌握氣候變化制度安排，才能在能源投資領(lǐng)域作出正確判斷，將能源投資風(fēng)險在萌芽階段就消解掉。

3 結(jié)語

氣候變化與能源合作作為可持續(xù)發(fā)展的重中之重，是一種注重長遠(yuǎn)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)增長模式，它不僅成為了世界各國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的國家戰(zhàn)略，更是我們共同的責(zé)任和使命。尤其是金融危機(jī)后，確保經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長以及實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，是當(dāng)前各主要國家迫切需要考慮和應(yīng)對的重大議題。低碳發(fā)展、綠色增長和能源轉(zhuǎn)型，正成為各國共識和努力方向［12］。因此，氣候變化《巴黎協(xié)定》對“一帶一路”戰(zhàn)略下國際能源合作的影響的研究迫在眉睫。

［1］習(xí)近平就氣候變化《巴黎協(xié)定》正式生效致信聯(lián)合國秘書長潘基文［N］.人民日報，2016-11-05（01）.

［2］中華人民共和國商務(wù)部.三部委聯(lián)合發(fā)布《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》［EB/OL］.（2015-04-06）［2016-11-15］.http: //www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/l/201504/20150400 933572.shtml.

［3］解百臣，徐大鵬，劉明磊，許睿.基于投入型Malmquist指數(shù)的省際發(fā)電部門低碳經(jīng)濟(jì)評價［J］.管理評論，2010（6）:127.

［4］朱成章.我國風(fēng)能資源到底有多少?［J］.中國電力企業(yè)管理，2010（7）:23.

［5］李俊峰.全球氣候治理加快第四次能源革命［J］.環(huán)境經(jīng)濟(jì)，2016（Z1）:37.

［6］陳紅彥.碳稅制度與國家戰(zhàn)略利益［J］.法學(xué)研究，2012（2）:99.

［7］王燕.歐盟投資保護(hù)理念的“西學(xué)東漸”及其啟示［J］.國際商務(wù)研究，2015（3）:83.

［8］宗芳宇，路江涌，武常岐.雙邊投資協(xié)定、制度環(huán)境和企業(yè)對外直接投資區(qū)位選擇［J］.經(jīng)濟(jì)研究，2012（05）:74.

［9］SeePeterD.Cameron，InternationalEnergy Investment Law:the Pursuit of Stability，Oxford: Oxford University Press，2010:5-13.

［10］王斌.論投資協(xié)議中的穩(wěn)定條款:兼談中國投資者的應(yīng)對策略［J］.政法論叢，2010（6）:66.

［11］曾加，王聰霞.一帶一路能源合作法律問題探析［J］.中共青島市委黨校，青島行政學(xué)院學(xué)報，2016（3）:90.

［12］劉衛(wèi)平.中美加強(qiáng)氣候能源合作可持續(xù)發(fā)展系唯一途徑［EB/OL］.［2016-11-22］.http://world.people. com.cn/n/2015/0627/c157278-27217431.html.

責(zé)任編輯伍靜

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.05.029

D912.6

A

1004-0544（2017）05-0161-04

教育部人文社科基金青年項目（15YJC820033）;陜西省社科基金項目（2016F007）。

梁曉菲（1975-），女，陜西蒲城人，西安交通大學(xué)城市學(xué)院講師，西安交通大學(xué)法學(xué)院博士生。