楊 振 興

(山西金融職業(yè)學院 社科部，山西 太原 030008)

高職院校新校區(qū)PPP項目法律分析

楊 振 興

(山西金融職業(yè)學院 社科部，山西 太原 030008)

隨著中國第三輪PPP項目的大力推廣，一些高職院校新校區(qū)建設開始嘗試采用PPP模式。從高職院校新校區(qū)建設開展PPP模式的必要性及可行性入手，重點分析高職院校新校區(qū)PPP項目建設過程中的程序合法合規(guī)、項目融資、社會資本方選擇、組建項目公司及項目投資回報等相關法律問題，并對如何防范相關法律風險作出具體分析論證。

高職院校；PPP項目；項目融資；競爭性磋商

網絡出版時間：2017-05-23 17:05

政府與社會資本合作模式簡稱PPP(public-private-partnership)模式，指政府與社會資本在基礎設施及公共服務領域開展長期合作，政府方負責績效監(jiān)督及價格監(jiān)管，以保證公共利益的最大化；社會資本方負責項目的設計、融資、建設、運營和維護，并通過“使用者付費”“可行性缺口補助”或“政府購買服務”的方式獲得合理投資回報。雙方通過簽訂長期的項目合同，分擔風險共享利益。大力推廣實施PPP項目是貫徹落實中國共產黨十八屆三中全會精神的重要一環(huán)，是完善黨和國家治理能力的重要舉措，對于中國城鎮(zhèn)化建設和供給側改革具有重要意義[1]。2014年以來，財政部及發(fā)改委先后公布了3批PPP示范項目，涉及基礎設施及公共服務各個領域。根據財政部PPP綜合信息中心統計，截至2016年9月底，教育行業(yè)項目數共有524個，僅占入庫項目總數的5%，在所有行業(yè)中排名第六；項目總投資額1 994億元，僅占入庫項目總投資額的2%，處于中下水平。因此，在教育領域推廣PPP模式，實行政府與社會資本合作，對于提升教育服務的數量和質量，改變教育供給側改革具有廣闊市場前景[2]。

一、高職院校新校區(qū)開展PPP模式的必要性

高職院校以為社會培養(yǎng)技術實用性人才為辦學宗旨。現階段，各高職院校為了提高教育質量，都在改善自身的硬件及軟件環(huán)境，其中一個重要的體現就是興建新校區(qū)和擴大辦學規(guī)模。新校區(qū)建設可以把高職院校打造成為具有獨立經營能力、可承擔教學實訓和人才培養(yǎng)任務，并可以進行相關技術產品的研發(fā)，為社會提供綜合服務的職教集團。但是，新校區(qū)建設投資超出一般高職院校所能出資的極限和地方政府的財政能力，現有籌措資金渠道難以滿足資金需求；同時，高職院校也缺乏能承擔提供綜合職教服務的專業(yè)技術人才。因此，需要突破傳統的辦學模式，采用校企雙主體建設模式，通過PPP模式將社會資本及專業(yè)人才引入高職教育，緩解校方資金壓力，利用企業(yè)或者行業(yè)的資源優(yōu)勢，深度參與高職院校人才培養(yǎng)，校企共同辦學共同培養(yǎng)人才[3]。

二、高職院校新校區(qū)開展PPP模式的可行性

近年，國家出臺了大量的法律政策文件，鼓勵高等院校多渠道并舉，在保證教育科研任務完成的同時，可以以政府與社會資本合作的模式進行校園建設。目前，國家典型的職業(yè)院校有河北省秦皇島市盧龍縣職教園區(qū)中職部(盧龍縣職業(yè)技術教育中心)PPP項目和新疆阿勒泰地區(qū)職業(yè)教育園區(qū)建設項目，這些典型項目證明了高職院校以PPP模式進行新校區(qū)建設的可行性。

(一)政策法律文件支持

采取PPP模式進行高職院校新校區(qū)建設符合國家大政方針政策，也得到各級政府部門的大力支持和重點扶植。

1.教育領域法律文件

2015年12月27日，十二屆人大常委員會第十八次會議表決通過了《關于修改〈中華人民共和國教育法〉的決定》，刪除了原《教育法》中民間資本不得以營利為目的舉辦學校及參與教育機構的規(guī)定，這就為社會資本可以以營利為目的參與高職院校新校區(qū)建設提供了法律依據。

《高等教育法》規(guī)定:國家鼓勵社會力量和社會資本依法籌建高等院校，參與高教事業(yè)的改革和發(fā)展。高等教育包括高等職業(yè)教育，高職院校可以引進社會力量參與學校建設和教學改革，促進中國高等教育領域供給側結構改革。

2014年6月，國務院印發(fā)了《關于加快發(fā)展現代職業(yè)教育的決定》，隨后教育部等6部門印發(fā)《現代職業(yè)教育體系建設規(guī)劃(2014—2020年)》，對加快發(fā)展職業(yè)教育，建立現代職務教育體系作了明確具體的規(guī)劃，其中多次強調鼓勵支持社會資本參與職業(yè)教育，探索多種合作模式，共同開發(fā)職業(yè)教育資源。

2.PPP項目領域法律文件

早在2010年《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》中就指出，國家鼓勵民間資本參與發(fā)展教育事業(yè)，支持民間資本興辦高等職業(yè)教育。自2013年國家力推PPP項目以來，國務院出臺多部政策規(guī)范指導PPP項目。其中，《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》(國發(fā)[2013]96號)、《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發(fā)[2014]60號)、《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(國辦發(fā)[2015]42號)以及“國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》中都多次提到要通過合作、合資、租賃和特許經營等多種方式鼓勵社會資本參與教育事業(yè)，逐步增大政府在教育領域購買服務的范圍”[4]。

財政部在《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》(財金[2015]57號)中也提到：各級財政部門要在教育領域征集篩選適合采用PPP模式的項目，并建立相關項目庫。發(fā)改委在《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發(fā)改投資[2014]2724號)中也指出教育培訓領域可以采用PPP模式。

山西省關于PPP項目的最頂層文件——山西省人民政府辦公廳頒布的山西省《關于加快推進政府和社會資本合作的若干政策措施》(晉政辦發(fā)[2016]35號)中明確指出在教育等公共服務領域的重點新建項目要優(yōu)先采用PPP模式。

(二)方案設計可行性

高校目前承擔工作眾多，除教學科研外還有公寓、食堂和圖書館等基層設施的建設管理，這些工作分散了高校教學科研的大部分精力。所以，新校區(qū)的開發(fā)運營管理體制可實行混合所有制，結合高職院校法人治理改革工作的推進，按照政府主導、學校主辦、企業(yè)化運作的模式，進行開發(fā)運營管理[5]。由政府對新校區(qū)進行統一規(guī)劃，搭建信息平臺，制定優(yōu)惠政策，為新校區(qū)建設創(chuàng)造良好條件。

財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金[2014]76號)《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金[2014]113號)及發(fā)改委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發(fā)改投資[2014]2724號)中都明確指出，由社會資本或項目公司承擔項目的設計、融資、建設、運營和維護等大部分工作。

按照上述文件精神，在高職院校新校區(qū)建設中，如果在老校區(qū)原址上進行改擴建，可以采用PPP項目中的ROT[改建-運營-移交(rehabilitate-operate-transfer)]模式；如果在新址上進行建設，可采用PPP項目中的BOT[建設-運營-移交(build-operate-transfer)]模式。具體方式為學院與社會資本方共同出資組建新校區(qū)管理公司作為項目公司，由項目公司與學院簽訂政府與社會資本合作合同即PPP項目合同，約定雙方各自的權利與義務，授予項目公司在特許經營期內，享有對學院非核心教學業(yè)務的特許經營權。項目公司負責新校區(qū)項目的設計、投資、建設、運營和維護等事項，政府部門協助項目公司作好征地和拆遷等工作。新校區(qū)建設完成后，新校區(qū)資產的所有權屬于院方，經營權及收益權屬于項目公司。由高職院校負責新校區(qū)的核心教學業(yè)務，如學生的日常教學及管理，項目公司負責非核心教學業(yè)務的運營管理，并將取得的項目經營收入作為投資回報。非核心教學業(yè)務內容包括但不限于社會培訓、社會在職人員學歷教育，承擔地方政府相關課題研究、為地方企業(yè)設計研發(fā)相關技術產品，為地方中小企業(yè)提供服務平臺、學生超市、洗浴、住宿、物資采購、房產出租、教學設備和后勤保障等服務。通過與社會資本合作最終把高職院校打造成為產、學、研相結合，具有獨立經營能力，可承擔教學實訓與人才培養(yǎng)任務，并可以進行相關技術產品的研發(fā)，為社會提供綜合服務的職教集團。

特許經營期內，如果非核心教學業(yè)務經營收入不足以滿足社會資本方的投資回報，可以按照可行性缺口補助的方式，在對社會資本方進行績效考核合格后分期給予社會資本方一定的財政補貼。特許經營期屆滿，項目公司按協議向學院移交項目資產的經營權和收益權。

三、高職院校新校區(qū)開展PPP模式應注意的法律問題

用PPP模式開展新校區(qū)建設涉及眾多法律問題。首先，項目利益主體眾多，包括政府主管部門、高職院校、投資方、原材料供應方、建設方、運營管理方、保險公司及中介機構；其次，項目建設運營周期較一般項目長，至少在10年以上。因此，在項目全生命周期過程中，必然會產生多種法律關系，蘊藏各種法律風險，這就需要項目實施主體協調各方利益關系，注意各種法律問題，防范發(fā)生法律風險。

(一)程序的合法合規(guī)性

高職院校新校區(qū)PPP項目應嚴格按照財金[2014]113號文、發(fā)改投資[2014]2724號文及其他相關文件的規(guī)定開展項目建設，并履行相關的報批手續(xù)。高職院校編制項目可行性研究報告獲得教育主管部門及發(fā)改部門的批準認可，由發(fā)改部門、教育主管部門及項目所在地政府聯合進行項目論證，將項目列入政府年度開發(fā)計劃，并獲得發(fā)改委及教育主管部門的批準，會同財政部門進行物有所值評價和財政承受能力論證，通過后組建項目管理機構并編制項目實施方案，進行項目的采購和執(zhí)行等工作。

(二)項目融資法律問題

高職院校新校區(qū)建設項目所需資金巨大，除校方與社會資本方在新校區(qū)項目管理公司中認繳出資的股本金外，其余部分應全部由社會資本方提供，可由項目公司為主體負責項目融資。《國家發(fā)展改革委關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》中指出，鼓勵完善金融機構參與PPP項目的具體方式，根據不同項目特點，不同的參與者可以設計出更加符合自身項目特點的融資模式，可以采用股權、債權和資產證券化等多種方式支持PPP項目[6]。PPP項目融資具體方式包括：

1.銀行項目貸款

項目貸款不同于一般的公司貸款，是由項目自身資產和未來的收益作為對外承擔債務償還責任的融資方式。貸款銀行只能進行有限追索，即未來無論項目出現任何問題，銀行均不能追索到項目發(fā)起人除該項目資產和現金流量等以外的其他財產。所以，對于項目公司的出資方而言屬于表外融資。在實踐中來看，PPP項目很難完全實現有限追索，并且貸款融資期限較短，難以實現PPP項目長期的資金需求。

2.項目公司債務融資

可根據債券規(guī)則，按照《證券法》《公司法》《企業(yè)債券管理條例》和《銀行間債券市場非金融企業(yè)債務融資工具管理辦法》等相關法律文件，在項目公司具備條件時，在證券交易場所發(fā)行公司債，也可以經發(fā)改委批準后發(fā)行企業(yè)債和項目收益?zhèn)?，還可以在銀行間市場發(fā)行永續(xù)債、中期票據和短期融資債券等，通過這些方式進行融資。

3.資產證券化

項目公司可將新校區(qū)非核心教學業(yè)務未來可能產生的收益作為基礎資產，在證券市場發(fā)行資產支持證券，以資產證券化的方式進行融資。按照證監(jiān)會《資產證券化監(jiān)管問答(一)》的規(guī)定，可以進行資產證券化的項目原則上要進入財政部及發(fā)改委的示范庫當中，其中涉及政府補貼的要納入年度財政預算及中期財政規(guī)劃。這就要求高職院校新校區(qū)PPP項目要入選國家項目示范庫，并嚴格遵照PPP的操作流程進行物有所值評估及財政能力測試，并將財政補貼部分納入財政預算。

4.吸引政府引導基金入股項目公司

充分利用政府引導基金的杠桿作用，吸引金融機構及其它社會基金投資項目公司。此外，還應按照《關于實施政府和社會資本合作項目以獎代補政策的通知》(財金[2015]158號)的要求，盡可能爭取財政補貼及獎勵政策。

(三)社會資本方選擇應注意的法律問題

用PPP模式開展新校區(qū)建設，高職院校應在如何選擇社會資本方上做好功課。

1.選擇的對象

PPP項目的本質是利用社會資本方專業(yè)的項目管理經驗和運營經驗，提高基礎設施和公共服務的運營與管理效率，提高公共產品和服務的供給水平。因此，高職院校在選擇社會資本方時，在采購文件中應注明社會資本方對高職院校具有豐富的運營管理經驗，能夠對非核心教學業(yè)務進行運營管理。

2.選擇的方法

高職院校新校區(qū)項目中，既涉及教學樓和教學場館的工程類基礎設施建設，又涉及提供非核心教學業(yè)務的運營管理服務。按照《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》的規(guī)定，PPP項目政府采購方式分為公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購，其中競爭性磋商因為其所用時間較短、供應商實力更強并且采用綜合評標法，在PPP實踐中被廣泛采用[7]。但通過競爭性磋商方式選定的社會資本方，如果自身具備建設教學場館的能力，在建設階段能否不再進行招標，即“兩標并一標”問題，至今法律層面還沒有明確的規(guī)定。不久前，財政部發(fā)布的《關于在公共服務領域深入推進PPP工作的通知》以及發(fā)改委發(fā)布的《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》中均指出，社會資本方具備自行建設能力的，應按照《招標投標法》及《招標投標法實施條例》的規(guī)定來選擇社會資本方，從這兩個文件來看，似乎還是規(guī)定只有通過公開招標方式選定的社會資本方，才能夠“兩標并一標”。但是，通過競爭性磋商方式進行“兩標并一標”選擇社會資本方，也具有其合理性。因為PPP項目工程巨大且復雜，涉及政府與社會資本方的長期合作、利益共享與風險分擔等多種復雜因素，雙方不可能一次談判成功。公開招標因為其嚴格的談判程序設計以及商務談判報價的要求，并不適合PPP項目，而競爭性磋商因為其特有的綜合評標法，舍棄了競爭性談判的最低成交價，能最大限度地保證PPP項目“質量、價格、效率”的統一；競爭性磋商雖屬非招標方式，但是也屬于競爭采購方式，同樣能達到擇優(yōu)選擇社會資本方的效果；“兩標并一標”的采購方式可以降低PPP項目全生命周期成本，提高項目管理效率，增強社會資本參與的積極性。所以，競爭性磋商方式進行“兩標并一標”選擇社會資本方是最適合PPP項目自身特點的，臺州市發(fā)改委在《關于推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見(試行)》的通知中，就明確規(guī)定了采用競爭性磋商方式選擇社會資本方時可以“兩標并一標”。因此，呼吁國家盡快出臺PPP立法，對此問題從法律層面予以明確。

(四)項目公司的法律問題

財政部PPP合同指南(試行)中指出，項目公司中政府方持股比例不能高于50%。所以，校方在項目公司中并不具有控股地位。

1.校方特殊的股東權

根據公司法的相關規(guī)定，有限公司股東可以不按出資比例行使表決權，在項目公司章程中可以約定對于涉及學校公共利益的重大事件，校方有一票否決權。同時，為了鼓勵社會資本方的積極性，也可以約定校方股份不享有分紅權。

2.項目公司法人治理結構

項目公司設董事會，董事會人員由校方與社會資本方委派或從推薦的人員中選舉產生。其中，董事長可從校方委派的董事中選舉產生，這樣能更好地發(fā)揮校方的監(jiān)督職責，盡可能保證新校區(qū)非核心教學業(yè)務運營管理的公益性，使社會資本不會獲得暴利。公司設監(jiān)事會，監(jiān)事會人員由校方與社會資本方分別委派，其中一名由校方從職工代表中推薦。公司設總經理1名，由社會資本方人員擔任，以保證項目運營管理的專業(yè)性。

(五)社會資本方投資回報及退出機制法律問題

新校區(qū)非核心教學業(yè)務整體外包給社會資本方，并約定一定的運營期限，其盈利視作項目管理公司對此次合作的投資回報。具體外包運營期限由校方與社會資本方根據市場情況和合理回報進行測算，按照《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》的規(guī)定，運營期最長不超過30年。通過財務測算，如果期限內非核心教學業(yè)務經營收入不足以滿足社會資本方投資回報，可以按照可行性缺口補助的方式，在對社會資本方進行績效考核合格后分期給予社會資本方一定的財政補貼。

在項目運營期內，約定社會資本方的股權鎖定期，鎖定期內社會資本方不能轉讓股權，防止社會資本方只注重短期的建設利潤而過早退出。鎖定期屆滿社會資本方可以通過產權和股權交易場所進行股權轉讓，或者以資產證券化的方式退出。項目運營期限屆滿，社會資本方無償將項目移交給校方，同時，校方有按社會資本方實際股本金投入金額的原值收購其股份比例的權利。

高職院校新校區(qū)建設選取PPP模式符合在教育領域推進供給側改革的要求，對于提高教育服務的質量和品質具有重大意義。但是，PPP項目因其自身的復雜性與長期性，在推廣中出現問題不可避免。在高職院校新校區(qū)PPP項目建設過程中，要嚴格按照國家政策文件的規(guī)定進行操作，防止出現“偽PPP”項目，否則最終受到侵害的是廣大教育工作者及學生的切身利益。

[1] 董玉杰.PPP模式相關問題研究[J].企業(yè)改革與管理，2016(6):106.

[2] 張偉東,吳華.國內教育領域公私合作伙伴關系(PPP)研究評述與展望[J].前沿，2013(18):88-90.

[3] 陳歡歡,李滟浩.PPP在高校基礎設施建設的模式淺析[J].時代金融，2016(23):188-192.

[4] 胡偉,楚陽,宛立.PPP模式在高校新校區(qū)建設中的研究與應用[J].黑龍江科技信息，2015(17):82.

[5] 張山,譚建立.PPP模式與高校發(fā)展路徑的思考[J].教育理論與實踐，2016(33):3-6.

[6] 劉志強,郭彩云.基礎設施建設項目引入PPP融資方式探討[J].建筑經濟，2005(6):40-42.

[7] 馮思遐.當PPP遇上競爭性磋商：論“競爭性磋商”成為PPP主要采購形式的必然性[J].中國商論，2016(7)：171-173.

(責任編輯 薛志清)

A Legal Analysis on the PPP Project in the Construction of New Campus of Higher Vocational Colleges

YANG Zhen-xing

(Department of Social Sciences,Shanxi Professional College of Finance,Taiyuan,Shanxi 030008,Chian)

With the promotion of the third round of PPP project in our country,some higher vocational colleges have begun to try to adopt the PPP model in the new campus construction.Starting from the necessity and feasibility of the PPP model in the construction of the new campus of higher vocational colleges,the paper analyzes the legal problems in the process,including the procedural legality,project financing,the choice of social capital,the formation of project company and the return on project investment,and makes a detailed analysis on how to keep away from legal risks.

higher vocational college;PPP project;project financing;competitive consultation

2017-04-01

楊振興(1982-)，男，河北張家口人，山西金融職業(yè)學院社科部講師，法學碩士，主要研究方向為經濟法學。

D 920.5

A

2095-462X(2017)03-0083-05

http://kns.cnki.net/kcms/detail/13.1415.C.20170523.1705.020.html