王文琦

（華南理工大學(xué)法學(xué)院，廣東廣州510006）

法學(xué)理論與實(shí)踐

官員權(quán)力考評(píng)制度的應(yīng)然邏輯與制度價(jià)值

王文琦

（華南理工大學(xué)法學(xué)院，廣東廣州510006）

法治從來都不是一種靜態(tài)的紙面規(guī)則，而需要同時(shí)建立能動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制。官員權(quán)力考評(píng)是著眼于國家權(quán)力運(yùn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督制約的一種制度設(shè)計(jì)，其宗旨在于推動(dòng)權(quán)力治理的法治化，進(jìn)而最終實(shí)現(xiàn)國家法治。官員權(quán)力考評(píng)基于官員權(quán)力的法定性、可考評(píng)性以及人民監(jiān)督的正當(dāng)性，其方法是將官員的權(quán)力運(yùn)行行為作為考核評(píng)價(jià)的客體，通過一套法定的方式方法，對(duì)其開展常態(tài)化的評(píng)估與評(píng)價(jià)，以期及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正權(quán)力運(yùn)行中的違法行為?？荚u(píng)官員權(quán)力是依法治國的必然要求，是預(yù)防權(quán)力腐敗的迫切要求，也是現(xiàn)行官員考評(píng)制度完善的內(nèi)在要求。

法治；權(quán)力；權(quán)力考評(píng)

權(quán)力治理是當(dāng)代中國國家法治的核心問題。實(shí)現(xiàn)國家的法治化、防范國家特別是各級(jí)國家官員濫用權(quán)力“超越范圍”侵害公民和社會(huì)的權(quán)利，必須歸依法律和法治，通過建立權(quán)力的法治化，用法律為國家權(quán)力劃定范圍、筑牢籬笆，使之按照法律規(guī)范依法運(yùn)行。然而，法治從來都不是一種靜態(tài)的規(guī)則，需要同時(shí)建立能動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制?！皩?shí)體法盡管給權(quán)力劃上了邊界，但是，欲使這種‘紙面規(guī)則’的靜態(tài)邊界，在法律動(dòng)態(tài)實(shí)踐的轉(zhuǎn)換中不扭曲、不變形，就離不開一種動(dòng)態(tài)的監(jiān)控機(jī)制”〔1〕。在基礎(chǔ)的法律框架和權(quán)力清單制度基本建立之后，依照法律規(guī)定實(shí)行對(duì)權(quán)力運(yùn)行的常態(tài)監(jiān)控就成為一種可能。借鑒官員考核評(píng)價(jià)的制度模式建立官員權(quán)力考評(píng)制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)官員權(quán)力運(yùn)行的常態(tài)化考核評(píng)價(jià)不失為一種便宜之策。

一、官員權(quán)力考評(píng)的理論基礎(chǔ)

官員權(quán)力考評(píng)制度的宗旨是推動(dòng)權(quán)力治理的法治化，其基本方法是將官員權(quán)力運(yùn)行行為作為考核評(píng)價(jià)的對(duì)象與客體，建立對(duì)官員履職用權(quán)的動(dòng)態(tài)監(jiān)督與制約。建立對(duì)權(quán)力運(yùn)行的考評(píng)機(jī)制，首先有必要厘清權(quán)力與法律的關(guān)系及其相關(guān)理論。

（一）法律至上：權(quán)力在法律之下

權(quán)力和法律的關(guān)系問題是法治文明演進(jìn)的一對(duì)基本矛盾。從影響久遠(yuǎn)的自然法思想，到古羅馬的《王位法》與查士丁尼《法典》①該法典包含兩個(gè)與法治相關(guān)的聲明：1.凡皇帝樂意的就具有法律效力；2.皇帝不受法律約束。，再到中世紀(jì)的教皇加冕迫使君主支持教會(huì)法和世俗法，再到《大憲章》限制國王權(quán)力，及至中國歷代封建王朝一直強(qiáng)調(diào)“天命不可違”“祖宗之法”“先王之法”為現(xiàn)世王權(quán)設(shè)定執(zhí)政基本原則，人們實(shí)際上一直在試圖確立某種至上性的規(guī)則，將世俗的最高權(quán)力置于該規(guī)則的約束之下。權(quán)力與法律之間存在如此緊密而微妙的關(guān)系，具有創(chuàng)法權(quán)的掌權(quán)者既希望通過法律賦予政治權(quán)力以合法性，又擔(dān)心自己的權(quán)力受到法律制約。因此，掌權(quán)者如果沒有足夠的理性和自我約束力，通常極易將法律視為自己施行統(tǒng)治的工具，僅此一條對(duì)于法治的創(chuàng)傷已是毀滅性的。權(quán)力法治的首要內(nèi)涵就是國家明確法律至上的原則，一切權(quán)力（包括創(chuàng)法權(quán)）均在法律之下運(yùn)行。這幾乎是毫無疑義的法治共識(shí)和檢驗(yàn)法治的首要標(biāo)尺。但是不可否認(rèn)，在實(shí)際的權(quán)力運(yùn)行中仍然存在各種權(quán)力凌駕于法律之上、以權(quán)枉法的現(xiàn)象，“有些亞洲的政治家致力于常規(guī)、高效的法律適用，但并不強(qiáng)調(diào)政府必須服從法律。依他們之見，法律之所以存在，不是為了限制國家而是為了服務(wù)權(quán)力?！薄?〕甚至，由于存在超越法律的權(quán)力，“法律往往是主權(quán)者手中的武器，其運(yùn)用是為了達(dá)成他們的目標(biāo)，法官在他們監(jiān)視與脅迫之下為了這些目標(biāo)提供便利?！薄?〕權(quán)力考評(píng)作為微觀層面對(duì)權(quán)力運(yùn)行狀況進(jìn)行考核評(píng)價(jià)的機(jī)制，其前提是首先以法定的方式對(duì)不同官員職權(quán)進(jìn)行明確規(guī)定，簡單地說，就是首先要告知官員其職權(quán)范圍、內(nèi)容、責(zé)任以及如何行使權(quán)力，并對(duì)其進(jìn)行常態(tài)化的考核，將超越法律行使權(quán)力的可能性降到最低。這種考評(píng)機(jī)制作用的發(fā)揮，不但可以保障在規(guī)范層面使權(quán)力在法律之下，更重要的是保障權(quán)力運(yùn)作行為經(jīng)常性地在法律視野之下，且時(shí)刻接受考評(píng)者的監(jiān)督。

（二）依法律分權(quán)

法治文明最為重要的貢獻(xiàn)之一就是發(fā)現(xiàn)了“以權(quán)力制約權(quán)力”的方法。孟德斯鳩在其《論法的精神》中對(duì)分權(quán)的必要性進(jìn)行了詳細(xì)的闡述①孟德斯鳩認(rèn)為，當(dāng)立法權(quán)和行政權(quán)集中在同一個(gè)人或同一個(gè)機(jī)關(guān)之手，自由便不復(fù)存在了，因?yàn)槿藗儗⒁ε逻@個(gè)國王或議會(huì)制定暴虐的法律，并暴虐地執(zhí)行這些法律。如果司法權(quán)不同立法權(quán)和行政權(quán)分立，自由也就不存在了。如果司法權(quán)同立法權(quán)合而為一，則將對(duì)公民的生命和自由實(shí)行專制的權(quán)力，因?yàn)榉ü倬褪橇⒎ㄕ?。如果司法?quán)同行政權(quán)合而為一，法官便將握有壓迫者的力量。如果同一個(gè)人或是由重要人物、貴族或平民組成的同一個(gè)機(jī)關(guān)行使這三種權(quán)利，即制定法律權(quán)、執(zhí)行公共決議權(quán)和裁判私人犯罪或爭訟權(quán)，則一切便都完了。參見Montesquieu,Spirit of Laws,p.162(Book XI,s.6)。。孟德斯鳩的思想直接影響了美國憲法的創(chuàng)立者們，他們幾乎完全實(shí)踐了孟德斯鳩的分權(quán)理論，并有所發(fā)展。表現(xiàn)在美國的分權(quán)體制既實(shí)行了立法、行政、司法的橫向分權(quán)，也通過建立聯(lián)邦制在縱向權(quán)力分配上將州與聯(lián)邦分離開來：聯(lián)邦的權(quán)力側(cè)重于戰(zhàn)爭、和平、外交、外貿(mào)、征稅等；州的權(quán)力側(cè)重于公民的生命、自由、財(cái)產(chǎn)、安全權(quán)利的保障。分權(quán)的直接作用是通過法律為權(quán)力劃定范圍和邊界，避免權(quán)力的隨意擴(kuò)張和濫用。盡管我國官方一再強(qiáng)調(diào)決不照搬西方三權(quán)分立制度，但不可否認(rèn)，權(quán)力分立思想是具有普遍價(jià)值的權(quán)力治理理論，在我國當(dāng)前實(shí)行的議行合一制度下，在不損害人民主權(quán)的原則下，適當(dāng)?shù)貜?qiáng)調(diào)內(nèi)部分權(quán)和權(quán)力分工仍然是當(dāng)下推進(jìn)權(quán)力法治的一個(gè)理性和科學(xué)的選擇。權(quán)力的分工制約不但體現(xiàn)為國家立法、行政、司法權(quán)力等大的權(quán)力部類的分工上，而是更經(jīng)常地體現(xiàn)在具體權(quán)力的運(yùn)行操作層面，比如一個(gè)行政處罰決定的做出，它需要思考如何在流程與環(huán)節(jié)上進(jìn)行分權(quán)才能保障處罰的公正和自由裁量權(quán)運(yùn)用的適當(dāng)。權(quán)力考評(píng)機(jī)制本質(zhì)上是對(duì)運(yùn)行著的各種門類的國家權(quán)力進(jìn)行內(nèi)部分權(quán)和權(quán)力分工的落實(shí)，通過建立權(quán)力考評(píng)制度人們將進(jìn)一步深化對(duì)權(quán)力分工的認(rèn)識(shí)，在微觀權(quán)力運(yùn)行層面發(fā)現(xiàn)符合權(quán)力運(yùn)行實(shí)踐的更加科學(xué)的職權(quán)和權(quán)力分工方式。

（三）權(quán)力依法律行使

盧梭明確指出，國家應(yīng)該“依法律行使權(quán)力”。他認(rèn)為，由于社會(huì)公約促進(jìn)了公共權(quán)力的形成，國家作為政治體被賦予了權(quán)力，國家就應(yīng)該保證行使權(quán)力的公正、公平，所以國家必須依法律行使權(quán)力，而不能夠以自己的偏好來選擇“為了保存自己還應(yīng)該做些什么事情”〔4〕。因此，法律乃國家權(quán)力的制度安排，主要功能是規(guī)范約束權(quán)力。也就是說，政府作為國家的主體其創(chuàng)立和建設(shè)不僅要嚴(yán)格遵守法律的規(guī)定，而且政府的行動(dòng)不能超越法律之外，這也體現(xiàn)了法治政府的建設(shè)思想。當(dāng)然，“政府”本身無法運(yùn)行其手中的權(quán)力，幾乎所有的政府權(quán)力都由具體的官員負(fù)責(zé)執(zhí)行和運(yùn)作，這就把政府是否依法用權(quán)的問題轉(zhuǎn)換為官員是否依法的問題，官員權(quán)力考評(píng)的作用和意義也就凸顯出來。首先，通常意義上，在法律的范圍內(nèi)，任何人無權(quán)左右政府的行動(dòng)，但這并不意味著政府可以任性而為；政府的另一個(gè)重要義務(wù)還在于，它要隨時(shí)證明自己的行為是有合法性依據(jù)的。換句話說，因?yàn)榉o授權(quán)不可為，政府的所有行為應(yīng)該時(shí)刻在監(jiān)控之下，權(quán)力考評(píng)即是這樣的一種常態(tài)監(jiān)督機(jī)制。其次，政府不是無限的權(quán)威，具有法律范疇內(nèi)的相對(duì)性，超出了法律的界限就有越權(quán)、濫權(quán)之嫌，這種狀態(tài)下政府所作出的行為是無效的或者說是違法的。在沒有權(quán)力考評(píng)的情況下，政府及其官員的大量的超越法律行為可能并不為人知（除非其造成嚴(yán)重的后果），在權(quán)力考評(píng)機(jī)制中，政府和官員的一切用權(quán)行為都應(yīng)該經(jīng)常和定期地接受考核與評(píng)價(jià)，權(quán)力違法運(yùn)行行為將一覽無余并受到應(yīng)有的懲戒。再次，依法行使權(quán)力意味著政府在行動(dòng)方面要有所作為，積極的負(fù)責(zé)任的行動(dòng)是被允許的，相反消極的懈怠的行動(dòng)是不作為的，是應(yīng)該受到法律制約的。同樣，在沒有權(quán)力考評(píng)的情況下，政府的不作為通常被忽略，人民只有感受到嚴(yán)重不便時(shí)或?qū)е聠栴}時(shí)（如大量的環(huán)境違法和食品安全事件）才想起政府的不作為。權(quán)力考評(píng)將做到從問題產(chǎn)生的第一時(shí)間開始就對(duì)政府是否依法履職作出考核，政府及其官員消極怠工行為將直接顯現(xiàn)于人們的監(jiān)督視野之下。

（四）人民依法律監(jiān)督權(quán)力

在歷史唯物主義這里，人民既是歷史的主人，也是權(quán)力的主人。權(quán)力當(dāng)然應(yīng)該依照人民意志制定的法律來運(yùn)行。歷史唯物論認(rèn)為公共權(quán)力產(chǎn)生于社會(huì)分工與合作。為了生存和發(fā)展，單薄的個(gè)人組織成社會(huì)，社會(huì)成員依賴集體的力量和智慧不僅解決了成員間的協(xié)作，而且形成統(tǒng)一的社會(huì)意志。這種意志隨著生產(chǎn)力的發(fā)展、社會(huì)分工的日趨復(fù)雜，逐漸演化成公共權(quán)力。“一切規(guī)模較大的直接社會(huì)勞動(dòng)或共同勞動(dòng)，都或多或少地需要指揮，以協(xié)調(diào)個(gè)人的活動(dòng)”，恰如“一個(gè)單獨(dú)的提琴手是自己指揮自己，一個(gè)樂隊(duì)就需要一個(gè)樂隊(duì)指揮”〔5〕。而且隨著社會(huì)生產(chǎn)、社會(huì)分工日趨復(fù)雜化，公共權(quán)力愈發(fā)的不可或缺。正如恩格斯考察國家起源指出：“在每個(gè)這樣的公社中，一開始就存在著一定的公共利益，維護(hù)這種利益的工作，雖然是在全社會(huì)的監(jiān)督之下，卻不能不由個(gè)別成員來擔(dān)當(dāng)：如解決爭端，制止個(gè)別人越權(quán)，監(jiān)督用水，特別是在炎熱的地方，最后，在非常原始的狀態(tài)下執(zhí)行宗教職能……這些職位被賦予了某種全權(quán)，這就是國家權(quán)力的萌芽”〔6〕。由此可見，權(quán)力產(chǎn)生歷史之悠久綿長，不過公共權(quán)力的形式隨歷史呈現(xiàn)多樣性。到了社會(huì)主義時(shí)期，人民不僅讓渡自己的權(quán)利給國家，也是公共權(quán)力的主人，國家主權(quán)與人民主權(quán)高度一致：人民既是主權(quán)者，也是規(guī)范一切權(quán)力的法律的創(chuàng)立者。因此，公共權(quán)力必須服務(wù)于人民、造福于人民，這是公共權(quán)力的原初價(jià)值。所以，人民有權(quán)在法律的保障下依法監(jiān)督權(quán)力、制約權(quán)力。毫無疑問，官員權(quán)力考評(píng)制度正是讓人民的權(quán)力得以落實(shí)的機(jī)制。無論在專制社會(huì)還是民主社會(huì)，人民都是權(quán)力面前弱勢(shì)的一方。托克維爾指出，“專制在本質(zhì)上是害怕被統(tǒng)治者的，所以它認(rèn)為人與人之間的隔絕是使其長存的最可靠保障，并且總是傾其全力使人與人之間隔絕?！薄霸诿裰鲊依?，全體公民都是獨(dú)立的，但又是軟弱無力的。”〔7〕這就需要一種機(jī)制，讓人民隨時(shí)了解他們雇傭來的官員是否忠實(shí)地履行職責(zé)。權(quán)力考評(píng)制度的本質(zhì)就是讓原本屬于人民的權(quán)力常態(tài)化地掌握于人民之手，一方面確保公共權(quán)力服務(wù)于人民的需要，另一方面確保人民可以隨時(shí)撤換那些不能依法履行職權(quán)的“公仆”。

二、我國官員權(quán)力考評(píng)的應(yīng)然邏輯

官員權(quán)力考評(píng)是著眼于國家權(quán)力運(yùn)行制約監(jiān)督的一種制度。所謂國家權(quán)力運(yùn)行，是指將法律上的權(quán)力轉(zhuǎn)化為實(shí)際生活中國家機(jī)關(guān)及其工作人員權(quán)力的過程，是體現(xiàn)權(quán)力價(jià)值及社會(huì)效益的重要內(nèi)容〔8〕。官員權(quán)力考評(píng)就是運(yùn)用法律的考核評(píng)價(jià)方式和手段對(duì)由具體官員負(fù)責(zé)的國家權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)容、過程、程序和結(jié)果進(jìn)行考核并做出評(píng)價(jià)的行為。其目的在于推動(dòng)國家權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化、理性化、程序化、合法化，確保國家權(quán)力的純潔性，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的價(jià)值和功能。

（一）官員職權(quán)的法定性

“地方官員權(quán)力考評(píng)”是“地方官員職務(wù)權(quán)力運(yùn)行考評(píng)”的簡稱，考評(píng)的客體是地方官員權(quán)力運(yùn)行的具體行為，而不是“官員的權(quán)力”。從理論上看，并不存在“官員的權(quán)力”。因?yàn)闄?quán)力本身來源于人民，主體是人民。人民通過法律將權(quán)力授予國家，進(jìn)而構(gòu)成人民主權(quán)下的國家權(quán)力，國家再依照法律的規(guī)定將不同的權(quán)力分配給特定的國家機(jī)關(guān)。官員僅僅是被選拔為特定國家機(jī)關(guān)擔(dān)任特定職務(wù)行使國家某一具體職權(quán)的公務(wù)人員。準(zhǔn)確地說，官員只能被看作是受人民委托運(yùn)行國家權(quán)力的人。因此，無論一個(gè)人成為官員的方式是通過選舉還是任命，他的職權(quán)都不是天然的、與生俱來的，而是來自于人民和國家的授權(quán)。這樣，官員和國家、人民之間建構(gòu)了一個(gè)委托代理關(guān)系：人民→（讓渡）→國家→（委托、授權(quán)）→官員。官員和人民之間通過授權(quán)建立法律關(guān)系。所謂授權(quán)，即權(quán)力的所有者將權(quán)力授予使用者，是政治學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)領(lǐng)域都使用的概念。授權(quán)可分為政治授權(quán)和行政授權(quán)。政治授權(quán)是人民通過某種方式授權(quán)給政府，由政府使用公共權(quán)力來解決公共問題。政治授權(quán)是權(quán)力產(chǎn)生的第一步，體現(xiàn)了權(quán)力的來源、形成和集中。而行政授權(quán)在我國有其獨(dú)特的內(nèi)涵，系指法律、法規(guī)將某項(xiàng)或某一方面的行政職權(quán)的一部分或全部，通過法定方式授予某個(gè)組織的法律行為〔9〕。

官員職權(quán)來自于人民和國家授權(quán)的特征，表明了官員職權(quán)的法定性，因?yàn)樘囟殭?quán)的授權(quán)只能通過法律的形式完成。職權(quán)法定作為現(xiàn)代法治的一項(xiàng)基本原則和要求，包含三個(gè)層面的含義：一是主體的法定性，即主體法定。國家機(jī)關(guān)的產(chǎn)生是由代議機(jī)關(guān)通過相關(guān)法律而創(chuàng)設(shè)的，這一過程內(nèi)在地規(guī)定了組織法定、主體法定的含義。在這個(gè)意義上，官員職權(quán)的主體不是官員本身，而是以法律形式確認(rèn)的特定國家機(jī)關(guān)及其規(guī)定的職務(wù)。二是權(quán)力的有限性，即權(quán)限法定。對(duì)于國家機(jī)關(guān)及其公職人員（官員）而言，只能行使法律明確授權(quán)的職權(quán)，法無明文授權(quán)即為禁止。三是授權(quán)的明確性，即職責(zé)法定。法律對(duì)于權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)內(nèi)容應(yīng)該是明確的，權(quán)力機(jī)關(guān)及其工作人員只能在法律明確授權(quán)的范圍內(nèi)行使權(quán)力，不得超范圍行使職權(quán)，也不得濫用自由裁量權(quán)。如我國《行政處罰法》確定的“處罰法定原則”，要求行政機(jī)關(guān)在沒有明確的法律授權(quán)時(shí)，就不得行使行政處罰權(quán)〔10〕。同時(shí)，根據(jù)有權(quán)必有責(zé)、職責(zé)相統(tǒng)一原則，權(quán)力機(jī)關(guān)在獲得相應(yīng)法定職權(quán)的同時(shí)，也即意味著要承擔(dān)與之相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。四是用權(quán)的合法性，即程序法定。法定職權(quán)的行使必須按照法律規(guī)定的方式、程序、時(shí)限和步驟要求，而不能根據(jù)權(quán)力運(yùn)行主體的個(gè)人意志和喜好隨意更改或設(shè)定權(quán)力運(yùn)行的程序。官員權(quán)力的法定性為權(quán)力及其運(yùn)行提供了清晰的操作規(guī)程，也為官員權(quán)力運(yùn)行考評(píng)提供了直接的理論支撐。

（二）官員權(quán)力考評(píng)的正當(dāng)性

官員權(quán)力考評(píng)不是一項(xiàng)隨意建構(gòu)的制度，而是在考察了我國現(xiàn)行官員考評(píng)制度的現(xiàn)狀和問題，根據(jù)當(dāng)前我國法治國家建設(shè)的時(shí)代需求提出的一種創(chuàng)新性制度。其正當(dāng)性建立在合法性、合理性、必要性的基礎(chǔ)上，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.合法性。合法性是正當(dāng)性的基礎(chǔ)，不合法則無正當(dāng)性可言。在學(xué)者們看來，政府的合法性建立在服務(wù)績效（包括政府服務(wù)滿意度、干部稱職、辦事方便等）、制度公正（包括法律公正透明、司法判決公正、警察執(zhí)法公平等）、威權(quán)主義（包括傳統(tǒng)的政府如家長觀念、政府行為正確、政府主導(dǎo)輿論且令社會(huì)信服等）等因素基礎(chǔ)上〔11〕。官員權(quán)力考評(píng)涉及的內(nèi)容綜合體現(xiàn)了上述三大因素，服務(wù)績效實(shí)際上是關(guān)于權(quán)力運(yùn)行結(jié)果的考評(píng)，制度公正實(shí)際上是權(quán)力是否公正行使的考評(píng)，威權(quán)主義則是從宏觀上對(duì)政府依法作為的評(píng)價(jià)。總的來看，官員權(quán)力考評(píng)的合法性建立在以下原則之上：一是符合人民主權(quán)原則。按照我國憲法的表述，即“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”。人民是權(quán)力主人和權(quán)力主體，天然對(duì)有關(guān)權(quán)力行使的一切事務(wù)享有知情權(quán)，包括有權(quán)了解權(quán)力運(yùn)行是否合乎法律規(guī)范、掌握權(quán)力的人有沒有利用權(quán)力或其影響獲得不當(dāng)利益或者侵害他人權(quán)益等等。官員權(quán)力考評(píng)是確保人民權(quán)力主體地位得以實(shí)現(xiàn)和體現(xiàn)的恰當(dāng)方式。二是符合權(quán)力法定原則。權(quán)力法定不但是靜態(tài)的權(quán)力屬性，也意味著描述權(quán)力運(yùn)行動(dòng)態(tài)的行權(quán)程序符合法定規(guī)則。換句話說，權(quán)力法定原則內(nèi)在地包含著國家對(duì)權(quán)力是否依照法定要求運(yùn)行權(quán)力進(jìn)行考核評(píng)價(jià)的需求。三是符合國家機(jī)關(guān)報(bào)告法定職權(quán)情況的需求。按照相關(guān)組織法的規(guī)定，國家機(jī)關(guān)履行法定職權(quán)的情況應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行報(bào)告，開展權(quán)力考核評(píng)價(jià)是做好履職報(bào)告的基礎(chǔ)性工作。

2.合理性。權(quán)力的行使與運(yùn)行過程通常體現(xiàn)為權(quán)力運(yùn)行主體一方（如執(zhí)法者）向另一方發(fā)出的帶有強(qiáng)制性的要求或命令。在哈貝馬斯看來，這是一種具有主體間性（intersubjectivity）的社會(huì)交往關(guān)系。權(quán)力的主體間性包括兩層含義，即歸屬關(guān)系的個(gè)體性和發(fā)生場(chǎng)域上的主體間的相互性。從權(quán)力歸屬關(guān)系上看，權(quán)力無論抽象上是否屬于人民或者某個(gè)大的公共團(tuán)體，具體施行中總是由個(gè)人掌握、運(yùn)作，因此個(gè)體性總是揮之不去〔12〕。也就是說，法律上屬于全體人民的權(quán)力不可能在現(xiàn)實(shí)中由全體人民直接負(fù)責(zé)、掌握或參與具體權(quán)力的行使，而無論是立法、司法還是執(zhí)法活動(dòng)，權(quán)力的運(yùn)行必然需要人作為介質(zhì)。這種權(quán)力運(yùn)行者與權(quán)力的所有者分離的矛盾決定了權(quán)力的所有者應(yīng)當(dāng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，以了解和掌握權(quán)力運(yùn)行的真實(shí)狀態(tài)，決定職權(quán)的授予或解除。無論是作為整體概念的人民還是作為社會(huì)個(gè)體的個(gè)人，都具有基于本人權(quán)利保障和利益考量的合理理由提出對(duì)權(quán)力運(yùn)行的考評(píng)，這本質(zhì)上體現(xiàn)了人民主權(quán)國家與專制國家的根本不同。如同馬克思所指出的，“政治解放同時(shí)也是人民所排斥的那種國家制度即專制權(quán)力所依靠的舊社會(huì)的解體?！胃锩虻沽诉@種專制權(quán)力，把國家事務(wù)提升為人民事務(wù)，把政治國家確定為普遍事務(wù)……公共事務(wù)本身反而成了每個(gè)人的普遍事務(wù)”〔13〕。人們參與公共事務(wù)（通常作為權(quán)力運(yùn)行的具體載體）的現(xiàn)實(shí)政治需要，以及對(duì)于權(quán)力要始終服務(wù)于人民的宗旨實(shí)現(xiàn)的保障，也是促使人們形成考核評(píng)價(jià)官員權(quán)力的合理動(dòng)機(jī)。

3.必要性。權(quán)力具有用益性。這也是導(dǎo)致一切有權(quán)力的人都具有濫用權(quán)力的傾向和可能性的主要原因。自從有權(quán)力以來，人們始終在思考如何防止權(quán)力濫用和腐敗的問題。這幾乎構(gòu)成了整個(gè)人類政治史、法律史的主線：歷代的王朝更替，都不過是新生的統(tǒng)治階級(jí)由保持最初的頭腦清醒和政治清明，發(fā)展到權(quán)力失控和濫用，及至產(chǎn)生大范圍腐敗墮落不可救藥并被暴力推翻的過程。在西方學(xué)者看來，權(quán)力誘惑加上“人性惡”的本質(zhì)使得權(quán)力濫用成為人們必須時(shí)刻警惕的問題。如同美國法學(xué)家博登海默指出的那樣：一個(gè)被授予權(quán)力的人，總是面臨著濫用權(quán)力的誘惑，面臨著超越正義與道德界限的誘惑〔14〕。事實(shí)表明，即便是在民主共和的現(xiàn)代國家，權(quán)力的濫用仍然是不可避免的現(xiàn)象，權(quán)力尋租是掌權(quán)者（官員）的普遍的本能沖動(dòng)。處于我國行政管理一線的官員坦陳，掌握大量公共資源和稀缺資源且行政權(quán)力干預(yù)較多的部門和領(lǐng)域（如涉及財(cái)政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等），往往容易產(chǎn)生腐敗〔15〕。當(dāng)具備一定環(huán)境和條件時(shí)，他們就會(huì)運(yùn)用手中掌握的政治權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力和社會(huì)權(quán)力假借“改革”“發(fā)展經(jīng)濟(jì)”之名以鬻其權(quán)、以售其奸，從而實(shí)現(xiàn)權(quán)力的價(jià)格，達(dá)到侵占社會(huì)資源、中飽私囊、滿足享受的目的〔16〕。官員（官僚）群體的形成和權(quán)力的職業(yè)化的后果，使得掌權(quán)者成為自認(rèn)為高居社會(huì)之上的精英階層，他們的唯一優(yōu)勢(shì)就是壟斷權(quán)力，通過各種權(quán)錢交易謀求大量的非法利益。盡管精明的政治家和治國者設(shè)計(jì)出了各種試圖實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督制約的制度，但實(shí)踐中主要依靠外部制約（權(quán)力分立）和事后監(jiān)督的方法仍然存在難以從根本上全面構(gòu)筑防止權(quán)力濫用的漏洞。在這個(gè)意義上，著眼于權(quán)力運(yùn)行的動(dòng)態(tài)考核評(píng)價(jià)制度就顯得尤為必要，它的目的在于實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的全過程考評(píng)，以考評(píng)實(shí)現(xiàn)制約和監(jiān)督，促進(jìn)掌權(quán)者時(shí)時(shí)刻刻必須嚴(yán)格依法規(guī)范用權(quán)。

應(yīng)該指出，正當(dāng)性并非一個(gè)連續(xù)的判斷，也就是說之前建立的正當(dāng)性并不能支撐之后的正當(dāng)性。換句話說，正當(dāng)性有一個(gè)不斷建設(shè)的過程。前后的正當(dāng)性需要某種制度發(fā)揮承前啟后的連接作用，譬如權(quán)力運(yùn)行考評(píng)證明了之前的權(quán)力行為的正當(dāng)性，也為以后的正當(dāng)性提供了前提，從而可為權(quán)力法治的穩(wěn)定運(yùn)行奠定基礎(chǔ)。德國學(xué)者謝伊勒曾指出，法治國不僅指一個(gè)依法行政、法院全方位控制的國家，不僅是指一個(gè)有法律安全、有責(zé)任執(zhí)法的國家，在實(shí)質(zhì)意義上，法治國是指一個(gè)尊重個(gè)人自由，以溫和的保護(hù)和確定的國家權(quán)力為原則的共同體，其來自人民的、規(guī)范國家行為的法律秩序應(yīng)受這些原則的約束，應(yīng)致力于一個(gè)公正的、平等的人的關(guān)系的建立〔17〕。在我國，中國特色社會(huì)主義民主建設(shè)具有后發(fā)外源性特點(diǎn)，長期以來國家、政府被人民寄予厚望，希望國家在民主建設(shè)過程中發(fā)揮積極的引領(lǐng)作用，因此，我國能否建立一個(gè)強(qiáng)大的社會(huì)主義政府不僅直接決定著社會(huì)轉(zhuǎn)型的成敗，也決定著社會(huì)主義民主政治、法治社會(huì)的進(jìn)程。正因?yàn)槿绱?，矛盾也就產(chǎn)生了，我們既希望政府強(qiáng)大并主導(dǎo)社會(huì)變革，又希望政府能夠制定法律來限制自己的權(quán)力、服務(wù)人民。這樣的悖論促使我們思考，我國政府在什么條件下能夠做到既愿意削減自己的權(quán)力又必須遵守法治的要求。權(quán)力考評(píng)是從一個(gè)側(cè)面回答國家權(quán)力和行政權(quán)力法治化的正當(dāng)性問題，通過權(quán)力的規(guī)范促進(jìn)人們?nèi)ヅ袛唷斑@個(gè)制度能否形成并維持這種信念，即現(xiàn)存的政治制度最適合這個(gè)社會(huì)”〔18〕。事實(shí)上，治國者的目標(biāo)都是為了追求國家權(quán)力正當(dāng)性的最大化，這種正當(dāng)性取決于國家公民和官員的擁護(hù)，所以治國者的所有追求就在于促使這個(gè)制度形成并長治久安，且不遺余力維持這種信念。因此，治國者、公民整體和官員階層有著“共容利益”，國家利益體現(xiàn)為國家、公民和官員三方相互博弈。國家治國者為了獲得公民的支持，可以打擊腐敗官員獲取民心，也可以在公民力量分散時(shí)拉攏官員集團(tuán)維持統(tǒng)治。我國目前處在轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府的有效性和正當(dāng)性成為一個(gè)亟待提升的顯課題。在這里，有效性強(qiáng)調(diào)了我國政府官員的工作績效、服務(wù)品質(zhì)的高低、潛能的發(fā)掘程度等；正當(dāng)性是一種價(jià)值判斷，反映了公民對(duì)治國者的擁護(hù)和支持程度，主要是通過公民對(duì)政府提供的公共產(chǎn)品的滿意程度來評(píng)判的。毫無疑問，官員權(quán)力考評(píng)制度對(duì)于獲得和提升政府的正當(dāng)性，是強(qiáng)有力的。

（三）官員權(quán)力的可考評(píng)性

官員權(quán)力的可考評(píng)性研究，旨在闡明官員權(quán)力考核評(píng)價(jià)的可能性、可行性與可操作性。

1.可能性：權(quán)力考評(píng)的法律基礎(chǔ)。法律規(guī)范是建立和開展官員權(quán)力考評(píng)的基礎(chǔ)。這是因?yàn)?，只有源于法律的?quán)力才具有合法性；只有明確記載于法律的清晰的權(quán)力，才具有被考評(píng)的可能性；只有法律載明的權(quán)力才獲得被評(píng)價(jià)為合法還是非法的依據(jù)。首先，就權(quán)力本身而言，按照職權(quán)法定的原則，權(quán)力的內(nèi)容、范圍、責(zé)任、邊界、程序，理論上是應(yīng)由法律予以明確的。當(dāng)然，不排除在現(xiàn)實(shí)中還存在大量的具體權(quán)力沒有法律上的明確規(guī)范，或者規(guī)范程度較低、較原則化和粗線條，這屬于立法改進(jìn)的范疇。也有一些權(quán)力，在法律上無法詳盡權(quán)力運(yùn)行中遇到的各種情況因而留有較大的自由裁量空間，但一般而言，自由裁量權(quán)的行使應(yīng)該遵循嚴(yán)格的程序性規(guī)范約束。其次，在我國，授予權(quán)力的主要是憲法和國家機(jī)構(gòu)組織法、民族區(qū)域自治法、訴訟法、行政法等法律規(guī)范。我國憲法和相關(guān)組織法概括規(guī)定了各級(jí)人民政府的廣泛職權(quán)，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、財(cái)政、民族、民政等方面；其他單行法律、法規(guī)也對(duì)行政主體作具體的授權(quán)〔19〕。人民授予權(quán)力，就有權(quán)監(jiān)督、考核、評(píng)價(jià)被授權(quán)的組織和個(gè)人的權(quán)力運(yùn)行情況。再次，掌權(quán)者要依照法律將權(quán)力運(yùn)行情況報(bào)告給權(quán)力所有人或代議機(jī)構(gòu)或法律指定的機(jī)構(gòu)，同樣，有報(bào)告就應(yīng)該有依法進(jìn)行的評(píng)價(jià)。當(dāng)前的問題是，更多的報(bào)告主要側(cè)重于過去做了什么工作，取得了什么政績，比較少觸及甚至閉口不談權(quán)力運(yùn)行的狀況，這也是造成權(quán)力運(yùn)行評(píng)價(jià)缺失的原因。

2.可行性：權(quán)力考評(píng)的政策倡導(dǎo)。在黨和國家政策層面，權(quán)力考評(píng)的可行性主要來自兩方面：一是政黨政策的支持。中共第十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》將“推進(jìn)法治中國建設(shè)”確立為我國新時(shí)期法治建設(shè)的新目標(biāo)和全面深化改革的重大內(nèi)容，并提出要建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)。中共第十八屆四中全會(huì)再次指出，提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績重要內(nèi)容、納入政績考核指標(biāo)體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容。根據(jù)法無授權(quán)不可為的原則，沒有權(quán)限的事情不可為、不可辦，黨政機(jī)關(guān)及其公職人員依法辦事的過程就是依法運(yùn)行和行使權(quán)力的過程。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部（官員）的依法辦事能力開展考核，本質(zhì)上就是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部依法運(yùn)行權(quán)力的狀況進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。離開了權(quán)力運(yùn)行考評(píng)這個(gè)根本去評(píng)價(jià)一個(gè)干部依法辦事能力，無異于舍本求末。二是權(quán)力與責(zé)任清單制度的不斷完善進(jìn)一步為權(quán)力考評(píng)提供了可行性。權(quán)力清單是對(duì)權(quán)力項(xiàng)目的一種列舉。權(quán)力清單制度，即對(duì)政府及其職能部門行使的職能與權(quán)限以清單方式予以列舉，并界定具體單位和崗位每項(xiàng)權(quán)力的職責(zé)內(nèi)容、范圍及權(quán)力邊界，規(guī)范權(quán)力行使程序的一整套制度。權(quán)力清單的目的是界定每個(gè)職能部門、每個(gè)崗位的職責(zé)與權(quán)力邊界，并向全社會(huì)公示，讓民眾知曉權(quán)力的家底。原則上，公權(quán)力的確定和行使原則是“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”。每個(gè)權(quán)力項(xiàng)目的內(nèi)容都不是無限的，清單式列舉是可行的，也是符合法治內(nèi)在要求的。自十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次提出“推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度”以來，中央和部分地方政府已加緊進(jìn)行權(quán)力清單制度的編制和公開工作。權(quán)力清單具有兩重性，一方面明確權(quán)力項(xiàng)目和內(nèi)容，有助于解決我國政府各職能部門在權(quán)力配置上存在的權(quán)責(zé)失衡、交叉重疊與分兵把守、間隙空虛的現(xiàn)象，另一方面也為權(quán)力運(yùn)行考核評(píng)價(jià)奠定了良好的制度基礎(chǔ)，權(quán)力清單一經(jīng)公示給社會(huì)，人民群眾就可以對(duì)照檢查，有對(duì)照檢查就有監(jiān)督和評(píng)價(jià)。

3.可操作性：權(quán)力考評(píng)的實(shí)踐支撐。雖然官員權(quán)力考評(píng)制度作為一個(gè)獨(dú)立的制度至今尚未建立和提出。但近年來，特別是十八大以來，與該制度內(nèi)容相關(guān)的一些考評(píng)工作已經(jīng)在一些地方有所探索，并取得了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論探索成果，為官員權(quán)力考評(píng)制度的建立以及制度的可操作性提供了良好的實(shí)踐支撐。僅省一級(jí)層面，目前浙江、湖北、廣東等地已出臺(tái)了以內(nèi)部考核為主的法治政府建設(shè)指標(biāo)體系，上海市則推出了側(cè)重客觀統(tǒng)計(jì)資料與公眾滿意度調(diào)查相結(jié)合的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。以浙江為例，2012年，浙江省同時(shí)出臺(tái)《浙江省法治政府建設(shè)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)》（下稱《標(biāo)準(zhǔn)》，本節(jié)）和《浙江省法治政府建設(shè)考核評(píng)價(jià)體系》（下稱《評(píng)價(jià)體系》，本節(jié)），建立了政府內(nèi)部評(píng)價(jià)、專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估和社會(huì)滿意度測(cè)評(píng)三者相結(jié)合的機(jī)制。該《標(biāo)準(zhǔn)》明確，行政行為要遵守法定權(quán)限和程序，“嚴(yán)格遵循職權(quán)法定、程序正當(dāng)、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)一致原則，依法保障公民、法人和其他組織合法權(quán)益，維護(hù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)正常秩序?！痹凇对u(píng)價(jià)體系》中，具體的考核項(xiàng)目分類有：制度質(zhì)量、行政行為規(guī)范、執(zhí)行力、透明度、矛盾化解、廉潔從政等①其中行政行為規(guī)范指標(biāo)則從行政執(zhí)法、政府合同簽訂、行政復(fù)議、行政訴訟、執(zhí)法投訴等方面，分別選取了行政執(zhí)法案卷評(píng)查規(guī)范率、政府合同規(guī)范率、行政復(fù)議案件糾錯(cuò)率、行政訴訟敗訴率以及行政執(zhí)法有效投訴率等五項(xiàng)子指標(biāo)。，既包括了對(duì)抽象行政行為的評(píng)價(jià)，也包括對(duì)具體行政行為規(guī)范程度的評(píng)價(jià)。在市一級(jí)層面，早在2007年廣州市人民政府就嘗試對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，專門出臺(tái)了《廣州市行政執(zhí)法評(píng)議考核辦法》（2010年修訂），具體規(guī)定了市人民政府對(duì)區(qū)、縣級(jí)市人民政府和市政府所屬行政執(zhí)法部門的行政執(zhí)法工作情況進(jìn)行評(píng)議考核的辦法②廣州市人民政府對(duì)行政執(zhí)法部門進(jìn)行行政執(zhí)法評(píng)議考核的主要內(nèi)容包括：(一)行政執(zhí)法的主體資格是否符合規(guī)定；(二)行政執(zhí)法行為是否符合執(zhí)法權(quán)限；(三)適用執(zhí)法依據(jù)是否規(guī)范；(四)行政執(zhí)法程序是否合法；(五)行政執(zhí)法決定的內(nèi)容是否合法、適當(dāng)；(六)行政執(zhí)法決定的行政復(fù)議和行政訴訟情況；(七)行政執(zhí)法案卷的質(zhì)量情況；(八)行政執(zhí)法部門履行法定職責(zé)的情況；(九)行政執(zhí)法責(zé)任制及相關(guān)制度的建立落實(shí)情況；(十)規(guī)范性文件制定、備案審查和清理情況；(十一)每年立法計(jì)劃的執(zhí)行情況；(十二)其他行政執(zhí)法評(píng)議考核內(nèi)容。參見《廣州市行政執(zhí)法評(píng)議考核辦法》，廣州市人民政府令第28號(hào)（2009年11月23日市政府第13屆98次常務(wù)會(huì)議討論通過）。。該辦法明確：行政執(zhí)法評(píng)議考核，是指市人民政府對(duì)區(qū)、縣級(jí)市人民政府和市政府所屬行政執(zhí)法部門，以及行政執(zhí)法部門對(duì)其內(nèi)設(shè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)、下屬行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和行政執(zhí)法人員所實(shí)施的影響公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的行政執(zhí)法工作進(jìn)行檢驗(yàn)和評(píng)價(jià)的一種監(jiān)督制度。這是政府內(nèi)部對(duì)于行政權(quán)力運(yùn)行開展考核評(píng)價(jià)和監(jiān)督的一種積極嘗試?？傊鲜龅胤降南嚓P(guān)權(quán)力考評(píng)實(shí)踐，有助于進(jìn)一步明確和堅(jiān)持法治政府建設(shè)的正確方向，檢驗(yàn)一個(gè)地區(qū)和部門依法工作的措施是否得力、效果是否明顯，也有利于查找問題和不足，并提出相應(yīng)的解決辦法，對(duì)于厘清建立可操作性的官員權(quán)力考評(píng)制度提供了具體的實(shí)現(xiàn)路徑〔20〕。當(dāng)然，目前的實(shí)踐探索還停留在依法行政的淺層指標(biāo)上，在指標(biāo)選取上僅涉及極少一部分權(quán)力運(yùn)行，更多的是考核行政合同規(guī)范率、行政復(fù)議案件糾錯(cuò)率、行政訴訟敗訴率等，在考評(píng)思路上仍然是偏重事后的考核評(píng)價(jià)。這也為官員權(quán)力考評(píng)制度的建構(gòu)提供了有益的啟示。

三、我國官員權(quán)力考評(píng)制度的價(jià)值歸屬

依法治國難在“治權(quán)”。為了實(shí)現(xiàn)權(quán)力法治，人民嘗試過以“權(quán)力制約權(quán)力”“以權(quán)利制約權(quán)力”等多種理論和方式。客觀來看，上述努力確實(shí)發(fā)揮了制約權(quán)力的作用。但具體到我國，在官方話語明確表示無法認(rèn)同權(quán)力分立等西方治權(quán)理論的情況下，通過加強(qiáng)法治建設(shè)實(shí)現(xiàn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行就成為權(quán)力治理的不二之選。官員權(quán)力考評(píng)的制度價(jià)值恰恰在于，將國家法治的原則要求與權(quán)力監(jiān)督制約的需求對(duì)接起來，借助法律的權(quán)威和方法實(shí)現(xiàn)對(duì)國家權(quán)力在微觀層面的動(dòng)態(tài)運(yùn)行規(guī)范。

（一）考評(píng)官員權(quán)力是依法治國的必然要求

從1978年12月鄧小平在中央工作會(huì)議上提出要“做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，到黨的十五大提出依法治國方略，到2011年初全國人大常委會(huì)委員長吳邦國宣布“中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成”，我們國家立了數(shù)以千計(jì)的法律法規(guī)，并且也基本構(gòu)成了一個(gè)涵蓋行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等領(lǐng)域的相對(duì)完整的法律規(guī)則體系。但是，我國是否可以宣稱已經(jīng)建成法治國家了呢？2014年10月的十八屆四中全會(huì)，在黨的歷史上第一次把法治建設(shè)作為中央全會(huì)的專門議題，對(duì)全面推進(jìn)依法治國做出了全面的戰(zhàn)略部署。無論從官方文件的正式提法“全面推進(jìn)依法治國”還是民間的普遍議論，我們依然處于建設(shè)法治國家的進(jìn)程之中。之所以如此，因?yàn)槲覀兊姆缮形凑嬲鉀Q一個(gè)根本問題：對(duì)權(quán)力進(jìn)行法治意義上的規(guī)范。我國各級(jí)立法機(jī)關(guān)立了海量的法律法規(guī)，但多數(shù)是確權(quán)的法（這在曾經(jīng)一段時(shí)期內(nèi)集中地表現(xiàn)為很多部門在法治建設(shè)方法上熱衷于立法，出現(xiàn)了大量的部門立法），約束權(quán)力的法的數(shù)量或者說比重還非常少〔21〕。從這個(gè)意義上講，我國權(quán)力法治的進(jìn)程只是剛剛啟動(dòng)。

從實(shí)踐來看，自依法治國方略提出以來，盡管有學(xué)者對(duì)我國依法治國提出某種懷疑，如李曙光所批評(píng)的：“中國領(lǐng)導(dǎo)人要的是依法治國（rule by law），而不是法治（rule of law）……區(qū)別在于……在法治之下，法律優(yōu)先并能起到制約權(quán)力濫用的作用。在依法治國下，法律地位顯要，能夠充當(dāng)以法制主義管制民眾的政府的純粹工具?！薄?2〕但無論從我國憲法、法律還是中國共產(chǎn)黨的黨章來看，都明確強(qiáng)調(diào)黨要在憲法法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。雖然現(xiàn)實(shí)中存在各種各樣超越法律的特權(quán)的現(xiàn)象，但人們并非沒有認(rèn)識(shí)到將權(quán)力置于法律之下的極端重要性，也并未在“決不允許存在超越法律的特權(quán)”這一問題上產(chǎn)生根本分歧。并且，對(duì)于權(quán)力的監(jiān)督問題，我國法律也做出了一定的規(guī)范，明確賦予人民代表大會(huì)法律監(jiān)督的職權(quán)，有權(quán)對(duì)各級(jí)人民政府行政行為進(jìn)行監(jiān)督和問責(zé)。由于我國實(shí)行的是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家治理機(jī)制，當(dāng)權(quán)力監(jiān)督出現(xiàn)問題或者沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用的時(shí)候，人們便習(xí)慣于將原因歸結(jié)到黨的領(lǐng)導(dǎo)上，認(rèn)為是黨可能存在的超越法律的能力導(dǎo)致了更多的權(quán)力濫用，而完全忽略了中國共產(chǎn)黨大力推動(dòng)依法治國進(jìn)程、不斷提升黨通過法律領(lǐng)導(dǎo)國家治理的能力方面所做的不懈努力。

本文認(rèn)為，我國權(quán)力法治問題的真正癥結(jié)在于：法律與實(shí)踐發(fā)生了脫節(jié)，更進(jìn)一步說，存在于法律文本的權(quán)力制約機(jī)制與權(quán)力實(shí)際處于放任運(yùn)行的狀態(tài)發(fā)生了脫節(jié)。文本中的權(quán)力在實(shí)踐中的運(yùn)行基本上是由掌握各級(jí)權(quán)力的官員在“發(fā)揮積極性和主動(dòng)性”的情況下各顯神通而推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)的。我國始終沒有建立起來一套在微觀權(quán)力運(yùn)行層面對(duì)權(quán)力實(shí)行動(dòng)態(tài)法律監(jiān)督的制度體系。因?yàn)檫@一制度空白，只要不發(fā)生違反法律的嚴(yán)重后果，官員極少會(huì)因?yàn)橛脵?quán)而遭到問責(zé)和制裁。相反，正如媒體報(bào)道的落馬官員的感慨，大多數(shù)官員感覺自己權(quán)力大到驚人，一些市、縣委書記直言自己“權(quán)力無邊界”，以至于用起權(quán)力基本是“行無定則”“非規(guī)施政”〔23〕。建立官員權(quán)力考評(píng)制度的宗旨，正是通過開展對(duì)微觀權(quán)力運(yùn)行的考核評(píng)價(jià)發(fā)揮法律對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約作用，在一定程度上彌補(bǔ)上述制度空白。如果說，法治的含義或者主要指標(biāo)是主權(quán)者、國家及其官員受法律限制，那么，通過建立官員權(quán)力考評(píng)制度讓法律真正發(fā)揮出規(guī)范和馴服權(quán)力的功能，既是破解當(dāng)下我國權(quán)力治理困境的現(xiàn)實(shí)選擇，也是全面依法治國的必然要求。

（二）考評(píng)官員權(quán)力是預(yù)防權(quán)力腐敗的迫切要求

權(quán)力腐敗是對(duì)國家健康肌體的最大毒害。古今中外，因?yàn)闄?quán)力腐敗而天下大亂、國亡族滅的例子不勝枚舉。權(quán)力腐敗不但會(huì)葬送封建帝國與王朝，也同樣能夠葬送號(hào)稱制度優(yōu)越的現(xiàn)代國家，包括像蘇聯(lián)這樣的社會(huì)主義國家?；仡櫶K共覆亡的原因，除了帝國主義對(duì)其長期進(jìn)行顛覆破壞與和平演變的外部原因之外，一個(gè)重要的、起決定作用的內(nèi)因是，蘇聯(lián)共產(chǎn)黨特別是其官僚階層因?yàn)閲?yán)重的特權(quán)腐敗而遭到了蘇聯(lián)工人階級(jí)和蘇聯(lián)人民的拋棄。英國著名歷史學(xué)家約翰·阿克頓勛爵曾言，權(quán)力會(huì)腐化，絕對(duì)的權(quán)力絕對(duì)腐化。這句本來用以指斥私人銀行家的話語，在今天更多地被引用來指證官員權(quán)力的腐化。這是因?yàn)?，雖然與當(dāng)時(shí)的私人銀行家們直接通過金錢的運(yùn)作吞噬社會(huì)財(cái)富不同，在千百年的權(quán)力實(shí)踐中，官員們顯然早已諳熟于通過手中掌握的權(quán)力換取等價(jià)金錢和利益的手段，其對(duì)國家的危害絕不亞于貪婪的銀行家對(duì)于經(jīng)濟(jì)民生的破壞。致力于“尋租理論”研究的美國明尼蘇達(dá)大學(xué)教授安·克魯格進(jìn)一步揭示了官員權(quán)力腐敗的經(jīng)濟(jì)學(xué)原因：“在多數(shù)市場(chǎng)導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)中，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管制比比皆是。這些管制導(dǎo)致各種形式的租金，以及人們經(jīng)常為這些租金而展開競(jìng)爭。在某些場(chǎng)合，這種競(jìng)爭是完全合法的。在另一些場(chǎng)合，尋租采取其他形式，如賄賂、腐敗、走私和黑市?！薄?4〕官員作為國家權(quán)力的執(zhí)行者和一定范疇內(nèi)具體權(quán)力的制定者，當(dāng)社會(huì)中具備一定尋租的環(huán)境和條件時(shí)，他們就會(huì)運(yùn)用政治權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力和社會(huì)權(quán)力，假借國家建設(shè)或公共利益之名，實(shí)現(xiàn)權(quán)力價(jià)格化以侵占社會(huì)公共資源、謀取利益，滿足個(gè)人私欲和享受。如果一個(gè)國家對(duì)于掌握了各種權(quán)力的政府官員沒有相應(yīng)的法律限制以致尋租成本極低，則無異于鼓勵(lì)官員們將手中權(quán)力推向社會(huì)換取租金。根據(jù)權(quán)力腐敗的“爛蘋果定律”和“劣幣驅(qū)逐良幣”規(guī)律，一個(gè)官員的腐敗如沒有得到及時(shí)懲處，會(huì)導(dǎo)致更多官員效仿。其結(jié)果不僅會(huì)破壞經(jīng)濟(jì)發(fā)展，敗壞社會(huì)良序環(huán)境，還將嚴(yán)重影響到國家主權(quán)穩(wěn)定，直接危及執(zhí)政根基。十八大以來至2015年底，我國約有130余名副省級(jí)以上官員被查處，廳及以下官員數(shù)萬名。中央巡視組在向地方反映的情況中，包括“腐敗問題多層次、多領(lǐng)域、廣覆蓋，表現(xiàn)形式隱蔽化、智能化、多樣化，查處難度加大”；“一些領(lǐng)導(dǎo)干部與老板之間保持相對(duì)穩(wěn)定的關(guān)系圈子，進(jìn)行封閉式權(quán)錢交易的問題”；“腐敗干部普遍存在權(quán)色交易問題，生活腐化與經(jīng)濟(jì)腐敗互為因果”；“教育、醫(yī)療、環(huán)保、科技等領(lǐng)域窩案高發(fā)，資金密集、權(quán)力集中領(lǐng)域腐敗問題頻發(fā)”等問題。一貪被抓，還有繼者。導(dǎo)致“前腐后繼”的機(jī)制仍在，不受約束的權(quán)力還在。嚴(yán)峻的反腐形勢(shì)表明，依法治權(quán)已是當(dāng)下關(guān)系到我國能否實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興和中國共產(chǎn)黨能否長期執(zhí)政的關(guān)鍵。

在權(quán)力法治的框架下，官員權(quán)力考評(píng)制度將按照習(xí)近平提出的“把能不能依法辦事、遵守法律作為考察識(shí)別干部的重要條件”，通過不斷提高官員依法辦事的能力和水平，發(fā)揮發(fā)現(xiàn)腐敗和預(yù)防腐敗的作用。一方面，作為一種動(dòng)態(tài)的權(quán)力運(yùn)行考核評(píng)價(jià)方式，它基于權(quán)力運(yùn)行的公開、行權(quán)程序的公正、權(quán)力結(jié)果的公平，通過創(chuàng)新考核評(píng)價(jià)方式以及集納傳統(tǒng)的監(jiān)察、審計(jì)等多種權(quán)力評(píng)價(jià)手段，可以通過加強(qiáng)平時(shí)考核著眼于當(dāng)下運(yùn)行的各項(xiàng)權(quán)力依法行使的情況，并對(duì)其適時(shí)做出評(píng)價(jià)，因此能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)超越權(quán)限的執(zhí)法行為、在程序上和實(shí)質(zhì)上違反法律的用權(quán)行為、造成違法后果的權(quán)力行為。通過實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的每一個(gè)環(huán)節(jié)的考核評(píng)價(jià)，讓權(quán)力腐敗一覽無余。另一方面，權(quán)力考核評(píng)價(jià)制度通過對(duì)官員依法辦事全過程的考核評(píng)價(jià)，將進(jìn)一步促進(jìn)權(quán)力運(yùn)行的公開和規(guī)范，消除權(quán)力運(yùn)行過程的所有“暗箱”環(huán)節(jié)，讓權(quán)力尋租腐敗無機(jī)可乘、無處下手，因而也就從根本上發(fā)揮了預(yù)防權(quán)力腐敗的作用。作為一種權(quán)力配置的機(jī)制，權(quán)力考評(píng)制度也將有利于實(shí)現(xiàn)權(quán)力配置的公正與廉潔。美國的反腐歷史表明，在其貪腐高發(fā)期，政府的公職可以被貪腐分子私下授受，總統(tǒng)加菲爾德在入主白宮不到4個(gè)月竟然遭到索官未遂者的殺害。由包括立法、司法和行政在內(nèi)的廣義政府壟斷性地掌握并分配公共資源、提供公共物品、實(shí)施政府管制，通常被認(rèn)為是產(chǎn)生腐敗的溫床〔25〕?；诠賳T權(quán)力考評(píng)而建立起透明公正的權(quán)力配置機(jī)制，無論對(duì)權(quán)力的掌握者和配置者都是一種保護(hù)?？傊?，權(quán)力考評(píng)制度將打通法律制約監(jiān)督權(quán)力之功能實(shí)現(xiàn)的“最后一公里”，通過圍繞權(quán)力及其運(yùn)行建立“無時(shí)不在、無處不在”的法律監(jiān)督并發(fā)揮其威懾作用，進(jìn)而真正形成一種不能腐、不敢腐、不想腐的機(jī)制。

（三）考評(píng)官員權(quán)力是官員考評(píng)制度完善的內(nèi)在要求

國家之所以對(duì)官員群體進(jìn)行考評(píng)，顯然與官員的特殊身份有關(guān)?！肮僬撸芤病?，國家管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)、制定和推行法律、政治制度和政策時(shí)離不開官員，同時(shí)，官員在執(zhí)行政策、法令的過程中也就成為權(quán)力的代理人?？荚u(píng)官員的原因，本質(zhì)上是由于官員掌握著國家的權(quán)力。如果僅僅把官員作為一個(gè)履職于國家職權(quán)部門的“自然人”來對(duì)待，則顯然無法擊中官員考評(píng)制度的本質(zhì)。在這個(gè)意義上，官員考評(píng)制度的功能至少應(yīng)該體現(xiàn)以下幾個(gè)方面：一是遴選功能，選拔出能夠真誠服務(wù)國家和社會(huì)發(fā)展以及增益民生福祉的官員；二是激勵(lì)功能，通過考核獎(jiǎng)勵(lì)恪盡職守、服務(wù)人民的優(yōu)秀官員，并對(duì)其他官員產(chǎn)生示范作用；三是監(jiān)督功能，考核制度中的平時(shí)考核不但是一種考核官員工作熱情、勤勉狀態(tài)、工作效率的考核，更重要的職能是監(jiān)督官員依法履職的情況，這其中主要是權(quán)力運(yùn)行情況，通過權(quán)力運(yùn)行情況考核，發(fā)現(xiàn)是否存在其他問題；四是評(píng)價(jià)功能，在全面考核的情況下，對(duì)官員整體素質(zhì)、能力、依法履職情況做出評(píng)價(jià)，作為獎(jiǎng)懲、升遷、薪資等各方面待遇的依據(jù)。就我國現(xiàn)行的官員考評(píng)制度而言，上述功能的發(fā)揮并不盡如人意。如，普遍存在的任人唯親、用人腐敗現(xiàn)象導(dǎo)致遴選功能落空，官員群體對(duì)選人用人制度的信任度普遍較低；考核流于形式化、走過場(chǎng)導(dǎo)致激勵(lì)功能不明顯，干和不干一個(gè)樣、干好干壞一個(gè)樣，使得正向激勵(lì)無法實(shí)現(xiàn)；權(quán)力考評(píng)的缺位使得監(jiān)督功能無法實(shí)現(xiàn)，那種對(duì)勤勉狀況的監(jiān)督雖然有督促作用，但不能反映官員依法履職的真實(shí)情況，一個(gè)很勤勉的官員可能是一個(gè)很腐敗的官員，如南方某市委書記經(jīng)常“白加黑”“五加二”的加班加點(diǎn)工作開會(huì)，卻存在嚴(yán)重的權(quán)力濫用與腐??；在評(píng)價(jià)功能方面，當(dāng)前的考評(píng)制度脫胎于革命政黨的干部考核制度，比較側(cè)重強(qiáng)調(diào)干部政治忠誠度評(píng)價(jià)，缺乏對(duì)依法行政、依法履職、依法用權(quán)等具體權(quán)力行使能力、水平方面的評(píng)價(jià)，以至于出現(xiàn)不少“政治忠誠”的干部剛剛被提拔到重要崗位，就因?yàn)榘l(fā)現(xiàn)權(quán)力腐敗等問題而落馬。官員考評(píng)制度的功能欠缺，將直接加劇現(xiàn)行官員體制弊端的顯現(xiàn)，如同有學(xué)者所指出的，“我國的官員市場(chǎng)其實(shí)是一個(gè)封閉和壟斷的市場(chǎng)。在位的官員可以長時(shí)間壟斷在特定職位上。一般只要不被查出腐敗和重大瀆職案件，這些官員是不會(huì)輕易退出官場(chǎng)。由于官場(chǎng)的職位是有限的，在位的官員不退出官場(chǎng)，下面的人就無法進(jìn)入。官場(chǎng)的壟斷特性與市場(chǎng)中的壟斷企業(yè)一樣都導(dǎo)致壟斷者沒有競(jìng)爭力，這樣也就失去了努力創(chuàng)新、提高質(zhì)量的動(dòng)力。”〔26〕官員權(quán)力考評(píng)制度是全方位完善現(xiàn)行官員考評(píng)制度功能的有益創(chuàng)新，其機(jī)制是：由于將官員權(quán)力運(yùn)行作為主要考評(píng)對(duì)象，官員依法用權(quán)的情況將一目了然，則可以保障選拔出既有能力干事、又能夠做到依法辦事的干部；以依法用權(quán)考核的數(shù)據(jù)為支撐，考核從形式化到實(shí)在化，官員的激勵(lì)將完全不同于之前更多依賴主觀印象而做出考核結(jié)論的情況；以權(quán)力運(yùn)行為日?？己饲腥朦c(diǎn)，能夠真實(shí)反映官員職權(quán)行使?fàn)顩r，實(shí)現(xiàn)考核與監(jiān)督一體化、同步化，直接增強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制約效果；權(quán)力考評(píng)可以與現(xiàn)行“五維考核”標(biāo)準(zhǔn)（德、能、勤、績、廉）全面對(duì)接，用數(shù)據(jù)說話、用事實(shí)說話，對(duì)官員評(píng)價(jià)將更加真實(shí)、客觀、公正，更加令官員本人和全社會(huì)信服。

歷史和實(shí)踐一再證明，僅僅依靠官員的承諾以及所謂的忠誠并不能保障權(quán)力在官員手中能夠得到規(guī)范的行使。羅素在他的名著《權(quán)力論》中說過，愛好權(quán)力，猶如好色，是一種強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)，對(duì)于大多數(shù)人的行為所發(fā)生的影響往往超過他們自己的想象。忠誠和道德難以約束內(nèi)心的欲望。將人民的利益寄托于官員的政治忠誠和廉潔自律的主觀意志不但是不靠譜的，也是對(duì)人民不負(fù)責(zé)的做法。官員權(quán)力考評(píng)制度是站在法治國家建設(shè)的全局高度對(duì)現(xiàn)行官員考評(píng)制度的制度邏輯進(jìn)行的一次全面完善和提升，目的是通過賦予考評(píng)制度以新的功能，使其發(fā)揮出規(guī)范、監(jiān)督和制約權(quán)力運(yùn)行的作用，既是我國官員考評(píng)制度的創(chuàng)新，也是微觀層面推進(jìn)權(quán)力法治的制度探索。

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The Construction of Evaluation System of Officials’Power

WANG Wenqi
（Law School,South China University of Technology,Guangzhou 510006,China）

Nomocracy (rule of law)has always meant more than static rules on paper.It requires the building of a dynamic mechanism.The evaluation of officials'power,with an aim to supervise and restrict the dynamic operation of state power,is a kind of system design.It aims to promote the legalization of power management and thus realize Nomocracy.The evaluation of officials’power is based on the legality and assessability of officials’power as well as on the legitimacy（rightfulness）of people’s supervision.The way of evaluation is to take the power behavior of officials as the object to be assessed and evaluated by a set of statutory rules on a routine basis,so as to promptly identify and correct any illegal behavior in the power operation.The evaluation of officials’power is the inevitable requirement of the rule of law,and it is an urgent request for the prevention of power corruptions.It is also the internal need for perfection of the current evaluation system of officials’power.

Nomocracy;power;evaluation of power

D903

A

1002-3291（2017）01-0081-11

【責(zé)任編輯 至 仁】

2016-10-10

王文琦，男，河南平輿人，華南理工大學(xué)法學(xué)院博士研究生。研究方向：法理學(xué)。