摘要：從征地沖突風(fēng)險(xiǎn)因素、征地沖突后果兩個(gè)微觀角度著手，詮釋征地沖突風(fēng)險(xiǎn)控制目標(biāo)，分析征地沖突風(fēng)險(xiǎn)控制策略，從征地沖突風(fēng)險(xiǎn)控制目標(biāo)、控制策略、控制支撐體系三個(gè)層面對征地沖突風(fēng)險(xiǎn)控制體系進(jìn)行探索。

關(guān)鍵詞：征地沖突風(fēng)險(xiǎn)，控制目標(biāo)，控制策略，支撐體系

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2017）01-0055-63 收稿日期：2016-11-16

當(dāng)前我國既處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，又處于社會矛盾凸顯期，尤其農(nóng)村地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)復(fù)雜多變，農(nóng)村基層的風(fēng)險(xiǎn)社會正在迅速形成。征地引發(fā)的矛盾是農(nóng)村主要的沖突來源，征地沖突風(fēng)險(xiǎn)由此成為我國社會風(fēng)險(xiǎn)管理的重要內(nèi)容。2011年，中共中央政治局會議明確提出加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理要堅(jiān)持“關(guān)口前移，源頭治理”的基本原則。征地沖突管理重心應(yīng)由傳統(tǒng)的危險(xiǎn)事件爆發(fā)后的應(yīng)急和控制，轉(zhuǎn)向?qū)_突風(fēng)險(xiǎn)的控制。

風(fēng)險(xiǎn)控制是風(fēng)險(xiǎn)管理者采取某種措施，消滅或減少風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生的可能性，或者降低風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生后造成損失的嚴(yán)重性。征地沖突風(fēng)險(xiǎn)控制即農(nóng)村土地征收所涉及的利益主體通過制定和履行法律法規(guī)、出臺并實(shí)施有關(guān)政策措施或達(dá)成某種協(xié)議的方式，消除或緩解因征地可能引發(fā)沖突事件的可能性，或者降低征地沖突事件發(fā)生后可能造成損失的嚴(yán)重性。本文將嘗試從控制目標(biāo)、控制策略及支撐體系三個(gè)方面對征地沖突風(fēng)險(xiǎn)控制體系進(jìn)行探索。

1 征地沖突風(fēng)險(xiǎn)控制目標(biāo)

1.1 征地沖突風(fēng)險(xiǎn)控制的總體目標(biāo)

征地沖突風(fēng)險(xiǎn)控制的總體目標(biāo)是在征地過程中建立和維持良好的征地氛圍，實(shí)現(xiàn)文明征地。通過不斷完善征地制度、征地程序，確立科學(xué)、有效、合理的征地補(bǔ)償分配和安置辦法，建立健全征地矛盾調(diào)解和農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制。防范和控制農(nóng)村集體土地征收各環(huán)節(jié)關(guān)鍵性風(fēng)險(xiǎn)，有效化解征地引致的不滿情緒，避免因征地造成不同利益主體之間的對抗行為。借此在預(yù)計(jì)時(shí)間內(nèi)以合理成本實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地權(quán)屬的轉(zhuǎn)變，做到征地活動順利實(shí)施，保證征地后不降低農(nóng)民原有生活水平，爭取讓失地農(nóng)民共享土地增值收益。征地沖突風(fēng)險(xiǎn)涉及征地沖突風(fēng)險(xiǎn)因素與征地沖突后果，因此，對征地沖突風(fēng)險(xiǎn)控制具體目標(biāo)進(jìn)行闡釋將在這兩方面展開。

1.2 征地沖突風(fēng)險(xiǎn)因素的控制目標(biāo)

征地沖突風(fēng)險(xiǎn)因素的控制目標(biāo)側(cè)重于防范，也就是盡量降低或避免征地沖突風(fēng)險(xiǎn)因素導(dǎo)致沖突的可能性。主要涉及以下幾方面內(nèi)容：

1.2.1 保障對征地項(xiàng)目實(shí)施過程的有效監(jiān)督

避免土地行政主管部門在征地項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)僅憑申報(bào)材料就作出批地許可的形式化作風(fēng)，細(xì)致做好對征地項(xiàng)目審批前的實(shí)地考察與核實(shí)。避免為推進(jìn)征地進(jìn)度而擅自出臺某種獎勵(lì)政策的錯(cuò)誤激勵(lì)行為或動用警力、黑惡勢力，以武力方式征地的野蠻行為。禁止村集體經(jīng)濟(jì)組織或村小組等不具備征地主體資格的單位或團(tuán)體進(jìn)行農(nóng)村集體土地違法征收或買賣，同時(shí)禁止土地行政主管部門私自下放征地權(quán)。不斷探索并完善征地補(bǔ)償準(zhǔn)備金制度并在實(shí)施中嚴(yán)格把關(guān)，有效保障對失地農(nóng)民補(bǔ)償與安置的及時(shí)性和足額性。認(rèn)真對待征地項(xiàng)目公告及聽證程序并形成書面材料，充分尊重和維護(hù)農(nóng)民在征地補(bǔ)償與安置過程中的知情權(quán)與參與權(quán)。

1.2.2 確保征地項(xiàng)目實(shí)施程序的規(guī)范性與合法性

提高農(nóng)民滿意度、減少沖突，程序規(guī)范和公正尤為重要。嚴(yán)把征地審批與實(shí)施的權(quán)限關(guān)，避免權(quán)限私自下放或越級征地導(dǎo)致的腐敗現(xiàn)象。奉行征地公告制度，避免因忽略預(yù)征地公告使搶種或臨時(shí)新增地上附著物補(bǔ)償時(shí)出現(xiàn)扯皮，或者因未對征地補(bǔ)償安置、征地補(bǔ)償分配方案進(jìn)行及時(shí)有效公開，導(dǎo)致補(bǔ)償安置工作難以進(jìn)行下去等困境。征地補(bǔ)償方案的制定不能由市縣級土地行政管理部門單方面完成，應(yīng)會同物價(jià)部門、人力資源與社會保障部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門、村集體代表等重要利益相關(guān)者共同參與決定。征地補(bǔ)償安置費(fèi)在村集體內(nèi)部分配的程序同樣要做到民主。在征地實(shí)地測量、征地補(bǔ)償方案制定、征地補(bǔ)償款分配等方面農(nóng)民的反饋信息不可小覷，切忌弄虛作假，做到讓農(nóng)民切實(shí)參與其中并對他們的意見和建議給予高度重視。

1.2.3 完善征地補(bǔ)償分配與安置制度并制定切實(shí)可行的實(shí)施細(xì)則

科學(xué)提升征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，維持并不斷改善失地農(nóng)民生活水平，充分考慮農(nóng)民對土地的產(chǎn)權(quán)，讓農(nóng)民共享土地增值收益。有效防控征地補(bǔ)償款分配過程中的假公濟(jì)私現(xiàn)象，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定規(guī)范，做到征地補(bǔ)償分配公平，審慎裁量外嫁女、現(xiàn)役軍人等特殊身份人員的分配資格。改變單純依賴經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)淖龇ǎ剿骱蛯?shí)踐多元化征地補(bǔ)償形式，逐步完善失地農(nóng)民就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老等方面的安置補(bǔ)償。綜合考量區(qū)片綜合地價(jià)、不同征地用途作出適當(dāng)補(bǔ)償安置方案，有效避免因同地不同價(jià)、不同征地時(shí)期不同補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等導(dǎo)致的矛盾沖突。同時(shí)要嚴(yán)防各級政府部門或村委會在征地補(bǔ)償款發(fā)放過程中的挪用與截留。

1.2.4 建立健全矛盾調(diào)解機(jī)制并配備專業(yè)組織和人員

如今農(nóng)民法律意識在逐漸覺醒，因此，要重視征地矛盾調(diào)解的公平公正。由于法律知識欠缺，加之某些征地矛盾處理途徑存在成本高、程序復(fù)雜等問題，信訪成為農(nóng)民表達(dá)訴求的主要途徑。為緩解征地矛盾糾紛的信訪壓力，更好地服務(wù)征地實(shí)踐，極有必要探索更接地氣的征地沖突矛盾調(diào)解途徑并在實(shí)踐中綜合靈活運(yùn)用。在社會矛盾復(fù)雜的農(nóng)村地區(qū)，征地矛盾激化可能造成連鎖反應(yīng)觸發(fā)多種沖突，矛盾調(diào)解人員對征地利益雙方要寓情于理、寓理于法，注意協(xié)調(diào)和調(diào)解矛盾時(shí)的態(tài)度。加強(qiáng)農(nóng)村矛盾調(diào)解人才隊(duì)伍建設(shè)，對征地村現(xiàn)實(shí)情況詳細(xì)了解和把握的同時(shí)不斷提高矛盾調(diào)解人員調(diào)解水平。

1.3 征地沖突后果的控制目標(biāo)

征地沖突后果的控制目標(biāo)側(cè)重于降低征地沖突可能導(dǎo)致后果的嚴(yán)重性，或彌合征地沖突造成的損失和破壞。具體來看主要涉及以下內(nèi)容：降低征地沖突造成的經(jīng)濟(jì)損失，科學(xué)合理控制征地支出。重視征地矛盾調(diào)解，避免人員傷亡。早發(fā)現(xiàn)、早解決，控制沖突范圍，降低沖突對正常社會秩序的影響。注重效率，妥善合理控制征地補(bǔ)償與安置時(shí)間。政府工作人員維護(hù)和不斷提升政府公信力，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)的同時(shí)對法規(guī)界定不清的復(fù)雜情況給予酌情考量。征地過程可能會涉及到其他錯(cuò)綜復(fù)雜的農(nóng)村問題，如何做到在有效化解征地矛盾的同時(shí)不斷培養(yǎng)和增強(qiáng)農(nóng)民對政府的信賴，這就對工作人員的專業(yè)素質(zhì)及其對實(shí)地情況的準(zhǔn)確把握和判斷提出了更高的要求。

綜上，具體到征地實(shí)踐的各個(gè)環(huán)節(jié)，所要面臨的主要征地沖突風(fēng)險(xiǎn)因素不同，征地沖突風(fēng)險(xiǎn)控制的側(cè)重點(diǎn)與控制目標(biāo)也有所區(qū)別，征地沖突風(fēng)險(xiǎn)控制目標(biāo)可以看做是由總體目標(biāo)統(tǒng)領(lǐng)，具有若干分支目標(biāo)的樹狀目標(biāo)體系。

2 征地沖突風(fēng)險(xiǎn)控制策略

2.1 征地沖突風(fēng)險(xiǎn)控制策略分析

風(fēng)險(xiǎn)控制策略是一項(xiàng)重要的風(fēng)險(xiǎn)控制處理技術(shù)，基本方法包括風(fēng)險(xiǎn)回避、風(fēng)險(xiǎn)控制、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和風(fēng)險(xiǎn)保留。

2.1.1 征地沖突風(fēng)險(xiǎn)回避

風(fēng)險(xiǎn)回避是一種消極的風(fēng)險(xiǎn)處置方式，一般在風(fēng)險(xiǎn)無法消除或轉(zhuǎn)移，相關(guān)主體又無能力承擔(dān)的情況下采用。作為被普遍采用的方法之一，風(fēng)險(xiǎn)回避具有簡單、易行和徹底的優(yōu)勢，能實(shí)現(xiàn)將風(fēng)險(xiǎn)來源從根本上排除，從而避免損失和不確定性。同時(shí)，該方法也可能導(dǎo)致某種機(jī)會流失，并且在某種情況下，風(fēng)險(xiǎn)是難以回避的。

征地過程中實(shí)施征地項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評估，對可能導(dǎo)致征地沖突、具有較高風(fēng)險(xiǎn)的征地項(xiàng)目或征地方案進(jìn)行拒絕便屬于對征地沖突風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)回避。顯而易見，選擇風(fēng)險(xiǎn)回避也就相當(dāng)于放棄了征地項(xiàng)目帶來的某種地區(qū)發(fā)展的機(jī)遇。從某種程度上看，風(fēng)險(xiǎn)回避是最徹底的控制風(fēng)險(xiǎn)的方式，采取該措施時(shí)應(yīng)綜合權(quán)衡征地項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)、機(jī)遇以及相關(guān)利益主體的積極性、創(chuàng)造力，在有效控制征地沖突風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)兼顧地區(qū)發(fā)展要求。

2.1.2 征地沖突風(fēng)險(xiǎn)控制

有別于風(fēng)險(xiǎn)回避的是，風(fēng)險(xiǎn)控制并非簡單規(guī)避，而是對風(fēng)險(xiǎn)作出積極應(yīng)對，采取必要的措施以最大限度地降低損失發(fā)生的可能性或減少實(shí)際造成的損失。風(fēng)險(xiǎn)控制的主要技術(shù)有損失預(yù)防和損失減少，損失預(yù)防屬于對風(fēng)險(xiǎn)的事前控制，通過化解或減緩風(fēng)險(xiǎn)、改善或改變風(fēng)險(xiǎn)面臨的環(huán)境、抑制風(fēng)險(xiǎn)與環(huán)境的作用方式來達(dá)到降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可能性或減少損失的目的；損失減少屬于對風(fēng)險(xiǎn)的事后控制，更加關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生的后果，主要目的是設(shè)法使損失程度降到最小并最大限度的控制影響。

征地沖突風(fēng)險(xiǎn)控制中的損失預(yù)防主要是對征地過程中不同環(huán)節(jié)容易誘發(fā)沖突的因素進(jìn)行控制，是在征地沖突未發(fā)生時(shí)對征地程序、征地監(jiān)督、征地補(bǔ)償分配、征地矛盾調(diào)解等環(huán)節(jié)可能誘發(fā)沖突的因素進(jìn)行排除、化解，亦或是出臺相應(yīng)的法律規(guī)章來改善征地政策、社會環(huán)境，從而最大限度地降低征地沖突發(fā)生的可能性。征地沖突風(fēng)險(xiǎn)控制中的損失減少主要是降低征地沖突發(fā)生后可能造成危害的嚴(yán)重性，主要在于充分做好征地項(xiàng)目實(shí)施前的風(fēng)險(xiǎn)評估，制定切實(shí)可行的征地沖突應(yīng)急預(yù)案，注重征地矛盾地調(diào)解與化解，以便在沖突發(fā)生后降低損失，控制事態(tài)惡化。

2.1.3 征地沖突風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移

風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，包括保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和非保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，它不會消除風(fēng)險(xiǎn)，而是設(shè)法將后果風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任與權(quán)力轉(zhuǎn)移給受讓人承擔(dān)。在特定環(huán)境下，并非所有風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移都會對風(fēng)險(xiǎn)受讓方產(chǎn)生損失，而是最大限度實(shí)現(xiàn)雙贏。

征地過程中，征地沖突風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移一般是非保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。征地項(xiàng)目實(shí)施過程一般涉及到多部門、多方利益主體的參與，征地矛盾調(diào)解也逐步呈現(xiàn)多元化趨勢，征地沖突發(fā)生后對沖突事件的控制也不是單一部門就能解決的。從這一角度分析，征地項(xiàng)目實(shí)施、征地矛盾調(diào)解、征地沖突應(yīng)急管理等方面涉及到不同利益主體的職責(zé)，這在一定程度上體現(xiàn)了征地沖突風(fēng)險(xiǎn)非保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的性質(zhì)。

2.1.4 征地沖突風(fēng)險(xiǎn)保留

風(fēng)險(xiǎn)保留是責(zé)任主體自行承擔(dān)后果風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)控制策略，包括主動風(fēng)險(xiǎn)自留和被動風(fēng)險(xiǎn)自留。主動風(fēng)險(xiǎn)自留是在綜合權(quán)衡風(fēng)險(xiǎn)及后果、自身風(fēng)險(xiǎn)承載力并比較其他控制策略后的決定。被動風(fēng)險(xiǎn)自留一般在未發(fā)現(xiàn)或低估風(fēng)險(xiǎn)及其損失、應(yīng)急措施不完備時(shí)用到。

如果視征地活動為一種政府行為的話，征地沖突風(fēng)險(xiǎn)自留主要是在其他風(fēng)險(xiǎn)控制措施達(dá)不到緩解征地沖突風(fēng)險(xiǎn)理想效果的情況下采取的，由征地相關(guān)政府部門承擔(dān)征地沖突風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)控制策略。征地沖突的主動風(fēng)險(xiǎn)自留是在意識到征地沖突風(fēng)險(xiǎn)后預(yù)先做好防范措施，征地沖突的被動風(fēng)險(xiǎn)自留則是在沒有意識到征地沖突風(fēng)險(xiǎn)或?qū)φ鞯貨_突風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識不夠的情況下，沖突發(fā)生而被迫承擔(dān)損失。

2.2 征地沖突風(fēng)險(xiǎn)控制具體措施選擇

對征地沖突風(fēng)險(xiǎn)控制具體措施的選擇，需要結(jié)合征地沖突風(fēng)險(xiǎn)因素權(quán)重的權(quán)衡，有針對性地就不同征地沖突風(fēng)險(xiǎn)的控制策略進(jìn)行探討。這里主要側(cè)重對征地沖突風(fēng)險(xiǎn)因素的控制策略進(jìn)行分析，通過對征地沖突風(fēng)險(xiǎn)因素的控制實(shí)現(xiàn)征地沖突后果的控制。征地沖突風(fēng)險(xiǎn)控制思路如圖1所示。

2.2.1 征地監(jiān)督?jīng)_突風(fēng)險(xiǎn)因素控制策略

征地監(jiān)督能否有效實(shí)施關(guān)系到維護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益、緩解或化解征地沖突的順利進(jìn)行。為提高征地監(jiān)督實(shí)效，首先要完善和健全征地監(jiān)督具體實(shí)施細(xì)則，使征地監(jiān)督有法可依。不斷拓寬農(nóng)民群眾了解征地法律規(guī)范的渠道，增強(qiáng)農(nóng)民整體素質(zhì)，使被征地農(nóng)民有足夠的知識來表達(dá)訴求，參與征地項(xiàng)目審批及實(shí)施的不同環(huán)節(jié)，更有效地發(fā)揮被征地農(nóng)民的征地監(jiān)督作用。加強(qiáng)社會媒體等社會力量對征地活動的監(jiān)督，借此促進(jìn)征地活動的規(guī)范化、公開透明化與文明化。

2.2.2 征地程序沖突風(fēng)險(xiǎn)因素控制策略

對于征地審批及公告程序，為避免虛報(bào)或謊報(bào)材料，審核及批地機(jī)關(guān)應(yīng)就申報(bào)材料進(jìn)行實(shí)地調(diào)研審查，對所需圖文材料及時(shí)動態(tài)更新，確保審批規(guī)范。征地公告環(huán)節(jié)需保障征地利益相關(guān)者的知情權(quán)，尤為重要的是充分尊重農(nóng)民的意愿，重視農(nóng)民的參與及所提意見和建議。為避免征地調(diào)查測度不公正導(dǎo)致沖突，同一項(xiàng)目征地測量標(biāo)準(zhǔn)要一致，遇到測量界限不清的情況，由村委會成員、村民代表、被征地農(nóng)民等利益相關(guān)者共同裁定。征地實(shí)地測量結(jié)果需公示，并獲得被征地農(nóng)民的審核簽字。征地補(bǔ)償方案制定環(huán)節(jié)，由征地活動所涉及的規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)、民政、人力資源與社會保障等部門及人員共同參協(xié)商來完成方案。

2.2.3 征地補(bǔ)償分配沖突風(fēng)險(xiǎn)因素控制策略

征地補(bǔ)償數(shù)量偏低是誘發(fā)沖突的重要因素。因此，要科學(xué)確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確保失地農(nóng)民原有生活水平不降低，逐步讓農(nóng)民共同享受到土地增值收益。探索和完善征地補(bǔ)償分配模式，充分考慮失地農(nóng)民的就業(yè)和養(yǎng)老等社會保障問題，體現(xiàn)對土地上附著的各項(xiàng)社會功能的替代。消除征地補(bǔ)償款分配環(huán)節(jié)沖突，可以從以下幾方面考慮：合理認(rèn)定村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。推行統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)征地補(bǔ)償方式，對征地目的、征地用途存在差異的相鄰區(qū)域征地項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)保持同等水平。村民代表參與征地補(bǔ)償款分配方案制定過程，并且分配方案需要失地農(nóng)民認(rèn)可。對征地補(bǔ)償費(fèi)分配和使用情況進(jìn)行村務(wù)公開，防止以權(quán)謀私。

2.2.4 征地矛盾調(diào)解沖突風(fēng)險(xiǎn)因素控制策略

征地矛盾調(diào)解渠道少，失地農(nóng)民的利益訴求得不到滿足時(shí)容易誘發(fā)沖突。因此，需要不斷拓寬征地矛盾調(diào)解途徑，除增強(qiáng)行政復(fù)議、行政訴訟、信訪在征地矛盾調(diào)解中的作用外，不斷完善征地補(bǔ)償安置爭議仲裁制度，調(diào)解優(yōu)先。探索創(chuàng)新性矛盾調(diào)解方式，如借助媒體的力量化解矛盾，例如江蘇衛(wèi)視《金牌調(diào)解》欄目在政府支持下對征地糾紛調(diào)解做了一定程度的嘗試。發(fā)揮人民調(diào)解作用，根據(jù)案情需要成立鎮(zhèn)、村或跨村調(diào)解委員會。無論何種調(diào)解方式，專業(yè)調(diào)解人員及團(tuán)隊(duì)都發(fā)揮著關(guān)鍵作用，這就需要吸納專業(yè)法律人才充實(shí)矛盾調(diào)解隊(duì)伍，加強(qiáng)工作人員專業(yè)學(xué)習(xí)，提高其綜合素質(zhì)。為確保征地過程中矛盾調(diào)解的公正性，可以聯(lián)合司法人員、調(diào)解組成員、開發(fā)區(qū)、地產(chǎn)公司、拆遷公司等人員對征地矛盾進(jìn)行協(xié)同調(diào)處。

3 征地沖突風(fēng)險(xiǎn)控制支撐體系

土地征收是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要多方協(xié)調(diào)配合方能順利實(shí)施，實(shí)現(xiàn)對征地沖突風(fēng)險(xiǎn)的有效控制同樣需要系統(tǒng)化的支撐體系保駕護(hù)航。以下嘗試從征地沖突風(fēng)險(xiǎn)控制法律規(guī)范、征地沖突風(fēng)險(xiǎn)控制組織結(jié)構(gòu)、征地沖突風(fēng)險(xiǎn)控制信息系統(tǒng)三方面對征地沖突風(fēng)險(xiǎn)控制支撐體系進(jìn)行分析和討論，各要素關(guān)系如圖2所示。

3.1 征地沖突風(fēng)險(xiǎn)控制的法律規(guī)范

征地沖突防控法律規(guī)范的分散是征地沖突風(fēng)險(xiǎn)控制的阻礙。對征地沖突風(fēng)險(xiǎn)控制法律規(guī)范體系的探討可以重點(diǎn)從征地沖突風(fēng)險(xiǎn)評估、征地監(jiān)督檢查、征地矛盾調(diào)解幾方面展開。

3.1.1 完善征地沖突風(fēng)險(xiǎn)評估規(guī)范

《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作、切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》要求進(jìn)行征地社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估，各地陸續(xù)貫徹落實(shí)并在實(shí)踐中進(jìn)行了有益探索，其中征地沖突風(fēng)險(xiǎn)評估是比較重要的踐行內(nèi)容。為不斷健全和完善征地沖突風(fēng)險(xiǎn)評估規(guī)范，首先，需要對征地沖突風(fēng)險(xiǎn)評估給予正確定位。征地沖突風(fēng)險(xiǎn)評估是為了防范征地沖突而在征地立項(xiàng)前對可能誘發(fā)沖突的因素進(jìn)行排查。評估風(fēng)險(xiǎn)的大小將直接決定是否通過征地立項(xiàng)。其次，逐步規(guī)范征地沖突風(fēng)險(xiǎn)評估體系。由于征地沖突統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)缺失、收集較為困難，現(xiàn)行征地沖突風(fēng)險(xiǎn)評估指標(biāo)多為定性指標(biāo)。對征地沖突定量指標(biāo)的監(jiān)測、統(tǒng)計(jì)將對征地沖突風(fēng)險(xiǎn)評估產(chǎn)生重要的推動作用。再次，為確保征地沖突風(fēng)險(xiǎn)評估的客觀公正，評估工作可由縣、市級征地項(xiàng)目申報(bào)地土地管理部門與其他部門配合完成。

3.1.2 健全征地監(jiān)督規(guī)范

2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》明確提出加強(qiáng)對征地實(shí)施過程的監(jiān)督，2011年中紀(jì)委辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)督檢查進(jìn)一步規(guī)范征地拆遷行為的通知》，要求督促各級地方政府與職能部門落實(shí)征地政策、不斷完善征地補(bǔ)償機(jī)制。各地應(yīng)在征地過程中積極貫徹落實(shí)這些征地政策，出臺征地補(bǔ)償安置監(jiān)督辦法，對征地監(jiān)督主體、征地監(jiān)督內(nèi)容、征地監(jiān)督方式與責(zé)任處罰等進(jìn)行規(guī)范。重點(diǎn)對以非法程序征地、補(bǔ)償不到位或違法違規(guī)強(qiáng)制征地等行為進(jìn)行監(jiān)督查處。

3.1.3 構(gòu)建多元化征地矛盾調(diào)解規(guī)范

《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定要建立征地補(bǔ)償安置爭議仲裁制度，法律雖然未明確規(guī)定行政訴訟中允許調(diào)解，但行政訴訟后又通過庭外和解等形式化解矛盾的案例并不少。法律規(guī)范賦予行政主體的自由裁量權(quán)為行政訴訟調(diào)解提供了基礎(chǔ)。這在一定程度上表明將調(diào)解引入征地矛盾行政訴訟的可行性。在人民大調(diào)解制度安排下發(fā)展征地矛盾人民大調(diào)解制度，在申請征地的縣、市組建征地矛盾調(diào)解委員會，由司法、土地管理部門指導(dǎo)但作為獨(dú)立的群眾組織，借鑒人民調(diào)解委員會組織條例制定和完善調(diào)解工作規(guī)范、調(diào)解委員會工作規(guī)范等規(guī)范。同樣也可以在鎮(zhèn)（村）社會矛盾調(diào)解委員會下設(shè)征地矛盾調(diào)解委員會。征地矛盾調(diào)解仲裁制度、征地矛盾調(diào)解委員制度都為征地沖突矛盾調(diào)解途徑多元化發(fā)展提供了思路。

3.2 征地沖突風(fēng)險(xiǎn)控制的組織

征地沖突風(fēng)險(xiǎn)控制活動需要征地相關(guān)管理部門的支持，必要時(shí)應(yīng)針對征地范圍和征地性質(zhì)的不同特派上級政府部門相關(guān)人員直接負(fù)責(zé)征地項(xiàng)目的督導(dǎo)，以確保征地沖突風(fēng)險(xiǎn)控制組織體系中各職能部門之間相互協(xié)調(diào)，共同做好征地沖突風(fēng)險(xiǎn)控制工作。征地沖突風(fēng)險(xiǎn)控制的實(shí)施要借助一定組織完成，建立相應(yīng)的征地沖突風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)構(gòu)，打造適用于不同征地項(xiàng)目的可持續(xù)的多智能職能團(tuán)隊(duì)則顯得尤為重要。

3.2.1 征地項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)督管理部門

以科學(xué)合理的監(jiān)督機(jī)制對征地補(bǔ)償分配及安置活動進(jìn)行有效監(jiān)督，將有助于降低因征地監(jiān)督不到位導(dǎo)致的征地沖突風(fēng)險(xiǎn)。2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出要加強(qiáng)對征地實(shí)施過程的監(jiān)督，指明集體經(jīng)濟(jì)組織成員、農(nóng)業(yè)和民政等部門作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對征地補(bǔ)償費(fèi)用的收支和分配情況的監(jiān)督主體。但是受到工作銜接、部門協(xié)作等因素影響，民政、農(nóng)業(yè)部門在如何實(shí)施監(jiān)督以及監(jiān)督對象等方面都需要具體執(zhí)行規(guī)范的指導(dǎo)。由各地方政府出臺政策，對農(nóng)業(yè)部門對村內(nèi)征地補(bǔ)償費(fèi)進(jìn)行監(jiān)督管理、民政部門對村務(wù)公開監(jiān)督及明確被征地農(nóng)民后續(xù)保障、被征地農(nóng)民維權(quán)監(jiān)督等方面作出具體部署。其中，土地管理部門、勞動保障部門、公安部門、財(cái)政部門、建設(shè)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處等根據(jù)自身權(quán)限做好相應(yīng)職能監(jiān)督。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對有關(guān)單位或個(gè)人在征地過程中的不法行為進(jìn)行監(jiān)督和查處。

3.2.2 征地程序沖突風(fēng)險(xiǎn)控制方面

在征地程序中更加重視失地農(nóng)民的參與，土地管理、村集體經(jīng)濟(jì)組織等征地組織和實(shí)施部門在征地審批前、征地方案制定、征地審批結(jié)果、征地補(bǔ)償款管理和使用狀況及時(shí)準(zhǔn)確的向利益主體公告。類似征地補(bǔ)償方案制定、征地實(shí)地調(diào)查測度等環(huán)節(jié)，需要有農(nóng)民代表、獨(dú)立第三方共同參。在征地矛盾調(diào)解環(huán)節(jié)多下功夫，推行矛盾協(xié)調(diào)裁決制度。由各級國土資源管理部門牽頭領(lǐng)導(dǎo)，充實(shí)協(xié)調(diào)裁決人員，積極與當(dāng)?shù)卣块T溝通，本著政府主導(dǎo)、公眾參與、重在協(xié)調(diào)的原則，聘請政府部門人員、土地估價(jià)人員及法律援助機(jī)構(gòu)等作為協(xié)調(diào)裁決員，綜合運(yùn)用多種方法及時(shí)有效處理征地矛盾。

3.2.3 征地補(bǔ)償分配沖突風(fēng)險(xiǎn)控制方面

為保證征地補(bǔ)償款足額、及時(shí)發(fā)放，推行征地準(zhǔn)備金制度。申請征地的單位在征地報(bào)批前將征地補(bǔ)償費(fèi)預(yù)先存入土地管理部門的征地補(bǔ)償費(fèi)預(yù)存賬戶。待征地批準(zhǔn)后，由土地管理部門依據(jù)獲批的征地補(bǔ)償安置方案向農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織和失地農(nóng)民進(jìn)行撥付。征地準(zhǔn)備金賬戶?？顚Ｓ?，監(jiān)察和審計(jì)等部門對準(zhǔn)備金的管理和使用情況進(jìn)行監(jiān)督。村集體經(jīng)濟(jì)組織對部分征地補(bǔ)償費(fèi)的管理和分配時(shí)要求做到公開透明，征地補(bǔ)償款的分配方案要經(jīng)村民會議討論決定，重點(diǎn)在村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定方面達(dá)成一致，可成立村內(nèi)監(jiān)督委員會監(jiān)督征地補(bǔ)償款管理和使用。

3.2.4 征地矛盾調(diào)解沖突風(fēng)險(xiǎn)控制方面

當(dāng)前解決征地矛盾所涉及的部門分別為人民法院、行政機(jī)關(guān)、土地管理部門，征地矛盾解決方式主要有行政訴訟、行政復(fù)議和信訪。信訪則較多的被失地農(nóng)民采用，但信訪程序不嚴(yán)格致使各級信訪部門對信訪案件層層轉(zhuǎn)辦、為提高政績而“截訪”的現(xiàn)象普遍，因此有必要將信訪工作與司法監(jiān)督、人大機(jī)關(guān)的執(zhí)法檢查相結(jié)合，充分發(fā)揮人大機(jī)關(guān)和司法部門在征地矛盾調(diào)解當(dāng)中的作用。新型農(nóng)民組織的完善使失地農(nóng)民維權(quán)有組織可尋，也有助于緩解沖突。不斷健全完善征地矛盾調(diào)解仲裁制度，重視人民調(diào)解委員會的作用，可以嘗試組建土地管理人民調(diào)解委員會、鎮(zhèn)、村級或跨村矛盾調(diào)解委員會等，聘請司法顧問，由鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)包村指導(dǎo)工作，充分發(fā)揮各級各部門的優(yōu)勢，減緩或消除征地過程中的矛盾沖突。

3.3 征地沖突風(fēng)險(xiǎn)控制信息系統(tǒng)

信息系統(tǒng)是征地沖突風(fēng)險(xiǎn)控制的重要組成部分，是正確認(rèn)識風(fēng)險(xiǎn)、準(zhǔn)確評價(jià)并及時(shí)有效應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)所必不可少的輔助體系。征地沖突風(fēng)險(xiǎn)控制需要多部門和人員協(xié)同作業(yè)，面對不同主體的利益訴求，綜合分析社會環(huán)境條件，對復(fù)雜、龐大的信息集進(jìn)行分析和處理，從中判斷、識別、量化潛在的征地沖突風(fēng)險(xiǎn)，提出風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對方案。征地沖突風(fēng)險(xiǎn)控制需要提取征地沖突風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生、發(fā)展與控制的系統(tǒng)性信息，涉及到征地實(shí)施全過程的動態(tài)信息。鑒于此，征地沖突風(fēng)險(xiǎn)控制信息涵蓋的內(nèi)容包括：有關(guān)征地審批立項(xiàng)、征地補(bǔ)償分配、征地矛盾調(diào)解等方面的相關(guān)政策規(guī)范信息；有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)識別、風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)控制等風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)理論方法的支持信息；征地項(xiàng)目所在地社會現(xiàn)狀相關(guān)信息；征地實(shí)施過程情況的相應(yīng)信息。由此可見，征地沖突風(fēng)險(xiǎn)信息系統(tǒng)涵蓋了征地過程方方面面的信息，可以說直接決定著征地沖突風(fēng)險(xiǎn)控制的成敗，是風(fēng)險(xiǎn)控制體系的關(guān)鍵要素。

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作者簡介：

肖建英，博士，中國礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院講師，研究方向?yàn)楣舶踩⑼恋毓芾怼?