王 青（湖南師范大學(xué)法學(xué)院 湖南 長沙 410006）

環(huán)境污染第三方治理的法律促進(jìn)研究

王 青（湖南師范大學(xué)法學(xué)院 湖南 長沙 410006）

環(huán)境污染第三方治理是我國環(huán)境污染治理模式的重大創(chuàng)新，具有有利于實現(xiàn)污染治理集約化、專業(yè)化、提高治污效率、降低執(zhí)法成本等優(yōu)勢。但在實施過程中存在一些問題，例如責(zé)任主體不明、責(zé)任分配不均、存在監(jiān)管缺陷、相關(guān)法律法規(guī)不完善等。為有效解決環(huán)境污染問題，需要完善環(huán)境污染第三方治理相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定以及法律機(jī)制構(gòu)建。

環(huán)境污染；第三方治理；法律責(zé)任；法律機(jī)制

1 環(huán)境污染第三方治理的內(nèi)涵及其理論基礎(chǔ)

環(huán)境污染第三方治理是利用市場機(jī)制深入推進(jìn)環(huán)境污染治理的重要舉措，也是我國生態(tài)文明領(lǐng)域的重要制度創(chuàng)新，有利于推動污染治理、環(huán)境服務(wù)行業(yè)的快速發(fā)展，促進(jìn)環(huán)境科技的創(chuàng)新?！蛾P(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》中對于第三方治理的定義是：排污者通過繳納或按合同約定支付費(fèi)用，委托環(huán)境服務(wù)公司進(jìn)行污染治理的新模式。下文將對第三方治理的內(nèi)涵進(jìn)行闡述。

1.1 第三方的含義

國內(nèi)外學(xué)者對“第三方”定義主要有兩種觀點：第一種觀點是以美國公共政策學(xué)者薩拉蒙為代表的“第三部門”學(xué)派，即第三方是指基于志愿精神形成而獨(dú)立于政府體制之外，以實現(xiàn)公共利益為目的并具有正式組織形式的民間自治組織，通常所指的是一種社會力量，是一種廣義的概念，任何獨(dú)立于政府的、有能力且志愿于參與環(huán)境污染治理的組織和個人即可被認(rèn)為是“第三方”。第二種觀點即第三方是相對于傳統(tǒng)治理模式中的兩方——作為監(jiān)管方的政府和集排污、治污為一方的企業(yè)而言的，將治污功能分離出來，交予專門的污染治理機(jī)構(gòu)，由此稱為“第三方”，是一種市場力量。我國國內(nèi)學(xué)者多數(shù)采納第二種觀點。我國在推行環(huán)境污染第三方治理制度上也是采取第二種定義。

1.2 環(huán)境污染第三方治理的理論基礎(chǔ)

從2014年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》對于“第三方治理”概念的界定可以看出，環(huán)境污染第三方治理涉及的法律關(guān)系主體包括政府、排污企業(yè)、第三方以及污染受害人等。我國尚未制定專門規(guī)制上述錯綜復(fù)雜的法律關(guān)系的法律或制度，但現(xiàn)行環(huán)境法律的基本原則和制度也為環(huán)境污染第三方治理提供了法源依據(jù)。

在我國和國際社會對于環(huán)境法原則的概括和表述上隨著國家經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境的實際狀況進(jìn)行調(diào)整改變，對環(huán)境政策的不同手段進(jìn)行取舍或重新排列組合，以達(dá)到環(huán)境污染治理的最優(yōu)效果。法律規(guī)定語詞的變遷表明制度理念、內(nèi)涵與外延的不斷發(fā)展。我國 1979年《環(huán)境保護(hù)法（試行）》第 6條規(guī)定的是“誰污染誰治理”原則，指污染者應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)治理污染源、消除環(huán)境污染、賠償受害人損失等費(fèi)用；1989年的《環(huán)境護(hù)法》將該原則暗含于具體的制度措施中，有“污染者付費(fèi)，受益者補(bǔ)償”、“環(huán)境責(zé)任原則”，體現(xiàn)“污染者治理”的理念，它呈現(xiàn)了我國傳統(tǒng)的環(huán)境污染防治法律制度所體現(xiàn)的“命令——服從”的鮮明特色。2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第5條規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)堅持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則”?！皳p害擔(dān)責(zé)”原則展現(xiàn)了一種開放的的責(zé)任承擔(dān)方式，排污者既可以自行承擔(dān)環(huán)境污染治理責(zé)任，也可以通過市場付費(fèi)替代履行環(huán)境污染治理責(zé)任。“損害擔(dān)責(zé)”原則在一定程度上與經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織環(huán)境委員會于1972年在《關(guān)于環(huán)境政策的國際經(jīng)濟(jì)方面的控制》中首先提出的“污染者負(fù)擔(dān)原則”相一致。

2 環(huán)境污染第三方治理在實踐中存在的問題

環(huán)保實踐的探索推動了環(huán)境保護(hù)立法的進(jìn)程，環(huán)境污染第三方治理在實踐過程中具有其優(yōu)越性。但由于我國關(guān)于環(huán)境污染第三方治理的研究與實施尚處于初級階段，各項規(guī)定仍不完善，甚至出現(xiàn)無法可依的情形，深入推行環(huán)境污染第三方治理必須重視相關(guān)法律問題。

2.1 責(zé)任主體不明及責(zé)任分配不均

環(huán)境污染第三方治理通過訂立合同將排污企業(yè)與環(huán)境服務(wù)公司聯(lián)系起來，當(dāng)出現(xiàn)二者（其中之一或同時）違法、超標(biāo)排污以及出現(xiàn)突發(fā)性情況時，如何確定責(zé)任主體？雙方之間的合同能否當(dāng)然地將法律責(zé)任由排污企業(yè)轉(zhuǎn)移到環(huán)境服務(wù)公司？我國現(xiàn)行法律對于雙方責(zé)任如何界定尚未規(guī)定。在合同談判、爭議問題解決方面也無法可依。環(huán)境污染第三方治理打破了傳統(tǒng)的簡單責(zé)任格局，如何在合同行為、環(huán)境行政管理行為和環(huán)境侵權(quán)行為中公平分?jǐn)偡韶?zé)任，也是亟需解決的重大問題。

2.2 第三方治理模式存在監(jiān)管漏洞和權(quán)力尋租現(xiàn)象

一方面，對于排污企業(yè)購買環(huán)境服務(wù)的模式，如果參與環(huán)境污染第三方治理的雙方（排污企業(yè)和第三方）都能遵守環(huán)保法規(guī)，則可以減少環(huán)保部門的監(jiān)管任務(wù)，降低監(jiān)管成本。但是，如果參與各方均不能很好地履行相應(yīng)的義務(wù)，則反而會增加環(huán)保部門的工作量，增加了監(jiān)管工作的復(fù)雜性。另一方面，由于我國地方保護(hù)主義盛行，現(xiàn)行環(huán)境污染治理模式中，環(huán)境執(zhí)法部門占絕對主導(dǎo)地位，使得其享有寬泛的未受到有效制約的自由裁量權(quán)，易出現(xiàn)環(huán)境污染者權(quán)力尋租現(xiàn)象，這也為執(zhí)法部門與被規(guī)制對象利益結(jié)盟提供了制度空間。

2.3 第三方治理的市場準(zhǔn)入與退出機(jī)制尚未建立

環(huán)境污染第三方治理尚處于探索階段，市場管理還不規(guī)范。一是缺少環(huán)境服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。國務(wù)院下放行政審批權(quán)，對于環(huán)境服務(wù)企業(yè)不再進(jìn)行審批，但這種低門檻或無門檻使得任何企業(yè)均可以進(jìn)入環(huán)境污染第三方治理市場，由于缺乏第三方治理效果的評價標(biāo)準(zhǔn)和體系，對于環(huán)境服務(wù)公司治理效果無從評估，這給排污企業(yè)或地方政府選擇第三方治理企業(yè)帶來了一定困難，不利于深入推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理制度的實施。二是缺少針對第三方治污企業(yè)的約束機(jī)制。對于排污企業(yè)來說，將環(huán)境污染治理交由第三方治污企業(yè)來治理，一旦第三方治污企業(yè)不按合同履行義務(wù)，排污企業(yè)將面臨排污不達(dá)標(biāo)從而被罰款的風(fēng)險，還會影響正常生產(chǎn)造成經(jīng)濟(jì)損失；如果造成重大環(huán)境污染事故，還可能面臨刑事責(zé)任。但目前對于第三方治污企業(yè)還缺少相應(yīng)的約束措施，這是許多排污企業(yè)不愿意選擇第三方進(jìn)行環(huán)境治理的重要原因之一。

3 促進(jìn)環(huán)境污染第三方治理機(jī)制構(gòu)建的建議

實踐表明，環(huán)境污染第三方治理確實能實現(xiàn)治污集約化、專業(yè)化，提升治污效率，降低治污成本，有利于減輕政府財政負(fù)擔(dān)，激發(fā)更多的市場力量投入到環(huán)境保護(hù)事業(yè)中來，雖然在實踐中還存在一些問題，但仍是環(huán)境污染治理的重要手段，是下一步改革前進(jìn)的方向。在深入推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理過程中，必須處理好政府、排污企業(yè)、治污企業(yè)的關(guān)系，明確權(quán)責(zé)，加強(qiáng)監(jiān)管，規(guī)范市場行為，完善有關(guān)配套政策，因地制宜推廣環(huán)境污染第三方治理的若干模式，探索創(chuàng)新更多實現(xiàn)形式，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

3.1 明確環(huán)境污染第三方治理的法律地位及相關(guān)主體的責(zé)任

完善有關(guān)法律法規(guī)，明確環(huán)境污染第三方治理的合法性，界定相關(guān)主體的權(quán)責(zé)關(guān)系。針對環(huán)境公用設(shè)施領(lǐng)域，明確第三方治污企業(yè)應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任；針對工業(yè)企業(yè)污染領(lǐng)域，明確排污企業(yè)承擔(dān)主要的治理責(zé)任，第三方承擔(dān)法律規(guī)定以及合同約定范圍內(nèi)的治理責(zé)任，排污企業(yè)遵守法律規(guī)定合同約定可付費(fèi)將責(zé)任轉(zhuǎn)移至第三方；針對政府購買環(huán)境服務(wù)模式，政府是區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任主體，政府與第三方治污企業(yè)的合同受法律保護(hù)，應(yīng)具有連續(xù)性，不論政府是否換屆，均應(yīng)按合同履行相關(guān)義務(wù)，對政府違約應(yīng)有相應(yīng)的懲罰機(jī)制，如果造成第三方損失的，應(yīng)依法給予賠償。盡快出臺環(huán)境污染第三方治理的管理辦法，明確項目招標(biāo)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任義務(wù)等內(nèi)容，規(guī)范指導(dǎo)環(huán)境污染第三方治理工作。

3.2 健全環(huán)境污染第三方治理模式的競爭機(jī)制

第一，提高第三方企業(yè)市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。建立環(huán)境服務(wù)行業(yè)協(xié)會，加強(qiáng)行業(yè)自律，在協(xié)會內(nèi)部定期或不定期開展污染治理經(jīng)驗交流活動，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、中介機(jī)構(gòu)宣傳和監(jiān)督作用。只有充分利用市場制度，才能為排污企業(yè)提供陳述意見的通道和表達(dá)利益的途徑，為第三方參與污染治理提供制度前提。第二，確定合理投資效益，完善價格調(diào)整機(jī)制。對政府和社會資本合作的環(huán)境公共服務(wù)第三方治理項目，參照同行業(yè)平均利潤、銀行存貸款利率等因素，合理確定服務(wù)價格。

3.3 建立第三方治理企業(yè)的環(huán)境信用評價制度

建立第三方治理企業(yè)環(huán)保檔案，實行企業(yè)環(huán)境信用評價制度，構(gòu)建統(tǒng)一的環(huán)保信用評價標(biāo)準(zhǔn)體系，實行評級法律化、制度化。依據(jù)《企業(yè)環(huán)境信用評價辦法》（2014，試行），環(huán)境企業(yè)信用評價內(nèi)容涉及污染防治、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境管理和社會監(jiān)督四個方面，而依據(jù)評價結(jié)果依次得出環(huán)境誠信企業(yè)、環(huán)保良好企業(yè)、環(huán)保警示企業(yè)和環(huán)保不良企業(yè)四個等級，同時依據(jù)相應(yīng)等級予以守信激勵和失信懲戒。

4 結(jié)語

環(huán)境污染第三方治理制度順應(yīng)了改革趨勢，為了使該制度穩(wěn)定、有效地運(yùn)行，有必要明確其法律地位。理清污染治理企業(yè)與污染治理第三方之間的法律地位和法律關(guān)系，有利于明確彼此之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，有利于政府對其監(jiān)管職能的實施，建立起有序、健康的環(huán)境污染治理市場機(jī)制。關(guān)注環(huán)境污染第三方治理實踐發(fā)展趨勢，促進(jìn)相關(guān)立法進(jìn)程。

〔1〕董戰(zhàn)峰.我國環(huán)境污染第三方治理機(jī)制改革路線圖［J］.中國環(huán)境管理，2016.（4）.53．

〔2〕呂忠梅，高利紅，余耀軍．環(huán)境資源法學(xué)［M］．北京：科學(xué)出版社，2004：62－ 64．

〔3〕蔡守秋．環(huán)境資源法教程［M］．北京：高等教育出版社，2004：119 － 123．

〔4〕劉超．管制、互動與第三方治理［J］．中國、人口資源與環(huán)境，2015．（2）．100．

〔5〕中國工程院環(huán)境保護(hù)部.中國環(huán)境宏觀戰(zhàn)略研究綜合報告卷（上）.北京：中國環(huán)境出版社，2011：200-202．

Legal Research of Environmental Pollution Control by the Third Party

WangQing（Law School of Hunan Normal University ChangSha HuNan 410006）

Environmental pollution control by the third party is a major innovation of the mode of environmental pollution control in China.It is advantageous to realize the intensification and specialization of pollution control，improve efficiency of pollution control and reduce law enforcement costs.There are some problems in the implementation process，such as unknown main responsibility，uneven distribution of responsibility，regulatory defects and related laws and regulations being not perfect.In order to effectively solve the problems of environmental pollution，it is necessary to improve the relevant laws and regulations as well as the construction of legal mechanisms for environmental pollution control by the third party.

Environmental pollution Third-party control Legal responsibility Legal mechanism

X-019

A

1674-263X（2017）02-0005-03

2017-06-20

王青（1992-），女，湖南師范大學(xué)在讀研究生。