張慧娟

摘 要：當(dāng)前，全球氣候治理復(fù)雜性日益增強，圍繞氣候治理的國際談判日益受到國際社會重視。從《聯(lián)合國氣候變化框架公約》到《巴黎協(xié)議》，全球氣候治理制度框架與行動路線已初步形成。全球氣候治理逐步從大國博弈轉(zhuǎn)向合作共贏治理方式發(fā)展，并形成“自下而上”自主貢獻(xiàn)的治理模式。然而，在全球氣候治理過程中，發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家仍存在權(quán)力不平衡、治理爭議較大、氣候治理機制復(fù)雜等問題。在此背景下，我國應(yīng)控制溫室氣體排放，通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)與能源結(jié)構(gòu)，采用低碳技術(shù)等方式實現(xiàn)節(jié)能減排，促進(jìn)低碳經(jīng)濟的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：全球氣候；氣候治理；發(fā)展趨勢；低碳經(jīng)濟；綠色治理；發(fā)展策略

2016年G20杭州峰會上，占世界經(jīng)濟總量85%的經(jīng)濟體領(lǐng)導(dǎo)人共同討論了可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，以及氣候變化問題的應(yīng)對措施。近年來，全球氣候問題已從環(huán)境問題擴展為政治、經(jīng)濟問題，是當(dāng)今國際關(guān)系的一個新領(lǐng)域，越來越受到國家社會關(guān)注。2016年4月，世界各國簽署的《巴黎協(xié)定》制定了全球應(yīng)對氣候變化的長期目標(biāo)，即把全球平均氣溫比工業(yè)化之前水平的升幅控制在2℃之內(nèi)，到2030年全球碳排放量控制在400億噸，2080年實現(xiàn)凈零排放。中國作為最大的發(fā)展國家，在全球氣候治理中發(fā)揮著重要作用，也承擔(dān)著加快發(fā)展低碳經(jīng)濟的重大責(zé)任。

一、全球氣候治理發(fā)展新趨勢

（一）全球氣候治理向世界各國合作共贏趨勢發(fā)展

近年來，應(yīng)對全球氣候變化達(dá)成合作共贏關(guān)系已成為國際社會關(guān)注的熱點，世界各國均致力于以合作方式治理全球氣候變化問題。例如，2014年8月，美國加州州長與墨西哥環(huán)保官員簽署了一項協(xié)議，旨在通過共同開發(fā)碳定價體系，實現(xiàn)減少溫室氣體的排放。2014年11月，中美雙方發(fā)布《中美氣候變化聯(lián)合聲明》，宣布兩國各自應(yīng)對氣候變化的行動目標(biāo)。2015年9月，兩國再次發(fā)表《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》，并在2016年G20杭州峰會上，先后向聯(lián)合國秘書長潘基文交存中國和美國氣候變化《巴黎協(xié)定》批準(zhǔn)文書。作為兩個最大經(jīng)濟體和最大排放國，兩國溫室氣體排放總量占全球排放量約40%，中美合作為推進(jìn)全球氣候治理作出了表率。2016年6月，中德生態(tài)園與德國科林工業(yè)技術(shù)有限責(zé)任公司簽署合作協(xié)議。根據(jù)協(xié)議，科林工業(yè)將在中德生態(tài)園建設(shè)成套CCG煙氣余熱利用系統(tǒng)設(shè)備研發(fā)、生產(chǎn)項目，實現(xiàn)排煙溫度的大幅度降低。2016年7月，馬士基航運與華為簽署了一項為期五年的碳減排戰(zhàn)略合作協(xié)議，達(dá)成可持續(xù)發(fā)展承諾。根據(jù)協(xié)議，馬士基航運與華為計劃從2016年至2020年，運輸每個集裝箱的CO2排放量減少18%。整體來說，國際社會正在攜手努力，構(gòu)建合作共贏的國際關(guān)系，實現(xiàn)全球氣候治理以及可持續(xù)發(fā)展。

（二）全球氣候治理向制度化趨勢發(fā)展

全球氣候治理的根本途徑是，不斷完善國際氣候治理法律框架，推進(jìn)國際氣候制度化建設(shè)。針對全球氣候變暖，聯(lián)合國政府間談判委員會，于1992年達(dá)成《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》），為國際合作應(yīng)對氣候變化提供了法律框架。1997年通過《京都議定書》（以下簡稱《議定書》）、2012年通過《〈京都議定書〉多哈修正案》，均為進(jìn)一步落實《公約》作出了積極探索?！豆s》和《議定書》分別從“軟法”與“硬法”的角度規(guī)范國際氣候治理進(jìn)程，是全球氣候治理制度化的具體表現(xiàn)。2015年，巴黎氣候變化大會通過了應(yīng)對全球氣候變化的《巴黎協(xié)議》。協(xié)議指出，全球?qū)⒓訌姂?yīng)對氣候變化，全力實現(xiàn)溫室氣體凈零排放的目標(biāo)。此外，部分國家或組織在氣候治理過程中也趨于制度化。例如，2015年2月，歐盟委員會在一份政策草案中提議，到2050年實現(xiàn)全球溫室氣體排放量比2010年減少60%的長期目標(biāo)。2016年9月，美國加利福尼亞州議會通過一項新法案，鼓勵最大限度減少，限制汽油、柴油等高碳能源的使用，以及車企出售零排放車輛，并要求在2030年前將加州的溫室氣體排放降到1990年水平的40%。

（三）全球氣候治理模式向“自下而上”模式發(fā)展

1997年通過的《議定書》以法律約束方式為發(fā)達(dá)國家分配減排目標(biāo)，開啟了要求發(fā)達(dá)國家強制減排“自上而下”的氣候治理模式。該模式法律約束力較強，具有較為嚴(yán)格的遵約機制。但是，各方達(dá)成行動共識的難度較大。比如，美國從未核準(zhǔn)該議定書，加拿大也于2011年宣布退出?！豆s》及其《議定書》所形成的全球氣候制度框架，導(dǎo)致發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間出現(xiàn)一道“防火墻”。因此，全球氣候治理模式向“自下而上”轉(zhuǎn)變?！栋屠鑵f(xié)定》開啟了各國自主的“自下而上”模式，構(gòu)建了基于各國自主決定貢獻(xiàn)的新型國際氣候治理體系。目前，已經(jīng)有188個締約方提交了國家自主決定貢獻(xiàn)（INDCs），接近全球排放的100%。例如，美國政府承諾，到2025年，美方將在2005年的基礎(chǔ)上減排26%至28%；日本方面表示，到2030年溫室氣體排放量比2013年減少26%；中國提交的國家自主貢獻(xiàn)文件提出，中國將于2030年左右實現(xiàn)CO2排放達(dá)到峰值，以及單位GDP的CO2排放比2005年下降60%-65%；巴西政府承諾，溫室氣體排放量在2005年基礎(chǔ)上，到2025年和2030年分別減少37%和43%?！白韵露稀睔夂蛑卫砟Ｊ绞菄H氣候治理模式的重大轉(zhuǎn)折，各國根據(jù)自身能力及國情提出氣候治理貢獻(xiàn)，打破了發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間的“防火墻”。

（四）發(fā)展中國家的氣候治理權(quán)有所提升

氣候變化是全球性問題，除了發(fā)達(dá)國家，發(fā)展中國家也需積極參與到氣候治理中。隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，以及碳排放持續(xù)增長，發(fā)展中國家在減排等議題上逐漸擁有強大的結(jié)構(gòu)性權(quán)力。以“基礎(chǔ)四國”（中國、印度、巴西、南非）為例，“基礎(chǔ)四國”的碳排放量與能源需求量均持續(xù)上升。同時，在應(yīng)對全球氣候變化的談判中，“基礎(chǔ)四國”的結(jié)構(gòu)性、手段性權(quán)力，以及話語權(quán)都有提升。例如，在多哈氣候會議上，“基礎(chǔ)四國”充分運用以上權(quán)力，從法律層面保證《議定書》第二承諾期，并推動了德班平臺談判原則的確立。此外，在雨林保護(hù)領(lǐng)域，印度尼西亞、巴西等國家具有結(jié)構(gòu)性權(quán)力，在氣候談判中，成功引入減少發(fā)展中國家毀林和森林退化排放機制。2015年4月，墨西哥正式向聯(lián)合國提交減排方案，并成為第一個主動承諾減排溫室氣體的發(fā)展中國家。其他一些發(fā)展中國家，特別是小島嶼國家聯(lián)盟、貧困發(fā)展中國家，作為氣候變化的“最大受害者”，在氣候談判中具有道德話語權(quán)。例如，小島嶼國家聯(lián)盟在多哈氣候會議上，提出將全球上升溫度和溫室氣體濃度分別控制在1.5℃和350ppm范圍內(nèi)?？傮w而言，在全球氣候治理過程中，發(fā)展中國家的治理權(quán)不斷增加，在國際社會逐漸擁有話語權(quán)。

二、當(dāng)前全球氣候治理存在的制約因素分析

（一）全球氣候治理中發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家權(quán)力不平衡

當(dāng)前，在全球氣候治理、降低碳排放問題上，發(fā)達(dá)國家體現(xiàn)出的全球治理價值，使得其在氣候談判內(nèi)外都具備較大權(quán)力。例如，美國不僅掌握碳捕獲和碳封存技術(shù)，并實現(xiàn)了頁巖氣商業(yè)化開采，能源自給率不斷提高。根據(jù)美國能源情報署的資料顯示，美國頁巖氣產(chǎn)量不斷增加，從2008年599億m3上升到2014年3805.5億m3，增長6倍，幾乎可以滿足美國近1/3的需求。在減緩氣候變化議題上，美國具有絕對的結(jié)構(gòu)性權(quán)力和話語權(quán)，對全球氣候治理具有決定性影響作用。歐盟國家碳排放不斷下降，在低碳技術(shù)和可再生能源方面處于領(lǐng)先地位。據(jù)歐洲環(huán)境署數(shù)據(jù)顯示，歐盟國家每年節(jié)省的減排成本高達(dá)31-39億歐元。因此，歐盟在市場領(lǐng)域具有強大的結(jié)構(gòu)性權(quán)力。相比發(fā)達(dá)國家，發(fā)展中國家的工業(yè)技術(shù)水平較低，能源開發(fā)技術(shù)、回收技術(shù)不足，且可再生能源比例較低，導(dǎo)致大量二氧化碳排入空氣。例如，2014年，中國排放量占全球碳排放的27%，成為全球最大的碳污染排放體；印度增加的碳排放量與歐盟減少的量相當(dāng)。過高的碳排放量，導(dǎo)致發(fā)展中國家在氣候治理問題上無實質(zhì)性話語權(quán)。

（二）發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家氣候治理爭議較大

在全球氣候治理問題上，發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家對于氣候治理責(zé)任問題上的爭議較大。發(fā)達(dá)國家表示，正處于工業(yè)化階段的發(fā)展中國家是當(dāng)前碳排放大國，是影響當(dāng)前全球氣候惡化的主因，應(yīng)該承擔(dān)減排主要責(zé)任。但發(fā)展中國家認(rèn)為，全球氣候問題是歷史性問題，不應(yīng)該由發(fā)展中國家為歷史問題負(fù)責(zé)，甚至成為全球氣候治理的主要承擔(dān)者。在1850年至2005年的155年期間，全球碳排放總量為11222億噸，其中，發(fā)達(dá)國家碳排放8065億噸，占全球總量的72%。雖然2006-2015年，發(fā)展中國家碳排放總量上升，但占比低于70%。因此，在碳排放總量上發(fā)達(dá)國家應(yīng)該承擔(dān)主要責(zé)任。根據(jù)巴黎氣候變化大會2015年12月報告數(shù)據(jù)顯示，世界最富有人口的10%，制造了全球50%的碳排放，而最貧窮的35億人排放量僅占10%；對比印度與美國最貧困50%人口的人均碳排放量，印度僅為美國的5%。但一些發(fā)達(dá)國家試圖以當(dāng)前總排量為依據(jù)逃避減排義務(wù)。因此，關(guān)于氣候變化問題主要責(zé)任方，以及氣候治理核心角色，發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間仍存在較大爭議。

（三）國際機制復(fù)雜性阻礙全球氣候治理政策有效實施

目前，國際社會中仍缺乏能夠統(tǒng)一、協(xié)調(diào)全球各領(lǐng)域行為的政策制度。尤其在氣候治理方面，還未形成全球性氣候治理協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)與治理機制。而在聯(lián)合國框架下的氣候治理過程中，逐漸形成了多邊氣候制度，具有明顯區(qū)域性與范圍較狹窄的特征。例如，由各國政府主導(dǎo)但范圍較窄的“小多邊”氣候治理制度，兩國之間的雙邊氣候制度等。同時，大量國際組織、環(huán)境非政府組織以及聯(lián)合國相關(guān)機構(gòu)，均對建立國際氣候合作制度發(fā)揮重要作用，并對其運轉(zhuǎn)及延續(xù)具有積極推動作用。但是，氣候治理制度中出現(xiàn)參與者過多的現(xiàn)狀，導(dǎo)致各組織間治理政策不協(xié)調(diào)，嚴(yán)重影響全球氣候治理進(jìn)度的推進(jìn)。以國際金融機構(gòu)為例，世界銀行與國際貨幣基金組織等投資方向，可直接影響氣候減排工作的開展。當(dāng)前東亞地區(qū)治理也反映出國際機制復(fù)雜性問題。目前，全球范圍有超過二百個國際環(huán)境協(xié)議，因為無政府管理而遭遇低效率甚至無效率的問題。例如，亞洲與國際金融危機后，東亞地區(qū)多種地區(qū)性國際組織的建立，以及大量雙邊和多邊協(xié)議的簽訂，更加突出該地區(qū)各種制度交疊的情況。由于不同制度間缺乏協(xié)調(diào)與配合，制度競爭阻礙本地區(qū)統(tǒng)一氣候治理制度的發(fā)展，從而導(dǎo)致東亞地區(qū)氣候治理問題難以獲得實質(zhì)性進(jìn)展。上述復(fù)雜的國際機制阻礙了全球氣候治理政策的有效實施。

（四）全球氣候治理法律效力低、法律主體不明確

1997年12月，《公約》締約方在第三次會議上通過的《議定書》，對發(fā)達(dá)國家溫室氣體排放量做出規(guī)定，以控制全球變暖。然而，《議定書》對發(fā)達(dá)國家并未起到法律約束力。例如，作為全球最大的溫室氣體排放國之一，美國拒不履行“不承諾減排義務(wù)”。2009年，哥本哈根氣候變化大會之際，俄羅斯總統(tǒng)助理表示，不會簽署任何具有重大法律效力的協(xié)議。2015年12月，《巴黎協(xié)定》達(dá)成生效后，條文中所規(guī)定的內(nèi)容將對所有當(dāng)事締約國產(chǎn)生法律約束力。但是，當(dāng)事國可自主決定退出，使得其法律約束力降低。并且，各國提交的“貢獻(xiàn)”，不論是減排還是資金，均沒有包括在《巴黎協(xié)定》中，并未對發(fā)達(dá)國家規(guī)定明確的減排目標(biāo)，而是由自愿“貢獻(xiàn)”所替代。由于缺乏懲罰機制，如果“貢獻(xiàn)”不到位，將無法滿足2℃升溫上線和本世紀(jì)下半葉實現(xiàn)零凈排放目標(biāo)。盡管《巴黎協(xié)定》具有法律約束力，但是，在具體約束細(xì)則、約束主體等方面未做出明確規(guī)定。

三、全球氣候治理趨勢下我國低碳經(jīng)濟的發(fā)展途徑

（一）堅持綠色低碳發(fā)展理念，完善碳排放法律法規(guī)體系

全球綠色低碳轉(zhuǎn)型與我國生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略一致。應(yīng)堅持綠色低碳發(fā)展理念，改變高能耗、低產(chǎn)出的經(jīng)濟增長方式，由粗放型發(fā)展模式向綠色發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。應(yīng)貫徹落實綠色低碳發(fā)展新理念，在綜合利用金融、財政、稅收等政策手段的同時加快推進(jìn)節(jié)能減排立法工作。將低碳發(fā)展方式融入到環(huán)境法立法與修改過程中，制定關(guān)于碳排放的專門法律及配套法規(guī)。通過草擬碳排放權(quán)交易相關(guān)法律及條例，以國務(wù)院行政法規(guī)形式發(fā)布，形成節(jié)能減排立法框架。針對碳稅制度和碳排放交易制度，以及對其推行時間進(jìn)程，制定相關(guān)法律法規(guī)，為國家碳排放提供法律依據(jù)。同時，應(yīng)積極學(xué)習(xí)吸收國外經(jīng)驗，完善碳排放法律法規(guī)體系的構(gòu)建，可借鑒韓國《低碳綠色發(fā)展基本法》、德國《二氧化碳捕捉與封存計劃示范法》等，確保綠色低碳發(fā)展的各項事業(yè)有法可依。

（二）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，積極推進(jìn)低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展

推動低碳經(jīng)濟快速發(fā)展的重要途徑之一是調(diào)整并優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在我國低碳經(jīng)濟發(fā)展過程中，應(yīng)逐漸降低重化工業(yè)等高碳產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中的比重，減少工業(yè)制造環(huán)節(jié)能源耗費及污染，構(gòu)建節(jié)能降耗型產(chǎn)業(yè)體系。加大對第三產(chǎn)業(yè)的資金投入、支持力度，使其成為國民經(jīng)濟的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。推動金融行業(yè)，技術(shù)、知識密集型產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)代信息服務(wù)業(yè)等低能耗產(chǎn)業(yè)的順利發(fā)展，提升產(chǎn)品附加值和信息含量，提高環(huán)保產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中占比。同時，政府應(yīng)加快低碳產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，對受限于市場規(guī)模與技術(shù)條件，無法實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的高能耗企業(yè)，應(yīng)給予重點引導(dǎo)與支持。

（三）發(fā)展新能源和可再生能源，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)

我國應(yīng)注重開發(fā)利用新能源和可再生能源，建設(shè)清潔低碳的能源體系。以發(fā)展“低碳富氫”為目標(biāo)，降低對煤炭等傳統(tǒng)能源與高碳能源的消耗，以新能源替代傳統(tǒng)能源，以可再生能源替代化石能源；加大風(fēng)能、水能、太陽能等的應(yīng)用范圍，提高能源效率；大力開發(fā)新型潔凈能源，加快地?zé)崮?、潮汐能與核能的研發(fā)工作，實現(xiàn)以優(yōu)勢能源替代稀缺能源。通過加大替代能源使用范圍，實現(xiàn)其在能源結(jié)構(gòu)中占比的提高，促使我國能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向生態(tài)化、低碳化發(fā)展路線。此外，加強能源節(jié)約和高效利用的政策導(dǎo)向力度，采用低碳技術(shù)和節(jié)能減排技術(shù)，提高能源設(shè)施承載能力，以及能源使用效率，建立安全、環(huán)保、完善的能源體系。

（四）加強低碳技術(shù)創(chuàng)新與研發(fā)，提高節(jié)能減排能力

低碳技術(shù)是低碳經(jīng)濟發(fā)展的動力和核心，加強低碳技術(shù)的研發(fā)，提高節(jié)能減排能力，是當(dāng)前發(fā)展我國低碳經(jīng)濟的趨勢所在。針對我國多數(shù)企業(yè)存在低碳技術(shù)應(yīng)用率較低，所生產(chǎn)低碳產(chǎn)品國際競爭力低下等問題，應(yīng)積極加強與科研機構(gòu)和科技創(chuàng)新企業(yè)的合作。提高對再利用技術(shù)、替代技術(shù)與資源化技術(shù)等的研發(fā)投入，實現(xiàn)低碳技術(shù)的研發(fā)，突破制約低碳經(jīng)濟發(fā)展的技術(shù)瓶頸，構(gòu)建技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)示范企業(yè)建設(shè)。同時，對利用新能源、可再生能源、清潔煤在內(nèi)的新型低碳技術(shù)給予重視，將研發(fā)的重點放在生態(tài)恢復(fù)技術(shù)及新材料技術(shù)等方面，充分發(fā)揮低碳能源技術(shù)的作用，促進(jìn)清潔生產(chǎn)和清潔循環(huán)利用，進(jìn)而實現(xiàn)溫室氣體排放的控制，促進(jìn)節(jié)能減排。

（五）轉(zhuǎn)變居民消費觀念，推廣低碳生活方式

消費觀念對人的消費行為具有決定性作用，每一個國民消費觀念都將影響低碳生活方式的轉(zhuǎn)變速度與轉(zhuǎn)變程。因此，引導(dǎo)人們的消費觀念轉(zhuǎn)向低碳化方向，積極推廣低碳生活，對于低碳經(jīng)濟的發(fā)展具有一定積極作用。政府應(yīng)大力宣傳低碳經(jīng)濟的重要性，使居民認(rèn)識到發(fā)展低碳經(jīng)濟的緊迫性。在生活上，對人們的消費活動進(jìn)行科學(xué)合理地引導(dǎo)，培養(yǎng)綠色消費習(xí)慣、加快人們的消費觀念向低碳、健康的方向轉(zhuǎn)變，倡導(dǎo)形成綠色經(jīng)營的理念。具體而言，應(yīng)鼓勵我國居民實踐低碳生活，從自身衣、食、住、行等方面改變傳統(tǒng)高耗能方式，改變態(tài)度盡量減少生活作息時所耗用的能量，從而對低碳經(jīng)濟的發(fā)展真正起到積極推動作用。

（六）加快生態(tài)環(huán)境治理，發(fā)展低碳城市建設(shè)

有效的生態(tài)環(huán)境治理措施，是建設(shè)低碳城市，改善居民生活環(huán)境的重要舉措。因此，政府相關(guān)部門應(yīng)全面放開環(huán)境治理市場，積極推進(jìn)相關(guān)政策體系的建立與完善，構(gòu)建環(huán)境信用體系。同時應(yīng)保證生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的有效性，市場的規(guī)范性，從而推進(jìn)生態(tài)環(huán)境的治理工作。此外，應(yīng)鼓勵城市居民對非機動車的廣泛使用，促進(jìn)城市交通排放量達(dá)到最小化?？梢酝ㄟ^建立多個職住一體的城市副中心，形成緊湊型城市布局和形態(tài)，從而減少溫室氣體的排放量，增加城市的綠色生態(tài)空間。而且，要運用現(xiàn)代科技，開發(fā)無污染新能源，并充分利用城市工業(yè)垃圾、生活垃圾等廢棄物品中所含的能源，實現(xiàn)廢物再利用，進(jìn)而推動生態(tài)型、智慧型城市的發(fā)展。▲

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