曹娜

近年來(lái)，我國(guó)糧食自給率呈下降趨勢(shì)，主要糧食品種凈進(jìn)口呈常態(tài)化，甚至在“三高”并存下，我國(guó)糧食進(jìn)口仍在不斷增長(zhǎng)，“十二五”期間增長(zhǎng)率一直高達(dá)兩位數(shù)。根據(jù)農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)計(jì)算得到，2016年1-9月年我國(guó)糧食（包括薯類和DDGS）達(dá)到8789.4 萬(wàn)噸，占全國(guó)夏糧總產(chǎn)量的63.12%。雖然糧食進(jìn)口已成為我國(guó)調(diào)劑余缺重要手段，但“立足國(guó)內(nèi)”是我國(guó)糧食安全戰(zhàn)略的基點(diǎn)，應(yīng)確保糧食進(jìn)口適度適當(dāng)。基于此，本文運(yùn)用相關(guān)數(shù)據(jù)，分析了當(dāng)前我國(guó)糧食進(jìn)口的特征以及對(duì)糧食進(jìn)口缺少有效控制的原因，并提有效控制糧食進(jìn)口的途徑。

一、 當(dāng)前我國(guó)糧食進(jìn)口增長(zhǎng)的特征

（一） 主要糧食品種凈進(jìn)口均呈常態(tài)化

近年來(lái)，我國(guó)的糧食自給率呈不斷下降趨勢(shì)。谷物（狹義的糧食）自給率從2009年跌破100%后呈不斷下降趨勢(shì)，到2015年僅為94.68%，開始低于95%的基本自給線。廣義的糧食（含豆類、薯類）自給率于2008年跌破95%的基本自給線，2012年跌破90%的安全線，到2015年只有84.53%。本文中自給率是通過(guò)產(chǎn)量/（ 產(chǎn)量+凈進(jìn)口量）來(lái)計(jì)算的，因此，“1-自給率”就是我國(guó)糧食供給中凈進(jìn)口的比重，可以反映糧食的進(jìn)口狀況。根據(jù)海關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)整理得到，小麥、玉米和大米的自給率分別自2009年、2010年和2011年低于100%后即轉(zhuǎn)變?yōu)閮暨M(jìn)口狀態(tài)，且自給率總體呈下降趨勢(shì)，凈進(jìn)口均呈常態(tài)化，2016年1-9月累計(jì)凈進(jìn)口達(dá)到7879.9萬(wàn)噸（包括谷物、谷物粉和大豆）。而我國(guó)大豆的自給率不僅低且一直處于下降趨勢(shì)，早在2003年，我國(guó)的大豆自給率就只有50.96%，至2015年降至12.46%， 2016年1-9月累計(jì)凈進(jìn)口達(dá)到6109.8萬(wàn)噸。

（二）存在糧食“非必需進(jìn)口過(guò)度”的問題

當(dāng)前，我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)面臨高產(chǎn)量、高庫(kù)存、高進(jìn)口“三高”并存問題，國(guó)家糧食局用“前所未有”來(lái)形容當(dāng)前的糧食儲(chǔ)存形勢(shì)，但是我國(guó)糧食進(jìn)口卻在不斷增長(zhǎng)，“十二五”期間增長(zhǎng)率一直高達(dá)兩位數(shù)。我國(guó)糧食產(chǎn)需缺口客觀存在，須通過(guò)進(jìn)口進(jìn)行調(diào)節(jié)。2013-2015年，我國(guó)糧食產(chǎn)量連續(xù)突破6億噸，年消費(fèi)量約6.5億噸，產(chǎn)需缺口估計(jì)在5000萬(wàn)噸以內(nèi)，但谷物、谷物粉和大豆凈進(jìn)口卻分別達(dá)到7680萬(wàn)噸、8983萬(wàn)噸和11378萬(wàn)噸，遠(yuǎn)超出產(chǎn)需缺口的需求，超出的都是“非必需進(jìn)口”，若考慮可釋放的庫(kù)存，“非必需進(jìn)口過(guò)度”情況十分嚴(yán)重。特別是在2016年“去庫(kù)存”作為重要任務(wù)的背景下，我國(guó)糧食“非必需進(jìn)口”仍然存在。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院預(yù)測(cè)2016年糧食總產(chǎn)量為6.3億噸，實(shí)現(xiàn)“十三”連增，但是根據(jù)農(nóng)業(yè)部國(guó)際合作司數(shù)據(jù)計(jì)算得到，2016年1-9月年我國(guó)糧食（包括谷物、谷物粉和大豆）累計(jì)進(jìn)口7929.6萬(wàn)噸，若以我國(guó)糧食（包括谷物、豆類和薯類）統(tǒng)計(jì)口徑計(jì)算，進(jìn)口量為8519.6萬(wàn)噸，再考慮DDGS（玉米酒糟），則達(dá)到8789.4 萬(wàn)噸。

（三）存在糧食“結(jié)構(gòu)性進(jìn)口過(guò)度”的 問題嚴(yán)重

我國(guó)主要糧食品種進(jìn)口結(jié)構(gòu)失衡，玉米存在“非必需進(jìn)口過(guò)度”，大豆對(duì)外依存度過(guò)高，“結(jié)構(gòu)性進(jìn)口過(guò)度”問題嚴(yán)重。2016年我國(guó)小麥和大米進(jìn)口關(guān)稅配額量分別為963.6萬(wàn)噸和 532萬(wàn)噸，而1-9月累計(jì)進(jìn)口分別為288.7萬(wàn)噸和256.4萬(wàn)噸，遠(yuǎn)低于關(guān)稅配額量，相對(duì)于我國(guó)產(chǎn)量和消費(fèi)量而言，進(jìn)口規(guī)模適度。雖然玉米的自給率在97%以上，但是近年來(lái)玉米替代產(chǎn)品高粱、大麥、DDGS和木薯進(jìn)口大幅增加，2016年1-9月年累計(jì)進(jìn)口1813.5萬(wàn)噸，若對(duì)DDGS按1∶3折算成玉米，則相當(dāng)于進(jìn)口玉米2353.1萬(wàn)噸，占玉米產(chǎn)量的10.89%（美國(guó)農(nóng)業(yè)部預(yù)計(jì)2016/17年度我國(guó)玉米產(chǎn)量預(yù)計(jì)為2.16億噸），同時(shí)，我國(guó)玉米還有極大庫(kù)存急需消化，所以，玉米“非必需進(jìn)口過(guò)度”問題嚴(yán)重。近年來(lái)，我國(guó)大豆生產(chǎn)不斷萎縮，產(chǎn)不足需下須靠進(jìn)口滿足需求，到2015年我國(guó)的大豆對(duì)外依存度（凈進(jìn)口/（凈進(jìn)口+國(guó)內(nèi)產(chǎn)量））高達(dá)87.54%，2016年進(jìn)口仍在增長(zhǎng)，1-9月累計(jì)進(jìn)口6118.8萬(wàn)噸，同比增長(zhǎng)2.59%。雖然進(jìn)口大豆主要用于飼料豆粕和食用豆油，未影響口糧安全，但是過(guò)度依賴進(jìn)口，造成我國(guó)大豆安全風(fēng)險(xiǎn)較大。

（四）糧食進(jìn)口增長(zhǎng)的市場(chǎng)高度集中

目前我國(guó)糧食進(jìn)口市場(chǎng)高度集中。2015年，我國(guó)95.0%的小麥及制品進(jìn)口來(lái)自澳大利亞、加拿大和美國(guó)，91.2%的玉米進(jìn)口來(lái)自烏克蘭和美國(guó)，94.6%的稻米進(jìn)口來(lái)自越南、泰國(guó)和巴基斯坦，95.5%的大豆進(jìn)口來(lái)自巴西、美國(guó)和阿根廷。到2016年我國(guó)糧食進(jìn)口市場(chǎng)高度集中的整體局面也未得到改善，除了小麥的進(jìn)口市場(chǎng)結(jié)構(gòu)集中度下降外，其他三大糧食品種進(jìn)口市場(chǎng)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)惡化趨勢(shì)。2016年1-8月，89.6%的小麥及制品進(jìn)口來(lái)自澳大利亞、加拿大和美國(guó)，96.7%的玉米進(jìn)口來(lái)自烏克蘭和美國(guó)，94.9%的稻米進(jìn)口來(lái)自越南、泰國(guó)和巴基斯坦，97.0%的大豆進(jìn)口來(lái)自巴西、美國(guó)和阿根廷。近年進(jìn)口增長(zhǎng)較快的玉米替代品大麥、高粱和DDGS主要集中來(lái)源于美國(guó)和澳大利亞。

二、我國(guó)糧食進(jìn)口缺少有效控制的原因

（一） 不斷擴(kuò)大的國(guó)內(nèi)外價(jià)格差短期內(nèi)難以逆轉(zhuǎn)

近年來(lái)，我國(guó)主要糧食品種的生產(chǎn)成本相對(duì)不斷上升，到2014年，我國(guó)小麥、玉米、稻谷、大豆的生產(chǎn)成本分別比美國(guó)高15.63%、112.24%、39.53%和103.57%。不斷上升的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)成本導(dǎo)致國(guó)內(nèi)外價(jià)格差越來(lái)越大，從2013年起，我國(guó)主要糧食品種小麥、玉米和大米的國(guó)內(nèi)價(jià)格開始高于國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格，且差價(jià)呈持持續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)，到2015年國(guó)內(nèi)價(jià)格均超過(guò)國(guó)際市場(chǎng)的40%。降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，扭轉(zhuǎn)國(guó)內(nèi)外價(jià)格差短期內(nèi)是難以實(shí)現(xiàn)的。特別是，勞動(dòng)力成本在總成本中的比重越來(lái)越大，到2014年，達(dá)到的41.83%，在促進(jìn)農(nóng)民增收的背景下，降低勞動(dòng)力價(jià)格是不可行的。通過(guò)降低要素價(jià)格降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，難以實(shí)現(xiàn)，而通過(guò)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提高農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率，減低生產(chǎn)成本，也不能一蹴而就，短期內(nèi)糧食的國(guó)內(nèi)外價(jià)格差難以逆轉(zhuǎn)。

（二） 我國(guó)缺乏有效的關(guān)稅機(jī)制影響進(jìn)口糧食價(jià)格

在加入WTO談判中，我國(guó)承諾主要糧食品種小麥、玉米和大米實(shí)行關(guān)稅配額管理，在配額內(nèi)實(shí)行1%的低關(guān)稅，對(duì)大豆實(shí)施單一關(guān)稅，但稅率只有3%，進(jìn)口的這些農(nóng)產(chǎn)品稅后價(jià)都遠(yuǎn)低于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)價(jià)格，2016年1-9月小麥國(guó)內(nèi)價(jià)格平均高于進(jìn)口完稅價(jià)格56.39%，玉米為25.00%，大米為31.74%，大豆為32.53%，其他的農(nóng)產(chǎn)品大麥、高粱、木薯等稅后價(jià)格也都低于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)價(jià)格?？梢?，根據(jù)WTO的貿(mào)易規(guī)則，我國(guó)現(xiàn)行的糧食關(guān)稅水平不足以影響糧食進(jìn)口價(jià)格，更不要說(shuō)逆轉(zhuǎn)國(guó)內(nèi)外價(jià)格差。

（三） 我國(guó)缺少玉米替代產(chǎn)品進(jìn)口管理的配套措施

在玉米庫(kù)存增加，替代品進(jìn)口激增背景下，我國(guó)已經(jīng)采用了一些措施管理玉米替代產(chǎn)品進(jìn)口。2015年9月1日商務(wù)部將大麥、高粱、木薯和玉米酒糟納入自動(dòng)進(jìn)口許可管理，2016年1月，商務(wù)部對(duì)原產(chǎn)于美國(guó)的進(jìn)口DDGS發(fā)起反傾銷和反補(bǔ)貼調(diào)查。雖然，到2016年1-9月我國(guó)玉米替代品進(jìn)口有不同程度的下降，但是這些措施配套程度較弱，雙反調(diào)查未能常態(tài)化，能否長(zhǎng)期有效控制玉米替代品進(jìn)口是不確定的。雖然把大麥、高粱、木薯、玉米酒糟納入自動(dòng)進(jìn)口許可管理，可以加強(qiáng)對(duì)這些商品進(jìn)口的管理，但不會(huì)對(duì)玉米替代品進(jìn)口產(chǎn)生限制性影響。2010年DDGS進(jìn)口激增下，我國(guó)對(duì)進(jìn)口DDGS進(jìn)行反傾銷調(diào)查，2011年和2012年DDGS進(jìn)口大幅度下降，但是隨著2012年終止調(diào)查，2013-2015年期間，我國(guó)的DDGS進(jìn)口快速增長(zhǎng)。2016年對(duì)進(jìn)口DDGS進(jìn)行雙反調(diào)查，初裁以保證金形式實(shí)施臨時(shí)反傾銷和反補(bǔ)貼措施，但是只會(huì)暫時(shí)提高進(jìn)口價(jià)格抑制進(jìn)口。

（四）糧食進(jìn)口市場(chǎng)高度集中削弱了我國(guó)對(duì)進(jìn)口的掌控能力

糧食進(jìn)口市場(chǎng)集中度過(guò)高加大了我國(guó)控制進(jìn)口的難度。我國(guó)主要糧食進(jìn)口市場(chǎng)高度集中，對(duì)于上述的我國(guó)糧食幾個(gè)進(jìn)口來(lái)源國(guó)而言，其在我國(guó)糧食進(jìn)口中有很強(qiáng)的掌控能力，具有準(zhǔn)壟斷性。但是我國(guó)進(jìn)口量占出口國(guó)出口量的比重遠(yuǎn)低于進(jìn)口的集中程度，2016年1-4月，我國(guó)累計(jì)從烏克蘭、越南和巴西進(jìn)口玉米、大米和大豆分別為161.53萬(wàn)噸、57.95萬(wàn)噸和695.33萬(wàn)噸，但是分別只占它們出口量的11.47%、28.13%和29.46%，因此，我國(guó)的糧食進(jìn)口市場(chǎng)屬于賣方市場(chǎng)。在賣方市場(chǎng)中，我國(guó)在糧食進(jìn)口貿(mào)易中缺乏定價(jià)權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，面對(duì)價(jià)格上漲和出口限制等風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)的掌控能力較弱。

三、對(duì)中國(guó)糧食進(jìn)口實(shí)現(xiàn)有效控制的路徑

（一）加大轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的支持引導(dǎo)，提高農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率

造成糧食過(guò)度進(jìn)口，國(guó)內(nèi)外價(jià)格差的根本原因是國(guó)內(nèi)外生產(chǎn)成本差，降低國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)成本，控制進(jìn)口的有效途徑是提高農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率。這要求政府加大對(duì)轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的支持引導(dǎo)，通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)科研和技術(shù)推廣的投資力度，推動(dòng)農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步和推廣實(shí)踐，以技術(shù)進(jìn)步、機(jī)械設(shè)備替代的勞動(dòng)力投入，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，以制度創(chuàng)新提高勞動(dòng)力的利用效率。這里最關(guān)鍵的是要培育新型職業(yè)農(nóng)民，培養(yǎng)更多的能熟練使用科學(xué)技術(shù)和現(xiàn)代機(jī)械設(shè)備的使用者，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，降低生產(chǎn)成本，提高農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率。

（二） 以關(guān)稅多樣化和關(guān)稅配額創(chuàng)新為基礎(chǔ)，提升對(duì)糧食進(jìn)口關(guān)稅的實(shí)施效果

雖然按照WTO的要求，提高農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口關(guān)稅是不可行的，但在不改變關(guān)稅水平的前提下，通過(guò)進(jìn)口關(guān)稅多樣化，可提高關(guān)稅的實(shí)施效果。具體可以通過(guò)建立特殊關(guān)稅體系，比如包括復(fù)合關(guān)稅、緊急關(guān)稅、季節(jié)稅等在內(nèi)的關(guān)稅體系，多樣化進(jìn)口關(guān)稅稅種，進(jìn)而可以多手段對(duì)進(jìn)口有效管理，創(chuàng)新關(guān)稅配額管理。近年來(lái)，我國(guó)小麥、玉米和大米的關(guān)稅配額使用率一直較低，如果關(guān)稅配額能包含進(jìn)口的替代品、制品或半制品，比如根據(jù)進(jìn)口大麥、高粱的用途，以及生產(chǎn)DDGS的原料，折算成相應(yīng)的玉米量包含在關(guān)稅配額內(nèi)，配額外增收高關(guān)稅，這可以有效的控制玉米替代品的進(jìn)口規(guī)模。完善TSP/SPS體系，特別是在對(duì)進(jìn)口糧食安全性越來(lái)越高的背景下，要著重使用SPS措施，特別是針對(duì)轉(zhuǎn)基因大豆進(jìn)口管理上要注重“安全”把關(guān)。

（三）堅(jiān)持使用“兩反一?！钡馁Q(mào)易救濟(jì)措施，保障國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)安全

“兩反一?！?是世貿(mào)組織賦予成員國(guó)政府為避免國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)遭受進(jìn)口產(chǎn)品損害而采取的一項(xiàng)法律手段。價(jià)格差驅(qū)動(dòng)的糧食進(jìn)口激增對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)造成嚴(yán)重沖擊，政府應(yīng)通過(guò)積極利用反傾銷、反補(bǔ)貼、保障措施這些貿(mào)易救濟(jì)措施，維護(hù)農(nóng)業(yè)安全。以政府為主導(dǎo)，在產(chǎn)業(yè)部門、行業(yè)協(xié)會(huì)及相關(guān)機(jī)構(gòu)間建立發(fā)起貿(mào)易救濟(jì)案件合作機(jī)制，依法推進(jìn)貿(mào)易救濟(jì)制度化；建立糧食貿(mào)易救濟(jì)專項(xiàng)基金，強(qiáng)化對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)沖擊大的進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的研究和應(yīng)對(duì)，通過(guò)組建發(fā)起貿(mào)易救濟(jì)案件的技術(shù)團(tuán)隊(duì)，量化救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，明確重要農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口基數(shù)和最大增幅，一旦觸發(fā)進(jìn)口數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，就立即啟動(dòng)救濟(jì)措施，實(shí)現(xiàn)貿(mào)易救濟(jì)常態(tài)化；從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)建立農(nóng)業(yè)貿(mào)易損害補(bǔ)償機(jī)制，與國(guó)內(nèi)支持、貿(mào)易促進(jìn)等政策措施共同發(fā)揮作用，維護(hù)和保障國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全。

（四）拓展糧食生產(chǎn)投資的國(guó)際化合作，增長(zhǎng)我國(guó)對(duì)糧食進(jìn)口的掌控能力

推動(dòng)農(nóng)業(yè)“走出去”，可以更有效利用國(guó)際農(nóng)業(yè)資源和市場(chǎng)，通過(guò)加強(qiáng)政策支持力度，采取財(cái)政、金融、稅收、保險(xiǎn)等支持措施，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)各類有條件的企業(yè)參與境外農(nóng)業(yè)投資與合作，特別是以直接投資業(yè)形式參與農(nóng)業(yè)合作，以更好地獲得市場(chǎng)。在“一帶一路”戰(zhàn)略背景下，我國(guó)農(nóng)業(yè)對(duì)外直接投資不僅要以中亞、東南亞、拉美地域作為戰(zhàn)略區(qū)域，更要開拓新興市場(chǎng)，加大與“一路一帶”沿線國(guó)家的農(nóng)業(yè)合作，優(yōu)化重要農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口的布局。同時(shí)投資領(lǐng)域應(yīng)從生產(chǎn)環(huán)節(jié)向流通、加工等環(huán)節(jié)延伸，通過(guò)在國(guó)外直接建設(shè)倉(cāng)儲(chǔ)、碼頭、加工等物流設(shè)施，比如在巴西建立大豆收儲(chǔ)體系、物流體系，確保形成高效的全球供應(yīng)鏈。最終實(shí)現(xiàn)實(shí)現(xiàn)進(jìn)口來(lái)源多元化，穩(wěn)定進(jìn)口渠道，提升我國(guó)對(duì)糧食進(jìn)口的掌控能力。▲

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[9]孫鑫.從農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易談我國(guó)糧食安全的現(xiàn)狀及策略選擇.中國(guó)農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃[J]，2016，37（3）：43-46.