龍玉其，劉 瑩

(1.首都師范大學(xué) 管理學(xué)院,北京 100089;2.中央民族大學(xué) 人事處，北京 100081)

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的重要組成部分。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)不斷改革傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，逐步為不同人群建立了不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。為進(jìn)一步增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的公平性、效率性和流動(dòng)性，我國(guó)在2015年建立了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。建立職業(yè)年金制度是推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的重要舉措。回顧職業(yè)年金制度的建立過(guò)程，準(zhǔn)確把握職業(yè)年金制度的現(xiàn)狀，剖析存在的問(wèn)題，提出完善建議，有利于職業(yè)年金制度的健康發(fā)展和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的順利推進(jìn)。

一、機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度的探索與建立

(一)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度的萌芽

20世紀(jì)90年代以后，隨著我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，社會(huì)保障制度改革也隨之展開(kāi)，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度率先推進(jìn)改革。《國(guó)務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》(1991)提出要逐步建立起基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的制度，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革由人事部負(fù)責(zé)。此后，《人事部關(guān)于機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革有關(guān)問(wèn)題的通知》(1992)提出要建立國(guó)家統(tǒng)一的、具有中國(guó)特色的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但是并沒(méi)有提出具體的制度方案。1992年以后，一些地方開(kāi)始探索機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，大多數(shù)地方提出要建立多層次的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革方向成為我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度的萌芽，直接推動(dòng)了職業(yè)年金制度的建立。

(二)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度的探索

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入推進(jìn)，實(shí)施政企分開(kāi)、政事分開(kāi)，積極推進(jìn)事業(yè)單位改革，并探索事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，鼓勵(lì)有條件的單位建立補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)。國(guó)務(wù)院《關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)方案的通知》(2000)再次提出要改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法。此后，在黨和政府的多個(gè)文件中均提出要推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。2008年3月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》，這是改革開(kāi)放以來(lái)第一個(gè)真正意義上國(guó)家層面的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案，決定在山西省、上海市、浙江省、廣東省、重慶市先期開(kāi)展事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)，提出要在參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上建立職業(yè)年金制度。但是，并沒(méi)有出臺(tái)具體的職業(yè)年金制度方案，這也是后來(lái)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)不順利的重要原因之一。

從地方改革探索來(lái)看，2008年上海市率先在在本市社會(huì)團(tuán)體基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位中探索建立年金制度。2008年7月，深圳市人事局等部門(mén)印發(fā)《深圳市行政機(jī)關(guān)聘任制公務(wù)員職業(yè)年金計(jì)劃總體方案》，在此基礎(chǔ)上出臺(tái)了《深圳市行政機(jī)關(guān)聘任制公務(wù)員社會(huì)養(yǎng)老保障試行辦法》(2010)，率先在全國(guó)建立和實(shí)施聘任制公務(wù)員職業(yè)年金制度。

2011年7月24日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了作為事業(yè)單位分類改革配套的《事業(yè)單位職業(yè)年金試行辦法》，主要對(duì)象為前述五個(gè)試點(diǎn)省市中分類推進(jìn)事業(yè)單位改革后從事公益服務(wù)的事業(yè)單位及其編制內(nèi)工作人員，參照《企業(yè)年金試行辦法》(2004)對(duì)事業(yè)單位人員職業(yè)年金制度的具體事項(xiàng)做出了規(guī)定，這是國(guó)家層面出臺(tái)的第一個(gè)職業(yè)年金制度方案。由于這一方案主要參照企業(yè)年金制度，而且是自愿參加，沒(méi)有統(tǒng)籌考慮機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員，因而難以實(shí)施。雖然事業(yè)單位職業(yè)年金辦法沒(méi)有真正在實(shí)踐中落實(shí)，但是，這一改革探索也為后來(lái)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革和職業(yè)年金辦法的出臺(tái)奠定了基礎(chǔ)。

(三)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度的建立

黨的十八大以后，全面深化改革為推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革和職業(yè)年金制度的建立提供了戰(zhàn)略契機(jī)，進(jìn)一步加快了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的步伐，職業(yè)年金制度方案也是在這一階段正式出臺(tái)并實(shí)施。十八屆三中全會(huì)提出，要推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，制定實(shí)施免稅、延期征稅等優(yōu)惠政策，加快發(fā)展企業(yè)年金、職業(yè)年金、商業(yè)保險(xiǎn)，構(gòu)建多層次社會(huì)保障體系。2013年12月，財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部、國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于企業(yè)年金、職業(yè)年金個(gè)人所得稅有關(guān)問(wèn)題的通知》，規(guī)定了職業(yè)年金稅收優(yōu)惠政策的具體事項(xiàng)。

2014年12月23日，國(guó)務(wù)院副總理馬凱在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議上作了《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)工作情況的報(bào)告》，提出了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的基本思路是“一個(gè)統(tǒng)一、五個(gè)同步”*“一個(gè)統(tǒng)一”，即黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位建立與企業(yè)相同基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度?！拔鍌€(gè)同步”，即機(jī)關(guān)與事業(yè)單位同步改革，職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度同步建立，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與完善工資制度同步推進(jìn)，待遇調(diào)整機(jī)制與計(jì)發(fā)辦法同步改革，改革在全國(guó)范圍同步實(shí)施。，強(qiáng)調(diào)同步建立機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與職業(yè)年金制度。2015年1月，國(guó)務(wù)院正式發(fā)布了《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，要求機(jī)關(guān)事業(yè)單位在參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)為其工作人員建立職業(yè)年金，具體方案另行制定。2015年3月，國(guó)務(wù)院辦公廳正式發(fā)布了《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》，對(duì)職業(yè)年金制度做出了具體設(shè)計(jì)。為配合機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度的實(shí)施，國(guó)家還出臺(tái)了其它政策文件。2015年，人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于貫徹落實(shí)〈國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定〉的通知》。2016年，人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部印發(fā)了《職業(yè)年金基金管理暫行辦法》。2017年，人力資源社會(huì)保障部辦公廳印發(fā)《機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系和職業(yè)年金轉(zhuǎn)移接續(xù)經(jīng)辦規(guī)程(暫行)》。

職業(yè)年金制度方案及相關(guān)配套文件的出臺(tái)為機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的推進(jìn)發(fā)揮了積極作用，使得機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革邁出了關(guān)鍵一步。通過(guò)建立職業(yè)年金制度提升機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平，使得改革后養(yǎng)老金待遇水平不明顯降低，減輕了改革的阻力。職業(yè)年金制度的實(shí)施有利于體現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平與效率，體現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的職業(yè)特點(diǎn)，增強(qiáng)激勵(lì)性和流動(dòng)性，促進(jìn)制度可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)然，職業(yè)年金制度也并非完美無(wú)缺，還有待于在實(shí)踐中進(jìn)一步完善。

二、機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度的現(xiàn)狀評(píng)析

(一)制度內(nèi)容及其特點(diǎn)

機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金的主要內(nèi)容及特點(diǎn)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是強(qiáng)調(diào)了職業(yè)年金制度的補(bǔ)充保障屬性。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革實(shí)行“基本保障+補(bǔ)充保障”相結(jié)合的方式，職業(yè)年金是機(jī)關(guān)事業(yè)單位多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的重要組成部分，是機(jī)關(guān)事業(yè)單位及其工作人員在參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上建立的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。也就是說(shuō)，職業(yè)年金是機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的構(gòu)成之一，是補(bǔ)充保險(xiǎn)而非基本保險(xiǎn)。作為補(bǔ)充保障的職業(yè)年金制度的建立對(duì)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的推進(jìn)具有重要作用。在制度設(shè)施與實(shí)施的過(guò)程中需要處理好基本保障(基本養(yǎng)老保險(xiǎn))與補(bǔ)充保障(職業(yè)年金)的關(guān)系，至于基本保障與補(bǔ)充保障各自的職能定位、所占的比例還有待進(jìn)一步明確。

二是明確了職業(yè)年金的個(gè)人賬戶積累模式。職業(yè)年金制度采用完全的個(gè)人賬戶模式，個(gè)人繳費(fèi)實(shí)行實(shí)賬積累，單位繳費(fèi)根據(jù)單位性質(zhì)不同而實(shí)行實(shí)賬或名義賬戶，即實(shí)賬與虛賬并存。財(cái)政全額供款的單位繳費(fèi)采取記賬方式，工作人員退休前職業(yè)年金賬戶的累計(jì)儲(chǔ)存額由同級(jí)財(cái)政撥付資金記實(shí)，非財(cái)政全額供款的單位繳費(fèi)實(shí)行實(shí)賬積累。同一個(gè)制度下個(gè)人賬戶實(shí)行不同的管理方式是此次職業(yè)年金制度的一個(gè)重要特點(diǎn)。職業(yè)年金的個(gè)人賬戶由單位和個(gè)人繳費(fèi)共同構(gòu)成，而基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的個(gè)人賬戶主要由個(gè)人繳費(fèi)組成。

三規(guī)定了職業(yè)年金的覆蓋范圍，即機(jī)關(guān)事業(yè)單位編制內(nèi)人員。職業(yè)年金適用的單位和工作人員范圍與機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的范圍一致，即按照公務(wù)員法管理的單位、參照公務(wù)員法管理的機(jī)關(guān)(單位)、事業(yè)單位及其編制內(nèi)的工作人員?？梢?jiàn)，并不是全部機(jī)關(guān)事業(yè)單位的全部人員都參加職業(yè)年金，主要是黨政機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織以及公益類的事業(yè)單位，經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位主要參照企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，至于準(zhǔn)公益類事業(yè)單位，在職業(yè)年金的覆蓋范圍中并沒(méi)有明確規(guī)定，而是在事業(yè)單位分類改革后再確定如何納入。

四是建立了責(zé)任共擔(dān)的職業(yè)年金籌資機(jī)制。職業(yè)年金所需費(fèi)用由機(jī)關(guān)事業(yè)單位和工作人員個(gè)人共同承擔(dān)。單位繳費(fèi)比例為本單位工資總額的8%，個(gè)人繳費(fèi)比例為本人繳費(fèi)工資的4%。單位繳費(fèi)按照個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)的8%計(jì)入本人職業(yè)年金個(gè)人賬戶，個(gè)人繳費(fèi)直接計(jì)入本人職業(yè)年金個(gè)人賬戶。可見(jiàn)，在職業(yè)年金制度方案中，強(qiáng)調(diào)了單位和個(gè)人責(zé)任共擔(dān)，以單位繳費(fèi)為主，也體現(xiàn)了個(gè)人的責(zé)任意識(shí)。

五是體現(xiàn)了待遇領(lǐng)取的繳費(fèi)關(guān)聯(lián)性與靈活性。職業(yè)年金待遇的領(lǐng)取與個(gè)人賬戶積累關(guān)聯(lián)，即單位和個(gè)人繳費(fèi)越多，個(gè)人賬戶積累越多，待遇水平越高。職業(yè)年金制度方案還規(guī)定了待遇領(lǐng)取條件，參加職業(yè)年金的機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員在達(dá)到領(lǐng)國(guó)家規(guī)定的退休條件并依法辦理退休手續(xù)后，由本人選擇按月領(lǐng)取職業(yè)年金待遇的方式?？梢淮涡杂糜谫?gòu)買(mǎi)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品，依據(jù)保險(xiǎn)契約領(lǐng)取待遇并享受相應(yīng)的繼承權(quán)；可選擇按照本人退休時(shí)對(duì)應(yīng)的計(jì)發(fā)月數(shù)計(jì)發(fā)職業(yè)年金月待遇標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)完為止，個(gè)人賬戶余額享有繼承權(quán)。本人選擇任一領(lǐng)取方式后不再更改。

六是初步建立了職業(yè)年金的轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制。轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題是職業(yè)年金制度設(shè)計(jì)中的難點(diǎn)問(wèn)題之一，在職業(yè)年金制度方案中對(duì)這一問(wèn)題作了初步規(guī)定。機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員變動(dòng)工作單位時(shí)，職業(yè)年金個(gè)人賬戶資金可以隨同轉(zhuǎn)移。工作人員升學(xué)、參軍、失業(yè)期間或新就業(yè)單位沒(méi)有實(shí)行職業(yè)年金或企業(yè)年金制度的，其職業(yè)年金個(gè)人賬戶由原管理機(jī)構(gòu)繼續(xù)管理運(yùn)營(yíng)。新就業(yè)單位已建立職業(yè)年金或企業(yè)年金制度的，原職業(yè)年金個(gè)人賬戶資金隨同轉(zhuǎn)移。

七是明確了職業(yè)年金的管理服務(wù)體制。主要體現(xiàn)在基金管理與經(jīng)辦服務(wù)方面。職業(yè)年金基金投資管理遵循專業(yè)化管理、安全高效、分散風(fēng)險(xiǎn)的原則，保證職業(yè)年金基金的安全性、收益性和流動(dòng)性。委托具有資格的投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)和商業(yè)銀行作為投資管理人、托管人，負(fù)責(zé)職業(yè)年金基金的托管和投資運(yùn)營(yíng)。職業(yè)年金基金必須與投資管理人、托管人的自有資產(chǎn)或其他資產(chǎn)分開(kāi)管理，保證職業(yè)年金財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性與安全性。職業(yè)年金的經(jīng)辦管理工作由各級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。中央國(guó)家機(jī)關(guān)及所屬事業(yè)單位的職業(yè)年金經(jīng)辦工作由人力資源和社會(huì)保障部下屬的機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保障管理中心負(fù)責(zé)。地方機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)由地方相應(yīng)層級(jí)的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

(二)存在的主要問(wèn)題

基于機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度的文本分析和對(duì)部分機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的初步調(diào)研，發(fā)現(xiàn)職業(yè)年金制度在諸多方面還不太理想，有待于進(jìn)一步改革完善。

1.目前的制度設(shè)計(jì)可能導(dǎo)致新的不公平。從形式上來(lái)看，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)與職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度模式和制度設(shè)計(jì)基本一致，均實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”，表面上來(lái)看，體現(xiàn)了制度形式的公平，增強(qiáng)了制度的流動(dòng)性。職業(yè)年金制度是推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的重要法碼，但是，由于職業(yè)年金制度設(shè)計(jì)的不足，使得實(shí)質(zhì)的公平問(wèn)題并沒(méi)有完全解決，甚至在一定程度上可能產(chǎn)生新的不公平和矛盾。主要體在這幾個(gè)方面：一是職業(yè)年金與企業(yè)年金的差異使得二者的待遇差距依然較大，職業(yè)年金更多的是彌補(bǔ)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金待遇，而不能縮小與企業(yè)職工之間的待遇差距，甚至存在拉大養(yǎng)老金差距的隱患。由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位強(qiáng)制性職業(yè)年金的存在，使得企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位之間的養(yǎng)老金總替代率差距較大，養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性雙軌制依然存在[1]。二是職業(yè)年金可能拉大不同行業(yè)機(jī)關(guān)事業(yè)單位之間的養(yǎng)老金待遇差距，導(dǎo)致“內(nèi)部”不公平，由于行業(yè)不同，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的收入水平差異較大，一些效益相對(duì)較好的事業(yè)單位，繳費(fèi)水平和待遇水平也相對(duì)較高，而一些效益較差的事業(yè)單位，職業(yè)年金的繳費(fèi)水平和待遇水平也相對(duì)較低，甚至存在繳費(fèi)壓力。三是職業(yè)年金只針對(duì)參公管理的編制內(nèi)人員，使得同一單位內(nèi)部不同編制人員之間的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇差距明顯，容易引起身份歧視，人為出現(xiàn)三六九等，導(dǎo)致不同身份人員之間的矛盾。

2.轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法欠具體，流動(dòng)性有待增強(qiáng)。轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制是體現(xiàn)職業(yè)年金制度流動(dòng)性的重要因素，職業(yè)年金制度方案對(duì)轉(zhuǎn)接接續(xù)辦法做出了一些規(guī)定，但是并不具體，對(duì)轉(zhuǎn)移接續(xù)的情形及相應(yīng)辦法沒(méi)有考慮全面，影響了職業(yè)年金制度的實(shí)施。一是該方案只考慮了職業(yè)年金轉(zhuǎn)出的情形，對(duì)轉(zhuǎn)入的情形涉及較少，主要是指從城鎮(zhèn)職工轉(zhuǎn)為機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員時(shí)企業(yè)年金如何與職業(yè)年金相銜接，該制度方案并沒(méi)有具體規(guī)定。二是從全額撥款機(jī)關(guān)事業(yè)單位向企業(yè)轉(zhuǎn)移時(shí)，單位繳費(fèi)部分如何轉(zhuǎn)移，也沒(méi)有明確規(guī)定。三是當(dāng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員辭職創(chuàng)業(yè)、靈活就業(yè)、自由職業(yè)的，其職業(yè)年金如何處理？尤其是當(dāng)這些情形中涉及“中人”時(shí)，轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制的設(shè)計(jì)更加顯得模糊。

3.轉(zhuǎn)軌債務(wù)問(wèn)題的處理辦法缺乏明確規(guī)定。職業(yè)年金制度從無(wú)到有，對(duì)那些在制度實(shí)施之前已經(jīng)參加工作、制度實(shí)施之后尚未退休的機(jī)關(guān)事業(yè)單位“中人”，他們?cè)诖酥盁o(wú)需要個(gè)人繳費(fèi)，更沒(méi)有職業(yè)年金。職業(yè)年金制度建立后如何處理“中人”在此之前的權(quán)益成為機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革和職業(yè)年金制度實(shí)施的重要因素，直接影響改革的效果與成敗。在職業(yè)年金制度方案中，并沒(méi)有涉及“中人”職業(yè)年金的權(quán)益處理問(wèn)題，具體的改革成本目前尚難以精算，政府財(cái)政面臨不確定性的支出風(fēng)險(xiǎn)[2]。如果這一問(wèn)題得不到妥善解決，“中人”退休后的養(yǎng)老金權(quán)益難以得到保障，將導(dǎo)致機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革和職業(yè)年金制度實(shí)施的被動(dòng)局面。

4.全額撥款單位繳費(fèi)的名義賬戶制不利于制度發(fā)展。在職業(yè)年金制度方案設(shè)計(jì)中，對(duì)非財(cái)政全額供款單位的單位繳費(fèi)和所有類型單位的個(gè)人繳費(fèi)全部計(jì)入個(gè)人賬戶進(jìn)行實(shí)賬積累，但卻對(duì)財(cái)政全額撥款單位繳費(fèi)采取記賬的辦法，不符合職業(yè)年金制度實(shí)賬運(yùn)行的主流模式，容易導(dǎo)致職業(yè)年金的管理混亂，影響全額撥款單位人員的心理預(yù)期和養(yǎng)老權(quán)益，不利于職業(yè)年金的轉(zhuǎn)移接續(xù)。由于記賬利率與實(shí)際投資收益率可能存在偏差，大多數(shù)時(shí)候往往低于實(shí)際的投資收益率，影響職業(yè)年金待遇水平的提高。此外，退休前一次性做實(shí)也容易導(dǎo)致財(cái)政支付壓力過(guò)大。

5.稅收政策不太完善，缺乏激勵(lì)機(jī)制。稅收政策是影響職業(yè)年金發(fā)展的重要變量，在職業(yè)年金制度方案中，只是粗略規(guī)定“職業(yè)年金有關(guān)稅收政策，按照國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)和政策的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行”，在職業(yè)年金方案中并沒(méi)有具體的稅收政策規(guī)定，職業(yè)年金的相關(guān)稅收政策主要依據(jù)人社部、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局《關(guān)于企業(yè)年金、職業(yè)年金個(gè)人所得稅有關(guān)問(wèn)題的通知》(2013)，而這一文件涉及的稅收優(yōu)惠并不十分科學(xué)，主要在單位和個(gè)人繳費(fèi)環(huán)節(jié)和基金投資環(huán)節(jié)給予一定的稅收優(yōu)惠，而在待遇領(lǐng)取環(huán)節(jié)不給予稅收優(yōu)惠。職業(yè)年金稅收優(yōu)惠的力度不夠大，個(gè)人繳費(fèi)工資計(jì)稅基數(shù)為職工崗位工資和薪級(jí)工資之和，崗位工資和薪級(jí)工資之和超過(guò)當(dāng)?shù)厣弦荒甓嚷毠ぴ缕骄べY300%以上的部分，不計(jì)入個(gè)人繳費(fèi)工資計(jì)稅基數(shù)。這里的“繳費(fèi)基數(shù)”比較小，僅包括了崗位工資和薪級(jí)工資*這與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的相關(guān)文件規(guī)定的繳費(fèi)基數(shù)不一致，在2015年人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部關(guān)于貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》的通知中規(guī)定了更加具體的基數(shù)范圍，稅收優(yōu)惠的基數(shù)范圍要小于該文件規(guī)定的繳費(fèi)基數(shù)。，并未包括全部工資收入，減弱了稅收優(yōu)惠力度和效果。

三、機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度的未來(lái)展望

職業(yè)年金制度的完善與否、實(shí)施的順利與否直接影響機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的效果。因此，未來(lái)需要不斷完善機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度，推動(dòng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的實(shí)施和多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的完善。

(一)進(jìn)一步明確職業(yè)年金制度的模式與屬性

應(yīng)該統(tǒng)籌考慮機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)，基于目前實(shí)賬與虛賬并存的混合式個(gè)人賬戶模式所存在的弊端，進(jìn)一步完善職業(yè)年金制度模式，建議統(tǒng)一規(guī)定為實(shí)賬積累模式，將目前財(cái)政全額撥款單位的繳費(fèi)全部做實(shí)計(jì)入個(gè)人賬戶，以便于更好地加強(qiáng)基金管理與投資，穩(wěn)定參保者的心理預(yù)期，維護(hù)參保者的權(quán)益，更好地應(yīng)對(duì)老齡化壓力[3]。關(guān)于職業(yè)年金制度的屬性，在制度方案中定位為補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，在實(shí)踐中卻強(qiáng)制實(shí)施，而企業(yè)年金制度遵循完全自愿的原則。建議強(qiáng)制性與自愿性相結(jié)合，引入自動(dòng)加入機(jī)制，但給個(gè)人留下選擇空間，包括是否加入以及繳費(fèi)多少均體現(xiàn)出個(gè)人選擇權(quán)。當(dāng)然，需要在整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的頂層設(shè)計(jì)中考慮職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老之間的關(guān)系及比例結(jié)構(gòu)，考慮強(qiáng)制性與自愿性問(wèn)題。

(二)增強(qiáng)職業(yè)年金制度的公平性

職業(yè)年金制度有利于體現(xiàn)職業(yè)特點(diǎn)，增強(qiáng)激勵(lì)性和效率性，同時(shí)，也應(yīng)該體現(xiàn)出適度的公平性，包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的“內(nèi)部公平”和機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員和企業(yè)職工及其他人群之間的“外部公平”，不能體現(xiàn)出不同人群之間過(guò)大的待遇差距。建議從以下幾個(gè)方面繼續(xù)完善：一是完善單位和個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)。將職業(yè)年金的繳費(fèi)確定為當(dāng)?shù)厣夏甓壬鐣?huì)平均工資或者綜合考慮當(dāng)?shù)厣夏甓壬鐣?huì)平均工資、單位上年度平均工資和本人上年度工資。對(duì)一些單位效益較差、工資水平較低的單位，可以考慮對(duì)個(gè)人繳費(fèi)給予適當(dāng)支持，減輕其繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。二是統(tǒng)籌考慮職業(yè)年金與企業(yè)年金的發(fā)展。需要從多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)的角度對(duì)職業(yè)年金制度和企業(yè)年金制度進(jìn)行調(diào)整，統(tǒng)籌考慮二者的制度模式、籌資水平與待遇水平，建議可以考慮將二者的名稱統(tǒng)一規(guī)定了“職業(yè)年金”，均實(shí)行強(qiáng)制性與自愿性相結(jié)合，實(shí)行自動(dòng)加入機(jī)制。三是統(tǒng)籌考慮機(jī)關(guān)事業(yè)單位編制內(nèi)外人員和編制內(nèi)合同制工人的職業(yè)年金問(wèn)題，對(duì)后者可以考慮參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金或者企業(yè)年金制度。應(yīng)該真正實(shí)現(xiàn)同工同酬，編制內(nèi)外人員在同等工作條件、工作任務(wù)的情況下應(yīng)該獲得相同或接近的薪酬、保險(xiǎn)與福利待遇。在現(xiàn)實(shí)中，編制外人員、合同制人員往往遭受直接或間接歧視，這不僅成為人事制度改革當(dāng)中的一大問(wèn)題，也是社會(huì)保障制度改革中的一個(gè)重要問(wèn)題。特別需要強(qiáng)調(diào)的是，人事編制改革是為了完善用人機(jī)制，而不應(yīng)該成為降低待遇的幌子。

(三)進(jìn)一步完善職業(yè)年金制度設(shè)計(jì)

需要在明確和完善職業(yè)年金制度模式與屬性的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善制度設(shè)計(jì)，繼續(xù)完善職業(yè)年金的籌資辦法、待遇給付辦法、轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，使得制度設(shè)計(jì)更加具體明確，不同主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系更加規(guī)范清晰。在籌資方面，繼續(xù)堅(jiān)持責(zé)任共擔(dān)和個(gè)人賬戶積累的原則，改變單位和個(gè)人繳費(fèi)比例和方式，為配合實(shí)施“自動(dòng)加入”機(jī)制，可以考慮借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)[4]，建立激勵(lì)與約束機(jī)制，采用“個(gè)人繳費(fèi)、單位匹配”的方式，個(gè)人多繳、單位多配，但規(guī)定繳費(fèi)的起點(diǎn)與封頂線，防止待遇差距過(guò)大。同時(shí)，規(guī)范繳費(fèi)基數(shù)，將機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的全部工資收入和獎(jiǎng)金、津貼納入進(jìn)來(lái)，做到應(yīng)繳盡繳。對(duì)單位繳費(fèi)壓力較大的差額撥款事業(yè)單位給付適度的財(cái)政補(bǔ)助，防止由于單位創(chuàng)收而導(dǎo)致公共服務(wù)價(jià)格上漲的情況。在待遇給付方面，建議對(duì)職業(yè)年金個(gè)人賬戶領(lǐng)取完畢的長(zhǎng)壽人員，應(yīng)該通過(guò)財(cái)政和單位籌資繼續(xù)適當(dāng)給付較低水平的待遇，防止待遇落差較大，穩(wěn)定機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的心理預(yù)期。在轉(zhuǎn)移接續(xù)方面，在目前轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法的基礎(chǔ)上打通職業(yè)年金與企業(yè)年金通道，實(shí)現(xiàn)不同情形下的順暢轉(zhuǎn)移。需要重點(diǎn)明確機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員離職創(chuàng)業(yè)、靈活就業(yè)和自由職業(yè)等情形下的轉(zhuǎn)出與轉(zhuǎn)入問(wèn)題；在轉(zhuǎn)出情形下，建議將個(gè)人賬戶資金一次性轉(zhuǎn)出，可以將個(gè)人賬戶資金一次性支付給本人或者轉(zhuǎn)到企業(yè)年金個(gè)人賬戶中或者暫時(shí)保留權(quán)益；在轉(zhuǎn)入情形下，按新入職人員對(duì)待，并鼓勵(lì)補(bǔ)交職業(yè)年金(單位繳費(fèi)和個(gè)人繳費(fèi)全部由個(gè)人承擔(dān))。轉(zhuǎn)移接續(xù)的程序和手續(xù)應(yīng)該盡量簡(jiǎn)便，不宜過(guò)于復(fù)雜。

(四)在職業(yè)年金制度中明確“中人”權(quán)益處理方案

處理“中人”的權(quán)益是建立職業(yè)年金制度的核心和難點(diǎn)之一，在職業(yè)年金制度設(shè)計(jì)和實(shí)施過(guò)程中必須妥善處理好這一問(wèn)題。對(duì)于“中人”的職業(yè)年金權(quán)益，可以有三種辦法供“中人”自主選擇：一是將職業(yè)年金制度實(shí)施前在機(jī)關(guān)事業(yè)單位的工作年限視為視同繳費(fèi)年限，在退休領(lǐng)取職業(yè)年金待遇時(shí)根據(jù)工作年限計(jì)發(fā)過(guò)渡性職業(yè)年金待遇，即“中人”的職業(yè)年金待遇由個(gè)人賬戶余額計(jì)發(fā)的待遇和過(guò)渡性待遇兩個(gè)部分，“中人”的過(guò)渡性職業(yè)年金待遇可參考“中人”在職業(yè)年金制度實(shí)施之前的工資水平與社會(huì)平均工資水平來(lái)計(jì)算；二是允許“中人”補(bǔ)交職業(yè)年金制度實(shí)施前工作年限內(nèi)的繳費(fèi)，在個(gè)人繳費(fèi)的同時(shí)計(jì)算單位繳費(fèi)，統(tǒng)一納入職業(yè)年金賬戶中實(shí)賬積累；三是統(tǒng)一計(jì)算職業(yè)年金制度實(shí)施之前的職業(yè)年金繳費(fèi)，個(gè)人補(bǔ)交部分實(shí)賬積累，單位繳費(fèi)部分采取記賬的方式，退休之前做實(shí)后統(tǒng)一計(jì)算待遇。相對(duì)而言，“中人”在制度實(shí)施之前的職業(yè)年金權(quán)益采用名義賬戶的方式處理更具有可行性。

(五)改善職業(yè)年金制度的管理服務(wù)

基于科學(xué)的制度設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上高效的管理服務(wù)是確保職業(yè)年金制度順利實(shí)施的重要保障，應(yīng)該改善職業(yè)年金制度的管理服務(wù)水平，提升職業(yè)年金治理能力。從行政管理來(lái)看，應(yīng)該統(tǒng)一考慮養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的管理問(wèn)題，應(yīng)該根據(jù)養(yǎng)老保險(xiǎn)的不同層次分別進(jìn)行管理，建議將職業(yè)年金與企業(yè)年金作為補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)層次進(jìn)行統(tǒng)一管理，在人社部門(mén)設(shè)立專門(mén)的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)?？梢栽O(shè)立職業(yè)年金管理委員會(huì)，在職業(yè)年金管理委員會(huì)的管理、指導(dǎo)和監(jiān)督下，委托給專門(mén)的機(jī)構(gòu)對(duì)職業(yè)年金進(jìn)行管理和投資運(yùn)營(yíng)，促進(jìn)職業(yè)年金的安全、高效運(yùn)營(yíng)[5]。在經(jīng)辦服務(wù)方面，與其他社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目統(tǒng)一整合經(jīng)辦，推行一站式服務(wù)。加強(qiáng)職業(yè)年金經(jīng)辦服務(wù)的信息系統(tǒng)建設(shè)，由中央主管部門(mén)統(tǒng)籌規(guī)劃，地方實(shí)施，避免信息孤島，方便轉(zhuǎn)移接續(xù)。應(yīng)該確定合理的統(tǒng)籌層次，建議職業(yè)年金實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，在省域范圍內(nèi)對(duì)職業(yè)年金進(jìn)行統(tǒng)籌管理，尤其是職業(yè)年金基金的管理與投資。應(yīng)該引入市場(chǎng)因素，積極推進(jìn)職業(yè)年金的專業(yè)化、市場(chǎng)化發(fā)展。特別是在職業(yè)年金基金的管理與投資環(huán)節(jié)，應(yīng)該采用信托模式進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)[6]，充分開(kāi)展市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提高管理與投資效率，實(shí)現(xiàn)基金安全與保值增值；在經(jīng)辦服務(wù)環(huán)節(jié)，也可以引入商業(yè)保險(xiǎn)公司參與競(jìng)爭(zhēng)，提升服務(wù)效率。還需要加強(qiáng)對(duì)職業(yè)年金治理中政府行為與市場(chǎng)行為的監(jiān)管，建立職業(yè)年金信息披露機(jī)制，確保職業(yè)年金運(yùn)行的安全、科學(xué)、高效。

(六)完善職業(yè)年金制度的稅收政策，增強(qiáng)制度的激勵(lì)性

稅收優(yōu)惠政策對(duì)于職業(yè)年金制度的發(fā)展和市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)具有重要推動(dòng)作用，在我國(guó)積極推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革和減稅降費(fèi)的大背景下，應(yīng)該在現(xiàn)有的相關(guān)稅收優(yōu)惠政策基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善，更好地體現(xiàn)職業(yè)年金制度的激勵(lì)性。一是需要明確和擴(kuò)大稅收優(yōu)惠的繳費(fèi)基數(shù)，確保稅收優(yōu)惠的繳費(fèi)基數(shù)與實(shí)際的繳費(fèi)基數(shù)一致，使參保者和單位的全部繳費(fèi)都能獲得相應(yīng)的稅收優(yōu)惠。二是建議調(diào)整稅收優(yōu)惠環(huán)節(jié)，改變目前的“EET”模式，在待遇領(lǐng)取環(huán)節(jié)也給予相應(yīng)的稅收優(yōu)惠，在現(xiàn)有的稅收優(yōu)惠政策中，如果參保者退休時(shí)選擇一次性購(gòu)買(mǎi)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，在待遇領(lǐng)取環(huán)節(jié)需要納稅，發(fā)達(dá)國(guó)家廣泛實(shí)行的“EET”稅優(yōu)模式在中國(guó)受到分類個(gè)人所得稅制的約束，與“退休皆免稅”的社會(huì)文化環(huán)境存在沖突，不適合目前中國(guó)的現(xiàn)狀[7-8]。因此，建議在待遇領(lǐng)取環(huán)節(jié)給予稅收優(yōu)惠，有助于更好地保障參保者的退休生活。在繳費(fèi)環(huán)節(jié)，建議在防范惡意逃稅行為的前提下，甚至可以進(jìn)一步提高單位和個(gè)人繳費(fèi)的稅收優(yōu)惠比例限制，留下更多的稅收優(yōu)惠空間。可以考慮將個(gè)人繳費(fèi)的稅前繳費(fèi)比例提高到10%以上，增強(qiáng)個(gè)人繳費(fèi)的積極性?？傮w而言，在職業(yè)年金制度實(shí)施的初期，應(yīng)該堅(jiān)持適度寬松的稅收優(yōu)惠政策，加快推進(jìn)職業(yè)年金制度的完善與成熟。

[1] 薛惠元,宋君.機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革降低了工作人員的養(yǎng)老待遇嗎?——基于替代率水平的測(cè)算與分析[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制改革,2015(6):177-184.

[2] 朱恒鵬,高秋明,陳曉榮.與國(guó)際趨勢(shì)一致的改革思路——中國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革述評(píng)[J].國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論,2015(2):9-28.

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