那子曄，姚軼峰

（1. 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院城市管理系，北京 100081；2. 同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院博士后流動(dòng)站，上海 200092）

意大利歷史城鎮(zhèn)保護(hù)更新干預(yù)的范式轉(zhuǎn)型
——以博洛尼亞和熱那亞歷史中心的實(shí)踐為例

那子曄1，姚軼峰2

（1. 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院城市管理系，北京 100081；2. 同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院博士后流動(dòng)站，上海 200092）

近30年來伴隨著意大利工業(yè)化的完成和去工業(yè)化的推進(jìn)，意大利城鎮(zhèn)保護(hù)更新經(jīng)歷了范式轉(zhuǎn)型，即從20世紀(jì)70年代以博洛尼亞歷史中心保護(hù)實(shí)踐的直接公共干預(yù)，轉(zhuǎn)向以90年代以熱那亞老城更新實(shí)踐的間接公共干預(yù)，代表的是意大利城鎮(zhèn)地方政府參與解決既存城鎮(zhèn)空間問題角色、職能和作用的轉(zhuǎn)變，也反映出意大利地方政府面對不斷變動(dòng)的市場所體現(xiàn)出截然不同的價(jià)值理念、干預(yù)思路以及不同的能力、資源與手段。

范式轉(zhuǎn)型；城鎮(zhèn)保護(hù)與更新；意大利歷史城鎮(zhèn)

早在19世紀(jì)中葉意大利城鎮(zhèn)現(xiàn)代化和工業(yè)化的起步階段，既存城鎮(zhèn)的保護(hù)更新就已成為城鎮(zhèn)規(guī)劃的主要議題之一，二戰(zhàn)以后更是成為了意大利當(dāng)代城市規(guī)劃和建設(shè)實(shí)踐最主要議題。然而，指導(dǎo)保護(hù)更新實(shí)踐思想、方法和策略受到當(dāng)時(shí)所處的政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展背景的深刻影響，尤其是在20世紀(jì)80年代之交，隨著工業(yè)化的完成和去工業(yè)化的深入，對于歷史城鎮(zhèn)和街區(qū)的保護(hù)更新干預(yù)發(fā)生了范式轉(zhuǎn)型，分別形成了以70年代博洛尼亞歷史中心保護(hù)為代表的“直接公共干預(yù)”經(jīng)典范式[1-2]和以90年代熱那亞老城更新為代表的“間接干預(yù)”范式，其本質(zhì)差異在于在：城市發(fā)展的不同階段，地方公共部門干預(yù)城市建成環(huán)境所扮演的不同角色與作用。本文以兩個(gè)代表性實(shí)踐案例為對象，重點(diǎn)闡述與比較處于不同社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，地方政府干預(yù)城鎮(zhèn)保護(hù)更新實(shí)踐的歷史經(jīng)驗(yàn)，以及所遺留的社會經(jīng)濟(jì)問題，為處于城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)發(fā)展轉(zhuǎn)型期的我國歷史城鎮(zhèn)、街區(qū)的保護(hù)更新提供借鑒。

1 保護(hù)更新的時(shí)代背景與目的

第二次大戰(zhàn)結(jié)束至1960年中期，意大利國家經(jīng)歷了大規(guī)模戰(zhàn)后重建和“第一次經(jīng)濟(jì)奇跡”，與欣欣向榮的新建成的城市街區(qū)相比，絕大多數(shù)城市的老城中心卻面臨著嚴(yán)重衰敗的物質(zhì)環(huán)境、惡劣的居住條件和衰退的社會活力等問題，這一城市發(fā)展的不平衡問題在20世紀(jì)60年代的博洛尼亞表現(xiàn)地尤為顯著（圖1）。至20世紀(jì)60年代后期，破敗的博洛尼亞歷史中心已成為大規(guī)模房地產(chǎn)開發(fā)和投機(jī)的潛在對象，而此時(shí)以工人和學(xué)生為主要力量的社會群體卻提出“城市居住權(quán)和公共服務(wù)”訴求和抗?fàn)?，使得歷史中心的命運(yùn)成為當(dāng)時(shí)城市政府和公眾最為關(guān)切的問題。因此，在全國文化知識精英和左翼執(zhí)政當(dāng)局的積極介入下，在《1969年博洛尼亞城市總體控制性規(guī)劃修編》中提出對歷史中心進(jìn)行“整體性保護(hù)”，也就是既保護(hù)歷史中心的物質(zhì)空間環(huán)境，又維持現(xiàn)有的社會結(jié)構(gòu)、活力和城市生活，即所謂的“社會保護(hù)”。這是博洛尼亞歷史街區(qū)保護(hù)更新的基本背景和理論出發(fā)點(diǎn)，從而揭開了此后近10年的歷史中心保護(hù)實(shí)踐。

圖1 20世紀(jì)60年代博洛尼亞的歷史街區(qū)（來源：參考文獻(xiàn)[3]）

至20世紀(jì)80年代初，意大利的城市化和工業(yè)化基本完成，以米蘭、都靈和熱那亞3個(gè)大城市為中心的北方發(fā)達(dá)地區(qū)率先進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)代。當(dāng)時(shí)由于石化等臨港產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，熱那亞賴以生存的港口和遠(yuǎn)洋航運(yùn)業(yè)受到嚴(yán)重沖擊，導(dǎo)致北臨港區(qū)的老城內(nèi)部社會和經(jīng)濟(jì)活力日益衰退，老城逐漸成為中下層市民和貧困的北非移民聚居區(qū)域，同時(shí)伴隨著大量物質(zhì)空間品質(zhì)的下降，特別是那些在快速城鎮(zhèn)化階段所形成的、質(zhì)量相對較差的建成空間存在的衰敗問題尤為嚴(yán)重（圖2）。自20世紀(jì)80年代末直至2000年初，熱那亞大都市區(qū)范圍內(nèi)開展了大規(guī)模的城市更新實(shí)踐，老城的保護(hù)與更新便是其中的一個(gè)環(huán)節(jié)，其根本目的便是通過物質(zhì)空間品質(zhì)提升、功能轉(zhuǎn)換和公共活動(dòng)植入來激發(fā)老城的社會活力和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

圖2 熱那亞老港與老城（來源：參考文獻(xiàn)[4]）

2兩種范式的比較：以公共部門的角色為核心

兩座城市的保護(hù)更新實(shí)踐代表了兩種截然不同的干預(yù)范式，地方公共部門在兩者之間所承擔(dān)的角色和發(fā)揮的作用有所不同，從而導(dǎo)致了干預(yù)的基本思路、方法以及結(jié)果也不盡相同。

2.1 博洛尼亞歷史中心保護(hù)的“直接公共干預(yù)”

博洛尼亞城市地方政府作為核心直接主導(dǎo)、積極介入和強(qiáng)勢干預(yù)了整個(gè)20世紀(jì)70年代歷史中心的保護(hù)更新過程，歷史街區(qū)內(nèi)部的居民則更多被動(dòng)地參與和配合了保護(hù)更新工作的開展，因此被稱作直接公共干預(yù)模式[5]，其基本特點(diǎn)是以特定的街區(qū)為保護(hù)更新的實(shí)踐對象、以公共行政部門執(zhí)行力和公共財(cái)政作為保障，以物質(zhì)空間修繕整治、居住改善和局部功能調(diào)整（調(diào)整方向?yàn)槲幕?、教育、辦公類功能）為主要內(nèi)容。其中，為歷史街區(qū)的居民和外來居民提供社會住宅和保留原有手工業(yè)等傳統(tǒng)活動(dòng)作為“社會保護(hù)”的主要手段，以實(shí)現(xiàn)“社會保護(hù)”的目標(biāo)。在操作層面，3大措施確保了保護(hù)與更新工作得以“落地”，反映出公共直接干預(yù)建成環(huán)境項(xiàng)目實(shí)施的特點(diǎn)。

(1)傳統(tǒng)的物質(zhì)規(guī)劃設(shè)計(jì)方案。街區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)方案分為3個(gè)層次，分別是確定保護(hù)目標(biāo)、思路和劃定13片亟須整治更新的總體規(guī)劃，歷史街區(qū)更新與整治的詳細(xì)規(guī)劃方案，即人民經(jīng)濟(jì)住宅區(qū)規(guī)劃（PEEP-CS）（圖3）和歷史住宅修繕的類型方案（圖4），針對不同家庭的結(jié)構(gòu)和需求設(shè)計(jì)相應(yīng)的居住單元；

圖3 博洛尼亞索斐力諾（Solferino）歷史街區(qū)1973人民經(jīng)濟(jì)住宅區(qū)規(guī)劃（PEEP- CS）

圖4 歷史住宅修繕的類型方案(來源：參考文獻(xiàn)[3]）

(2)公共資金作為投入的主要資金來源。在近5年的集中整治階段，用于保護(hù)更新資金的90%（當(dāng)時(shí)約合925億里拉）來源于不同層級和不同性質(zhì)的公共部門的財(cái)政，主要是3大機(jī)構(gòu)：市政府、大區(qū)政府、公共住房保障和管理機(jī)構(gòu)（GES-cal和IACP），并以公共機(jī)構(gòu)間的兩個(gè)“三方協(xié)議”的方式確保公共資金的持續(xù)、穩(wěn)定投入到長期的工程項(xiàng)目中。

(3)簽訂街區(qū)內(nèi)部住宅修繕和使用的公私三方（出租人—政府—承租人）協(xié)議，即以協(xié)商、協(xié)定的方式對利益相關(guān)人做出權(quán)、責(zé)、利的約束，作為實(shí)現(xiàn)“社會保護(hù)”的工具。具體內(nèi)容包括將修繕后空置的房屋作為不同類型的社會住宅優(yōu)先提供給街區(qū)內(nèi)無房、少房且收入較低的家庭長期租住，以保證街區(qū)家庭數(shù)量與社會結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。協(xié)議本身是公共參與、協(xié)調(diào)的結(jié)果，但政府通過公共財(cái)政、稅收、補(bǔ)貼的手段，界定房屋的出租人和承租人的權(quán)利和義務(wù)，確保歷史街區(qū)更新、整治以后對房屋長期租住和使用（圖5）。

2.2 熱那亞老城更新的“間接干預(yù)”

熱那亞老城的保護(hù)與更新是整個(gè)20世紀(jì)90年代當(dāng)?shù)爻鞘幸?guī)劃工作的主體。然而，與博洛尼亞的政府公共干預(yù)截然相反，熱那亞地方政府并未直接介入具體實(shí)施工作，卻承擔(dān)了管理與推動(dòng)更新過程，協(xié)調(diào)與整合各類項(xiàng)目的職責(zé)，具體更新工作和項(xiàng)目則交由市場上的各類主體完成，包括公有企業(yè)、私有企業(yè)、各類機(jī)構(gòu)和組織以及個(gè)人。其基本的實(shí)踐模式是：以逐個(gè)項(xiàng)目或政策作為基礎(chǔ)、由多個(gè)政府部門共同制定策略和長期行動(dòng)框架，包括改善物質(zhì)和生態(tài)環(huán)境、改善交通和通達(dá)性、完善社會服務(wù)體系、發(fā)展經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)。在操作層面3項(xiàng)內(nèi)容確保了整個(gè)項(xiàng)目的“落地”（圖6），即：

圖6 熱那亞老城與老港更新項(xiàng)目實(shí)施情況分布圖（來源：參考文獻(xiàn)[8]，作者自譯）

(1)公-私混合資金來源，其思路是通過公共資金在公共空間和領(lǐng)域的投入，帶動(dòng)私有不動(dòng)產(chǎn)的更新，在10多年間熱那亞依靠3次重大城市事件，即1992年哥倫布世界博覽會、2001年G8峰會、2004年歐洲文化之都，獲得從歐盟至地方政府各層面公共財(cái)政的支持，其比例約占總投入的60%左右。

(2)地方城市政府間接的管理工作。工作內(nèi)容包括協(xié)助公-私部門和機(jī)構(gòu)之間的互動(dòng)、整合不同的更新項(xiàng)目，以及對整個(gè)過程的跟蹤、協(xié)調(diào)、管理，并且創(chuàng)新行政服務(wù)方式、政策環(huán)境和動(dòng)態(tài)更新技術(shù)平臺。

(3)不制定藍(lán)圖式、確定性的保護(hù)更新規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，取而代之的是對未來發(fā)展愿景的引導(dǎo)，包括提供更全面的策略和行動(dòng)框架、實(shí)施步驟來引導(dǎo)具體城市更新項(xiàng)目和特定更新區(qū)域設(shè)計(jì)方案的制訂，具體的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案則由更新項(xiàng)目的實(shí)施主體制訂，以物質(zhì)空間品質(zhì)的提升作為核心目標(biāo)。

3兩種范式的比較：差異、問題及其原因

3.1 兩種范式的差異與轉(zhuǎn)變原因

博洛尼亞實(shí)踐具備由地方政府為主導(dǎo)、公共財(cái)政為資金保障、公共住宅為政策工具、藍(lán)圖規(guī)劃為技術(shù)方案4個(gè)構(gòu)成要件。然而，去工業(yè)化進(jìn)程使得意大利城市面臨雙重轉(zhuǎn)型：首先是經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，推動(dòng)戰(zhàn)后重建和經(jīng)濟(jì)騰飛的凱恩斯主義終結(jié)，社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向新自由主義意識形態(tài)，私有部門逐漸成為城市更新的主要投資者和操作者之一；工業(yè)衰退導(dǎo)致發(fā)展動(dòng)力不足，大力發(fā)展金融業(yè)、商業(yè)、文化休閑等第三產(chǎn)業(yè)和消費(fèi)性行業(yè)從而增進(jìn)城市整體競爭力[9]成為后工業(yè)時(shí)代戰(zhàn)略性舉措；其次是城市發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，城市進(jìn)入建成物質(zhì)空間轉(zhuǎn)型的階段[10]，隨著城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、新產(chǎn)業(yè)功能植入產(chǎn)生了相應(yīng)的空間需求。此時(shí)大量各類衰敗地塊和具有價(jià)值的建筑不動(dòng)產(chǎn)，既是當(dāng)時(shí)亟待解決的城市空間問題，又是發(fā)展服務(wù)性和消費(fèi)性產(chǎn)業(yè)的空間資源以及城市物質(zhì)空間品質(zhì)提升的機(jī)遇。

在宏觀轉(zhuǎn)型背景下，藍(lán)圖式規(guī)劃的剛性和終極性無法適應(yīng)后工業(yè)時(shí)代更強(qiáng)調(diào)以短期特別事件為導(dǎo)向、以項(xiàng)目的邏輯制定戰(zhàn)略[11]的技術(shù)需求，地方財(cái)政緊縮使得地方政府無法維持強(qiáng)勢公共干預(yù)所需的巨大資金和資源投入，因此，博洛尼亞模式無法適應(yīng)新的實(shí)踐需求，迫使地方政府改變以往干預(yù)方式，尤其是吸引外部資源必要性[12]，接納私人主體的參與[13]，從而實(shí)現(xiàn)了對城市建成空間干預(yù)模式從工業(yè)化時(shí)代的直接干預(yù)與管治向后工業(yè)化時(shí)代間接干預(yù)與治理[14]的轉(zhuǎn)變（圖7）。

圖7 兩種更新范式的比較（來源：作者自繪）

3.2 更新后的社會經(jīng)濟(jì)問題

通過10多年的工作，博洛尼亞和熱那亞兩地的實(shí)踐都取得了一定的成效。在博洛尼亞，以地方政府為核心的直接干預(yù)，不僅改善了街區(qū)內(nèi)部居住環(huán)境，而且對保持社會結(jié)構(gòu)和生活起到了一定的促進(jìn)作用，確實(shí)在快速城鎮(zhèn)化過程中保存了老城內(nèi)部歷史環(huán)境；在熱那亞，通過地方政府的間接引導(dǎo)以及文化、旅游、商業(yè)等產(chǎn)業(yè)和公共活動(dòng)的植入，確實(shí)阻止了老城內(nèi)部社會經(jīng)濟(jì)活力的全面衰退，外部公共空間品質(zhì)得以提升。然而，從最后結(jié)果看，這兩種模式并非完美無缺，兩處的實(shí)踐事實(shí)上也只取得了“部分”成功，社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的問題并未完全解決。

在博洛尼亞，保持家庭數(shù)量和社會結(jié)構(gòu)的目標(biāo)在項(xiàng)目實(shí)施后并未實(shí)現(xiàn)，“社會性保護(hù)”的目標(biāo)并未完全達(dá)到，然而直接公共干預(yù)不僅忽視復(fù)雜的市場規(guī)律、造成了公共財(cái)政的沉重負(fù)擔(dān)，并且不可持續(xù)。在保護(hù)更新項(xiàng)目實(shí)施過程中過于依賴地方公共行政部門，執(zhí)行程序過于繁瑣，消耗了大量政治和行政資源。

在熱那亞，保護(hù)更新項(xiàng)目大多只局限于城市重要的公共空間和建筑上（圖8），提升了老城內(nèi)不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值，尤其是私有主體和資本的參與，導(dǎo)致了保護(hù)工作在具體項(xiàng)目中逐漸的轉(zhuǎn)向城市品牌營銷作為目標(biāo)導(dǎo)向。在保護(hù)項(xiàng)目實(shí)施后，街區(qū)內(nèi)部物質(zhì)空間衰敗的現(xiàn)象仍然存在，并且出現(xiàn)了新的社會隔離現(xiàn)象：在老城內(nèi)部，一部分居住街區(qū)仍然處于社會衰落和低階層化的狀態(tài)；而另一些公共空間和地塊卻相反的呈現(xiàn)了紳士化和精英化的趨勢。

圖8 熱那亞老城內(nèi)整治更新后的公共空間（來源：參考文獻(xiàn)[15]）

4 經(jīng)驗(yàn)與啟示

兩種范式代表了工業(yè)化階段和去工業(yè)化階段，地方政府在處理建成城市空間問題，以及造成這些問題的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力與市場力量的不同價(jià)值取向和現(xiàn)實(shí)目標(biāo)。面對伴隨著快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化而來的大規(guī)模破壞，博洛尼亞政府選擇了以公共資源的直接投入來平衡、對抗和遏制房地產(chǎn)市場的過度繁榮和大量投機(jī)行為，確保了歷史中心物質(zhì)空間的留存；相反，在去工業(yè)化背景下，面對城市經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)的相對萎縮和發(fā)展動(dòng)力不足，熱那亞政府采取了間接引導(dǎo)和刺激手段來帶動(dòng)城市空間的更新和各類城市經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的復(fù)興。這兩種范式的轉(zhuǎn)型體現(xiàn)了不同城市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式下政府應(yīng)對市場能力、手段和所具備資源的差異，從而決定了后工業(yè)化時(shí)代對城市空間變化，應(yīng)對從管治轉(zhuǎn)向治理的本質(zhì)變化。從實(shí)踐的歷史過程看，以下相似的經(jīng)驗(yàn)值得我國歷史街區(qū)和歷史城鎮(zhèn)保護(hù)實(shí)踐進(jìn)行借鑒和參考：

(1)保護(hù)應(yīng)確保對象和策略的“整體性”，并且必須與歷史街區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)復(fù)興相結(jié)合，尤其是制定不可或缺的、必須與保護(hù)更新目標(biāo)相匹配的住房以及社會經(jīng)濟(jì)復(fù)興政策。

(2)保護(hù)工作是一個(gè)長期和持續(xù)的過程，地方政府和各公共部門應(yīng)承擔(dān)決策、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和管理的關(guān)鍵作用，應(yīng)在整個(gè)過程中發(fā)揮核心作用，但不能忽視居民和其他主體，必須允許他們以不同形式參與到整個(gè)保護(hù)更新的過程中，尤其是涉及私人的領(lǐng)域。更重要的是，兩種模式采取了截然不同的方式來對待私有主體和市場的力量，但并未能完全成功地應(yīng)對隨之而來的、社會經(jīng)濟(jì)的各種“負(fù)面影響”。

(3)保護(hù)需要可持續(xù)的資金投入和地方創(chuàng)新政策的應(yīng)用，雖然兩個(gè)案例資金來源的構(gòu)成不同，但共同點(diǎn)是并非僅僅依靠地方政府作為單一財(cái)源，而是充分利用各層級、各類主體、各種項(xiàng)目的財(cái)政資源；同時(shí)，通過地方政策創(chuàng)新和應(yīng)用解決地方存在的特殊問題，例如公共住宅政策與保護(hù)規(guī)劃工具在博洛尼亞的結(jié)合，以及各種持續(xù)的更新政策在熱那亞的推行。

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The Paradigm Shift of Urban Conservation and Renovation for Historic Towns in Italy——Taking Bologna and Genova Historical Center as an Example

NA Ziye1，YAO Yifeng2
(1. School of Government，Central University of Finance and Economics，Beijing 100081，China; 2. College of Architecture and Urban Planning, Tongji University，Shanghai 200092，China)

In recent thirty years along with the accomplishment of industrialization and the forwarding of the de-industrialization, the Italian towns are going through the paradigm shift of the conservation and renovation from the direct public intervention practiced in the historic center of Bologna in the 70s towards the indirect public intervention practiced in the old city of Genova in the 90s. The shift represents the transformation of the roles, the functions and the effects of the local municipality in addressing the problems of the urban built space and also illustrates the entirely different ideas, and the capability, resources and means of the local Italian municipalities in front of the constant changing market.

paradigm shift；urban conservation and renovation；Italian historic towns

TU984.3.7

A

那子曄（1985-），女，講師，博士，主要研究方向?yàn)閰^(qū)域結(jié)構(gòu)與發(fā)展政策。E- mail:ziye980@163.com.

姚軼峰（1984-），男，博士，主要研究方向?yàn)闅v史城鎮(zhèn)保護(hù)與發(fā)展。E- mail:yaoyifeng020797@163.com.

中國博士后基金第58批面上資助項(xiàng)目“我國人居型世界遺產(chǎn)保護(hù)管理體系研究”（2015M580354）