袁文全, 曹金根

污染源自動(dòng)監(jiān)控的法律困境及其制度完善
——以法治政府為視角

袁文全, 曹金根

污染源自動(dòng)監(jiān)控是環(huán)境管理走向現(xiàn)代化的必由之路。目前對(duì)自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)存在的正當(dāng)性、自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)的法律地位及監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的法律效力存在爭議。立足法治政府的視角，分析公權(quán)力干預(yù)私權(quán)利的正當(dāng)性、自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)應(yīng)用、自動(dòng)監(jiān)控設(shè)備的強(qiáng)制檢定、有效性審核及自動(dòng)監(jiān)控在立法、執(zhí)法、司法、守法方面存在的不足，完善自動(dòng)監(jiān)控法律束，建立高效執(zhí)法體系，有助于實(shí)現(xiàn)自動(dòng)監(jiān)控治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

自動(dòng)監(jiān)控 正當(dāng)性 法律地位 法律束 政府責(zé)任

一、問題的提出

2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：“重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定和監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范安裝使用監(jiān)測(cè)設(shè)備，保證監(jiān)測(cè)設(shè)備正常運(yùn)行，保存原始監(jiān)測(cè)記錄?！?《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第42條。2015年新修訂的《大氣污染防治法》明確要求，重點(diǎn)排污單位應(yīng)安裝、使用污染物自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備，與環(huán)保部門監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)，保證監(jiān)測(cè)設(shè)備正常運(yùn)行，對(duì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。*《中華人民共和國大氣污染防治法》第24條至第26條。由此可以看出，最新修訂的法律強(qiáng)化了對(duì)污染源自動(dòng)監(jiān)控的管理，為自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)的建設(shè)和正常運(yùn)行夯實(shí)了法律基礎(chǔ)。

自動(dòng)監(jiān)控不僅改變了傳統(tǒng)的環(huán)境管理模式，而且提高了環(huán)境管理效率和環(huán)境監(jiān)管的信息化、現(xiàn)代化水平。但毋庸諱言，污染源自動(dòng)監(jiān)控作為一種創(chuàng)新性的環(huán)境管理方式，自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)應(yīng)用不足一直是備受關(guān)注的焦點(diǎn)問題。一是環(huán)保部門“穿新鞋走老路”，擔(dān)心自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)不合法，行政處罰會(huì)引發(fā)行政訴訟并敗訴，故不以自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)為證據(jù)處罰超標(biāo)排放污染物的企業(yè)，削弱了法律的權(quán)威性；二是排污企業(yè)干擾自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施正常運(yùn)行，數(shù)據(jù)造假屢禁不止，導(dǎo)致自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)不能真實(shí)反映污染物排放狀況，監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)無法應(yīng)用，政府公信力嚴(yán)重受損。國家花費(fèi)百余億元資金建設(shè)的污染源自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)，排污企業(yè)每年支付幾千萬元費(fèi)用運(yùn)行的自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施，是否真正發(fā)揮了應(yīng)有的作用，相關(guān)法律法規(guī)是否真正落到了實(shí)處，便成為新聞媒體、社會(huì)大眾關(guān)注的焦點(diǎn)。因而，從法治政府的視角貫徹綠色發(fā)展新理念，系統(tǒng)梳理、分析和解決污染源自動(dòng)監(jiān)控的有關(guān)法律問題，完善相應(yīng)制度，推動(dòng)法律有效實(shí)施迫在眉睫。

二、污染源自動(dòng)監(jiān)控面臨法律困境

(一)污染源自動(dòng)監(jiān)控的現(xiàn)狀

中國環(huán)境保護(hù)始于20世紀(jì)70年代，迄今僅40余年。污染源自動(dòng)監(jiān)控從2000年至今也只有15年，先后經(jīng)歷了起步階段、建設(shè)階段、應(yīng)用階段。1999年原國家環(huán)保總局總結(jié)西安市安裝污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)備監(jiān)控污染物排放的經(jīng)驗(yàn)，印發(fā)《關(guān)于使用國家環(huán)境監(jiān)理信息系統(tǒng)對(duì)污染源進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控試點(diǎn)的通知》，在部分省份試點(diǎn)建設(shè)污染源自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)，為排污費(fèi)的征收提供技術(shù)支持；2005年頒布《污染源自動(dòng)監(jiān)控管理辦法》，對(duì)重點(diǎn)污染源自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)的建設(shè)、運(yùn)行、維護(hù)和管理提出具體要求。國務(wù)院2007年發(fā)布《主要污染物總量減排監(jiān)測(cè)辦法》，規(guī)定“對(duì)于安裝自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備的污染源以自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)為依據(jù)申報(bào)化學(xué)需氧量和二氧化硫的排放量”*《主要污染物總量減排監(jiān)測(cè)辦法》第4條第3款。；2008年頒布《水污染防治法》，對(duì)污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施的建設(shè)、聯(lián)網(wǎng)、正常運(yùn)行提出了強(qiáng)制性要求，并對(duì)違法行為規(guī)定了嚴(yán)厲的處罰規(guī)則。法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章的頒布實(shí)施推動(dòng)了自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)的發(fā)展。2011年環(huán)保部印發(fā)《關(guān)于應(yīng)用污染源自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)核定征收排污費(fèi)有關(guān)工作的通知》，拉開了自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)應(yīng)用的序幕。

隨著《環(huán)境保護(hù)法》(2014年)和《大氣污染防治法》(2015年)的修訂出臺(tái)，有關(guān)自動(dòng)監(jiān)控建設(shè)的法律框架初步形成。與此同時(shí)，水污染在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)安裝、驗(yàn)收、數(shù)據(jù)有效性判別技術(shù)規(guī)范，固定污染源煙氣排放連續(xù)監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范、技術(shù)要求及檢測(cè)方法，重點(diǎn)污染企業(yè)污染源自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)有效性審核辦法，重點(diǎn)污染企業(yè)污染源自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備監(jiān)督考核規(guī)程，固定污染源監(jiān)測(cè)質(zhì)量保證與質(zhì)量控制技術(shù)規(guī)范，污染源在線自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)數(shù)據(jù)傳輸標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)項(xiàng)目污染源監(jiān)控現(xiàn)場端建設(shè)規(guī)范等環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系也基本建立。從而由法律、法規(guī)、部門規(guī)章、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等組成的自動(dòng)監(jiān)控法律體系為污染源自動(dòng)監(jiān)控的建設(shè)與運(yùn)行提供了法律支撐。

然而，污染源自動(dòng)監(jiān)控也存在著不足，主要表現(xiàn)為：一是自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的應(yīng)用未達(dá)到預(yù)期目的，“互聯(lián)網(wǎng)+環(huán)境保護(hù)”的效果未顯現(xiàn)，信息碎片、信息孤島現(xiàn)象突出；二是對(duì)自動(dòng)監(jiān)控設(shè)備的建設(shè)、自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的法律效力常存質(zhì)疑之聲；三是缺乏法律的有效監(jiān)管，監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)造假現(xiàn)象備受詬病；四是環(huán)境監(jiān)控治理體系和治理能力的現(xiàn)代化亟待實(shí)現(xiàn)。

(二)自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)的法律地位受到質(zhì)疑

由于自動(dòng)監(jiān)控實(shí)施歷時(shí)尚短，人們對(duì)其重要性認(rèn)識(shí)不足，排污單位甚至環(huán)保部門的部分從業(yè)人員認(rèn)為污染治理設(shè)施不可或缺，而自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)則可有可無。

自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)是現(xiàn)代科技發(fā)展的產(chǎn)物，由兩大部分組成：一部分為自動(dòng)監(jiān)控設(shè)備；另一部分為監(jiān)控中心。誠然，自動(dòng)監(jiān)控設(shè)備與傳統(tǒng)的污染防治設(shè)施存在不同。一是作用不同。污染防治設(shè)施處理污染源排放的污染物，保證達(dá)標(biāo)排放，在環(huán)境保護(hù)工作中起主要作用；自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施則實(shí)施實(shí)時(shí)連續(xù)監(jiān)控污染物的濃度、排放量，說明污染防治設(shè)施的運(yùn)行結(jié)果，起輔助作用。二是目的不同。建設(shè)污染防治設(shè)施的目的是通過物理、化學(xué)作用處理污染物，減少生產(chǎn)行為對(duì)環(huán)境的污染和生態(tài)的破壞；建設(shè)自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)的目的則是將自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)應(yīng)用于排污收費(fèi)、環(huán)境執(zhí)法等環(huán)境監(jiān)管，提高環(huán)境管理科學(xué)化、信息化水平。三是屬性不同。環(huán)保減排措施包括工程減排、管理減排和結(jié)構(gòu)減排。污染防治設(shè)施屬于工程減排的手段，而自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)屬于管理減排的手段。四是價(jià)值不同。污染防治設(shè)施的建設(shè)運(yùn)行能夠直接減少污染物的排放，產(chǎn)生直觀的環(huán)保治理效果，具有實(shí)質(zhì)價(jià)值；而自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施屬于管理工具，是服務(wù)于環(huán)境監(jiān)管的科學(xué)化、信息化、現(xiàn)代化手段，具有工具價(jià)值。

盡管自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施相較于傳統(tǒng)的污染防治設(shè)施有不同之處，但其法律地位是明確的。《污染源自動(dòng)監(jiān)控管理辦法》規(guī)定，自動(dòng)監(jiān)控設(shè)備是污染防治設(shè)施的組成部分，是環(huán)境保護(hù)設(shè)施的組成部分。新改擴(kuò)建項(xiàng)目和技改項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)把自動(dòng)監(jiān)控設(shè)備與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入使用。在環(huán)境保護(hù)中，污染防治設(shè)施的地位不言而喻，是治理污染的必備條件，沒有污染防治設(shè)施，環(huán)境保護(hù)將無從談起。污染源自動(dòng)監(jiān)控的發(fā)展僅十余年，社會(huì)認(rèn)可度不高，把自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施歸屬于污染防治設(shè)施有利于借勢(shì)強(qiáng)化其法律地位。作為污染防治設(shè)施的組成部分，安裝監(jiān)控設(shè)備與建設(shè)污染防治設(shè)施具有同等重要的法律地位，維護(hù)運(yùn)行監(jiān)控設(shè)備與有效運(yùn)行污染防治設(shè)施具有同等重要的法律地位。*盧誥宇、李浩:《正本清源，讓污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施發(fā)揮實(shí)效》，載《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》2012年第4期。

(三)自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)的正當(dāng)性受到質(zhì)疑

在污染源自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)的建設(shè)中始終存在質(zhì)疑之聲。排污企業(yè)認(rèn)為花錢安裝監(jiān)控設(shè)施，還要付費(fèi)招聘運(yùn)行維護(hù)單位，等于自己花錢捆上了自己的手腳*鄭海燕:《對(duì)環(huán)境保護(hù)工作中污染源自動(dòng)監(jiān)控的分析研究》，載《中國科技縱橫》2014年第11期。，環(huán)保部門強(qiáng)制企業(yè)建設(shè)自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)是公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的侵犯。

環(huán)境權(quán)是公民享有的在清潔水、清潔空氣、清潔土壤等環(huán)境要素中生存生活的權(quán)利。它既屬于當(dāng)代人，又屬于后代人，應(yīng)由當(dāng)代人和后代人共同享有。*呂忠梅:《論公民環(huán)境權(quán)》，載《法學(xué)研究》1995年第6期。它具有公共權(quán)利和私權(quán)利的雙重屬性：一方面，人類生活在自然環(huán)境中，環(huán)境要素為人類共同體共有，自然環(huán)境作為一個(gè)整體為人類提供生產(chǎn)資料和生活資料，維持人類的生存和發(fā)展；環(huán)境不僅保障現(xiàn)存的人，更屬于世世代代的后來人，是整個(gè)人類繁衍發(fā)展的公共資源。這類權(quán)益稱為環(huán)境公益。另一方面，每一個(gè)生命個(gè)體享有利用環(huán)境發(fā)展生產(chǎn)和改善生活以增進(jìn)自身福利的權(quán)益，它為特定的人所享有，稱為環(huán)境私益。*吳健、楊琳、胡欽:《污染損害賠償中的環(huán)境價(jià)值實(shí)現(xiàn)——經(jīng)濟(jì)學(xué)與法學(xué)視角的審視》，載《環(huán)境保護(hù)》2015年第7期。無論是環(huán)境公益還是環(huán)境私益，公權(quán)力和其他私權(quán)利都無權(quán)剝奪和侵犯。

環(huán)境問題肇始于工業(yè)革命時(shí)期，市民社會(huì)以私法自治為根本原則，市場經(jīng)濟(jì)是理想王國。亞當(dāng)·斯密在《國富論》中描述：“每一個(gè)人，在他不違反正義的法律時(shí)，都應(yīng)聽任其完全自由，讓他采用自己的方法，追求自己的利益，以其勞動(dòng)及資本與任何其他人或其他階級(jí)相競爭。”*[英]亞當(dāng)·斯密:《國民財(cái)富的性質(zhì)和原因研究》，第252頁，郭大力、王亞南譯，商務(wù)印書館1974年版。在自由資本主義階段，政府扮演著守夜人的角色，民法的個(gè)人契約自由和意思自治成為主流觀念。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為人類創(chuàng)造了大量財(cái)富，但同時(shí)市場經(jīng)濟(jì)主體為追求利益最大化不惜以污染環(huán)境、破壞生態(tài)為代價(jià)，造成公地悲劇和外部不經(jīng)濟(jì)性。市場經(jīng)濟(jì)的失靈，呼喚市場之外的力量規(guī)制環(huán)境問題。

20世紀(jì)，社會(huì)法出現(xiàn)，國家公權(quán)力擴(kuò)張，限制市場經(jīng)濟(jì)主體的私權(quán)利，其理論基礎(chǔ)為社會(huì)契約論。該理論認(rèn)為，處于自然狀態(tài)的公民通過訂立契約的方式把其全部私權(quán)利中的部分權(quán)利讓渡給國家，國家得到授權(quán)后，履行保護(hù)公民私權(quán)利義務(wù)。*萬高隆、羅志堅(jiān):《法治視角下公權(quán)力與私權(quán)利的沖突與平衡》，載《江西行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期。環(huán)境資源的權(quán)利主體是全體公民，政府受公民委托，負(fù)責(zé)管理環(huán)境資源，履行環(huán)境資源不被個(gè)別私權(quán)利侵害的義務(wù)。面對(duì)排污企業(yè)對(duì)環(huán)境公共資源的侵害，政府公權(quán)力有義務(wù)干預(yù)、限制排污企業(yè)污染環(huán)境和破壞生態(tài)的行為。重點(diǎn)排污單位向環(huán)境中排放污染物，關(guān)乎環(huán)境質(zhì)量的變化、公民的身心健康、公共環(huán)境資源的使用權(quán)，公民知悉排放狀況的權(quán)利是公民環(huán)境權(quán)的應(yīng)有之義。

概言之，公權(quán)力對(duì)私權(quán)利干預(yù)和限制的正當(dāng)性來源于三個(gè)方面：一是市場失靈造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞，市場經(jīng)濟(jì)自身解決不了環(huán)境問題；二是公權(quán)力來自社會(huì)大眾的私權(quán)利委托，有義務(wù)排除少數(shù)排污單位私權(quán)利的妨害，保障公民環(huán)境權(quán)益；三是政府作為環(huán)境資源的形式所有權(quán)人，享有所有權(quán)的積極權(quán)能和消極權(quán)能，有權(quán)排除少數(shù)排污單位對(duì)環(huán)境資源的妨害。

(四)自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的合法性受到質(zhì)疑

自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)是自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施的產(chǎn)品，安裝自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施的直接目的是獲取自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)，最終目的是把自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)有效應(yīng)用于環(huán)境管理和環(huán)境決策。

現(xiàn)行法律、法規(guī)、部門規(guī)章規(guī)定，重點(diǎn)排污單位應(yīng)建設(shè)、聯(lián)網(wǎng)、正常運(yùn)行自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施，對(duì)違反法律規(guī)定的行為設(shè)定了罰則。應(yīng)當(dāng)說，有關(guān)自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施的建設(shè)、聯(lián)網(wǎng)、運(yùn)行的法律規(guī)范目前比較完備，但關(guān)于自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的應(yīng)用卻僅在法規(guī)和部門規(guī)章中有零星的、原則性規(guī)定，法律層級(jí)低、效力弱，且操作性差，如《污染源自動(dòng)監(jiān)控管理辦法》對(duì)自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)作為環(huán)境監(jiān)督管理的依據(jù)的規(guī)定*《污染源自動(dòng)監(jiān)控管理辦法》第4條。，《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》對(duì)作為核定污染物排放種類、數(shù)量的依據(jù)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的規(guī)定*《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》第10條第1款。。

但在實(shí)踐中，環(huán)保部門卻不愿把自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)應(yīng)用于環(huán)境管理和環(huán)境決策，致使立法目的落空，工具價(jià)值未能實(shí)現(xiàn)。如果法律實(shí)施不能產(chǎn)生預(yù)期效果，而只是增加行政相對(duì)人的義務(wù)，那么行政公權(quán)力的擴(kuò)張就會(huì)侵犯私權(quán)利?，F(xiàn)實(shí)中的焦點(diǎn)問題在于，環(huán)保部門內(nèi)部認(rèn)為污染源自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)缺乏合法性，不能作為對(duì)超標(biāo)排污企業(yè)進(jìn)行行政處罰的證據(jù)，只能以手工監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)為依據(jù)處罰超標(biāo)排污企業(yè)。在這種模式下，當(dāng)現(xiàn)場環(huán)境監(jiān)測(cè)時(shí)，超標(biāo)排污行為或許已停止，處罰的證據(jù)已不復(fù)存在，環(huán)境違法行為得不到懲罰，自動(dòng)監(jiān)控的實(shí)時(shí)性、連續(xù)性優(yōu)勢(shì)得不到體現(xiàn)，法律的權(quán)威性受到嚴(yán)重折損。

三、污染源自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)應(yīng)用緣何不足

(一)自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施未經(jīng)過計(jì)量強(qiáng)制檢定

《計(jì)量法》明確規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府計(jì)量行政部門對(duì)用于環(huán)境監(jiān)測(cè)方面列入強(qiáng)制檢定目錄的工作計(jì)量器具，實(shí)行強(qiáng)制檢定。未按照規(guī)定申請(qǐng)檢定或檢定不合格的，不得使用。*《中華人民共和國計(jì)量法》第9條第1款?！队?jì)量法實(shí)施細(xì)則》也明確規(guī)定：“使用實(shí)行強(qiáng)制檢定的工作計(jì)量器具的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)乜h(市)級(jí)人民政府計(jì)量行政部門指定的計(jì)量檢定機(jī)構(gòu)申請(qǐng)周期檢定?！?《計(jì)量法實(shí)施細(xì)則》第11條。部分自動(dòng)監(jiān)控設(shè)備屬用于環(huán)境監(jiān)測(cè)并列入強(qiáng)制檢定目錄的計(jì)量器具，按照法律規(guī)定應(yīng)強(qiáng)制檢定。計(jì)量檢定依申請(qǐng)進(jìn)行，不是計(jì)量行政部門依職權(quán)而為。在法律實(shí)施中，大部分重點(diǎn)排污單位未向計(jì)量行政部門申請(qǐng)檢定。由于自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施未經(jīng)計(jì)量檢定，自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的法律效力折損，不能作為環(huán)境執(zhí)法的依據(jù)。

自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施未經(jīng)計(jì)量檢定，立法上不存在瑕疵，問題在于守法、執(zhí)法和司法。監(jiān)控設(shè)施所有權(quán)人守法意識(shí)淡漠，未主動(dòng)向計(jì)量行政部門申請(qǐng)檢定，構(gòu)成行政違法。在法治政府視野下，行政機(jī)關(guān)依法行政不得越權(quán)限制公民、法人和其他組織的私權(quán)利，必須履行法定職責(zé)，不得缺位。無論是越權(quán)還是缺位，行政機(jī)關(guān)都構(gòu)成違法，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。就自動(dòng)監(jiān)控設(shè)備強(qiáng)制檢定而言，監(jiān)督檢查是計(jì)量行政部門的法定職責(zé)，大批自動(dòng)監(jiān)控設(shè)備未經(jīng)檢定而投入使用，計(jì)量行政部門不履行監(jiān)督檢查職責(zé)，構(gòu)成行政不作為。計(jì)量監(jiān)督人員失職造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)依法追究刑事責(zé)任。事實(shí)上，計(jì)量監(jiān)督人員失職就連行政處分都未執(zhí)行，遑論刑罰制裁。作為自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施所有權(quán)人的排污單位的行政違法，作為行政機(jī)關(guān)的計(jì)量部門行政不作為以及司法缺失，都是導(dǎo)致自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)在法律上失效的原因。環(huán)保部門作為政府的職能部門，對(duì)職權(quán)范圍之外的事務(wù)無權(quán)干預(yù)；相反，政府有責(zé)任督促計(jì)量行政部門履行法定職責(zé)，協(xié)調(diào)環(huán)保部門和計(jì)量行政部門做好銜接工作，保證自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的合法性。因此，嚴(yán)格地說，自動(dòng)監(jiān)控設(shè)備未強(qiáng)制檢定是政府主體責(zé)任的缺失所致。

(二)自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)未經(jīng)過有效性審核

根據(jù)環(huán)保部門的規(guī)定，自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施驗(yàn)收后，自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)每季度接受有效性審核，通過有效性審核的自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)作為環(huán)境監(jiān)督管理的依據(jù)。數(shù)據(jù)有效性審核包括比對(duì)監(jiān)測(cè)、制度執(zhí)行情況及設(shè)備運(yùn)行情況檢查。自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)有效性審核由環(huán)保部門依職權(quán)而為，而且有財(cái)政資金予以保障，因此，國省控重點(diǎn)污染源開展得較好?！端廴痉乐畏ā泛汀洞髿馕廴痉乐畏ā芬?guī)定，重點(diǎn)排污單位名錄由設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方政府環(huán)保部門商有關(guān)部門確定。目前，部分設(shè)區(qū)的市級(jí)環(huán)保部門公布市控重點(diǎn)排污單位名錄，列入名錄的排污單位安裝了自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施，經(jīng)驗(yàn)收后未進(jìn)行監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)有效性審核。另外，新改擴(kuò)建的建設(shè)項(xiàng)目根據(jù)環(huán)評(píng)批復(fù)文件要求安裝自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施，設(shè)區(qū)的市級(jí)環(huán)保部門驗(yàn)收后也未開展監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)有效性審核工作。非國省控排污企業(yè)沒有相應(yīng)的資金補(bǔ)助，因此不主動(dòng)申請(qǐng)進(jìn)行數(shù)據(jù)有效性審核，自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的合法性得不到保證。*唐浩淞:《污染源自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的應(yīng)用與強(qiáng)化分析》，載《科技致富向?qū)А?014年第7期。市級(jí)環(huán)保部門的行政不作為造成上述兩類自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)因未經(jīng)過有效性審核而成為無用數(shù)據(jù)，無法應(yīng)用于環(huán)境管理，嚴(yán)重影響了環(huán)保部門的公信力。

(三)自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)質(zhì)量不高、準(zhǔn)確性不夠

按照現(xiàn)有法律規(guī)定，自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施建設(shè)的責(zé)任主體為排污單位，對(duì)運(yùn)行維護(hù)主體沒有強(qiáng)制規(guī)定。在實(shí)踐中，自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施的運(yùn)行維護(hù)，分為企業(yè)自行運(yùn)行維護(hù)和第三方運(yùn)維公司運(yùn)行維護(hù)。*李明偉:《淺談污染源自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的傳輸有效率》，載《科技展望》2015年第15期。企業(yè)自行運(yùn)維模式可以減輕運(yùn)行費(fèi)用的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。通過生產(chǎn)獲得經(jīng)濟(jì)效益是企業(yè)追求的核心利益，運(yùn)行管理自動(dòng)監(jiān)控設(shè)備影響企業(yè)的核心利益，因此，相當(dāng)數(shù)量的企業(yè)不按相關(guān)規(guī)定運(yùn)行自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施，*李曉鋒:《污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)備運(yùn)營模式》，載《能源與節(jié)能》2014年第3期。而且排污單位自行運(yùn)維時(shí)缺乏專業(yè)技術(shù)人員，自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施故障率高。由第三方運(yùn)行服務(wù)單位運(yùn)維自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施，排污單位需要承擔(dān)相關(guān)的運(yùn)行費(fèi)用，第三方運(yùn)維單位應(yīng)依據(jù)《環(huán)境污染治理設(shè)施運(yùn)營資質(zhì)許可管理辦法》取得運(yùn)營資質(zhì)證書。2014年國務(wù)院簡政放權(quán)，取消運(yùn)營資質(zhì)審批事項(xiàng)。目前，第三方運(yùn)維單位進(jìn)入自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施運(yùn)維市場，既沒有條件限制，也沒有市場準(zhǔn)入門檻限制，形成運(yùn)維人員素質(zhì)低、運(yùn)維質(zhì)量無保障的局面，制約著自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)質(zhì)量的提高。實(shí)際上，簡政放權(quán)要與加強(qiáng)管理兼顧，對(duì)市場失靈的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，政府不但不應(yīng)放權(quán)，而且還應(yīng)加強(qiáng)管理。*周宏春:《簡政放權(quán)要與加強(qiáng)管理兼顧》，載《中國環(huán)境管理》2015年第5期。

(四)排污單位守法意識(shí)薄弱

趨利避害、追求經(jīng)濟(jì)利益最大化是市場經(jīng)濟(jì)條件下企業(yè)的本性。在一般情況下，自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施正常運(yùn)行，環(huán)保部門就能夠有效監(jiān)管企業(yè)的排污行為，科學(xué)征收排污費(fèi)，處罰超標(biāo)排放行為。然而，在現(xiàn)實(shí)中排污企業(yè)為利益所驅(qū)動(dòng)，擅自停運(yùn)自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施，修改自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)相關(guān)參數(shù)，刪除、干擾自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)功能，偽造監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)，以達(dá)到規(guī)避監(jiān)控之目的，此種現(xiàn)象屢禁不止。從而造成監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)失真，干擾了監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的正常應(yīng)用。

(五)環(huán)保部門執(zhí)法力度不夠

2013年國務(wù)院批轉(zhuǎn)的環(huán)保部《“十二五”主要污染物總量減排考核辦法》對(duì)污染源自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的傳輸有效率提出剛性規(guī)定，要求必須達(dá)到75%。雖然傳輸有效率解決了自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的完整性問題，但未解決數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性問題。由于基層執(zhí)法隊(duì)伍沒有獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)，人事、財(cái)政受制于地方政府，導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)法受地方保護(hù)主義影響。加之面對(duì)排污單位自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)作假現(xiàn)象，環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)辨別作假的能力不強(qiáng)，執(zhí)法裝備不足。這些問題造成環(huán)保部門自動(dòng)監(jiān)控執(zhí)法力度不夠，打擊自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)造假不力，未能有效震懾自動(dòng)監(jiān)控違法行為。令人欣慰的是，新的《環(huán)境保護(hù)法》不僅強(qiáng)化了經(jīng)濟(jì)處罰，而且增加了人身自由處罰；新的《大氣污染防治法》大幅提高了經(jīng)濟(jì)處罰標(biāo)準(zhǔn)，特別是加大了對(duì)通過逃避監(jiān)控排放大氣污染物行為的處罰。

四、污染源自動(dòng)監(jiān)控法律制度的完善

(一)完善有關(guān)自動(dòng)監(jiān)控的法律束，實(shí)現(xiàn)自動(dòng)監(jiān)控治理體系現(xiàn)代化

所謂法律束，就是由一系列法律、法規(guī)、規(guī)章、技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)有機(jī)組成的針對(duì)重點(diǎn)問題的法律集群。法律是社會(huì)關(guān)系的調(diào)整器。法律規(guī)范過于宏觀會(huì)導(dǎo)致操作性差，過于微觀則會(huì)導(dǎo)致法律漏洞，無法應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的社會(huì)變革。環(huán)境法是技術(shù)性很強(qiáng)的部門法，自動(dòng)監(jiān)控是“互聯(lián)網(wǎng)+”的典型表現(xiàn)。為適應(yīng)大監(jiān)控、大數(shù)據(jù)、大應(yīng)用的客觀需要，中國應(yīng)填平補(bǔ)齊自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)應(yīng)用相關(guān)法律法規(guī)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，建立以環(huán)境保護(hù)法為核心，以大氣污染防治法、水污染防治法、噪聲污染防治法、自動(dòng)監(jiān)控行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章為骨架，以自動(dòng)監(jiān)控技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理規(guī)范為血肉的自動(dòng)監(jiān)控法律束，重點(diǎn)解決自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)的建設(shè)、聯(lián)網(wǎng)、運(yùn)行、數(shù)據(jù)應(yīng)用等問題，促使傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)管方式向現(xiàn)代監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變，推動(dòng)環(huán)境自動(dòng)監(jiān)控治理體系現(xiàn)代化。

(二)建立高效的執(zhí)法體系，實(shí)現(xiàn)自動(dòng)監(jiān)控治理能力現(xiàn)代化

徒法不足以自行，法律的權(quán)威在于實(shí)施。黨的十八屆四中全會(huì)提出要形成高效的法治實(shí)施體系。

首先，建立獨(dú)立的自動(dòng)監(jiān)控執(zhí)法隊(duì)伍。由于環(huán)境執(zhí)法長期深受地方保護(hù)主義的影響，地方政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)干擾環(huán)境執(zhí)法，致使設(shè)區(qū)的市、縣在環(huán)境行政執(zhí)法中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究。要打破藩籬，就要保證環(huán)境執(zhí)法獨(dú)立，免受地方保護(hù)主義影響。黨的十八屆五中全會(huì)提出實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，為建立獨(dú)立的環(huán)境監(jiān)控執(zhí)法隊(duì)伍提供了支撐。省級(jí)環(huán)保部門應(yīng)以此為契機(jī)，組建素質(zhì)優(yōu)、執(zhí)法裝備精、精準(zhǔn)執(zhí)法能力強(qiáng)的獨(dú)立監(jiān)控隊(duì)伍，把監(jiān)控機(jī)構(gòu)打造成為環(huán)境執(zhí)法的核心力量。

其次，提高監(jiān)控執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)，加大環(huán)境監(jiān)控執(zhí)法力度，嚴(yán)厲打擊環(huán)境監(jiān)控違法行為。在依法治國、依法行政的語境下，環(huán)境執(zhí)法的具體行政行為必須于法有據(jù)。國家為了公共利益的需要，可以公權(quán)力限制排污企業(yè)的私權(quán)利，但執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)力必須嚴(yán)格限制在法律邊界之內(nèi)，不得任性執(zhí)法。在自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施的建設(shè)中要防止公權(quán)力個(gè)人化，強(qiáng)制行政相對(duì)人購買指定品牌的設(shè)備，侵犯其自主選擇符合環(huán)境管理需要的自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施的權(quán)利。同時(shí)，對(duì)損毀、擅自移動(dòng)、改變環(huán)境自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施的行為，不按照規(guī)定安裝、聯(lián)網(wǎng)、正常運(yùn)行污染物自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施的行為，重點(diǎn)排污單位不公開或不如實(shí)公開自動(dòng)監(jiān)控信息的行為，必須依法查處。特別需要注意的是，當(dāng)前排污企業(yè)數(shù)據(jù)造假現(xiàn)象嚴(yán)重，引起社會(huì)公眾對(duì)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)真實(shí)性的質(zhì)疑。環(huán)境監(jiān)控執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格按照法律法規(guī)，查清違法事實(shí)，采取經(jīng)濟(jì)處罰以及配合有關(guān)機(jī)關(guān)追究當(dāng)事人責(zé)任等多種措施，保證監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的真實(shí)性。

最后，提升監(jiān)控執(zhí)法人員的專業(yè)技術(shù)水平。自動(dòng)監(jiān)控執(zhí)法技術(shù)性強(qiáng)，涉及計(jì)算機(jī)、機(jī)械自動(dòng)化、互聯(lián)網(wǎng)、環(huán)境監(jiān)測(cè)等領(lǐng)域，對(duì)執(zhí)法人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)要求高。要有組織地加強(qiáng)執(zhí)法人員的環(huán)境監(jiān)控業(yè)務(wù)能力建設(shè)。監(jiān)控機(jī)構(gòu)要挖掘“互聯(lián)網(wǎng)+”的功能，消除“信息孤島”“信息煙囪”，開展大數(shù)據(jù)分析，建立污染源監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)與環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)模型，綜合運(yùn)用監(jiān)督性監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)、產(chǎn)排污系數(shù)數(shù)據(jù)、物料衡算數(shù)據(jù)，形成一套權(quán)威的污染物排放數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)“一數(shù)一源，一源多用，多源共享”，提高服務(wù)環(huán)境管理精細(xì)化能力、主動(dòng)預(yù)見能力、科學(xué)決策能力。*魏斌、張波、黃明祥:《信息化推進(jìn)環(huán)境管理創(chuàng)新的思考》，載《環(huán)境保護(hù)》2015年第15期。

(三)加強(qiáng)自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施運(yùn)維質(zhì)量管理，改革第三方運(yùn)維資金撥付方式

前述自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施運(yùn)行維護(hù)的兩種模式的數(shù)據(jù)質(zhì)量都不高，主要原因在于欠缺質(zhì)量控制措施，或質(zhì)控措施執(zhí)行不到位。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施運(yùn)維單位的管理，一是強(qiáng)制其進(jìn)行計(jì)量認(rèn)證，二是要求其運(yùn)維人員持證上崗，確保自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施故障時(shí)手工監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)具有法律效力，實(shí)現(xiàn)自動(dòng)監(jiān)控和手工監(jiān)測(cè)對(duì)污染源排放的全覆蓋，從法律和制度層面保障監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的準(zhǔn)確度和公信力。

目前，排污單位自行運(yùn)維，受利益所驅(qū)動(dòng)，數(shù)據(jù)作假現(xiàn)象層出不窮；第三方運(yùn)行服務(wù)單位運(yùn)維，由于與排污單位存在民事合同關(guān)系，經(jīng)濟(jì)上受制于排污單位，難免對(duì)排污單位的篡改、偽造監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)行為聽之任之，甚至與排污單位聯(lián)合數(shù)據(jù)造假。因此，有必要嘗試對(duì)第三方運(yùn)行服務(wù)單位運(yùn)維資金支付方式的改革，采取財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)助或者財(cái)政全部支付的方式。自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)主要由各級(jí)政府和部門使用，監(jiān)控設(shè)施運(yùn)營經(jīng)費(fèi)由各級(jí)財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)助比較合理，*王德明、王興武、許楊等:《淺議環(huán)境自動(dòng)監(jiān)測(cè)(控)系統(tǒng)建設(shè)運(yùn)行管理》，載《中國環(huán)境監(jiān)測(cè)》2010年第6期。因?yàn)椋廴驹醋詣?dòng)監(jiān)控設(shè)備建設(shè)運(yùn)行的主體雖是企業(yè)，但是自動(dòng)監(jiān)控設(shè)備同時(shí)又作為環(huán)保部門監(jiān)管企業(yè)污染物排放的有效監(jiān)控手段，為環(huán)保執(zhí)法和監(jiān)管提供了重要的支持和保障。*劉世朋、曲愛敏、宋薇:《淺議新形勢(shì)下污染源自動(dòng)監(jiān)控工作問題與對(duì)策》，載《資源節(jié)約與環(huán)?！?015年第2期。環(huán)保部門在征收企業(yè)排污費(fèi)時(shí)，考慮統(tǒng)籌監(jiān)控設(shè)施的運(yùn)維費(fèi)用，列入財(cái)政預(yù)算，與運(yùn)營單位簽訂合同，由財(cái)政支付運(yùn)營經(jīng)費(fèi)，*龔怒、顧?quán)l(xiāng):《污染源自動(dòng)監(jiān)控相關(guān)問題探討》，載《環(huán)境監(jiān)測(cè)管理與技術(shù)》2011年第2期。以達(dá)到運(yùn)營單位經(jīng)濟(jì)上獨(dú)立于排污單位，避免運(yùn)營企業(yè)與排污企業(yè)進(jìn)行不法交易，保證排污單位監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)客觀真實(shí)準(zhǔn)確，同時(shí)又可減少排污量小的企業(yè)的支出。*唐浩淞:《污染源自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的應(yīng)用與強(qiáng)化探析》，載《科技致富向?qū)А?014年第7期。

(四)強(qiáng)化政府責(zé)任，構(gòu)建部門之間聯(lián)動(dòng)機(jī)制

根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。為此，環(huán)境保護(hù)是政府責(zé)任，地方政府應(yīng)承擔(dān)主體責(zé)任，做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施的強(qiáng)制檢定存在計(jì)量行政部門行政不作為，地方政府應(yīng)加強(qiáng)督導(dǎo)，要求各級(jí)計(jì)量行政部門嚴(yán)格執(zhí)法，履行法定職責(zé)，保證自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的合法性。自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的有效性審核問題主要在于存在法律漏洞，對(duì)非國省控污染源自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)有效性審核的企業(yè)責(zé)任、監(jiān)督考核、監(jiān)督管理沒有法律上的明確規(guī)定，有效性審核工作于法無據(jù)。因此，應(yīng)制定地方政府規(guī)章，明晰責(zé)任主體、工作程序、資金保障，使非國省控污染源自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)有效性工作步入法治軌道。自動(dòng)監(jiān)控設(shè)備強(qiáng)制檢定可以解決監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的合法性問題，污染源自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)有效性審核可以解決數(shù)據(jù)的有效性問題，政府履行主體責(zé)任，計(jì)量行政部門和環(huán)保部門順暢銜接，就能消除自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的法律瑕疵，保證監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的有效應(yīng)用。

同時(shí)，地方政府應(yīng)督促農(nóng)業(yè)、交通、建設(shè)等部門履行有關(guān)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，協(xié)調(diào)環(huán)保部門與有關(guān)部門形成合力，建構(gòu)污染源自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的共享機(jī)制，形成大環(huán)保、大數(shù)據(jù)、大應(yīng)用的格局，共同改善環(huán)境質(zhì)量，保障社會(huì)公眾的環(huán)境權(quán)益。

【責(zé)任編輯：肖時(shí)花；實(shí)習(xí)編輯：楊孟葳】

2016-11-05

X8;D92

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袁文全，四川平昌人，法學(xué)博士，工商管理博士后，重慶大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；曹金根，河南鄭州人，重慶大學(xué)法學(xué)院博士研究生，河南省環(huán)境保護(hù)廳監(jiān)控中心主任。)