曾令發(fā)， 楊和焰

珠三角社會組織發(fā)展研究
——承認政治的視角

曾令發(fā)， 楊和焰

改革開放以來，社會組織獲得一定的發(fā)展空間，在構建現代治理體系中發(fā)揮著重要作用。珠三角作為改革開放的前沿陣地，積極探索社會組織發(fā)展的新途徑。從承認政治的視角看，珠三角社會組織在主體身份、主體權利、主體行動方式上得到了承認，但還只是一種有限度的承認。社會組織的進一步發(fā)展還需要在無差別承認的基礎上實現公共空間的再分配、活動資源的再分配以及參與權的平等。

社會組織 承認政治 再分配 平等參與

一、問題的提出與文獻回顧

改革開放以來，國家與社會關系問題備受關注。中國在解決社會轉型過程中的各種社會問題和社會矛盾時不可避免地遭遇到“政府失靈”和“市場失靈”，不同類型的社會組織在環(huán)境保護、公民權益維護、疾病預防與治療、教育、慈善等領域發(fā)揮著越來越重要的作用，因而也越來越得到重視。黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》對社會組織的發(fā)展進行了明確闡述；黨的十七大報告提出要“發(fā)揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能”；黨的十八大進一步指出，“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》在提出推進國家治理體系和治理能力現代化時要求激發(fā)社會組織活力，推進社會組織明確權責、依法自治、發(fā)揮作用。珠三角作為改革開放的試驗田和前沿陣地，較早進行了社會組織管理的創(chuàng)新，社會組織已然成為珠三角社會治理體系中的重要角色。

國外學者較早關注中國經濟性社會組織的發(fā)展。懷特在1993年的研究中認為，浙江蕭山經濟性社會組織的成長具有類似于西方公民社會的某些特征(White,1993)[1]。皮爾遜在研究中國外資商會時發(fā)現，中國的這些社會組織不僅無法聯(lián)合起來與國家對抗或者對話，甚至其生存與發(fā)展在很大程度上依賴國家(Pearson,1994)[2];文克則在研究廈門市商業(yè)社會組織時證實了這一觀點(Wank,1995)[3]。國內學者也做了大量研究。俞可平(2006)[4]在分析中國社會組織發(fā)展的制度環(huán)境后認為，中國的社會組織正在形成之中，具有某種過渡性，并且發(fā)展很不平衡，不同的民間組織在社會政治經濟影響和地位方面差距很大。王名(2009)[5]梳理了中國改革開放以來社會組織的發(fā)展過程，指出中國的社會組織經歷了興起階段和發(fā)展高潮階段，政治精英、知識精英和經濟精英將進一步推動中國社會組織的發(fā)展。崔月琴(2009)[6]認為社會結構變遷和全球性結社運動為中國社會組織的發(fā)展提供了契機，但是社會組織的發(fā)展還面臨著制度制約和信任難題。何增科(2006)[7]指出組織存在著結構性的缺陷，并且在發(fā)展過程中存在著制度性的障礙，這些制度性障礙使得民間組織發(fā)展面臨著注冊困境、定位困境、資金困境、知識困境、人才困境、信任困境等多重困境。這些學者的研究主要關注改革開放以來社會組織發(fā)展所取得的進展，并集中分析社會組織發(fā)展所面臨的制度性約束。但對于近年來社會組織的發(fā)展關注不夠，尤其是地方政府在社會組織培育發(fā)展過程中的新現象新問題有待進一步研究。本文試圖從承認政治的視角研究珠三角社會組織培育發(fā)展過程中的問題。

承認政治理論發(fā)軔于黑格爾，其在當代的興起則肇始于謝普(Ludwig Siep)1978年發(fā)表的《作為實踐哲學之原則的承認》一書，后由法蘭克福學派第三代領軍人物霍耐特完善，經霍耐特和弗雷澤的辯論而聞名于世?；裟吞?2005)[8]認為，當前各種社會沖突所指向的“身份政治”實際上是為承認而斗爭，而承認的三種方式是愛、法律和團結。“從整體上說,愛、法律和團結,這三種承認形式構成了人類主體發(fā)展出肯定的自我觀念的條件。因為,三種承認形式相繼提供了基本的自信、自尊和自重,有了它們,一個人才能無條件地把自己看作是獨立的個體存在,認同他或她的目標和理想?！备ダ诐珊突裟吞?2009)[9]6認為，“今天的正義需要再分配和承認。孤立的二者都是不充分的?！薄霸趯嵺`上，該任務將設計出一個程序性的政治定位，能夠將再分配政治的最優(yōu)與承認政治的最優(yōu)整合為一體?！北疚恼J為，近年來珠三角社會組織的發(fā)展在一定程度上是在謀求一種承認，但是這種承認在很大程度上具有一定的限度。

二、承認的政治：珠三角社會組織發(fā)展的定位

查爾斯·泰勒曾說：“對承認的需要，有時候是對承認的要求，已經成為當今政治的一個熱門話題?！盵10]自改革開放以來，隨著單位制的解體，國家逐步放松對社會領域的管控，社會組織獲得發(fā)展空間，尤其是作為改革前沿陣地的珠三角，社會組織在建構現代治理體系中謀求承認的政治。

(一)社會組織主體身份的承認：降低準入門檻

根據現行《社會團體登記管理條例》，成立社會團體，“應當經其業(yè)務主管單位審查同意”。其中，業(yè)務主管單位，指的是國務院有關部門和縣級以上地方各級人民政府有關部門，或由其授權的組織。但是很多社會組織難以找到業(yè)務主管部門，所以就面臨著登記難的問題。2008年，深圳市規(guī)定工商經濟類、社會福利類、公益慈善類三類社會組織可以直接到民政部門登記。2009年，珠海市規(guī)定，在部分領域逐步取消社會組織業(yè)務主管部門體制安排，根據實際情況將登記和業(yè)務雙重部門管理改為登記部門集中管理，從而將社會組織原業(yè)務主管單位逐步過渡為業(yè)務指導單位，同時，簡化登記程序，試行備案制度。隨后這種做法被推廣。2011年，東莞市規(guī)定，公益服務類、慈善類社會組織可以實行直接登記。同年底，廣東省出臺了《關于廣東省進一步培育發(fā)展和規(guī)范管理社會組織的方案》，規(guī)定除特別規(guī)定、特殊領域外，2012年7月1日起，社會組織的業(yè)務主管單位均改為業(yè)務指導單位，成立社會組織可直接到民政部門申請。2012年5月，廣州市出臺《關于實施“廣州市社會組織直接登記”社會創(chuàng)新觀察項目的工作方案》，在行業(yè)協(xié)會、異地商會、公益服務類、社會服務類、經濟類、科技類、體育類、文化類社會組織等直接向登記管理機關申請登記的基礎上，全面推行社會組織直接登記制度。同時簡化登記程序，一是取消了社會團體申請籌備的審批環(huán)節(jié)，社會團體發(fā)起人憑登記管理機關同意擬成立社會團體名稱的批復，開展籌備工作，并于籌備完成后，向登記管理機關申請成立登記。二是取消登記管理機關對民辦非企業(yè)單位名稱的預先核準環(huán)節(jié)，民辦非企業(yè)單位舉辦者可直接向登記管理機關申請成立登記。

(二)社會組織主體權利的承認：能力培育

社會組織獲得合法身份后需要享有應有的權利，而權利的享有是與其能力相匹配的。廣東省社會組織的能力培育主要從兩個方面展開。

其一，建立社會組織孵化(培育)基地。2010年以來，廣東省一些地方開始推行社會組織孵化基地或者培育基地。2010年3月，中共廣州市委、市政府出臺了《關于發(fā)展和規(guī)范我市社會組織的實施意見》，其中明確提出：“建設市一級社會組織培育基地，采取無償或低租的方式，提供辦公場所，為社會組織提供開展培訓、交流和服務的平臺?！彪S后，廣州市醫(yī)務工作聯(lián)合會、市社會福利服務協(xié)會、市社會工作協(xié)會、市社會團體促進會、市家庭服務業(yè)協(xié)會、市陽光助老服務中心等九家社會組織入駐培育基地。與此同時，深圳市人民政府出臺了《深圳市社會組織發(fā)展規(guī)范實施方(2010—2012年)》，明確提出“建設和完善社會組織孵化基地”，把“啟動‘社會組織孵化實驗基地’，探索運行機制和孵化模式，推進社會組織孵化基地項目建設”作為工作目標。此后，珠海、東莞、佛山等地紛紛建立社會組織培育(孵化)基地。社會組織培育(孵化)基地旨在為初創(chuàng)期民間公益組織提供關鍵性支持，包括辦公場地、辦公設備、能力建設、小額補貼、注冊協(xié)助等。通過一系列的專業(yè)指導，為優(yōu)秀的項目贏得時間和機會去成長，探索自己獨立發(fā)展的道路。

其二，構建樞紐型社會組織。所謂“樞紐型”社會組織，是指同類別、同性質、同領域社會組織中起橋梁紐帶、聚合引領、集約服務作用的組織，具備孵化、整合、服務和引領四項基本功能。時任省委書記汪洋曾指出，要以工青婦等群團組織為依托，構建社會組織樞紐式服務平臺，帶動和引領相關領域的社會組織參與社會建設。廣東團省委推動省市縣三級團組織形成合力，上下聯(lián)動，著力實施“好社會 親青匯”廣東共青團構建樞紐型社會組織行動：一是建設“親青家園”廣東青年社會組織孵化基地；二是成立“親青銀行”廣東青年社會組織孵化基金；三是開展“親青匯訓練營”廣東青年社會組織骨干培訓；四是舉辦“親青創(chuàng)造”廣東省大學生公益創(chuàng)業(yè)大賽。各地的婦聯(lián)組織也充分發(fā)揮婦聯(lián)的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和群眾優(yōu)勢，聯(lián)合各級婦女組織主動融入當地社會建設的大局，在培育、整合、服務、引領社會組織共同服務婦女兒童和家庭等方面進行了大膽的探索和嘗試。深圳市市婦聯(lián)積極發(fā)揮樞紐型組織作用，已初步形成了“培育孵化、規(guī)范提升、協(xié)調指導、合作發(fā)展”四種推動社會組織發(fā)展的方法和模式。珠海市則是將市婦聯(lián)打造成一個信息收集傳播中心和專業(yè)化的服務綜合體。

(三)社會組織主體行動方式的承認：政府購買社會服務

在獲得合法身份和行動能力后，社會組織參與社會治理成為必然，而參與方式之一就是政府向社會組織購買服務。政府向社會組織購買服務首先必須為其讓渡治理空間，因此廣東省啟動政府職能轉變的改革。2007年，廣州市啟動市行業(yè)協(xié)會承接政府職能的改革試點工作。截至2012年12月底，廣東省級已公布3批行政審批事項調整改革目錄，共調整審批事項483項，其中取消231項、轉移88項、下放和委托管理164項。同時，廣東省在中國率先試行政府向社會組織購買服務，重點在就業(yè)、教育、外來人口服務等領域向社會組織購買服務，在慈善、優(yōu)撫、社區(qū)矯正、戒毒康復、婚姻家庭等領域推行專業(yè)社工服務。

根據廣東省青云山自然保護區(qū)的以往記錄，本次調查所涉及的種類不多，如獸類僅為已記錄物種的17.95%，本次所記錄的鳥類僅9種，僅占保護區(qū)已記錄物種的8.26%。分析其原因，一方面是由于紅外相機安裝位置的限制，能夠監(jiān)測到的物種多為地面或林下活動種類；另一方面是監(jiān)測時間和監(jiān)測地點所限，可能有不少種類沒有監(jiān)測到。

在政府向社會組織購買服務的過程中，珠三角形成廣州模式和深圳模式。廣州模式主要是購買服務的方式，即廣州市政府購買服務的項目主要是通過建立家庭綜合服務中心，由市區(qū)兩級政府以合同管理的形式，將特定的社會服務工作外包給具備相應資質的公益性社會組織來提供專業(yè)服務，政府依約向服務提供機構支付相應的服務費用。而深圳模式則是購買崗位的方式，即深圳市根據深圳的發(fā)展狀況主要采取了購買崗位與社區(qū)服務中心并行的形式。社區(qū)按服務對象的一定比例設置社工崗位。

三、承認的限度：珠三角社會組織發(fā)展中的問題

廣東省自2008年在全省范圍內開始學習借鑒香港社會組織發(fā)展經驗以來取得了一定的成績，社會組織在合法身份的獲得、活動領域的拓展以及政府的資助上取得一定的進展。但要說改革已經成功還為時太早，這種承認還存在一定的限度，一些問題亟待解決。

(一)承認的意識不夠

盡管廣東省委多次強調社會組織對于社會管理的重要性，并且密集出臺各種政策，但是無論是在政府部門還是在社會中，對于社會組織的認識尚不足，社會組織的重要地位和作用不明確，對社會組織在構建和諧社會和促進民主政治進程中的重要性認識不足、重視不夠。甚至在一些人看來，社會組織的發(fā)展壯大，會在一定程度上降低或削弱政府的管理權威，可能增加民間與政府的對抗，影響社會的穩(wěn)定，因此心存芥蒂，產生較為嚴重的抵觸。比如東莞在《廣東省行業(yè)協(xié)會條例》、省委、省政府《關于發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會作用的決定》等政策文件出臺后，個別職能部門不僅沒有加大支持力度，反而把原來已授權給行業(yè)協(xié)會的職能收回；有的部門為規(guī)避政策限制，在人、財、物等問題上變換方式繼續(xù)操控，使政策條例未能落到實處，行業(yè)協(xié)會的“五自”“三無”大打折扣，行業(yè)協(xié)會的積極性受到打擊。思想認識不夠，政府職能沒有真正轉變，機構改革沒有真正到位，所謂購買服務和發(fā)展社會組織就很難。

(二)承認的措施不足

據調查，在學習香港經驗推動社會組織培育發(fā)展過程中，雖然各地都采取了一些扶持措施，但總體看來，政府對社會組織的培育力度不夠，缺乏長效的培育扶持機制。

1.社會組織培育基地建設力度不夠。雖然不少地方，尤其是地級市都建立了自己的社會組織培育(孵化)基地，但是各區(qū)、縣普遍缺乏社會組織培育平臺，且地級市的培育基地規(guī)模相對來說也比較小。如廣州市社會組織培育基地只能容納30來家社會組織入駐，不少社會組織排隊爭取入駐；到目前為止，孵化出殼的社會組織僅兩家，這與廣州市對社會組織的數量要求相差甚遠。

3.引導和推動社會組織專業(yè)化建設不夠。從調查情況看，目前的社會組織呈現兩種狀態(tài)：一種是完全從草根社會組織發(fā)展而來；一種是脫胎于企事業(yè)單位或者政府部門。前者并沒有建立必要的管理制度，如人才引進與培養(yǎng)、薪酬待遇、職稱評定、檔案管理、財務制度等，管理尚不規(guī)范；而后者則是官辦色彩濃厚，行政化傾向比較嚴重。這兩種狀態(tài)都不利于推動社會組織專業(yè)化、職業(yè)化和自治化發(fā)展，目前政府在這方面的扶持基本處于起步階段。

4.財政投入太少，而且不穩(wěn)定。社會管理和社會工作是花錢的事，但目前政府在財政投入上明顯不足。比如，珠海市民政局一年才投入20萬用于社會工作領域。經費的短缺直接制約人才和社工事業(yè)發(fā)展。在過去三年，東莞對全市工貿類的20個行業(yè)協(xié)會直接扶持經費僅100多萬元。而廣州雖然在市福利彩票公益金立項500萬元作為扶持社會組織發(fā)展專項資金，但受到該福利彩票公益金使用范圍的制約，扶持社會組織可及面相當有限。

(三)承認主體存在問題

目前大多數社會組織發(fā)育先天不足，自身存在著不少問題。

1.人員素質偏低。這是當前社會組織普遍存在的問題，由于待遇偏低，福利沒有太大保障，社會組織較難吸引高素質的人才，而且人員流失率很高，對社會組織的發(fā)展很不利。

2.自身的管理機制不健全，很多社會組織還處于家庭作坊式的管理模式。如東莞民政局2011年前后對160家社會組織進行財務專項審計，其中超過七成未按《民間非營利會計制度》做賬，相當部分賬務不符；有的基金會十年未籌集新善款；有的基金會本金仍掌握在職能部門手中，自身沒有自主權。正是因為目前社會組織存在的問題比較多，運營不夠專業(yè)化，整體實力不強。

3.社會組織在參與政府決策方面，作用也不夠明顯。盡管佛山順德學習香港經驗成立了政府決策咨詢委員會，但是大多數地方及其社會組織缺乏與政府職能部門正常溝通的渠道，在人大、政協(xié)缺乏參政、議政的渠道，市政府及其職能部門的決策沒有事先聽取社會組織的意見。

四、承認政治中的再分配：珠三角社會組織發(fā)展展望

現代社會已經進入到后革命時代，國家治理必須是建立在承認基礎上的政治認同。中國正處于轉型時期，建立一種基于承認基礎上的政治共同體還是一個正在努力中的目標。廣東省作為中國改革先行先試的地區(qū)，在建立普遍公正的承認的過程中，為社會組織打開了政治認同的大門，但是這種承認還是一種有限度的承認。承認政治認為，構成正義社會基本框架的兩個支柱是承認的正義和分配的正義，可支配資源的缺乏所引起客觀條件上的不平等(分配的不正義)，在一定程度上會導致人與人以及組織之間在價值承認和地位系統(tǒng)上的平等淪為空談。因此，對于社會組織的培育和發(fā)展而言，必須是在承認基礎上進行再分配，同時還必須保證社會組織對社會政治生活的參與?！盁o論他們是在要求再分配還是承認，訴求者必須表明，他們尋求的社會變化將會在事實上推進參與平等?！?弗雷澤、霍耐特，2009)[9]30

(一)實現對社會組織的無差別承認

實現對社會組織無差別承認，首先要做好社會管理的頂層設計，切實劃分政府、市場和社會的行動邊界，為社會組織的發(fā)展做好整體規(guī)劃。但從目前的情況來看，讓社會按照業(yè)緣和旨趣形成不同的社會組織以實現社會的自我管理還不成熟，社會邊界的勘定還沒有完成。雖然廣東省在逐步推動政府職能轉移，通過政府購買服務的方式向社會組織讓渡生存空間，但是這種職能轉移目前存在著兩種誤區(qū)：誤區(qū)之一，將這種職能轉移看做政府對社會組織的施舍與恩賜，并且是來自于主管部門和領導的壓力；誤區(qū)之二，向社會組織轉移政府職能是甩包袱，將需要耗費大量人力、物力和財力而又出力不討好的事情交給社會組織。這兩種誤區(qū)的后果是轉移政府職能并不情愿，而且比較隨意，將原本不屬于社會組織解決的問題交給社會組織。在確立社會組織的活動空間后，還需要做好整體規(guī)劃。首先，借鑒香港社會組織在公共管理中的地位和作用，做好政府職能轉變的長、中、短期目標。其次，做好社會組織承接公共管理職能的人、財、物的配套，尤其是制定推動社會組織長遠發(fā)展的財稅政策。最后，為社會組織的準入設定標準，尤其是承接政府職能轉移的社會組織，其資質、服務水平和能力標準要清晰。

實現對社會組織無差別承認還需要做好社會組織登記管理制度改革，進一步降低社會組織準入門檻，簡化登記程序，真正實現社會組織準入相對自由，將對社會管理的重心向監(jiān)管轉移。繼續(xù)深化行業(yè)協(xié)會商會登記管理體制改革，允許行業(yè)協(xié)會商會根據產業(yè)發(fā)展需要吸收異地同行會員；同行業(yè)可以成立不同經營環(huán)節(jié)、不同利益取向的協(xié)會商會，鼓勵適度競爭。同時，注重強調市、區(qū)兩級良性互動，解決目前區(qū)級社會組織管理體制改革相對滯后，管理力量相對薄弱，與市級社會組織管理體制，尤其是與市級行業(yè)協(xié)會、商會管理體制不夠協(xié)調和不相銜接等問題。

(二)實現對社會組織的再分配，加大扶持力度，增加財政投入

首先，繼續(xù)建設省、市、區(qū)和街道多級社會組織孵化基地，優(yōu)先滿足工商經濟、社會福利、公益慈善、社區(qū)等重點發(fā)展領域的社會組織進駐，降低其日常運行成本，為其履行職責提供優(yōu)良的服務，促進社會組織的發(fā)育和發(fā)展。其次，建立各級政府的社會組織扶持資金體系，重點扶持工商經濟、社會福利、公益慈善、社區(qū)等重點發(fā)展領域的社會組織，加大財政投入力度，將政府對社會組織的財政投入固定到政府年度財政預算之中，使政府財政資助社會組織發(fā)展成為常態(tài)，并確保資金數量穩(wěn)步增長。最后，建立相應的配套措施。參照鼓勵高端服務業(yè)發(fā)展的政策，制定扶持社會組織發(fā)展的配套保障措施，在專職工作人員勞動人事制度、社會保障、職稱評定、職業(yè)建設等方面取得重大進展，為社會組織的發(fā)展提供良好的政策保障。

(三)推動社會組織積極參與社會政治生活，將社會組織吸納到公共決策中來

首先，理順政府與行業(yè)協(xié)會的關系，確保行業(yè)協(xié)會的獨立性與權威性，逐步轉移政府職能，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在經濟社會管理中的組織、協(xié)調、服務和監(jiān)督職能，實行行業(yè)自律。鼓勵同行業(yè)內多個行業(yè)協(xié)會競爭，避免行業(yè)協(xié)會壟斷化；同時堅決推行行業(yè)協(xié)會去“行政化”，淡化“官辦”色彩。其次，繼續(xù)推動社會組織提供社會服務，既可以通過政府購買的方式，也可以通過獎勵的辦法鼓勵社會福利、公益慈善和社區(qū)社會組織，彌補政府在社會服務供給方面的不足。最后，積極探索發(fā)揮社會組織參政議政能力的新途徑，將社會組織吸納到公共決策體系中來。社會組織是公民積極參與政治生活、參與社會事務管理的重要方式，黨委、人大、政協(xié)和政府應當積極探索制度安排，凝聚、整合社會組織在擴大群眾政治參與、反映群眾訴求、增強社會自治功能等方面的積極作用。當前，可結合實際情況，探索在選舉人大代表、推選政協(xié)委員時，一些層級的人大代表、政協(xié)委員可以由社會組織推選產生。各級政府、各部門在做出涉及重大社會公共利益或行業(yè)利益的行政決策或具體行政行為時，應當及時與相關社會組織進行溝通，咨詢相關意見。各部門在管理過程中，應當與相關行業(yè)社會組織建立日常聯(lián)系制度，方便社會組織及時反映訴求。

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[10]汪暉,陳燕谷.文化與公共性. 上海：生活、讀書、新知三聯(lián)書店,1998：290.

【責任編輯：于尚艷】

中央編譯局社科基金項目“社會組織與政府間關系的差序格局研究”(13B06)；華南師范大學青年教師科研培育基金項目“承認政治中的整體型治理”

2016-07-20

D63

A

1000-5455(2017)01-0131-05

曾令發(fā)，湖北武漢人，中央編譯局博士后工作站研究人員，華南師范大學公共管理學院副教授， Clemson University 訪問學者；楊和焰，江西贛州人，華南師范大學政治與行政學院副教授。)