夏笑春

摘 要：本文在分析“一張圖”工程主要內(nèi)容的基礎(chǔ)上，提出了我市“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫的建設(shè)原則和總體思路，并提出了以“缺陷管理”為核心的過程管控保障措施。結(jié)合全國科技城市創(chuàng)新試點(diǎn)建設(shè)和“智慧嘉興”建設(shè)，推進(jìn)嘉興“金土工程二期”建設(shè)，綜合監(jiān)管平臺(tái)、電子政務(wù)平臺(tái)、共享服務(wù)平臺(tái)，即“一個(gè)中心，三個(gè)平臺(tái)”開展相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫建設(shè)、系統(tǒng)開發(fā)和應(yīng)用。

關(guān)鍵詞：國土資源；工程核心；數(shù)據(jù)庫

中圖分類號(hào)： F271 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1673-1069（2017）03-86-2

0 引言

“一張圖”工程是實(shí)現(xiàn)以圖管地，實(shí)現(xiàn)批、供、用、補(bǔ)、查綜合管理的一種技術(shù)途徑，是結(jié)合地理信息應(yīng)用的管理方式創(chuàng)新與變革，考慮到各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、區(qū)域特色、工作重點(diǎn)各不相同，因此“一張圖”工程也必然具有明顯的區(qū)位特征。本文嘗試結(jié)合我市國土資源管理的現(xiàn)狀，在解讀“一張圖”工程的基礎(chǔ)上，提出加快嘉興市國土資源“一張圖”工程建設(shè)的總體思路。

1 “一張圖”工程提出的背景

自國土資源部2004年啟動(dòng)“金土工程”以來，經(jīng)過“十一五”期間的建設(shè)，部、省、市、縣四級(jí)國土資源行政主管部門基本建成了主要的業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)，但隨著應(yīng)用的不斷深入應(yīng)用，也暴露出了一些問題，主要是各業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)都以條線為主，相互獨(dú)立，信息不共享，不統(tǒng)一。以上情況造成了數(shù)據(jù)匯總中不同層面數(shù)據(jù)矛盾現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，從而導(dǎo)致綜合分析、領(lǐng)導(dǎo)決策應(yīng)用的置信度降低，因此2009年國土資源部提出以二調(diào)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)建設(shè)“一張圖”工程?！耙粡垐D”工程建設(shè)的主要目的是實(shí)現(xiàn)內(nèi)部數(shù)據(jù)共享，消除各業(yè)務(wù)部門間數(shù)據(jù)的不統(tǒng)一，做到以地圖為基礎(chǔ)的管理“一張皮”，因此“一張圖”工程建設(shè)的切入點(diǎn)是地圖的統(tǒng)一管理與展示。

2 “一張圖”工程和“金土工程”的關(guān)系

從廣義的角度看，“一張圖”工程建設(shè)是為了實(shí)現(xiàn)以圖管地，圖是基礎(chǔ)，管是目標(biāo)，是審批的全過程，因此從內(nèi)涵講就是以地圖為基礎(chǔ)的實(shí)現(xiàn)內(nèi)部數(shù)據(jù)共享的國土資源信息化的過程，和“金土工程”相比，“一張圖”工程的提法更具體，工作內(nèi)容更清晰，并明確地提出國土資源信息化建設(shè)的突破口是地圖的統(tǒng)一管理與展示基礎(chǔ)上的“以圖管地”。在國土資源管理中，“管”的外延可自然地?cái)U(kuò)展到“綜合監(jiān)管平臺(tái)”、“統(tǒng)一電子政務(wù)平臺(tái)”和“統(tǒng)一共享服務(wù)平臺(tái)”，這和“金土工程”的目標(biāo)任務(wù)是基本一致的。綜上所述，我們可以理解為“一張圖”工程是“金土工程”另一個(gè)角度的解釋和應(yīng)用描述。

3 “一張圖”工程的主要內(nèi)容

“一張圖”工程提出的背景是為了實(shí)現(xiàn)“以圖管地”和“以圖管礦”，圖管好，明確地理位置，地和礦就容易管好。“一張圖”工程建設(shè)的主要內(nèi)容和國土資源行政主管部門的層級(jí)和所處的區(qū)域有關(guān)，如部、省、市三級(jí)“一張圖”工程建設(shè)的內(nèi)容和側(cè)重面分別是宏觀、中觀和微觀三個(gè)層次并不相同；同時(shí)東部地區(qū)和西部地區(qū)，富礦區(qū)和貧礦區(qū)也不一樣；另一方面，在時(shí)序上隨著管理階段的不同，管理的深度和側(cè)重面也不同，因此“一張圖”工程的內(nèi)容也隨之發(fā)生動(dòng)態(tài)的調(diào)整。

嘉興市地處長江中下游，為沖積平原，水網(wǎng)地區(qū)，是長三角的地理中心，歷史以來農(nóng)業(yè)精耕細(xì)作，商業(yè)和手工業(yè)發(fā)達(dá)，很早就已進(jìn)入了資源管理精細(xì)化的模式。土地作為發(fā)展之母，是最重要的要素資源之一，更需要在精細(xì)化管理中挖潛，加大土地利用的騰挪空間，因此嘉興市“一張圖”工程建設(shè)應(yīng)以小比例尺的供地管理為主，以礦政和地質(zhì)環(huán)境管理為輔，主要涉及規(guī)劃、耕保和利用三個(gè)處室，以法規(guī)的兩網(wǎng)化管理為切入點(diǎn)，以“一張圖”工程的核心數(shù)據(jù)庫建設(shè)為先期目標(biāo)。

4 “一張圖”工程核心數(shù)據(jù)庫建設(shè)的原則

4.1 先完成，再完善

“一張圖”工程核心數(shù)據(jù)庫建設(shè)的工作內(nèi)容并沒有明確的定義，因此在工作的開展中我們要抓住主旨，逐步推進(jìn)，以土地利用和遙感影像為底圖先完成規(guī)劃、耕保、供地和執(zhí)法巡查數(shù)據(jù)庫的地圖統(tǒng)一管理、簡單分析統(tǒng)計(jì)和建立數(shù)據(jù)統(tǒng)一更新機(jī)制為基礎(chǔ)，再拓展深化應(yīng)用。成功地建設(shè)“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫的關(guān)鍵是建立科學(xué)的數(shù)據(jù)統(tǒng)一更新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)變更。

4.2 先管圖，后審批

“一張圖”工程核心數(shù)據(jù)庫建設(shè)的目標(biāo)是統(tǒng)一地圖管理基礎(chǔ)上的審批系統(tǒng)建設(shè)，統(tǒng)一的地圖管理是技術(shù)問題，審批系統(tǒng)建設(shè)是管理問題。“一張圖”工程核心數(shù)據(jù)庫建設(shè)的資金籌措管理可分為二期，一期是統(tǒng)一地圖管理系統(tǒng)建設(shè)，第二期是審批管理系統(tǒng)建設(shè)；在工作內(nèi)容上應(yīng)分為三個(gè)階段：第一是地圖統(tǒng)一建庫；第二是審批系統(tǒng)開發(fā)；第三是二者的整合和應(yīng)用的深化。先管圖，后審批的實(shí)質(zhì)是找準(zhǔn)切入點(diǎn)，分期實(shí)現(xiàn)階段目標(biāo)，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控。

4.3 先簡單，后復(fù)雜

“一張圖”工程核心數(shù)據(jù)庫建設(shè)涉及所有、歷年的供地、農(nóng)轉(zhuǎn)用數(shù)據(jù)，從實(shí)際情況分析，這些數(shù)據(jù)以2000年為分界，成果質(zhì)量有明顯的差異，2000年以前的成果不完整，收集復(fù)雜，耗工費(fèi)時(shí)，因此在項(xiàng)目實(shí)施中應(yīng)先把2000年以后的完成，進(jìn)行系統(tǒng)試運(yùn)行、磨合，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，再逐步補(bǔ)全以往的數(shù)據(jù)，這有利于加快項(xiàng)目進(jìn)度，加快項(xiàng)目績效的體現(xiàn)。

4.4 先成勢，后成事

“一張圖”工程建設(shè)是國土資源部“十二五”期間的主要工作任務(wù)，“一張圖”工程核心數(shù)據(jù)庫建設(shè)是工作的開始，是嘉興全域土地要素資源管理的一項(xiàng)大的變革。投入大，見效慢，項(xiàng)目建成后，不僅是國土資源行政管理部門的工作基礎(chǔ)，也是嘉興市政府的一項(xiàng)重要信息化資產(chǎn)，因此項(xiàng)目實(shí)施中要結(jié)合統(tǒng)一電子政務(wù)平臺(tái)，統(tǒng)一監(jiān)管平臺(tái)和統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，先形成總體框架，做好包裝，做好宣傳，做好成果在全市橫向部門間的數(shù)據(jù)共享服務(wù)準(zhǔn)備，以引導(dǎo)的方式盡可能的實(shí)現(xiàn)信息化資產(chǎn)的保值和增值。

5 “一張圖”工程核心數(shù)據(jù)庫建設(shè)總體思路

5.1 強(qiáng)化市、縣統(tǒng)籌，原則上要求市縣軟件統(tǒng)一，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一

建設(shè)“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫，從實(shí)施單位來講是為了實(shí)現(xiàn)內(nèi)部橫向業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的共享，實(shí)現(xiàn)可控的精細(xì)化管理，因此系統(tǒng)建設(shè)須納入全市已推進(jìn)完成的統(tǒng)一電子政務(wù)平臺(tái)（大“OA”系統(tǒng)），在統(tǒng)一的平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)以圖管地，審批系統(tǒng)搭建和決策與分析，另一方面，從國土資源管理縱向來講是為了實(shí)現(xiàn)資源管理業(yè)務(wù)審批的上下聯(lián)動(dòng)，因此市、縣要求統(tǒng)一軟件，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，才能做好市、縣的二級(jí)聯(lián)網(wǎng)審批。對于和省廳的數(shù)據(jù)接口，由市局統(tǒng)一和省廳信息中心聯(lián)系并開發(fā)完善。

5.2 深化系統(tǒng)本地化應(yīng)用，一手抓統(tǒng)一性，一手抓靈活性，兩手都要抓

市縣軟件統(tǒng)一，平臺(tái)統(tǒng)一，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，目的是實(shí)現(xiàn)市縣數(shù)據(jù)的交換機(jī)制統(tǒng)一，系統(tǒng)隨業(yè)務(wù)管理變化時(shí)改進(jìn)的方法一樣，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)市縣同步的管理變化，基本實(shí)現(xiàn)全市政策、系統(tǒng)變化的同步。在此我們要正確理解“統(tǒng)一”和“差異”的辨證關(guān)系，市縣的系統(tǒng)建設(shè)可以不同，各縣之間的系統(tǒng)應(yīng)用也可以不同，如各縣（市、區(qū)）局的業(yè)務(wù)管理表單可以和市局的不相同，業(yè)務(wù)審批的內(nèi)部流程也可以不一樣，但以上應(yīng)用中所出現(xiàn)的不同點(diǎn)，應(yīng)是管理思路、理念上的差異而產(chǎn)生，而不是由于個(gè)人的習(xí)慣、愛好不同而產(chǎn)生?？偟膩碇v，在系統(tǒng)建設(shè)中要遵循“市級(jí)系統(tǒng)要源于省廳，高于省廳，縣級(jí)系統(tǒng)要源于市局，高于市局”的原則。

5.3 正確理解“一張圖”工程的主要工作內(nèi)容，處理好市局和各縣（市、區(qū)）局的分工問題

國土資源部的“一張圖”工程以統(tǒng)計(jì)分析和宏觀決策為主，省級(jí)的“一張圖”工程以審批為主，市縣則是以供地為主。省、市縣的工作關(guān)聯(lián)性很強(qiáng)，都是以小比例尺的土地利用現(xiàn)狀圖為工作底圖，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)行規(guī)劃、建設(shè)用地審批、土地整理、土地供應(yīng)、土地監(jiān)察和礦產(chǎn)資源管理，涵蓋規(guī)劃、耕保、利用、法規(guī)、礦管五大行政處室。城鎮(zhèn)地籍管理作為區(qū)域性權(quán)籍管理系統(tǒng)，無論從地圖生產(chǎn)的精度，坐標(biāo)控制系統(tǒng)、變更方式，管理目標(biāo)和對象上均不相同，因此“一張圖”工程可以不包括城鎮(zhèn)地籍圖管理，退一步講，如果要包括，也不是這一階段的工作任務(wù)，因此“一張圖”工程中不應(yīng)存在1：10000小比例尺和1：500大比例尺地圖綜合問題。嘉興市級(jí)統(tǒng)一電子政務(wù)平臺(tái)并不包括城鎮(zhèn)地籍信息系統(tǒng)，從另一種角度來講，市、縣系統(tǒng)建設(shè)的分工可理解為“一級(jí)市場統(tǒng)一做，二級(jí)市場分散做”。從數(shù)據(jù)的涵蓋面分析，各縣（市、區(qū)）局的“一張圖”工程建好了，嘉興市局的“一張圖”工程就建好了，11個(gè)地市的“一張圖”工程建好了，省廳的“一張圖”工程也就建好了，數(shù)據(jù)建設(shè)自下而上；省廳要做好“一張圖”工程的頂層設(shè)計(jì)，各地市要補(bǔ)充完善實(shí)施方案，縣（市、區(qū)）局要實(shí)現(xiàn)方案，業(yè)務(wù)、技術(shù)指導(dǎo)自上而下。

5.4 統(tǒng)一電子政務(wù)平臺(tái)和“一張圖”工程建設(shè)并不是否定原有的應(yīng)用系統(tǒng)

要實(shí)施“一張圖”工程，就必須結(jié)合“統(tǒng)一電子政務(wù)平臺(tái)”建設(shè)。統(tǒng)一平臺(tái)，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)并不是要廢除各縣（市、區(qū)）局現(xiàn)有的系統(tǒng)，相反是要促進(jìn)原有系統(tǒng)的更好應(yīng)用，是在一個(gè)新的層次上轉(zhuǎn)變信息化的建設(shè)思路，因此原有的系統(tǒng)該怎么用，就怎么用，但在原有系統(tǒng)功能的升級(jí)上必須考慮數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化，橫向縱向的聯(lián)網(wǎng)審批和系統(tǒng)自我管理能力的提升。

5.5 “一張圖”工程建設(shè)總體思路

嘉興市國土資源“一張圖”工程建設(shè)的總體思路是：統(tǒng)一平臺(tái)，統(tǒng)一系統(tǒng)，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，不同的專項(xiàng)系統(tǒng)選取不同的縣局，市縣聯(lián)動(dòng)試點(diǎn)，分步建設(shè)，形成各縣（市、區(qū)）各有側(cè)重，全面開花、人才共享、快速推進(jìn)的工作局面。

為貫徹以上的工作思路，必須按以下方式處理好軟件的招標(biāo)工作：

①如果縣（市、區(qū)）局的建設(shè)資金在市局軟件采購時(shí)已安排到位，則市局和縣（市、區(qū)）局統(tǒng)一招標(biāo)方式，捆綁招標(biāo)（湖州模式）；

②如果在市局第一次采購時(shí)，縣（市、區(qū)）局資金未能落實(shí)而不能采用第一種方式的，則幾個(gè)縣（市、區(qū)）采購項(xiàng)目合并，由市局統(tǒng)一組織落實(shí)；

③如果以上二種方式均因客觀條件無法實(shí)施的，各縣（市、區(qū)）局自行采購、由市局進(jìn)行指導(dǎo)（寧波的統(tǒng)一電子政務(wù)平臺(tái)采購方式）。在采購中，我們要堅(jiān)持“公開、公平、公正”的三公原則，實(shí)現(xiàn)程序合法，合理低價(jià)，但也要保證招標(biāo)的結(jié)果有利于我們的工作開展。

5.6 以“缺陷管理”為手段做好項(xiàng)目建設(shè)保障

在企業(yè)管理學(xué)中，產(chǎn)品的缺陷管理和缺陷跟蹤是生產(chǎn)出高質(zhì)量產(chǎn)品的關(guān)鍵管控手段。在“一張圖”工程中，因全市統(tǒng)一建設(shè)，二級(jí)部門應(yīng)用，整個(gè)用戶群分為市局領(lǐng)導(dǎo)、市局一般用戶、縣（市、區(qū)）局領(lǐng)導(dǎo)和縣（市、區(qū)）局一般用戶四級(jí)分類，較寬的層級(jí)分布易造成真實(shí)的缺陷改造需求不能及時(shí)反饋到市局的管控部門（業(yè)務(wù)主管理部門和信息中心），或者系統(tǒng)應(yīng)用上的誤解，因不能及時(shí)的說明，造成主觀上的抵觸。以上情況的存在將極大地阻礙我市“一張圖”工程的推進(jìn)，因此在項(xiàng)目的實(shí)施中，我們應(yīng)以“缺陷管理”和“缺陷跟蹤”為手段做好保障工作。

“缺陷管理”分為以下二個(gè)層面的工作：

①做好“缺陷管理”制度設(shè)計(jì)，主要內(nèi)容包括：意見的匯總、分類、反饋機(jī)制建設(shè)，內(nèi)部輿情的分析、引導(dǎo)機(jī)制建設(shè)等。

②做好“缺陷管理”軟件建設(shè)，主要工作內(nèi)容是在全市建立一套類似“論壇”的意見管理軟件，使本系統(tǒng)內(nèi)任何使用者均可以提出對于在用軟件的意見。

參 考 文 獻(xiàn)

[1] 邢曼玉.新思路 新舉措 新成效，省國土資源廳扎實(shí)推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作綜述[J].青海國土經(jīng)略，2016（04）.