張金林, 周 敬

(中南財經(jīng)政法大學(xué) a.金融學(xué)院；b.財政稅務(wù)學(xué)院，武漢 430073)

美國瀕危物種保護(hù)引入PPP模式的經(jīng)驗及啟示

張金林a, 周 敬b

(中南財經(jīng)政法大學(xué) a.金融學(xué)院；b.財政稅務(wù)學(xué)院，武漢 430073)

PPP模式作為政府與社會資本合作的一種新模式，可增強公共產(chǎn)品供給、提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。文章在闡述美國瀕危物種保護(hù)引入PPP模式時代背景的基礎(chǔ)上，總結(jié)了美國引入該模式保護(hù)瀕危物種的成功經(jīng)驗，揭示了該模式對促進(jìn)我國瀕危物種保護(hù)的重要啟示。

瀕危物種保護(hù);PPP模式;公共服務(wù);啟示

生物多樣性急劇減少是世界各國極為關(guān)注的熱點問題。與其他國家相比，美國的瀕危物種保護(hù)無論是法律制度還是資金扶持措施均極有特色和成效。例如，美國《瀕危物種法》(Endangered Species Act，ESA)在明確規(guī)定其立法宗旨、各州保護(hù)和管理瀕危物種的權(quán)限、國內(nèi)與國際合作以及與《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》相關(guān)內(nèi)容的同時，還授權(quán)美國魚類和野生生物署以及美國海洋漁業(yè)署制定相關(guān)的政策措施[1]44，其中，在美國瀕危物種保護(hù)中引入政府和社會資本合作(public-private partnership，以下簡稱PPP模式)模式很有實踐創(chuàng)新意義，并有許多值得關(guān)注和汲取的經(jīng)驗。

一、美國瀕危物種保護(hù)引入PPP模式的時代背景

PPP模式本質(zhì)是政府與社會資本合作以提供公路、橋梁、鐵路、教育、醫(yī)療等公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給方式，它能夠有效提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率[2]。美國是較早應(yīng)用PPP 模式的國家之一，早在19世紀(jì)就出現(xiàn)了由政府和私營部門合作提供的公路建設(shè)項目，不過此時PPP 模式非常少見，隨著國民經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)規(guī)模不斷增長，直到20 世紀(jì)80 年代美國才在國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中較大規(guī)模引入PPP模式[3]。

美國在瀕危物種保護(hù)中引入PPP模式除了與公路、橋梁等公共領(lǐng)域PPP模式的快速發(fā)展相關(guān)外，還與美國所固有的社會文化、近年來政治經(jīng)濟(jì)形勢以及境內(nèi)瀕危物種保護(hù)面臨的問題有很大關(guān)系。眾所周知，美國社會富有深厚的生態(tài)保護(hù)社會文化氛圍。例如，美國早在1988年頒布的《瀕危物種法》第二條中規(guī)定:“美國承諾作為國際社會主權(quán)國家之一負(fù)有依照國際條約之規(guī)定，對眾多種類的瀕危物種的保護(hù)達(dá)到一種可行程度之義務(wù)?！盵1]43特別是20世紀(jì)以來，美國生態(tài)保護(hù)公益慈善發(fā)生了很大的變化，有的史學(xué)家甚至稱其為“革命”，呈現(xiàn)出許多令人矚目的“新公益”部門[4]。這些“新公益”部門與其他非營利機構(gòu)一起成為一個獨立的社會部類，其性質(zhì)是私人的、獨立的，且活動宗旨十分廣泛，其中就包括籌措資金以加強對眾多種類瀕危物種的保護(hù)。

從國家政治經(jīng)濟(jì)形勢來看，特別是在2008年金融危機發(fā)生以來，為應(yīng)對政府財政壓力不斷增大的問題，美國更是聲稱要致力于打造一個“少花錢多辦事”的政府，以徹底改變政府工作的理念，把私營部門的市場化理念引進(jìn)政府運作過程之中[5]，致使其公益事業(yè)與公共服務(wù)中的政府投入日漸減少，從而公益事業(yè)與公共服務(wù)機構(gòu)不得不與私人力量和社會資金開展更多的合作，形成多方共贏的合作伙伴關(guān)系。正是在這種政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響作用下，尤其是在金融危機與政府財政壓力不斷增大的現(xiàn)實背景下，由于PPP模式能夠有效地激勵私人資本與政府財政快速融合以彌補政府財政資金之不足，因此其不僅被廣泛應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施，而且還不斷延伸到其他公共服務(wù)領(lǐng)域，如國防、公共秩序、娛樂文化、教育、自然生態(tài)保護(hù)(包括瀕危物種的保護(hù))等[6]。

從美國瀕危物種保護(hù)所面臨的實際問題來看，不僅實施瀕危物種保護(hù)需要大量資金，而且連瀕危物種保護(hù)入錄也存在著嚴(yán)重的資金問題，結(jié)果導(dǎo)致大量待入錄瀕危物種的積壓，這對許多瀕危物種保護(hù)產(chǎn)生嚴(yán)重制約[7]。據(jù)世界自然保護(hù)聯(lián)盟(簡稱IUCN) 2012年的一項研究表明，世界各國每年用于陸生野生動物保護(hù)的費用近800億美元，拯救海洋生物的開銷可能更大[8]9。2016年，在美國夏威夷舉行的世界自然保護(hù)大會上，IUCN發(fā)布了最新的《IUCN瀕危物種紅色名錄》,將近2.4萬種動植物被紅色名錄評估為“受威脅”；就在大會舉辦地夏威夷，415種當(dāng)?shù)刂参镏械?8種被評為“滅絕”，4種為“野外滅絕”，87%當(dāng)?shù)匚锓N為“受威脅”[8]8。瀕危物種保護(hù)的這種嚴(yán)峻形勢已引起社會公眾及很多機構(gòu)的關(guān)注，因此引入PPP模式促進(jìn)瀕危物種保護(hù)非常必要和緊迫。

二、美國瀕危物種保護(hù)引入PPP模式的主要做法

在美國瀕危物種保護(hù)引入PPP模式的眾多項目中，華盛頓魚類和野生動物管理署(Washington Department of Fish and Wildlife，以下簡稱WDFW)代表政府與社會團(tuán)體SeaDoc協(xié)會合作建立的PPP項目最具典型。WDFW首先在美國魚類與野生動物委員會監(jiān)督下負(fù)責(zé)審查候選瀕危物種有關(guān)的科學(xué)信息(如物種種群趨勢、自然歷史、威脅、棲息地等)；然后對這些候選瀕危物種的生存情況進(jìn)行客觀、科學(xué)的評估，并按照“瀕危、受到威脅、易受傷害”等級進(jìn)行列表；最后將列表結(jié)果提交給華盛頓魚類與野生動物管理署的公民小組，由負(fù)責(zé)瀕危物種列表管理及后期行動的代理機構(gòu)決定是否入錄[9]。SeaDoc協(xié)會是一個非營利性社會團(tuán)體，主要是研究制定海洋生態(tài)系統(tǒng)面臨問題的解決方案。近年來，WDFW與SeaDoc協(xié)會合作完成了許多PPP 項目，海洋簇群海鸚瀕危物種保護(hù)的PPP 項目就是其中一種。該項目的資金一方面來源于政府，另一方面由SeaDoc協(xié)會通過社會媒體和建立的電子通訊方式向社會公眾募捐。與此同時該項目還廣泛吸收社會資本，用以聘請相關(guān)科學(xué)家進(jìn)行海洋簇群海鸚瀕危物種科學(xué)調(diào)查，撰寫關(guān)于海洋簇群海鸚現(xiàn)狀的研究報告[10]。事實上，雖然海洋簇群海鸚早在1998年就被列入了候選瀕危物種名單之中，但是由于資金匱乏，其保護(hù)工作一直進(jìn)展緩慢，直到2010年WDFW與SeaDoc協(xié)會合作引入PPP模式吸引社會資本之后，才極大地加快了海洋簇群海鸚保護(hù)進(jìn)程，終于在2015年把海洋簇群海鸚正式列入華盛頓瀕危物種名錄[11]。

三、PPP模式應(yīng)用于美國瀕危物種保護(hù)的優(yōu)勢

美國瀕危物種保護(hù)引入的PPP模式不僅運用在瀕危物種提名入錄的程序中，而且也同樣應(yīng)用于棲息地保護(hù)計劃、挽救瀕危物種的再生計劃以及建造野生生物保護(hù)所等方面。美國瀕危物種保護(hù)引入的PPP模式至少具有以下優(yōu)勢：第一，PPP模式能夠緩解財政能力約束，實行分?jǐn)偝杀?。一方面，諸如瀕危物種保護(hù)、公路、橋梁、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往投資規(guī)模較大，通過PPP模式引入社會資本，減輕政府成本壓力。另一方面，超出預(yù)算的成本由私人部門承擔(dān)，為確保盈利性，私人部門會積極采取措施進(jìn)行風(fēng)險管理，控制成本。第二，PPP模式能夠提高服務(wù)效率。通過PPP模式，社會資本得以更廣泛地進(jìn)入到公共服務(wù)領(lǐng)域，積極參與諸如瀕危物種保護(hù)、公路、橋梁、鐵路等公共服務(wù)領(lǐng)域各環(huán)節(jié)，而政府部門則可以從自己不擅長的職能和領(lǐng)域中選擇退出，把重心轉(zhuǎn)移到行政協(xié)調(diào)、政策支持、質(zhì)量監(jiān)督等方面的工作，從而有利改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量，縮短項目實施周期[11]。第三，PPP模式能夠充分發(fā)揮政府和私人部門各自優(yōu)勢，提高公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量，實現(xiàn)長期激勵相容。正是由于PPP模式具有以上獨特優(yōu)點，有人認(rèn)為PPP 模式將是推進(jìn)21 世紀(jì)社會公共服務(wù)發(fā)展的主導(dǎo)力量[12]。

盡管如此，PPP模式并不是在所有的領(lǐng)域中都是適用的，不是所有的問題都能靠它來解決，也不存在適用于一切國家一成不變的PPP模式，因此必須按照因地制宜、因時、因事制宜的原則，必須根據(jù)多種實際情況合理設(shè)計項目結(jié)構(gòu)，慎重地選擇PPP模式的適用對象，特別是在運用于生物多樣性保護(hù)之類的新領(lǐng)域時，既要注重積極探索創(chuàng)新，又應(yīng)慎重選擇、試點先行，在取得相關(guān)經(jīng)驗后方可在大范圍推廣應(yīng)用。

四、瀕危物種保護(hù)引入PPP模式對我國的啟示

當(dāng)前，我國生物多樣性受到很大威脅，瀕危物種保護(hù)的形勢非常嚴(yán)峻，動物棲息地喪失和碎片化，違法捕獵、殺害、買賣、濫食濫用野生動物等問題依然突出。據(jù)2015年國家環(huán)保部聯(lián)合中國科學(xué)院發(fā)布的《中國生物多樣性紅色名錄》顯示[13]，我國高等植物中受威脅物種達(dá)3 767種，占評估植物物種總數(shù)的10.9%；特有物種有17 700種, 受威脅率為13.9%。除海洋魚類外的4 357種脊椎動物中, 屬于滅絕等級的有17種；受威脅的有932種，占評估物種總數(shù)的21.4%；特有物種有1 598種，受威脅率為30.6%。這說明我國生物多樣性退化的總體趨勢仍然沒有得到根本遏制，生物瀕危的警報仍然響著，我國生物多樣性保護(hù)工作任務(wù)依然艱巨，瀕危物種保護(hù)工作模式亟待創(chuàng)新。利用PPP模式吸納社會資本和相關(guān)學(xué)術(shù)機構(gòu)等社會力量參與我國瀕危物種保護(hù)工作，不僅十分必要，而且勢在必行。

從美國瀕危物種保護(hù)創(chuàng)新應(yīng)用PPP模式的典型案例來看，社會資本和社會力量在瀕危物種保護(hù)方面所起的作用是十分顯著的，也是值得進(jìn)一步探索應(yīng)用的。但值得注意的是如何讓社會資本進(jìn)入該領(lǐng)域并有效參與瀕危物種保護(hù)工作。筆者認(rèn)為在實際運作過程中必須注意如下幾點：

第一，應(yīng)注意以價值目標(biāo)凝聚合作關(guān)系。在PPP模式運用于瀕危物種保護(hù)過程中，不僅有政府和非營利性或公共組織參與，還有一些公民社會組織參與其中。不同類型的組織和個人共同合作，致力于生物多樣性保護(hù)工作，關(guān)鍵是要以保護(hù)地球生物多樣性這一核心價值目標(biāo)凝聚各方關(guān)系，才能化解合作與協(xié)調(diào)工作所帶來的巨大挑戰(zhàn)。只有各方在共同價值追求中揚長避短、相互協(xié)調(diào)，才能建立起安全、合法、互利、共贏的伙伴關(guān)系。第二，保護(hù)和落實各方應(yīng)得的權(quán)益。近年來，政府往往制定了各種政策和激勵措施來鼓勵和引導(dǎo)社會資本進(jìn)入環(huán)境保護(hù)等多種領(lǐng)域，然而，在實踐中，卻出現(xiàn)落實不到位的情況。為此，政府本身應(yīng)制定考核機制和問責(zé)機制，保護(hù)民營合作各方應(yīng)有的權(quán)益?；赑PP項目的復(fù)雜性，政府也應(yīng)給予足夠的耐心和信任[14]。第三，加強社會資本參與瀕危物種保護(hù)的管理與評價。瀕危物種保護(hù)是個龐大的系統(tǒng)工程，受專業(yè)性、業(yè)務(wù)量、編制等多因素約束，全方位的監(jiān)督與監(jiān)管是很難的。因此，在可行的社會資本參與下，政府只有做好服務(wù)，才可以促進(jìn)瀕危物種保護(hù)項目落地生效。政府既然可在一定程度上抽身出來，就要實現(xiàn)角色轉(zhuǎn)變，由過去的參與“劃槳”，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的“掌舵”。要掌好舵，就必須加強監(jiān)管。政府必須履行好質(zhì)量監(jiān)管和價格監(jiān)管。在監(jiān)管的同時還要引導(dǎo)各方進(jìn)行能力建設(shè)，做好相關(guān)評價工作。

五、結(jié) 語

總之，生物多樣性保護(hù)工作模式亟待創(chuàng)新。世界自然基金會2016年10 月27日發(fā)布的研究報告稱，1970年至今有將近五分之三脊椎動物已經(jīng)被消滅；按目前的趨勢發(fā)展全球野生動物量到2020年可能會驟減三分之二，即以年均2%速度減少，地球已進(jìn)入過去50億年中的第6個“大規(guī)模滅絕”時期，即物種以至少比通常情況快1 000倍的速度消失，對此人類必須提高認(rèn)識[15]。美國瀕危物種保護(hù)引入PPP模式的成功經(jīng)驗表明，運用PPP模式推進(jìn)生物多樣性保護(hù)工作創(chuàng)新符合人類的根本利益，因而具有十分廣闊的推廣應(yīng)用價值。

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Experience and Enlightenment of Public-private Partnership Model of Endangered Species Protection in the United States

ZHANG Jinlina, ZHOU Jingb

(a.School of Finance; b.School of Public Finance and Taxation， Zhongnan University of Economics and Law, Wuhan 430073, China)

The public-private partnership(PPP) is a new model by which public and private sectors work to strengthen the public products supply and improve the quality and efficiency of public services. It is an important measure to promote the modernization of national governance system and governance capacity. This paper introduces the background of the application of PPP model in endangered species protection in the United States, and analyzes the successful experiences of the United States in this respect. It can be of important enlightenment for endangered species protection in China.

endangered species protection; public-private partnership(PPP) model; public service; enlightenment

2017-01-13

張金林(1964-)，男，湖北武漢人，教授，博士。

F062.6

A

1008-3634(2017)05-0021-04

(責(zé)任編輯 謝媛媛)