曾 立，胡宇萱

（國防科學技術大學 人文與社會科學學院,湖南 長沙 410074）

“委托—代理”視角下建立軍民融合管理機構的思考*

曾 立，胡宇萱

（國防科學技術大學 人文與社會科學學院,湖南 長沙 410074）

基于“委托—代理”視角，分析了當前推進軍民融合深度發(fā)展過程中面臨的管理機構數(shù)量多、關系復雜，整合難度大，職能不清，管理范圍不明確等問題，追尋出問題的主要原因是“委托—代理”鏈雜長且缺乏有效監(jiān)督管理、關系指向模糊、信息不對稱情況嚴重。解決問題的主要思路是建立“中央—地方”的兩級軍民融合領導機構，明確軍民融合領導機構中相關主體及其職責權限，并完善相關約束與監(jiān)督機制。

軍民融合；委托—代理關系；管理機構

落實十八大以來實施軍民融合國家戰(zhàn)略的號召，促進形成全要素、多領域、高效益的軍民融合深度發(fā)展格局，需要盡快建立兩級軍民融合領導機構。[1]目前，中央與地方尚未形成統(tǒng)一的軍民融合領導機構，部分省市組建的軍民融合領導小組很大程度上具有應急性、臨時性、非專一性的特點。[2]軍民融合深度發(fā)展過程涉及到中央與地方、軍委與部隊，政府與軍隊，政府與企業(yè)等種種關系之間，實質(zhì)上形成了一種“委托-代理”聯(lián)系。

因此，我們將從委托-代理理論角度出發(fā)，研究建立適應當前軍民融合深度發(fā)展、符合軍地實際的領導機構。

一 軍民融合中的多層委托代理關系

18世紀以來，隨著科學技術與市場經(jīng)濟在西方國家的不斷發(fā)展，企業(yè)間交易范圍不斷擴大、資本累計不斷增加，企業(yè)的規(guī)模也隨之增大。于是，在企業(yè)由于精力、時間、專業(yè)知識的局限下，企業(yè)經(jīng)營活動的發(fā)展擴大受到限制。當企業(yè)所有者不能親自經(jīng)營管理企業(yè)或者親自經(jīng)營管理企業(yè)不能達到理想預期，而由此將企業(yè)交給他人代為經(jīng)營管理時就產(chǎn)生了委托代理理論[3]。在法律上，當A授予B代表A從事某種活動時，委托代理關系就發(fā)生。此時A稱為委托人，B稱為代理人。在經(jīng)濟學上的委托代理關系泛指任何一種涉及對稱信息的交易，在交易過程中擁有信息優(yōu)勢的一方稱為代理人，而另一方稱為委托人。委托代理關系主要是指委托人授權代理人在一定范圍以自己的名義從事相應活動、處理有關事務而形成的基于契約的權責與利益關系。在股份制企業(yè)中，董事會代表作為資本所有人的股東，從經(jīng)濟市場中選擇具有經(jīng)營才能的經(jīng)理人員并授權他們管理企業(yè)，達到資本升值的目的，于是股東與經(jīng)理人員形成委托代理關系[4]。邁克爾 （Micheal）和威廉·梅克林（Willam·Meekling）把這種情形定義為一種契約關系，在這種契約下，一個人或更多的人（即委托人）聘用另一人（即代理人）代表他們來履行某些服務，包括把若干決策權托付給代理人。在當今社會分工日益專門化的形勢下，委托代理關系不僅僅局限于經(jīng)濟領域，公共管理領域也同樣涉及委托代理關系[5]。

軍民融合的管理涉及資源利益分配、授權、分權等方面，其管理過程中同樣存在激勵不恰當、信息不對稱、權責不明確的現(xiàn)象。因此，將軍民融合管理中各方關系放到委托代理的框架中進行分析研究具有一定的可能性和可行性[6]。

中央與地方政府、軍委與駐地部隊之間構成依托行政職能與公共權利的委托代理關系。中央與地方政府、軍委與駐地部隊實質(zhì)上構成的是“自上而下”的委托代理關系，中央與軍委作為“委托人”賦予“代理人”相關權利，而地方政府與駐地部隊作為“代理人”來代表委托人的利益行使部分決策權，促進軍民融合工作的落實。

地方政府與駐地部隊之間構成委托代理關系。地方政府與駐地部隊實質(zhì)上構成的是互為代理、委托的關系，在軍民融合的發(fā)展過程中，地方政府與駐地部隊會互相委托彼此，來代理行使相關決策權利，促使在軍民融合項目中實現(xiàn)雙方目標最優(yōu)化。

政府與民企、部隊與軍工企業(yè)之間構成的委托代理關系。無論是國企、民企以及軍工企業(yè)，他們很大程度上都是軍民融合過程中的最后一環(huán)，被委托以落實軍民融合發(fā)展的重任。

綜合以上對三個層次的委托代理關系的簡要分析，我們可以看到，在當前軍民融合相關管理機構的關系中，確實存在委托代理關系。因此下文將以此為基礎，從“委托—代理”視角下分析當前軍民融合管理過程中軍地雙方存在的現(xiàn)實問題，探討建立軍民融合的領導機構并提出相關具體建議[7]。

二 從“委托—代理”透視軍民融合管理機構問題

當前軍民融合管理機構數(shù)量多、關系復雜。在總體事項管理方面，最新成立的國防動員部將與國防動員委員會，國務院中央軍委軍隊保障社會化工作領導小組，國務院中央軍委軍民結合寓軍于民武器裝備科研生產(chǎn)體系建設部際協(xié)調(diào)小組等軍地協(xié)調(diào)機構，共同地促進軍民融合這一國家戰(zhàn)略的落實。從具體職能來看，我國的國防科技工業(yè)、人民防空、國防交通、國防教育等與國防和軍隊建設有關的管理職能，大多分散在工業(yè)和信息化部、住房和城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、教育部，以及軍委機關的相關職能部門，而各省、各行業(yè)也相應成立所謂的軍民融合產(chǎn)業(yè)技術聯(lián)盟，軍民融合領導小組、軍民融合管理辦公室等等[8]。多頭重疊的機構，引起了下面一系列問題：

一是軍民融合管理機構歸口不統(tǒng)一，整合難度大[9]。當前，由于各級軍民融合管理機構分屬于黨政軍各部門，其職能、權利及其運作方式存在較大差異，且這些機構并屬于國家機關序列，從嚴格意義上來說不存在隸屬關系，地位平等，皆代表不同方面利益，由于重新確定軍民融合管理機構將影響到部分人利益的藩籬，整合力量統(tǒng)一推進軍民融合發(fā)展的難度極大。

二是軍民融合管理機構職能不清，管理范圍不明確[10]。由于當前軍民融合管理機構較多，不時出現(xiàn)“九龍治水”的情況，例如對于涉及跨地區(qū)、跨領域、跨行業(yè)方面的政策問題無法找到準確的管理機構與負責人，不知道應該是找政府還是軍隊，不清楚該找政府和軍隊何部門，上級管理機構在受理這樣的問題時往往也不清楚權限所在，不敢也不能夠在相關事物上承擔責任做出具體決定。

三是軍民融合管理干部總體素質(zhì)偏低，難以適應形勢的發(fā)展[11]。在推進軍民融合深度發(fā)展的過程中，既需要能了解軍民融合政策，又需要合理協(xié)調(diào)各方關系，也需要熟悉掌握部隊實際以及準確判斷具備技術水平的人才，而在面對如此多軍民融合管理機構的前提下，各單位選人用人標準難以統(tǒng)一，負責處理單獨任務的人員往往由于臨時抽調(diào)而缺乏專業(yè)性。

用“委托—代理”理論透視分析以上軍民融合管理機構存在的問題，可以發(fā)現(xiàn)：

一是“委托—代理”鏈條雜長且缺乏有效監(jiān)管。我國目前的軍民融合式發(fā)展管理體制，實行的是軍隊和地方兩條線各自運行的機制。細分下來，在軍隊要經(jīng)過軍委、國防動員部、省軍區(qū)、駐大中城市軍以上機關和相關非作戰(zhàn)部隊至少四級，而在地方更是要經(jīng)過國務院、各部委、省政府、市政府、軍民融合領導小組、企業(yè)至少六級，在如此長的委托—代理鏈以及層級高、管理機構多的現(xiàn)實情況下，委托—代理關系較難協(xié)調(diào)，代理過程中付出的成本只會更多[12]。而且伴隨著委托—代理鏈的增長，起始委托人對其以下的代理人以及中間委托人的監(jiān)督管理力度會逐漸減弱，相關問題發(fā)生的概率也會逐步增大[13]。特別是在當前軍地兩條線各自運行的機制下，軍隊與政府的起始委托人難以對對方代理人起到監(jiān)督管理作用，這一方面更是削弱了監(jiān)督約束機制，軍民融合的實際推進得不到有效落實。

二是“委托—代理”關系不甚明確且指向模糊。從當前軍民融合式發(fā)展管理體制來看軍地雙方多部門對軍民融合的推進落實都負有領導管理責任，軍民融合推進過程中既將涉及政府也將涉及軍隊，其融合成果將有益于雙方，但是軍隊與政府雙方作為法律地位平等的組織，其不存在任何隸屬關系，在進行具體融合方案計劃的落實過程中，尤其涉及跨地區(qū)、跨領域、跨行業(yè)時，無法確定其最終委托擔責方，委托代理關系不明確[14]。

三是“委托—代理”雙方信息不對稱且情況嚴重。在政府與軍隊這一層級的互為委托代理關系內(nèi)，軍民融合過程軍隊作為委托人時能否有效地激勵代理人政府的行為，反之政府作為委托人時又能否對代理人軍隊起到有效激勵[15]。以軍地基礎設施建設為例，軍隊擔心各項設施建設質(zhì)量是否可靠、建設內(nèi)容是否會泄密、戰(zhàn)時基礎設施的保障是否穩(wěn)定，地方政府則擔心國防需求擠占經(jīng)濟利益、基礎設施建設的主導權是否會被剝奪，在此情況下其激勵行為依賴于委托人所能獲取的有關代理人行為和結果的信息[16]。但代理人很多行為是難以直接觀測到的, 而委托人又受到專業(yè)知識的限制,這就造成了委托人不可能得到有關代理人行為的完全信息,代理人具有信息的相對優(yōu)勢[17]。

三 “委托—代理”視角下軍民融合管理機構的建立

基于“委托—代理”關系，建立“中央—地方”的兩級軍民融合領導機構是現(xiàn)實和發(fā)展的需要。建議聯(lián)合軍地將現(xiàn)有的中央與地方層面的軍民融合管理機構分別進行融合改組，共同建立一個統(tǒng)一的且目標明確的，即推進軍民融合的深度發(fā)展的軍民融合領導機構。僅兩級長的委托代理鏈將可以有效解決當前監(jiān)督管理體制削弱、管理機構雜亂繁多的問題。同時在軍民融合領導機構組織構成上建議建立以堅持黨對軍隊的絕對領導為指導思想，以國防動員系統(tǒng)組織結構為基礎，主要從軍委總部、省軍區(qū)中抽離出相應部門人員，從國務院部委、省委省政府相關業(yè)務部門選調(diào)相應人員，單獨建立中央、地方軍民融合領導機構。

明確軍民融合領導機構中相關主體及其職責權限，必須在法律地位上給予其更大范圍與更高級別授權，必須以準則規(guī)定來明確軍隊、政府與企業(yè)間的各項關系。這是解決推進軍民融合深度發(fā)展過程中存在問題的關鍵一步，重點要解決管什么、怎么管、誰來管的問題。尤其是在涉及解決跨地區(qū)、跨領域、跨行業(yè)的軍民融合難題時，要明確各部門職能，確認實際負責人。以軍民融合在通信領域內(nèi)的發(fā)展融合為例，實現(xiàn)軍地通信的融合聯(lián)動效應，既要協(xié)調(diào)地方長線局、美聯(lián)通與通知辦間關系，又要明確所屬權責范圍，確定發(fā)生特殊事件時地方絕對配合軍方工作的要求，以及在通信設施建設過程中的職責分工問題。因此，只有領導機構自己“不亂”，權責分明，管理體制清晰，才能有效解決各類難題[18]。

建立健全相關約束與監(jiān)督機制，以“黨要管黨、從嚴治黨”的原則有效設計各項約束機構。在推進軍民融合項目的具體落實過程中，要建立有效的激勵機制來調(diào)整軍地代理人偏離委托人目標函數(shù)的活動，使軍地雙方的利益能夠得到高度趨同一致；同時要建立有效的績效考核機制，將軍民融合的推進成果與落實崗位責任制結合起來，與單位、部門和個人的利益掛鉤；同時要有力采取責任追究制度與審查審計制度，將責任落實到具體的委托人、代理人頭上，加強對相關負責人的約束[19]。

加強干部隊伍建設，有效提高管理干部在對軍隊實際與地方業(yè)務等多方面的深入學習，切實加強干部隊伍的自我要求。加強干部隊伍建設要從加強管理干部對權力來源的認識，提高職業(yè)道德等方面提升其觀念認識，同時作為對多方面能力有較高要求的軍民融合工作，也需要加強對干部隊伍在專業(yè)與業(yè)務方面的培訓，健全干部交流鍛煉制度，要加強干部在企業(yè)、政府以及多種機構的認知培訓學習，為軍民融合深度發(fā)展的推進培養(yǎng)“掌舵人”。

綜上所述，軍民融合作為十八大以來被確立的國家戰(zhàn)略，其發(fā)展速度以及當前所屬水平尚處于融合初期，尤其在軍民融合的具體管理機構上存在機構重復、職能模糊等問題，在軍民融合管理人員上還存在能力素質(zhì)不夠等問題[20]。為強有力的推進軍民融合的深度發(fā)展，有效查找當前軍民融合深度發(fā)展過程中存在的具體問題，從“委托—代理”理論角度出發(fā)審視當前軍民融合管理機構存在的現(xiàn)實問題，且為解決管理機構復雜、監(jiān)管風險大等問題，查找問題根源且結合“委托—代理”理論后，建議建立覆蓋中央地方且涉及黨政軍三家的軍民融合領導機構，明確主體權限，健全約束監(jiān)督制度且大力加強干部隊伍建設，為落實軍民融合國家戰(zhàn)略，促進形成“全要素、多領域、高效益”的軍民融合深度發(fā)展格局，助力國防軍隊力量的提高做出建設性貢獻。

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Reflection on Establishing the Administrative Organization of Civil-Military Integration from the Perspective of “Entrust-Agent”

ZENG Li,HU Yu-xuan

（School of Humanities and Social Sciences, National University of Defense Technology, Changsha 410074,China）

From the perspective of “entrust-agent”, the study concentrates on the key issues in the process of deepening the integration of the military and civil sectors. For instance, the administrative organizations are redundant, their relationships are complex, their duties and authorities are ambiguous, and arduous effort should be made to integrate those organizations. The underlying reasons are: the chain of “entrust-agent” is long and miscellaneous, which lacks effective supervision and management the relationships are fuzzy; and there is a serious imbalance of information acquisition, etc. In the future,“the central-local” administrative organizations of civil-military integration should be established, leading institutions and their responsibilities should be identified, and a sound mechanism of restriction and supervison should be built.

civil-military integration; commissioned-agent relationship;management organization

2016-09-12

國家社科基金重大項目:“中國特色軍民融合式國防建設資源配置與管理研究”（09&ZD067）

曾 立（1962—），男,湖南懷化人，國防科學技術大學人文與社會科學學院教授,博士生導師,總工程師.研究方向:軍民融合.

F426

A

1008—1763（2017）01—0082—04