唐小然

(清華大學 法學院， 北京 100084)

經(jīng)濟特區(qū)立法問題研究

唐小然

(清華大學 法學院， 北京 100084)

黨的十九大報告把堅持全面深化改革作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義基本方略的一項重要內(nèi)容。如何繼續(xù)發(fā)揮經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)的優(yōu)勢，通過立法，進一步推進經(jīng)濟特區(qū)先行先試，為全面深化改革，實現(xiàn)“兩個一百年”的奮斗目標，更好地發(fā)揮經(jīng)濟特區(qū)的作用，是需要進一步認真思考和研究解決的課題。文章從經(jīng)濟特區(qū)立法的性質(zhì)切入，通過對經(jīng)濟特區(qū)立法與其他區(qū)域立法的區(qū)別進行分析、梳理，指出各自的權(quán)限范圍和行使原則；通過對經(jīng)濟特區(qū)立法現(xiàn)狀的分析，以及經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)行使過程中應注意的問題進行研究，闡明了經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)立法對經(jīng)濟社會發(fā)展和國家法制建設的作用，以及經(jīng)濟特區(qū)立法的改革需求。

經(jīng)濟特區(qū)；立法；立法權(quán)；改革需求

一、經(jīng)濟特區(qū)立法的理論分析

(一)經(jīng)濟特區(qū)立法性質(zhì)

1.經(jīng)濟特區(qū)立法內(nèi)涵

目前許多學者把經(jīng)濟特區(qū)立法定義為，依照全國人民代表大會的授權(quán)決定，經(jīng)濟特區(qū)所在省、區(qū)市人民代表大會及其常務委員會，根據(jù)憲法法律的規(guī)定，遵循國務院行政法規(guī)的原則，按照法律規(guī)定的程序，結(jié)合經(jīng)濟特區(qū)的具體實際，制定、修改、廢止法規(guī)文件*彭治安，嚴智廣：《經(jīng)濟特區(qū)與民族自治區(qū)立法的比較與借鑒》,《貴州警官職業(yè)學院學報》2011年第3期,第71-72頁。。據(jù)此定義，筆者認為，經(jīng)濟特區(qū)立法的內(nèi)涵包含如下幾個方面：

(1)經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)的來源。經(jīng)濟特區(qū)的立法權(quán)來源于全國人大的授權(quán)。在2000年3月15日第九屆全國人大第三次會議通過的《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)施行之前，經(jīng)濟特區(qū)的授權(quán)主體不盡相同，有的來源于全國人大，有的來源于全國人大常委會?！读⒎ǚā奉C布后，第65條明確規(guī)定經(jīng)濟特區(qū)所在地的省、市人民代表大會及其常務委員會根據(jù)全國人民代表大會的授權(quán)決定，制定法規(guī)，在經(jīng)濟特區(qū)范圍內(nèi)實施，將經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)立法的授權(quán)主體嚴格限制為全國人民代表大會，除此之外，全國人大常委會以及其他相關的機關均無權(quán)進行授權(quán)。

(2)經(jīng)濟特區(qū)立法的主體。經(jīng)濟特區(qū)立法的主體，即經(jīng)濟特區(qū)的立法權(quán)由誰來實施。在《立法法》頒行之前，經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)立法的立法主體不僅包括經(jīng)濟特區(qū)的人大及其常委會，而且還包括經(jīng)濟特區(qū)的人民政府?！读⒎ǚā氛缴Ш螅?jīng)濟特區(qū)所在地的省、市人民代表大會及其常務委員會是經(jīng)濟特區(qū)的授權(quán)立法主體，經(jīng)濟特區(qū)的人民政府不再是經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)立法的立法主體。

(3)經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)限和立法范圍。一是根據(jù)全國人大的授權(quán)，經(jīng)濟特區(qū)可以行使國家立法機關的部分立法權(quán)，就原本屬于國家立法機關立法的事項進行立法，針對這些事項制定經(jīng)濟特區(qū)的法規(guī)在本特區(qū)范圍內(nèi)實施。但是這種立法權(quán)的行使受到嚴格而明確的限制，其立法內(nèi)容必須遵守憲法、法律和國務院行政法規(guī)的基本原則，不能與憲法、法律和國務院行政法規(guī)明確規(guī)定的事項相悖。二是根據(jù)全國人大的授權(quán)，經(jīng)濟特區(qū)可以依法制定特區(qū)范圍之內(nèi)特殊問題的法規(guī)，但是在制定特殊問題的法規(guī)之時，必須按照國家立法機關的授權(quán)決定進行，并且必須是結(jié)合特區(qū)之內(nèi)的具體實際和現(xiàn)實需要而制定的。這是因為，經(jīng)濟特區(qū)與國內(nèi)其他非經(jīng)濟特區(qū)相比，在經(jīng)濟社會發(fā)展方面具有諸多特色，面臨的特殊問題更多，所以，經(jīng)濟特區(qū)擁有特殊的立法權(quán)也就顯得尤其重要和必要。三是為了更好地保障憲法法律和行政法規(guī)在本經(jīng)濟特區(qū)得到有效貫徹實施，經(jīng)濟特區(qū)在授權(quán)范圍內(nèi)，結(jié)合特區(qū)的具體現(xiàn)實需要，制定相關法律和行政法規(guī)的實施細則。因為經(jīng)濟特區(qū)雖然有著許多特殊之處，但是其立法活動和經(jīng)濟社會活動必須在遵守憲法法律和國家行政法規(guī)的基礎上進行，貫徹實施憲法法律和國家行政法規(guī)，仍然是經(jīng)濟特區(qū)立法最重要的任務*彭治安,嚴智廣：《經(jīng)濟特區(qū)與民族自治區(qū)立法的比較與借鑒》,《貴州警官職業(yè)學院學報》2011年第3期,第71-72頁。。

(4)經(jīng)濟特區(qū)的立法原則。1980年以來，全國人大及其常委會先后通過的對深圳、珠海、汕頭、廈門、海南等經(jīng)濟特區(qū)的授權(quán)決定規(guī)定：經(jīng)濟特區(qū)所在地的省、市人民代表大會及其常務委員會根據(jù)經(jīng)濟特區(qū)的具體情況和實際需要，遵循憲法、國家有關法律、全國人民代表大會及其常務委員會有關決定和國務院行政法規(guī)的原則制定法規(guī)，在經(jīng)濟特區(qū)范圍內(nèi)實施，并報全國人民代表大會常務委員會、國務院和經(jīng)濟特區(qū)所在地的省人民代表大會常務委員會備案；經(jīng)濟特區(qū)的人民政府制定規(guī)章在經(jīng)濟特區(qū)范圍內(nèi)實施*全國人民代表大會常務委員會辦公廳:《第七屆全國人民代表大會第一次會議決定》,北京：人民出版社1988年版,第4頁。。由此可見，經(jīng)濟特區(qū)的立法原則是：遵循憲法、國家有關法律、全國人民代表大會及其常務委員會有關決定和國務院行政法規(guī)的原則；根據(jù)經(jīng)濟特區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的具體實際和需求。

2.經(jīng)濟特區(qū)的立法特點

經(jīng)濟特區(qū)立法具有適度超前性、相對突破性、較大試驗性三個方面的特點*海南省法制局:《海南經(jīng)濟特區(qū)十年立法實踐與探索》,?？冢耗虾３霭嫔?998年版,第54頁。，表現(xiàn)在先于國家或省的相關法律法規(guī)以及先于實踐。以海南經(jīng)濟特區(qū)為例，海南經(jīng)濟特區(qū)建立后的前十年立法中約有2/3的法規(guī)規(guī)章在全國具有超前、突破或試驗的特點，填補了國內(nèi)立法的空白點。例如在國家《公司法》尚未出臺的情況下，海南省人大就于1992年8月和1993年10月先后頒布《海南經(jīng)濟特區(qū)股份有限公司條例》和《海南經(jīng)濟特區(qū)有限責任公司條例》，率先對股份有限公司和有限責任公司的組織制度、法人財產(chǎn)制度、資產(chǎn)責任制度等作了明確的規(guī)范，有力地推動了海南經(jīng)濟特區(qū)現(xiàn)代企業(yè)制度的建立和完善，也為國家和各地相關立法提供了范例。海南經(jīng)濟特區(qū)在立法過程中，從四個方面展現(xiàn)了特區(qū)立法的三大特點，率先建立起基本適應社會主義市場經(jīng)濟的法規(guī)體系。一是先試點，后立規(guī)。即對那些帶有試驗性、探索性的改革，采取先進行試點，在總結(jié)試點成功經(jīng)驗的基礎上，制定政府規(guī)章，用政府令的方式加以推廣。二是先立規(guī)，后行動。在經(jīng)濟發(fā)展過程中和改革的某些方面，立法適度超前，可以起到通過立法推進改革，促進新體制形成的效果。例如，海南在機動車燃油附加費征收管理制度改革方面，沒有進行試點，一開始就以政府行政規(guī)章的形式在全省范圍內(nèi)推行。三是先立規(guī)，后立法。經(jīng)濟特區(qū)很多地方性法規(guī)的誕生都是采取這種方式，先制定行政規(guī)章，試行一段時間，成熟后，再通過省人大變?yōu)榈胤椒ㄒ?guī)。四是先“拿來”，后改造。在改革開放實踐中，經(jīng)濟特區(qū)的高速發(fā)展使得已有的某些法律、法規(guī)明顯滯后或出現(xiàn)了法律、法規(guī)的“空檔”，急需立法，而國內(nèi)又沒有現(xiàn)成的法律可依，在開放性、國際性的現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，充分借鑒世界上其他國家的先進立法經(jīng)驗為我所用，是具有顯著可行性的，而且也是必須的，只有如此才能更好地推進經(jīng)濟特區(qū)的立法事業(yè)發(fā)展。對那些看準了、吃透了的問題，而國內(nèi)、國際上又有較為成功、成熟的法律法規(guī)，經(jīng)濟特區(qū)便根據(jù)自身實際，加以改造吸收，為我所用。這種方式一方面便于與國際慣例銜接；另一方面改革的力度大，步子快，對促進社會經(jīng)濟發(fā)展起到事半功倍的作用。

(二)經(jīng)濟特區(qū)立法與其他區(qū)域立法

通常情況，在單一制國家結(jié)構(gòu)形式下，中央和地方之間的立法權(quán)并不是平行的關系，地方的立法權(quán)源自中央立法機構(gòu)的授權(quán)或者憲法法律的規(guī)定，地方進行立法活動必須在中央法律框架之內(nèi)進行，地方不享有在中央的法律框架之外的立法權(quán)力*楊道波:《比較學視野下的自治條例立法》,《黑龍江民族叢刊》2007年第4期,第33頁。。我國是單一制國家，實行相對分權(quán)的立法模式，地方立法具有從屬性。

經(jīng)濟特區(qū)立法屬于地方立法，具有顯著的自身特征。特區(qū)立法權(quán)是從國家立法權(quán)、國家主權(quán)之中派生而來的權(quán)利，并非自身固有的權(quán)利。從立法權(quán)的源泉來看，全國人大及其常委會的立法權(quán)是源，在立法上享有最高的地位，是我國的最高權(quán)力機關和立法機關。國務院及其各部門、各省市以及較大的市、經(jīng)濟特區(qū)的立法權(quán)，均從全國人大及其常委會的立法權(quán)當中派生而來。所以，地方上的立法權(quán)并不是“創(chuàng)設”全國范圍內(nèi)本身沒有規(guī)定的新法律，而是將全國人大及其常委會制定的法律結(jié)合地方實際情況具體化，地方立法權(quán)的區(qū)域是國家立法的“彈性區(qū)域”和“空白區(qū)域”。同時不同的行政區(qū)和經(jīng)濟特區(qū)享有的立法權(quán)是有區(qū)別的，經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)與民族自治地方立法權(quán)、特別行政區(qū)立法權(quán)、一般地方立法權(quán)等其他地方立法權(quán)相比具有十分明顯的差別。

1.經(jīng)濟特區(qū)立法與民族自治地方立法

一是立法權(quán)的來源不同。民族自治地方的立法權(quán)來源于憲法、地方人民代表大會組織法、《立法法》和民族區(qū)域自治法的規(guī)定。經(jīng)濟特區(qū)的立法權(quán)來源于《立法法》全國人大授權(quán)規(guī)定。

二是立法的效力和調(diào)整范圍不同。民族自治地方立法所調(diào)整的范圍，是以憲法、《立法法》、民族區(qū)域自治法所規(guī)定的事項范圍或者民族自治地方立法主體職權(quán)范圍為限。在通常的情況下而言，民族自治地方的立法較為明確，具有確定性。而經(jīng)濟特區(qū)立法的調(diào)整范圍以及立法的效力卻不夠明確，其確定性顯然和民族自治地方立法相差甚遠。因為，全國人大作為立法授權(quán)主體，其所制定的法律效力高于經(jīng)濟特區(qū)的立法，并且經(jīng)濟特區(qū)立法的范圍不能超過全國人大授權(quán)的范圍，如果超出了授權(quán)的范圍，經(jīng)濟特區(qū)制定的法律則無效。

三是立法程序和立法范圍不同。一般而言，經(jīng)濟特區(qū)立法范圍帶有特殊性。民族自治地方立法權(quán)限范圍和程序是常規(guī)的和確定的，其擁有較大的立法主權(quán)，省級自治地區(qū)人大及其常委會制定的單行條例、自治條例呈報全國人大常委會批準之后生效，自治州、自治縣地方人大及其常委會制定的單行條例、自治條例呈報省級人大常委會批準之后生效。在不違背法律原則和不違背憲法的基礎上，自治地方人大及其常委會可以自主立法解決當?shù)厣鐣谓?jīng)濟發(fā)展過程中的各種問題*彭治安，嚴智廣：《經(jīng)濟特區(qū)與民族自治區(qū)立法的比較與借鑒》,《貴州警官職業(yè)學院學報》2011年第3期,第73頁。。

2.經(jīng)濟特區(qū)立法與特別行政區(qū)立法

特別行政區(qū)的立法權(quán)在我國地方立法權(quán)最具有自主性和特殊性，它是在“高度自治”“一國兩制”的政策基礎上進行的生動立法實踐，是對我國國家結(jié)構(gòu)、國家統(tǒng)一等理論的極大豐富和發(fā)展。與此同時，特別行政區(qū)的立法還在較大的程度上，對我國的立法體制實現(xiàn)了創(chuàng)新發(fā)展。尤其是香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)的基本法規(guī)定了特別行政區(qū)享有充分的立法權(quán)，這就突破了我國憲法規(guī)定的一般地方權(quán)力機關和民族自治機關所享有的立法權(quán)限范圍*廖海：《論“一國兩制”思想在香港特別行政區(qū)立法權(quán)上的體現(xiàn)》,《法學評論》1997年第2期,第50頁。，這實際上就是突破了單一制國家立法體制的范圍。這是因為，特別行政區(qū)的立法實際上屬于中央立法權(quán)的框架之外的專屬立法，其并非完全是單一制國家的立法體制，其按照“高度自治”的要求，賦予了特別行政區(qū)的高度自治權(quán)，而這些自治權(quán)在立法權(quán)方面得到了充分體現(xiàn)，從而使其立法較之國內(nèi)其他地方包括民族自治地方立法，在立法權(quán)限上享有更多的自主性特征*肖蔚云:《一國兩制與香港基本法律制度》,北京：北京大學出版社1990年版,第142頁。。

3.經(jīng)濟特區(qū)立法與一般地方立法

地方立法必須以法律和行政法規(guī)為依據(jù)，是對現(xiàn)行法律、行政法規(guī)的具體化，它不能超出法律、行政法規(guī)設定的權(quán)利義務的范圍。全國人大授予海南等經(jīng)濟特區(qū)的立法權(quán)必須遵循憲法的規(guī)定，必須符合法律法規(guī)的基本原則，在此基礎上制定經(jīng)濟特區(qū)的法規(guī)。這種授權(quán)立法權(quán)，從性質(zhì)上來看，雖然具有國家立法性質(zhì)的一面，但整體上還是歸屬于地方立法，是一種地方立法權(quán)，只是它的權(quán)限要比一般地方立法權(quán)大，換句話說，比一般地方立法權(quán)要靈活得多。這就意味著經(jīng)濟特區(qū)在改革開放中出于需要，在立法上可以放開手腳，進行大膽創(chuàng)新，使經(jīng)濟特區(qū)在法制建設上有所突破。從特點上看，一般地方立法和經(jīng)濟特區(qū)立法之間存在較大的差別，主要體現(xiàn)在：

一是立法權(quán)的來源不同。一般地方的立法權(quán)，源自于《憲法》《地方組織法》《立法法》和《民族區(qū)域自治法》等法律的規(guī)定。而經(jīng)濟特區(qū)的立法權(quán)，在2000年前，主要來源于全國人民代表大會及其常務委員會的專門授權(quán)，在2000年后，主要來源于全國人民代表大會的專門授權(quán)。

二是調(diào)整范圍不同。經(jīng)濟特區(qū)地方立法的調(diào)整范圍，在總體上不像一般地方立法那樣具有確定性，要受到授權(quán)決定所規(guī)定的內(nèi)容事項和期限的限制。

三是效力等級不同。經(jīng)濟特區(qū)通過行使其立法權(quán)制定的規(guī)范性法律文件，其等級和法律效力要低于授權(quán)主體制定的法文件的效力等級，因為前者不能行使后者所保留的未授出的立法權(quán)限；同時又高于一般地方與授權(quán)主體同級別國家機關所制定的規(guī)范性文件的效力等級，如果兩者的效力等級相等，就沒有必要專門作出授權(quán)。

四是立法適用范圍和任務不同。經(jīng)濟特區(qū)立法具有明顯的階段性、創(chuàng)新性、試驗性、先行性、不確定性等特點。而一般地方立法的任務和程序相對來說是普通的、常規(guī)的、較確定的*劉海濤：《地方立法研究》,北京：中國民主法制出版社2002年版,第83頁。。

二、經(jīng)濟特區(qū)立法現(xiàn)狀

(一)經(jīng)濟特區(qū)立法的發(fā)展過程

經(jīng)濟特區(qū)立法的發(fā)展過程，普遍經(jīng)歷了起步探索、快速發(fā)展、穩(wěn)步提高和全面發(fā)展四個階段*種潤之，武掌華:《海南省立法二十五年回顧》,《海南法學》2014年第1期,第23頁。。以海南為例，1988年，海南建省成為全國最大的經(jīng)濟特區(qū)，七屆全國人大一次會議關于建立海南經(jīng)濟特區(qū)的決議，授予了海南省人大及其常委會特別立法權(quán)。近30年來，海南經(jīng)濟特區(qū)充分利用這一特別地方立法權(quán)，堅持立法決策與改革決策緊密結(jié)合，加強黨對立法工作領導，完善立法體制，改進立法程序，以經(jīng)濟立法為重點，抓緊制定關于發(fā)展民主政治、改革體制機制、規(guī)范市場主體、維護市場秩序、加強宏觀調(diào)控、完善社會保障、促進對外開放、加快生態(tài)省建設和國際旅游島建設等方面的法規(guī)規(guī)章，到2016年共頒布實施了地方性法規(guī)208件，政府規(guī)章124件。初步建立起適應社會主義市場經(jīng)濟的法規(guī)體系，為推動海南經(jīng)濟特區(qū)在全國先行建立社會主義市場經(jīng)濟體制提供法律規(guī)范，促進了海南體制優(yōu)勢、政策優(yōu)勢的發(fā)揮和特區(qū)先行先試作用的發(fā)揮，推進了海南經(jīng)濟社會的發(fā)展。

1.起步探索階段 1988—1992年是海南經(jīng)濟特區(qū)立法的起步探索階段。鑒于海南剛建省，百業(yè)待舉，經(jīng)濟建設、行政管理和社會秩序急切需要地方性法規(guī)、規(guī)章來加以規(guī)范和引導，中央給予海南的許多優(yōu)惠政策需要用法規(guī)來規(guī)范、固定和落實。因此，此階段的立法工作主要是以《中共中央、國務院關于建立海南省及其籌建工作的通知》《國務院批轉(zhuǎn)關于海南省進一步對外開放和加快經(jīng)濟開發(fā)建設的座談會紀要的通知》《國務院關于鼓勵投資開發(fā)海南島的規(guī)定》等文件為立法依據(jù)，在遵循國家法律法規(guī)原則的前提下，從海南具體情況和實際需要出發(fā)，以經(jīng)濟建設、行政管理和社會秩序立法為重點，以優(yōu)惠政策為立法主要內(nèi)容，其目的在于以立法推進海南的開放開發(fā)，將各項改革開放政策落實到位。此階段共制定法規(guī)規(guī)章112 件，為今后立法的健康發(fā)展積累了經(jīng)驗，打下了堅實的基礎。

2.快速發(fā)展階段 1993—1999年是海南經(jīng)濟特區(qū)立法的快速發(fā)展階段。這期間，海南省人民政府制訂了《海南經(jīng)濟特區(qū)社會主義法規(guī)體系框架》。該《框架》分為基本法規(guī)、規(guī)范市場主體的立法、扶持市場要素成長和市場秩序的立法、規(guī)范政府社會經(jīng)濟管理職能的立法、規(guī)范自然資源開發(fā)利用和環(huán)境保護管理的立法、規(guī)范對外開放的立法十大類，共計373個項目，對2000年前海南的立法作了全面規(guī)劃。在此基礎上海南省人大、省政府加強了經(jīng)濟立法工作，重點修訂和審議通過了規(guī)范市場主體和市場經(jīng)濟秩序、加強宏觀調(diào)控和社會保障方面的法規(guī)規(guī)章186件。

3.穩(wěn)步提高階段 2000—2007年是海南經(jīng)濟特區(qū)立法的穩(wěn)步提高階段。這一階段的立法主要依據(jù)中共海南省委2000年1月3日作出的《關于全面推進依法治省的決定》，以解決人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題為重點，緊緊圍繞“一省兩地”發(fā)展戰(zhàn)略，不斷改進立法工作方法，創(chuàng)新立法工作機制，提高立法質(zhì)量，加大發(fā)展民主政治、保障公民權(quán)利、推進社會事業(yè)、健全社會保障、規(guī)范社會組織、加強社會管理等方面的立法力度，共修訂和審議通過法規(guī)規(guī)章143件。

4.全面發(fā)展階段 2008年至今是海南經(jīng)濟特區(qū)立法的全面發(fā)展階段。這個階段是海南經(jīng)濟社會快速健康發(fā)展時期，海南國際旅游島建設上升為國家戰(zhàn)略。在這種大背景下，海南運用特區(qū)立法權(quán)的創(chuàng)新和變通功能，注重突出地方立法特色，結(jié)合海南實際以立法加強生態(tài)環(huán)境保護、推動科學發(fā)展、建設美好新海南。立法工作無論在立法理念，立法程序、立法技術、立法質(zhì)量，還是在立法的民主性、科學性、前瞻性、創(chuàng)新性等方面，都處于全面發(fā)展階段。截至2016年底，共修訂和審議通過法規(guī)規(guī)章193件。同時還加強了對省政府規(guī)章清理的力度，共清理省政府規(guī)章171件，其中廢止45件，修改50件，保留76件。

(二)經(jīng)濟特區(qū)立法中存在的問題

盡管經(jīng)濟特區(qū)立法對特區(qū)體制、政策優(yōu)勢的發(fā)揮，對經(jīng)濟社會的發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但在立法中仍然存在著不可忽視的問題。

1.經(jīng)濟特區(qū)立法過程存在的問題 表現(xiàn)在：立法機構(gòu)開展立法計劃的主動性不夠；立法計劃論證不充分；立法渠道單一、部門立法明顯；法律備案審議制度有待健全、完善；等等。

2.經(jīng)濟特區(qū)立法質(zhì)量存在的問題 表現(xiàn)在：缺乏創(chuàng)造性，重復立法；缺乏規(guī)范性，立法技術不高；缺乏可操作性，立法比較籠統(tǒng)；缺乏整體性，“部門利益法律化”;缺乏適應性，立法滯后；等等。

3.經(jīng)濟特區(qū)立法監(jiān)督存在的問題 表現(xiàn)在：我國對授權(quán)立法的監(jiān)督主要是以備案的方式得以實現(xiàn)；然而現(xiàn)實是，備案制度并不完善，過于粗放，易使備案流于形式，備而不查。

三、經(jīng)濟特區(qū)立法的改革需求分析

(一)經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)立法存續(xù)的必要性

1.對經(jīng)濟發(fā)展的作用

(1)為經(jīng)濟特區(qū)的社會發(fā)展提供穩(wěn)定的制度環(huán)境

穩(wěn)定是發(fā)展的保障。任何一個地區(qū)的發(fā)展，離不開穩(wěn)定的制度環(huán)境，如果失去了穩(wěn)定的制度環(huán)境，經(jīng)濟社會的發(fā)展就會沒有保障。只有具備了穩(wěn)定的制度環(huán)境，才能讓人們對自身進行的生產(chǎn)經(jīng)營活動產(chǎn)生合理的預期，而合理預期是人們進行中長期投資的必備條件，沒有穩(wěn)定的制度環(huán)境人們就無法對風險進行控制也就不可能進行投資。在我國剛剛開始建立經(jīng)濟特區(qū)的時候，這些新建的經(jīng)濟特區(qū)人大及其常委會和特區(qū)政府向中央提出了許多在立法方面的要求，甚至提出要求擁有自主立法權(quán)，其實質(zhì)就在于這些經(jīng)濟特區(qū)期待能夠獲得立法的更大權(quán)力，借助法的力量，塑造更加穩(wěn)定和諧的制度環(huán)境，有效地推進經(jīng)濟社會的發(fā)展。

(2)為經(jīng)濟特區(qū)的改革開放提供寬松的制度氛圍

寬松的制度氛圍是經(jīng)濟、社會乃至政治改革的基本前提。授權(quán)經(jīng)濟特區(qū)立法，將包含諸多不確定的制度構(gòu)建付諸實踐，允許其先行先試，本身就包含了制度上的寬容。只有減少制度束縛，讓經(jīng)濟特區(qū)放開手腳，才能激發(fā)其創(chuàng)造熱情，才能引導其敢于和善于發(fā)現(xiàn)舊制度中不合理的成分或落后的因素，大膽改革。否則經(jīng)濟特區(qū)和一般地區(qū)就無所差別，也就不能稱之為經(jīng)濟特區(qū)。授權(quán)機構(gòu)鼓勵經(jīng)濟特區(qū)立法創(chuàng)新的意圖也非常明顯，鄧小平同志曾經(jīng)對經(jīng)濟特區(qū)的改革發(fā)展提出明確要求，中央沒有更多的資金支持經(jīng)濟特區(qū)的建設，但是中央可以給經(jīng)濟特區(qū)的建設提供更為寬松的政策，要“殺出一條血路來”。

(3)以立法積極推動經(jīng)濟特區(qū)的改革與發(fā)展進程

經(jīng)濟特區(qū)和其他地區(qū)的顯著區(qū)別在于經(jīng)濟特區(qū)有著政策和制度方面的優(yōu)勢，這就是經(jīng)濟特區(qū)能夠在其特區(qū)范圍之內(nèi)制定相應的法規(guī)規(guī)章，實行“制度先行”，先立規(guī)矩，后辦事。通過立法的形式，改變那些可能阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的制度，克服各種阻礙經(jīng)濟特區(qū)發(fā)展的消極性因素，最終實現(xiàn)特區(qū)經(jīng)濟社會的健康和諧發(fā)展。

2.對推進國家法制建設的作用

(1)經(jīng)濟特區(qū)的立法為國家立法提供可借鑒的經(jīng)驗

根據(jù)經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)的性質(zhì)和定位，經(jīng)濟特區(qū)立法是一種改革和嘗試，具有先行先試的特點，在推進特區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展中面臨新情況，且通過國家立法的方式無法進行調(diào)整或者來不及進行及時調(diào)整之時，經(jīng)濟特區(qū)可依據(jù)授權(quán)進行及時立法，以更好地適應改革開放和經(jīng)濟社會建設的現(xiàn)實需要。在經(jīng)濟特區(qū)的立法取得良好成效之時，又能夠為國家層面的立法提供經(jīng)驗參考。深圳市和海南省作為經(jīng)濟特區(qū)，為了更好地適應本區(qū)發(fā)展的迫切需要制定了股份有限公司條例、有限責任公司條例、股份合作公司條例、合伙條例、破產(chǎn)條例、商事條例、經(jīng)紀人條例以及企業(yè)的清算條例等，這些條例的制定，為后來我國制定出臺《破產(chǎn)法》和《公司法》等法律提供了非常寶貴的經(jīng)驗。

(2)經(jīng)濟特區(qū)立法有利于國家法律的貫徹實施，保障國家法制的統(tǒng)一

我國地域遼闊、人口民族眾多，全國各地經(jīng)濟社會文化發(fā)展不平衡，但是國家立法又不可能兼顧各地發(fā)展的不平衡性，只能解決最基礎性的、最根本性的問題。如果國家的立法過于細致，則可能不利于在全國范圍內(nèi)的施行。與之相反，如果國家立法過于粗略、籠統(tǒng)，忽略了太多個性和特殊性，也會在一定程度上降低法律的可操作性，給法律的貫徹實施帶來困難。因此，就需要地方立法在國家立法的基礎上，在遵循憲法和法律，與上位法不抵觸、不矛盾的前提下，結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟、社會、文化等方面發(fā)展的實際情況，制定更為細致的、操作性更強的符合實際的法規(guī)規(guī)章，以保障國家立法和國家的方針政策在該地區(qū)的正確實施。經(jīng)濟特區(qū)立法作為地方立法的示范、試驗區(qū)，在授權(quán)范圍內(nèi)通過結(jié)合特區(qū)實際的立法活動，保證國家法律和行政規(guī)章在經(jīng)濟特區(qū)的貫徹實施，這實際上是保障國家法制的統(tǒng)一。

(3)經(jīng)濟特區(qū)立法有助于豐富和完善社會主義法律體系

目前我國已經(jīng)初步建立了具有中國特色社會主義的法律體系，但是，我國法律法規(guī)體系和經(jīng)濟社會發(fā)展之間還存在許多矛盾和問題，法律法規(guī)的規(guī)定不適應經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)象在一定程度上普遍存在。經(jīng)濟特區(qū)依據(jù)全國人大的授權(quán)立法權(quán)，能夠及時總結(jié)經(jīng)濟特區(qū)社會發(fā)展中面臨的問題和困難，及時通過制定法規(guī)予以調(diào)整，一方面，為其他地區(qū)的發(fā)展提供借鑒；另一方面，經(jīng)濟特區(qū)立法機關所開展的這些制定、修改或廢止法規(guī)的立法活動，有可能成為國家法律修改和完善的重要指引。經(jīng)濟特區(qū)所制定出來的規(guī)范性法律文件本身也是社會主義法律體系不可或缺的構(gòu)成部分，豐富和完善了社會主義法律體系的內(nèi)涵。

(二)經(jīng)濟特區(qū)立法改革應重點解決的主要問題

1.立法決策與改革開放決策相結(jié)合 改革開放是經(jīng)濟特區(qū)的工作主題，也是立法的方向、內(nèi)容和手段；立法是改革開放的實際需要，是改革開放措施的條文化、規(guī)范化，引導、促進和保障我國改革開放進程的順利推進。在進行立法的過程中應該將立法活動置于改革和開放的大局中設計運行，堅持立法決策與改革開放決策緊密結(jié)合，經(jīng)濟特區(qū)在改革開放過程中，只有實行授權(quán)立法與改革開放同步推進的決策，在立法中體現(xiàn)改革開放精神，不斷探索授權(quán)立法的新領域，以改革開放的思維方式分析改革開放過程中存在的問題，以改革開放的手段解決立法難點和疑點，才能使授權(quán)立法充分體現(xiàn)特區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律和特區(qū)改革開放的客觀要求。實踐中，各個經(jīng)濟特區(qū)注意將授權(quán)立法與特區(qū)不同發(fā)展階段的主要任務和重大改革舉措緊密結(jié)合，一方面把改革成果以法規(guī)形式固定下來，另一方面通過立法指導和推進改革的深入，取得了明顯的成效。例如，海南經(jīng)濟特區(qū)以決策推進投資體制的改革，于1994年制定頒布了《海南經(jīng)濟特區(qū)基礎設施投資綜合補償條例》，有效地運用立法引導投資投向。條例頒布僅5個月，美國安然發(fā)展公司和美國國際貿(mào)易公司就在海南投資1億美元，興建了一座總裝機容量為15萬千瓦的發(fā)電廠。

2.特區(qū)立法的創(chuàng)新性 解放思想是經(jīng)濟特區(qū)立法的先導。沒有思想的解放，也不可能有特區(qū)先行性的立法，立法的先行性，在于敢為天下先，這本身也要求思想解放。當然，“敢”并非蠻撞，而應建立在對社會發(fā)展科學預測和決策的基礎上。經(jīng)濟特區(qū)立法項目中有許多是國家沒有法律作為參照的，是國家層面的法律尚未作出規(guī)范的領域，需要特區(qū)立法工作者結(jié)合經(jīng)濟特區(qū)開展對內(nèi)改革和對外開放的歷史進程，結(jié)合市場經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需要，勇于創(chuàng)新探索，大膽地“摸著石頭過河”，進行試驗性和先行性立法。對實踐經(jīng)驗尚不成熟但現(xiàn)實又需要法規(guī)進行規(guī)范的，要敢于創(chuàng)新，找準其中的關鍵問題先行解決，為經(jīng)濟特區(qū)發(fā)展提供引導、規(guī)范和保障，并為改革開放實踐留下操作空間，條件成熟后及時修改補充。切忌等待立法條件成熟，貽誤發(fā)展良機。經(jīng)濟特區(qū)建立之初的很多立法，敢于創(chuàng)新，體現(xiàn)了經(jīng)濟特區(qū)在改革開放中的試驗、先行、輻射、借鑒作用。目前我國進入了全面改革開放發(fā)展的新時期，適應全國和經(jīng)濟特區(qū)發(fā)展的需要，經(jīng)濟特區(qū)迫切需要通過立法調(diào)整改革面臨的新問題、新矛盾。因此，更應注意改進立法工作方法，正確處理好急需與成熟的關系、現(xiàn)實性與前瞻性的關系。

3.以立法突出特區(qū)優(yōu)勢 從某種意義上說，政策是法規(guī)的先導，法規(guī)是政策的升華。在授權(quán)立法實踐中，經(jīng)濟特區(qū)既注重用活用足現(xiàn)有優(yōu)惠政策，又從增強特區(qū)新優(yōu)勢的要求出發(fā)，把能夠穩(wěn)定下來的特殊政策法規(guī)化，將政策優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為法制優(yōu)勢，使政策優(yōu)勢法制化，增創(chuàng)特區(qū)體制優(yōu)勢和投資環(huán)境優(yōu)勢，這是特區(qū)經(jīng)濟發(fā)展一條重要途徑，也是授權(quán)立法的特色。例如，國務院國發(fā)〔1998〕24號文件明確提出，海南特區(qū)的企業(yè)改革要積極推行股份制。這在當時是一項重要的特殊政策。海南省人大常委會及時通過了《海南經(jīng)濟特區(qū)股份有限公司條例》，使股份公司這種現(xiàn)代企業(yè)制度在海南率先以法規(guī)的形式確立，促進了海南企業(yè)改革的深入。《外商投資條例》《洋浦經(jīng)濟開發(fā)區(qū)條例》《旅游管理條例》等法規(guī)也及時將國務院給予海南的優(yōu)惠政策上升為法規(guī)，維護和保障了投資者的合法權(quán)益，促進了海南招商引資工作的開展，加快了經(jīng)濟特區(qū)建設。

在以立法突出特區(qū)優(yōu)勢的同時，還必須維護國家法制的統(tǒng)一。做到既堅持國家法制統(tǒng)一的原則，又注意突出地方特色。對于國家已制定法律、法規(guī)，這些法律法規(guī)又適應特區(qū)發(fā)展需要的，就堅決執(zhí)行國家法律、法規(guī)，不搞重復立法。如果在執(zhí)行過程中感到國家這一類立法還不夠具體，可在遵循國家法律法規(guī)原有規(guī)定的基礎上制定實施辦法或者是實施細則；對于國家沒有立法，而特區(qū)改革開放和經(jīng)濟發(fā)展又急需的，就要大膽探索和試驗，制定出符合實際的法規(guī)和規(guī)章，體現(xiàn)特區(qū)的“試驗田”作用；對于國家現(xiàn)行法律法規(guī)中某些不適應特區(qū)改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展需要的條款，在遵循國家法律法規(guī)基本原則的基礎上，結(jié)合本特區(qū)的具體實際，制定出相應的補充性法規(guī)規(guī)章。

OnLegislativeIssuesofSpecialEconomicZones：WithHainanSpecialEconomicZoneasanExample

TANG Xiao-ran

(School of Law, Tsinghua University, Beijing 100084, China)

The Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the Communist Party of China stressed to deepen the reform comprehensively. And it is necessary to further ponder and study how to continually exert the legislative advantages of special economic zones, and promote the pilot reform of special economic zones by the legislation, which will better exploit the roles of special economic zone to help deepen the reform comprehensively and achieve the Two Centennial Goals. Starting from the legislative essence of special economic zones, the paper analyzes and reviews the differences of legislation of special economic zones from that of other zones, clarifying the limits of their respective rights and their executive principles. While analyzing the current situations of legislation in the special economic zone, and studying the issues related to the process of enforcing the legislative rights, it expounds that the authorization of legislation to special economic zones plays a role in the social economic development and the establishment of rule by law, and is also the need for the legislative reform of special economic zones.

special economic zone; legislation; legislative power; need for reform

D 920.0

A

1004-1710(2017)06-0070-07

2017-09-05

唐小然(1989-)，女，湖南郴州人，清華大學法學院2016級博士研究生，研究方向為憲法學與行政法學。

孫紹先]