余弘陽

食鹽安全一直是鹽業(yè)體制改革的焦點(diǎn)。本次鹽改，讓食鹽由原來的單一監(jiān)管變成綜合監(jiān)管，這是非常重要的變化。

鹽不能多吃，但不能不吃。

正因?yàn)槿绱?，國?wù)院《鹽業(yè)體制改革方案》明確，“以確保食鹽質(zhì)量安全和供應(yīng)安全為核心，在堅(jiān)持食鹽專營制度基礎(chǔ)上推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”。

改革方案只是對(duì)食鹽安全管理作了政策性的闡述，具體如何監(jiān)管，難點(diǎn)在哪里？

多位專家學(xué)者表示，食鹽安全問題以及食鹽價(jià)格問題，是改革成敗的關(guān)鍵;改革實(shí)施后，鹽業(yè)公司不再承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)，監(jiān)管的重?fù)?dān)就落在了政府身上，政府要切實(shí)履行好監(jiān)管職能，“既要放，也要管”，要放得下，也要管得住。所以，監(jiān)管是下一步所要解決的最大問題。

假鹽的編碼是重復(fù)的，而真鹽的編碼是唯一的，不會(huì)重復(fù)。

食鹽安全牽一發(fā)動(dòng)全身

2016年底，廣州警方搗毀一特大生產(chǎn)、銷售假鹽地下窩點(diǎn)，查獲假冒“粵鹽”牌成品鹽318箱（6.32噸）、原料高級(jí)精制鹽（工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)）4.8噸、包材及生產(chǎn)機(jī)器一批。犯罪嫌疑人將工業(yè)鹽不經(jīng)清潔、加碘，直接加工成假冒加碘食鹽，制售假鹽100多噸。

警方介紹，犯罪嫌疑人劉某從2016年6月份開始生產(chǎn)假鹽，將工業(yè)鹽作為原料，在不經(jīng)過清潔、加碘、消毒等生產(chǎn)環(huán)節(jié)的情況下，直接加工成假冒“粵鹽”牌加碘食鹽，然后銷售到廣州周邊地區(qū)的農(nóng)貿(mào)市場。廣州市公安局食品藥品與環(huán)境偵查支隊(duì)王毅峰在通報(bào)會(huì)上說，使用這些不安全、不衛(wèi)生的設(shè)備加工工業(yè)鹽，成本不及正規(guī)加工食鹽的一半。該團(tuán)伙共制售假鹽100余噸，獲利約10萬元。

很快，與廣東省毗鄰的江西省，也查獲了大批假鹽，初步判斷貨源正是來自于廣東。

專家介紹，由于工業(yè)鹽和食用鹽的主要成分均是氯化鈉，所以從口感上沒有大的區(qū)別，并且鹽作為烹飪中調(diào)味品，使用量也是有限的，所以工業(yè)鹽冒充食用鹽對(duì)人體的危害多是一個(gè)慢性的過程，比如工業(yè)鹽中可能會(huì)含鉛、砷、汞、鎘及亞硝酸鹽等雜質(zhì)，重金屬長期蓄積可能會(huì)引起頭暈、皮膚病、心肌損傷、神經(jīng)炎、多器官功能障礙、肌肉痙攣、腹痛、嘔吐、骨痛、腎炎，甚至致癌、致畸。

暨南大學(xué)食品研究中心主任傅亮表示，食品中頻繁出現(xiàn)工業(yè)鹽事件，原因在于鹽務(wù)部門、工商部門等監(jiān)管缺失所致。目前食品出現(xiàn)工業(yè)鹽，與政府部門對(duì)工業(yè)鹽的生產(chǎn)和銷售打擊力度不夠有關(guān)。一般而言，只要工業(yè)鹽沒有導(dǎo)致人員死傷或是大范圍的惡劣影響，鹽務(wù)局對(duì)這類違法企業(yè)的處罰多是罰款，標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)違規(guī)企業(yè)處以其所用工業(yè)鹽價(jià)值的三倍以下罰款。造假販假者很容易重新開張。如此低的違法成本，難以起到警示作用。

不僅僅是食鹽質(zhì)量，食鹽市場的穩(wěn)定，同樣關(guān)乎平民百姓的安危。

2011年3月11日，日本北部宮城縣以東太平洋海域發(fā)生里氏9.0級(jí)特大地震。受日本核污染影響，不少中國百姓擔(dān)心海水污染吃不上鹽或者想通過加碘鹽預(yù)防核輻射。于是，各地紛紛出現(xiàn)了一股搶購食鹽的風(fēng)潮，從北刮到南，許多市民紛紛到大小超市和商店“批發(fā)”食鹽，甚至有人連夜開車到外圍城區(qū)商店買鹽。一包1元多錢的碘鹽竟然炒到了18元。

所幸的是，這一次的搶鹽風(fēng)波，在各地政府及時(shí)公布食鹽儲(chǔ)備情況之后，得以迅速平息。

《小康》記者了解到，在本次《鹽業(yè)體制改革方案》出臺(tái)之前，我國曾經(jīng)幾次著手對(duì)鹽業(yè)體制進(jìn)行改革，但因種種原因，要么中途停止，要么雷聲大雨點(diǎn)小。

“食鹽安全問題一直是部分企業(yè)或者專家反對(duì)改革的理由，總是說食鹽專營事關(guān)食品安全，事關(guān)人民健康和安全，要慎重?！痹谠瓏医?jīng)貿(mào)委運(yùn)行局副局長，鹽業(yè)管理辦公室主任陳國衛(wèi)看來，食鹽安全成為鹽業(yè)體制改革反對(duì)者的“利器”，據(jù)他回憶，2002年其分管鹽業(yè)改革幾乎要突破時(shí)，反對(duì)者認(rèn)為食鹽專營制度一旦放開，對(duì)普及加碘鹽的工作會(huì)造成“毀滅性打擊”，導(dǎo)致方案中途夭折。

北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授章政表示，這次《鹽業(yè)體制改革方案》的核心，就是確保食鹽質(zhì)量安全和供應(yīng)安全。

鹽改后食鹽安全環(huán)境出現(xiàn)新特點(diǎn)

《小康》記者注意到，本次鹽業(yè)體制改革后食鹽安全面對(duì)的環(huán)境有不變的也有變的，有變化大的也有變化小的，有經(jīng)營方面的也有管理方面的，可以概括為“兩個(gè)未變”、“三個(gè)完善”、“四個(gè)改革”。

“兩個(gè)未變”是食鹽質(zhì)量安全和食鹽專營政策未變?？梢哉f，食鹽安全是一個(gè)永恒的主題，只能在改革中加強(qiáng)不能削弱;堅(jiān)持食鹽專營制度這是針對(duì)我國鹽業(yè)市場發(fā)育尚不完善、部分鹽業(yè)企業(yè)仍在承擔(dān)政府管理職能的一種制度性安排，符合我國鹽業(yè)實(shí)際情況?！叭齻€(gè)完善”就是完善食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)制度、食鹽批發(fā)環(huán)節(jié)專營制度、食鹽專業(yè)化監(jiān)管體制，這是對(duì)過去食鹽生產(chǎn)、流通、監(jiān)管環(huán)節(jié)的總結(jié)完善。“四個(gè)改革”是放開鹽產(chǎn)品價(jià)格、取消食鹽產(chǎn)銷區(qū)域限制、取消食鹽準(zhǔn)運(yùn)證和建立食鹽儲(chǔ)備體系，目的是充分釋放市場活力，為行業(yè)健康發(fā)展提供動(dòng)力。

有專家表示，這些改革措施，既考慮到了鹽行業(yè)的穩(wěn)定，又打破了食鹽原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理運(yùn)營的模式，引入了競爭機(jī)制，釋放了市場活力，涉及了食鹽生產(chǎn)、經(jīng)營、管理、消費(fèi)和鹽行業(yè)職工等各個(gè)方面，必將對(duì)食鹽安全管理產(chǎn)生深刻變化，對(duì)鹽行業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

《小康》記者發(fā)現(xiàn)，本次鹽業(yè)體制改革的最大特點(diǎn)是引入了競爭機(jī)制。改革后，鹽業(yè)市場主體不再單一，市場上的食鹽不再像現(xiàn)在這樣只來自于一地，而是呈現(xiàn)品種繁多、品牌繁雜的特點(diǎn)。當(dāng)然，區(qū)分真假偽劣鹽產(chǎn)品難度也會(huì)隨之增大。在產(chǎn)能過剩情況下，工業(yè)鹽、無碘鹽、散碘鹽價(jià)格遠(yuǎn)低于食鹽，利益誘使不法商販千方百計(jì)將工業(yè)鹽、無碘鹽、散碘鹽冒充食鹽銷售。而鹽業(yè)監(jiān)管由于歷史原因，造成力量薄弱、經(jīng)費(fèi)保障困難的局面一時(shí)難以改變。這些因素加大了鹽業(yè)市場監(jiān)管難度，勢(shì)必會(huì)給食鹽質(zhì)量安全帶來挑戰(zhàn)。

華南農(nóng)業(yè)大學(xué)食品學(xué)院柳春紅教授在接受《小康》記者采訪時(shí)說，鹽改后，因?yàn)槲覈匀粓?jiān)持食鹽專營制度，不再核準(zhǔn)新增食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)，也不再核準(zhǔn)新增食鹽批發(fā)企業(yè)，鼓勵(lì)食鹽批發(fā)企業(yè)和定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)兼并重組，其他各類商品流通企業(yè)不得從事食鹽批發(fā)。也就是說，維持全國100多家定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)的現(xiàn)有格局。既然生產(chǎn)沒有放開，而且鼓勵(lì)做強(qiáng)做大，這樣做有利于食品安全監(jiān)督管理，對(duì)食品安全的影響不大，反而更有利于保障食品安全。

改革后監(jiān)管面臨新挑戰(zhàn)

國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員袁東明表示，在食鹽改革后，人們所關(guān)注的問題首先就是監(jiān)管。過去，鹽業(yè)公司政企不分，承擔(dān)著市場監(jiān)管職能。為了不影響自身的專營利潤，鹽業(yè)公司有打擊假冒偽劣鹽產(chǎn)品的積極性。

但改革實(shí)施后，鹽業(yè)公司不再承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)，監(jiān)管的重?fù)?dān)就落在了政府身上，袁東明認(rèn)為，政府要切實(shí)履行好監(jiān)管職能，“既要放，也要管”，要放得下，也要管得住。所以，監(jiān)管是下一步所要解決的最大問題。

一位中國鹽業(yè)協(xié)會(huì)的負(fù)責(zé)人也表示，鹽業(yè)體制改革后，市場監(jiān)管難度將進(jìn)一步加大。屆時(shí)市場主體不再單一，市場上的食鹽不再像現(xiàn)在這樣只來自于一地，而是呈現(xiàn)品種多、品牌多的特點(diǎn)，區(qū)分真假偽劣難度增大。但由于缺乏專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和專項(xiàng)法律法規(guī)，工業(yè)副產(chǎn)鹽、化工廢渣鹽流入鹽業(yè)市場的隱患依然存在。

章政，北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，他參與了《鹽業(yè)體制改革方案》的制定過程。

他在接受記者采訪時(shí)說：“食鹽安全監(jiān)管工作是一個(gè)系統(tǒng)工程，不是在一個(gè)點(diǎn)上?！?/p>

章政表示，《方案》制定過程中，他一直關(guān)注食鹽安全監(jiān)管體制設(shè)計(jì)。他認(rèn)為，《方案》讓食鹽由原來的單一監(jiān)管變成綜合監(jiān)管，這是非常重要的變化。原來是鹽業(yè)公司在管，政企合一，漏洞很多。而綜合監(jiān)管是讓生產(chǎn)企業(yè)也自覺參與到監(jiān)管中來，建立食鹽電子追溯體系，生產(chǎn)的鹽實(shí)現(xiàn)來源可追、流向可查。

《方案》還提出，各級(jí)鹽業(yè)主管機(jī)構(gòu)要會(huì)同有關(guān)部門、行業(yè)協(xié)會(huì)建立食鹽生產(chǎn)、批發(fā)企業(yè)及其負(fù)責(zé)人和高管人員信用記錄，納入國家統(tǒng)一的社會(huì)信用體系。

章政表示，信用管理對(duì)食鹽的生產(chǎn)及流通環(huán)節(jié)都能起到監(jiān)管作用，這是為食鹽引入第三方監(jiān)管。另外，建設(shè)食鹽安全保障基金也是食鹽安全鏈條上不可缺的一環(huán)。這個(gè)保障基金一方面是保障食鹽在地區(qū)間的平衡。

值得注意的是，此次《方案》提出結(jié)合行政執(zhí)法體制改革，探索推進(jìn)食鹽安全監(jiān)管體制改革，研究剝離食鹽批發(fā)企業(yè)承擔(dān)的行政管理職能，創(chuàng)造條件將食鹽質(zhì)量安全管理與監(jiān)督職能移交食藥監(jiān)部門或市場監(jiān)管部門負(fù)責(zé)。

有專家表示，目前存在的最大困難是，即便鹽業(yè)部門同意移交監(jiān)管職能，監(jiān)管的技術(shù)力量和設(shè)備也原封不動(dòng)，地方編制和財(cái)政部門不愿意因此給食藥監(jiān)局或市場局增加編制和經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致地方食藥監(jiān)部門或市場監(jiān)管部門沒有能力和積極性接收這一職能。

“將管理職能移交給食藥監(jiān)部門并不是只有這個(gè)部門來管，而是統(tǒng)轄、召集、主管。”章政指出，“食鹽跟其他食品不同，是每天用的食品添加物，監(jiān)管要比普通食品更嚴(yán)格。”

編輯/韓靜