鄧雅萍

摘要：耕地是人類生產(chǎn)生活的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，對(duì)人類生存發(fā)展至關(guān)重要。耕地面積及土地質(zhì)量的好壞影響到一個(gè)國(guó)家的糧食問題，口糧問題與社會(huì)秩序和穩(wěn)定息息相關(guān)。近些年，土壤流失，土地肥力下降，土壤板結(jié)等生態(tài)問題的出現(xiàn)，耕地生態(tài)補(bǔ)償理論應(yīng)運(yùn)而生，以耕地生態(tài)補(bǔ)償法律制度進(jìn)行研究，主要研究耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾?、借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)、補(bǔ)償中存在的問題，最后就如何完善耕地生態(tài)補(bǔ)償提出幾點(diǎn)意見，豐富我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償理論體系的研究，使耕地生態(tài)補(bǔ)償以類型化的立法方法詳盡地規(guī)定在正起草的《生態(tài)補(bǔ)償條例》中。

關(guān)鍵詞：耕地；耕地補(bǔ)償；生態(tài)補(bǔ)償

中圖分類號(hào)：D922.68文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2017）02-0033-04

“土地是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉”，[1]與人類密切相關(guān)，對(duì)人類的生存與發(fā)展起著至關(guān)重要的作用，耕地不僅維持農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)功能，還具有涵養(yǎng)水源、保持水土、維護(hù)生物多樣性等諸多功能。此外，除了生態(tài)功能，耕地資源還可以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收益及帶來社會(huì)價(jià)值。如何處理耕地與利用關(guān)系問題有極高的研究?jī)r(jià)值。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)過去幾十年在犧牲生態(tài)環(huán)境的前提下飛速發(fā)展，此前更多的是關(guān)注耕地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，生態(tài)價(jià)值往往被忽視，隨著人類生產(chǎn)生活資料的提高，開始重視生態(tài)環(huán)境。為了有效的保護(hù)和管理耕地，確保耕地面積、質(zhì)量，保證國(guó)家兩根“紅線”，實(shí)施耕地生態(tài)補(bǔ)償刻不容緩。

一、耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾?/p>

（一）實(shí)施耕地生態(tài)補(bǔ)償是保障國(guó)家糧食安全的需要

當(dāng)前，我國(guó)耕地面積在不斷減少，原因主要包括：一、前幾年房地產(chǎn)領(lǐng)域的持續(xù)火熱，建筑用地大大增加，以及農(nóng)村自建房用地。二、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)需要，退耕造林、改漁、改牧、改果。三、生態(tài)退耕，退耕還林、退耕還草、退耕還水。四、災(zāi)毀耕地，主要由于地震、水災(zāi)等不可抗力的因素導(dǎo)致，對(duì)耕地面積的減少具有不可控性。[2]耕地資源減少的同時(shí)也制約農(nóng)民收入的增長(zhǎng)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。再者對(duì)邊際土地的開發(fā)，嚴(yán)重影響耕地的經(jīng)濟(jì)效益和穩(wěn)定發(fā)展，造成土地污染，肥力下降及耕地生態(tài)的破壞。耕地生態(tài)系統(tǒng)面臨嚴(yán)重威脅，我們應(yīng)該站在生態(tài)安全的戰(zhàn)略高度，實(shí)施耕地生態(tài)補(bǔ)償，對(duì)公民個(gè)人為生態(tài)保護(hù)而放棄使用農(nóng)藥噴灑農(nóng)作物及土壤所導(dǎo)致的直接經(jīng)濟(jì)收益的損失進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)間接派生的耕地的社會(huì)效益和生態(tài)效益進(jìn)行補(bǔ)償，保障我國(guó)的糧食安全和耕地生態(tài)的可持續(xù)。

（二）實(shí)施耕地生態(tài)補(bǔ)償是實(shí)現(xiàn)耕地價(jià)值的需要

在傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)制度的影響下，耕地使用者僅追求耕地帶來的直接經(jīng)濟(jì)利益，過度使用土地導(dǎo)致土壤污染，土地肥力下降。耕地資源具有公共產(chǎn)品屬性，極易出現(xiàn)耕地使用者以外的公民免費(fèi)“搭便車”現(xiàn)象，使用者卻得不到相應(yīng)的回報(bào)，從而也不會(huì)犧牲個(gè)人利益主動(dòng)去保護(hù)集體利益。

我國(guó)《土地管理法》就耕地補(bǔ)償依照“占補(bǔ)原則”。國(guó)家只就耕地?cái)?shù)量予以補(bǔ)償，忽視了耕地蘊(yùn)含的生態(tài)價(jià)值。將生態(tài)補(bǔ)償納入補(bǔ)償范圍，是實(shí)現(xiàn)耕地資源經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益及生態(tài)效益有機(jī)統(tǒng)一的需要，可有效的保護(hù)耕地資源，協(xié)調(diào)耕地資源的保護(hù)及耕地使用者自身發(fā)展的矛盾，實(shí)現(xiàn)耕地資源效益最大化。

（三）實(shí)施耕地生態(tài)補(bǔ)償是維持生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的需要

耕地是特殊的生態(tài)系統(tǒng)，土壤形成與保持功能，可固本培元，防止耕地水土流失。氣候調(diào)節(jié)、涵養(yǎng)水分功能；生物多樣性功能，無數(shù)動(dòng)植物在耕地上生存和繁衍；在傳統(tǒng)社會(huì)，耕地滿足了人們的日常生活所需，不僅給人類帶來的直接的經(jīng)濟(jì)效益，帶來的生態(tài)價(jià)值也不可估量。而今耕地面積的減少，土壤肥力的下降及生態(tài)功能的衰退，使我們必須站在生態(tài)安全的戰(zhàn)略高度，實(shí)施耕地生態(tài)補(bǔ)償，保證耕地資源的可持續(xù)發(fā)展。

二、國(guó)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及借鑒意義

（一）美國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)歷史上對(duì)耕地生態(tài)環(huán)境服務(wù)的付費(fèi)政策已有一段時(shí)間。上世紀(jì)30年代，沙塵暴、干旱等自然災(zāi)害及經(jīng)濟(jì)危機(jī)的出現(xiàn)，人民意識(shí)到耕地生態(tài)環(huán)境的重要。為了保護(hù)耕地生態(tài)環(huán)境，實(shí)施了相關(guān)的生態(tài)措施。使農(nóng)民意識(shí)到耕地的生態(tài)價(jià)值及社會(huì)價(jià)值的重要性，讓農(nóng)民自愿的對(duì)耕地生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，美國(guó)開始實(shí)行自愿的支付項(xiàng)目。[3]

其中，休耕計(jì)劃是美國(guó)政府農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)的主要措施——農(nóng)民主動(dòng)的提出愿意與政府簽訂長(zhǎng)期的休耕協(xié)議，將那些生態(tài)脆弱，極易水土流失的耕地及土質(zhì)較差不適合耕作的耕地轉(zhuǎn)化草地、林地、或者停止耕作，政府每年向這些農(nóng)民提供補(bǔ)貼。提供的補(bǔ)貼內(nèi)容主要二類：一、是對(duì)耕地租金的補(bǔ)貼，對(duì)于農(nóng)民主動(dòng)愿意退耕還草、還林和停止耕作的土地，政府根據(jù)這些耕地的直接與間接經(jīng)濟(jì)效益計(jì)算出市場(chǎng)價(jià)格，用以計(jì)算一年的耕地租金補(bǔ)貼價(jià)格。二、對(duì)于農(nóng)民將耕地退耕還草、還林進(jìn)行的一些投入，政府也給予補(bǔ)貼，給予農(nóng)民以不超過投入成本本身一半的補(bǔ)貼。[4]美國(guó)聯(lián)邦政府及各州政府實(shí)施的自愿的支付項(xiàng)目對(duì)耕地生態(tài)環(huán)境的保護(hù)取得了巨大的成效，減少耕地的流轉(zhuǎn)的可能性，保護(hù)了生態(tài)環(huán)境。

美國(guó)的休耕計(jì)劃自20世紀(jì)80年代中期開始到20世紀(jì)90年代初這20年期間，聯(lián)邦政府及農(nóng)業(yè)政策的財(cái)政支出大部分全部用在了土地休耕計(jì)劃上。保護(hù)和儲(chǔ)備計(jì)劃是美國(guó)最大的農(nóng)業(yè)環(huán)境計(jì)劃。1995年美國(guó)政府財(cái)政撥出28億資助農(nóng)業(yè)環(huán)境計(jì)劃，其中大部分劃撥給了保護(hù)和儲(chǔ)蓄計(jì)劃。這一計(jì)劃中包括二大受償主體：一、農(nóng)民，最直接的耕地所有人，在耕地上耕作給農(nóng)民帶來了直接的經(jīng)濟(jì)效益，20世紀(jì)大多農(nóng)民還是靠土地供給生計(jì)。農(nóng)民自愿提出與政府簽訂長(zhǎng)期的休耕協(xié)議，把自己符合條件的土地納入到土地休耕保護(hù)計(jì)劃中。申請(qǐng)的土地需要符合兩個(gè)條件：一是土地在最近的5年內(nèi)必須種植過農(nóng)作物，二是土壤質(zhì)量較差。二、美國(guó)聯(lián)邦政府和州政府，作為農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)計(jì)劃的執(zhí)行主體，負(fù)責(zé)這項(xiàng)計(jì)劃的主要事項(xiàng)，管理、招標(biāo)、審批、考察、通過、制定相應(yīng)的實(shí)施規(guī)則和補(bǔ)償計(jì)劃，向農(nóng)民提供咨詢幫助，為他們提供無償?shù)募夹g(shù)支持。土地休耕計(jì)劃主要在四個(gè)方面：第一，確定耕地保護(hù)區(qū)域。第二，重復(fù)租用耕地與永久休耕。第三，政府購(gòu)買農(nóng)民的土地租用權(quán)。第四，土地休耕計(jì)劃的成本和收益。[5]

（二）美國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的借鑒意義

第一、明確耕地生態(tài)補(bǔ)償中的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。清晰明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系是為了解決資源的稀缺與社會(huì)發(fā)展需求矛盾而界定各經(jīng)濟(jì)行為主體的資產(chǎn)權(quán)利關(guān)系，目的是通過市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化資源配置，提高效率。無清晰明確的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，會(huì)引發(fā)外部性問題。耕地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的明確對(duì)耕地生態(tài)補(bǔ)償制度的建立十分重要，界定了耕地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)內(nèi)法律關(guān)系中補(bǔ)償主體權(quán)利和責(zé)任的劃分，解決了各利益相關(guān)者的利益沖突。美國(guó)系土地私有制國(guó)家，土地產(chǎn)權(quán)界定明確。在20世紀(jì)的休耕計(jì)劃中，美國(guó)政府如果對(duì)屬于公民個(gè)人的耕地做出一定的限制，則必須要與公民就耕地產(chǎn)權(quán)受限協(xié)商達(dá)成一致，并就給公民因限制耕地而造成的損失以一定的補(bǔ)償。我國(guó)系土地公有制國(guó)家，相對(duì)于土地私有制中耕地屬于公民個(gè)人所有，耕地所有權(quán)歸國(guó)家或集體所有，可見，我國(guó)土地制度屬于典型的公共產(chǎn)權(quán)，即土地一旦界定給某一集體，這塊土地上的使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)以及取得收益的權(quán)利則一并歸該集體所有，在集體內(nèi)每個(gè)成員都有權(quán)分享這些權(quán)利，且集體以外的公民個(gè)人不得以任何形式干擾共同體成員行使這些權(quán)利。但集體內(nèi)的個(gè)人僅享有其中的使用權(quán)，說明又帶有私有產(chǎn)權(quán)的色彩。因此我國(guó)耕地的產(chǎn)權(quán)界定具有雙重性，公共產(chǎn)權(quán)中有私有產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)及特點(diǎn)，是一種特殊的公共產(chǎn)權(quán)。公民個(gè)人對(duì)耕地僅享有使用權(quán)，因歷史局限性僅看到耕地產(chǎn)生的直接經(jīng)濟(jì)利益，很難注意到耕地的生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。認(rèn)為土地作為公共財(cái)產(chǎn)，并非僅個(gè)人享有所有權(quán)，所有權(quán)而是屬于全體公民，全體公民系耕地的主人，從而導(dǎo)致耕地使用者過度使用耕地，竭力從中獲取直接的經(jīng)濟(jì)利益，出現(xiàn)“公地悲劇”現(xiàn)象，進(jìn)而造成耕地退化。因此確立清晰明了的耕地產(chǎn)權(quán)關(guān)系對(duì)我國(guó)耕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善十分必要，解決了失去耕地的就公民個(gè)人就補(bǔ)償為何補(bǔ)，如何補(bǔ)的難題，也促使了擁有耕地的公民去保護(hù)耕地資源。

第二、以市場(chǎng)補(bǔ)償為主，輔之政府補(bǔ)償模式。美國(guó)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較高，主要通過運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制決定耕地產(chǎn)權(quán)價(jià)值，就是把耕地的實(shí)際效益、投入成本和預(yù)期效益等主要補(bǔ)償項(xiàng)目的補(bǔ)償價(jià)格參照當(dāng)前耕地市場(chǎng)價(jià)格。這種以市場(chǎng)更好的保障了公民個(gè)人的權(quán)益，根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r制度補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，兼顧效率及公平原則。我國(guó)以政府補(bǔ)償為主，依靠政府財(cái)政撥款，不僅增加了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也使得各地公民個(gè)人無法得到與其損失相應(yīng)的補(bǔ)償。應(yīng)該學(xué)習(xí)美國(guó)結(jié)合市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制，多渠道全方位的籌集資金，保證生態(tài)補(bǔ)償資金的充足。在考慮中國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，建立賦有中國(guó)特色的補(bǔ)償模式——以政府補(bǔ)償為主導(dǎo)，以市場(chǎng)補(bǔ)償為輔。

第三、結(jié)合各地區(qū)綜合因素，因地制宜的實(shí)行差別補(bǔ)償。美國(guó)在土地休耕計(jì)劃實(shí)施過程中，會(huì)就休耕計(jì)劃征地給公民個(gè)人造成的直接經(jīng)濟(jì)損失和投入成本與公民協(xié)商確定相應(yīng)的補(bǔ)償并達(dá)成共識(shí)，達(dá)成一個(gè)相互接受的價(jià)格。聯(lián)邦政府及其各州政府都享有一定的資金支配權(quán)，可以自由合理的運(yùn)用資金，由了解各州具體情況的各州政府權(quán)衡資金補(bǔ)償多少，大大提高了休耕補(bǔ)償?shù)男省Ｖ袊?guó)雖也有一些生態(tài)方面的補(bǔ)償實(shí)施了差別補(bǔ)償政策，但是各地區(qū)補(bǔ)償?shù)膭澐质只\統(tǒng)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，一般采用一刀切的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，忽視了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的不平衡，政治條件和自然條件等空間差異性，[6]導(dǎo)致了有些地區(qū)補(bǔ)償相對(duì)過量，有些地方的補(bǔ)償相對(duì)不足。我國(guó)的退耕還林還草工程，整個(gè)北方地區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)即采用“一刀切”的標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償過量和不足的現(xiàn)象比比皆是，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制無法得到合理有效的實(shí)施。遂應(yīng)借鑒美國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，并探尋適合我國(guó)的耕地生態(tài)補(bǔ)償路徑。[7]

第四、生態(tài)補(bǔ)償中賦予公民個(gè)人申訴權(quán)。美國(guó)休耕計(jì)劃中，政府賦予了公民個(gè)人就土地征用享有申訴權(quán)，土地所有者私有財(cái)產(chǎn)權(quán)益不受侵犯，公民個(gè)人可就征地補(bǔ)償中存在的一些問題向有關(guān)部門申訴，從而保證自己的合法權(quán)益。我國(guó)可借鑒賦予公民相應(yīng)的申訴權(quán)，并將糾紛交由仲裁機(jī)構(gòu)或者法院，也可專門建立生態(tài)補(bǔ)償糾紛機(jī)構(gòu)。這樣就在一定程度上防止政府征地補(bǔ)償中的腐敗現(xiàn)象，消除征地補(bǔ)償中的不安因素，維護(hù)社會(huì)秩序，減少社會(huì)執(zhí)法的成本。

三、耕地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中存在的問題

（一）關(guān)于耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ú煌晟?/p>

我國(guó)建立國(guó)家層面的以耕地生態(tài)補(bǔ)償為主旨的制度極少，僅有的關(guān)于耕地生態(tài)補(bǔ)償政策對(duì)耕地的保護(hù)也只停留在初級(jí)階段。[8]《憲法》第九條和第十條規(guī)定了自然資源的歸屬與利用和土地制度，但都站在物權(quán)的立法層面，并未涉及土地或是耕地的生態(tài)環(huán)境功能保護(hù)?！董h(huán)境法》作為生態(tài)保護(hù)的基本法，僅在第二十條原則性的規(guī)定了保護(hù)農(nóng)業(yè)環(huán)境，更多強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)作用?！锻恋毓芾矸ā分饕荚诰S持土地的動(dòng)態(tài)平衡，對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)非，非法占用耕地等現(xiàn)象做出了限制，未就生態(tài)補(bǔ)償予以規(guī)定。[9]可見耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ú坏轿?，難以對(duì)保障耕地生態(tài)補(bǔ)償順利進(jìn)行提供有效的措施，各地區(qū)進(jìn)行耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐中普遍存在法律依據(jù)不合理、缺乏執(zhí)行力的問題。各地區(qū)開展耕地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中運(yùn)用的實(shí)施辦法都是各地方政府部門出臺(tái)的相關(guān)指導(dǎo)文件，極具地方性行政色彩，使得補(bǔ)償無法落實(shí)到位，受償主體無法得到補(bǔ)償?shù)取10]

（二）生態(tài)保護(hù)的可操作性不強(qiáng)

我國(guó)耕地生態(tài)保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)停留于表面，并未深入研究耕地生態(tài)如何補(bǔ)償，以什么方式補(bǔ)償，大多數(shù)法律法規(guī)具有政策號(hào)召性，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)性問題未做說明，這類法律法規(guī)的可執(zhí)行力極其低?！锻恋毓芾矸ā返谑艞l第四款規(guī)定“保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保護(hù)土地的可持續(xù)利用”。第三十八條規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)單位和個(gè)人按照土地利用總體規(guī)劃，在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境……開發(fā)利用未利用地”。可見，上述法律法規(guī)實(shí)際操作性不強(qiáng)，其中存在過多的軟性條款，大多只是倡導(dǎo)性條款，可想而知實(shí)踐中的執(zhí)行力，不利于耕地的保護(hù)，給各級(jí)政府提供了尋租空間。

（三）耕地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低

耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)決定了補(bǔ)償?shù)拇笮。瑯?biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)站在鼓勵(lì)保護(hù)生態(tài)的立場(chǎng)上，在理論上應(yīng)包含公民個(gè)人在建設(shè)和保護(hù)耕地所付出的成本。我國(guó)各地區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同，實(shí)踐中，各地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也普通偏低。目前在我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力大幅度增強(qiáng)，支付能力提高的基礎(chǔ)上，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低導(dǎo)致了受償主體的經(jīng)濟(jì)利益受損。[11]

（四）缺少監(jiān)督程序

在我國(guó)很多關(guān)于環(huán)境資源的法律中都有對(duì)資金的專款專用的規(guī)定，迄今為止沒有一個(gè)法律對(duì)這方面的資金派生出的權(quán)利義務(wù)予以確定，更沒有一個(gè)法律規(guī)定保障這種權(quán)利義務(wù)的程序性規(guī)定。實(shí)踐中貪污腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重，資金無法落實(shí)到位，各地耕地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。在資金下?lián)苎a(bǔ)償這一過程中缺少監(jiān)督以及公開透明程序，很難保證制度執(zhí)行的公正性。

四、構(gòu)建我國(guó)耕地生態(tài)補(bǔ)償法律制度的建議

（一）統(tǒng)一法律制度基本理論

目前學(xué)術(shù)界對(duì)耕地生態(tài)補(bǔ)償制度的概念、價(jià)值目標(biāo)、法律關(guān)系等沒有統(tǒng)一的界定，有必要對(duì)其加以系統(tǒng)的、具體的規(guī)范，為完善我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償法律制度提供理論依據(jù)。[12]

（二）健全生態(tài)補(bǔ)償法律體系

我國(guó)還未出臺(tái)系統(tǒng)的、專門的關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償方面的法律，有關(guān)耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄖ皇巧⒁娪诃h(huán)境保護(hù)基本法、一些自然資源和環(huán)境要素污染防治單項(xiàng)法律法規(guī)和一些部門法中。這些法律法規(guī)主要針對(duì)污染防治，法目的不以生態(tài)補(bǔ)償為主，其中原則性規(guī)則偏多，可操作性差，不夠系統(tǒng)，偏重于不同主體權(quán)限和利益，對(duì)利益主體享有的權(quán)利、負(fù)擔(dān)的義務(wù)及責(zé)任的承擔(dān)的界定，補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容、程序、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管、評(píng)估、環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度等關(guān)鍵而需要細(xì)化的問題未能做出具體、細(xì)致的規(guī)定，強(qiáng)制性補(bǔ)償少，自愿性補(bǔ)償多，致使效果不明顯，應(yīng)該更加系統(tǒng)的對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)充修改，作為一項(xiàng)基本制度加以制定，確立有關(guān)的耕地生態(tài)補(bǔ)償原則與標(biāo)準(zhǔn)，制定具有可操作性的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施辦法和程序，為生態(tài)補(bǔ)償提供法律基礎(chǔ)。[13]

（三）完善生態(tài)補(bǔ)償管理監(jiān)督體系

我國(guó)的環(huán)境管理體系實(shí)行從中央到地方或部門的垂直管理體系。在不同領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償問題有不同的行政部門負(fù)責(zé)管理，這樣容易造成部門之間因利益問題難達(dá)共識(shí)，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償工作效率低下。應(yīng)加強(qiáng)部門間的合作與明確分工，既能對(duì)生態(tài)補(bǔ)償工作統(tǒng)一管理，又能防止相互推諉的現(xiàn)象，促進(jìn)工作效率。

自然資源產(chǎn)權(quán)制度方面，應(yīng)建立相關(guān)的機(jī)構(gòu)，對(duì)自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值屬性進(jìn)行勘探、測(cè)量、統(tǒng)計(jì)予以儲(chǔ)存，并隨時(shí)對(duì)其跟蹤。目前，國(guó)際上通行做法主要是從二個(gè)方面對(duì)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)加以考量：首先，根據(jù)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)所提供的生態(tài)環(huán)境服務(wù)價(jià)值來確定標(biāo)準(zhǔn)，其次，根據(jù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生的機(jī)會(huì)成本來確定標(biāo)準(zhǔn)。[14]我國(guó)可以借鑒國(guó)際上的做法，對(duì)我國(guó)的各方面要素加以綜合考量，制度出適合我國(guó)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

在生態(tài)補(bǔ)償資金管理方面，補(bǔ)償程序未透明公開，大量的資金不知去向，致使生態(tài)補(bǔ)償資金的不足。建立相關(guān)的監(jiān)督部門，加強(qiáng)對(duì)資金支出、使用的監(jiān)督，公開透明，建立生態(tài)補(bǔ)償資金使用績(jī)效考核評(píng)估制度，對(duì)財(cái)政專項(xiàng)的各類補(bǔ)助資金的使用績(jī)效進(jìn)行嚴(yán)格考核。同時(shí)在此基礎(chǔ)上，對(duì)補(bǔ)償資金的使用過程中，要對(duì)其全程進(jìn)行監(jiān)督和跟蹤，并加以考核和審計(jì)，建立相關(guān)的獎(jiǎng)懲制度，促使生態(tài)補(bǔ)償資金更好的發(fā)揮出其自身的價(jià)值功能。[15]

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