廖秋子++吳旭

摘 要：加強(qiáng)執(zhí)行力建設(shè)是推進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。以“交易成本”理論為分析基礎(chǔ)，并借鑒邊際效益遞減規(guī)律，構(gòu)建交易成本與執(zhí)行力的基本模型，指出二者呈現(xiàn)“倒U型”曲線關(guān)系，即當(dāng)為執(zhí)行某項(xiàng)制度或政策而進(jìn)行的投入在達(dá)到特定的交易成本之前，執(zhí)行力會(huì)隨著投入的增加而上升，但當(dāng)成本超出這一特定值時(shí)，則執(zhí)行力呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)。同時(shí)，進(jìn)一步將交易成本劃分為決策成本、運(yùn)行成本以及糾偏成本，并分析了這三種成本的內(nèi)在矛盾性，據(jù)此提出提高高校執(zhí)行力的相關(guān)路徑和對(duì)策。

關(guān)鍵詞：高校；執(zhí)行力；交易成本

加強(qiáng)執(zhí)行力建設(shè)是推進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，直接決定黨和國(guó)家的高等教育方針政策能否有效落實(shí)，也是高校能否形成良性?xún)?nèi)部關(guān)系、推進(jìn)學(xué)校改革發(fā)展事業(yè)的核心因素。從國(guó)內(nèi)研究看，早在2005年就有研究者關(guān)注這一課題①。在十余年的研究中，國(guó)內(nèi)學(xué)界形成了一些重要成果，并提出提高高校執(zhí)行力的對(duì)策建議。在總結(jié)前人研究并分析其局限的基礎(chǔ)上，本文以“交易成本”理論為分析工具，開(kāi)辟新的視角，并力圖對(duì)高校執(zhí)行力進(jìn)行更加深層次的理論研究。

現(xiàn)有的研究成果及其局限

目前，研究者們對(duì)提高高校執(zhí)行力的重要意義、高校執(zhí)行力弱化的表現(xiàn)和原因以及提高執(zhí)行力的對(duì)策等進(jìn)行了比較豐富的分析。研究者普遍認(rèn)同高校執(zhí)行力在學(xué)校建設(shè)中具有重要作用，認(rèn)為執(zhí)行力關(guān)系學(xué)校的生存發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)高校戰(zhàn)略目標(biāo)的有力保障，也有助于消除學(xué)校管理黑洞，促進(jìn)組織的有效運(yùn)作，推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度的建立。[1]同時(shí)，執(zhí)行力不強(qiáng)的問(wèn)題也被視為是高校管理中的通病，具體表現(xiàn)在：在執(zhí)行決策的過(guò)程中降低標(biāo)準(zhǔn)，逐漸偏離決策目標(biāo)；在執(zhí)行過(guò)程中拖延了事，有些工作甚至不了了之；執(zhí)行力度不足，導(dǎo)致工作虎頭蛇尾，達(dá)不到預(yù)期效果。[2]同時(shí)，還有學(xué)者概括了執(zhí)行乏力的具體形式：尋找借口—“不執(zhí)行”、形式主義—“虛執(zhí)行”、利益優(yōu)先—“半執(zhí)行”、各行其是—“亂執(zhí)行”。[3]在提高高校執(zhí)行力的途徑方面，普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為要做到科學(xué)決策、完善規(guī)章制度、選好配強(qiáng)干部、建設(shè)執(zhí)行團(tuán)隊(duì)以及建設(shè)好執(zhí)行力文化等。[4]

同時(shí)，也有學(xué)者指出了以往研究存在的不足，主要包括：高校執(zhí)行力的理念與理論的研究有待加強(qiáng)；只是針對(duì)高校執(zhí)行力不強(qiáng)的共性來(lái)提出一些提升高校執(zhí)行力的相應(yīng)措施，顯得“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，零零散散，不成體系，因此需要構(gòu)建與完善高校執(zhí)行力建設(shè)體系；大多側(cè)重于縱向?qū)ξ覈?guó)高校執(zhí)行力不強(qiáng)的現(xiàn)象及其對(duì)策的分析上，而缺少橫向?qū)Σ煌瑖?guó)家和地區(qū)之間的比較研究；對(duì)高校執(zhí)行力建設(shè)的實(shí)證研究不足，所提出的加強(qiáng)高校執(zhí)行力建設(shè)的措施，往往不是經(jīng)過(guò)深入的調(diào)查研究和慎重的縝密推理得出的，缺乏理論和實(shí)踐的雙重依據(jù)。[5]

對(duì)于當(dāng)前研究存在的局限，筆者基本認(rèn)同上述概括。在這些局限中，筆者認(rèn)為最根本的局限在于目前的研究普遍缺少系統(tǒng)的理論分析，沒(méi)有深入挖掘影響高校執(zhí)行力這一現(xiàn)象的深層原因。誠(chéng)如愛(ài)因斯坦所言：“是理論決定我們能夠觀察到的東西”，如果不能透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，那么所進(jìn)行的實(shí)證調(diào)研以及比較研究等，最終仍然跳不出對(duì)表象的簡(jiǎn)單觀察，所提出的對(duì)策建議也基本局限于健全制度、人員激勵(lì)、營(yíng)造文化的框架。當(dāng)然，這些對(duì)策不可謂不正確，但更應(yīng)當(dāng)思考的是如何能夠讓這些措施真正發(fā)揮其作用。

交易成本與高校執(zhí)行力的基本模型

要強(qiáng)化對(duì)高校執(zhí)行力的理論分析，首先應(yīng)對(duì)高校執(zhí)行力的性質(zhì)進(jìn)行理解和透視。從目前關(guān)于高校執(zhí)行力的觀點(diǎn)看，基本都將其視為高校貫徹制度、政策的能力。而要衡量這種能力的高低，歸根到底是要評(píng)估某種制度或政策在運(yùn)行中是否符合其目標(biāo)。從系統(tǒng)論的角度看，其實(shí)質(zhì)上是一種系統(tǒng)的“輸出”，而要實(shí)現(xiàn)這種“輸出”，就必須有相應(yīng)的“輸入”—這也正是目前研究的基本邏輯。

然而，盡管這一邏輯在形式上能夠形成一定的理論體系，但在分析和解決問(wèn)題中卻存在與實(shí)際相脫節(jié)的弊端，因?yàn)槠浒演斎氲捷敵龅倪^(guò)程置于一個(gè)“真空”狀態(tài)中，而忽略了任何輸入以及從輸入到輸出的過(guò)程中必然涉及到主體和客體的交互關(guān)系。制度或政策直接影響著人們的利益，由于利益實(shí)現(xiàn)要求的自我性和實(shí)現(xiàn)途徑的社會(huì)性同時(shí)存在，因此利益矛盾必然是持續(xù)存在的。而為了協(xié)調(diào)利益矛盾，使制度或政策能夠盡可能地對(duì)客體行為產(chǎn)生符合預(yù)期的影響，就必須消耗一定的資源、付出相應(yīng)的“成本”才能實(shí)現(xiàn)。在此，借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)中的術(shù)語(yǔ)，即要使制度或政策得到有效執(zhí)行，就必須關(guān)注在此過(guò)程中的“交易成本”。

以交易成本為工具進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析從科斯（1937）開(kāi)端，他在《企業(yè)的性質(zhì)》一文中，將交易成本解釋為“利用價(jià)格機(jī)制的成本”。[6]在《社會(huì)成本問(wèn)題》一文中，科斯（1960）更具體地提出了交易成本的內(nèi)涵，“為了執(zhí)行一項(xiàng)市場(chǎng)交易，有必要發(fā)現(xiàn)和誰(shuí)交易、告訴人們自己愿意交易以及交易條件是什么，要進(jìn)行談判、討價(jià)還價(jià)、擬定契約、實(shí)施監(jiān)督以保證契約條款得以履行等”[7]。威廉姆森（2002）則形象地指出“交易成本在經(jīng)濟(jì)中的作用相當(dāng)于物理學(xué)中的摩擦力”，認(rèn)為交易成本是“經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)所要付出的代價(jià)或費(fèi)用”。[8]可見(jiàn)，威廉姆森將交易成本的研究領(lǐng)域擴(kuò)展到所有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)組織及各種經(jīng)濟(jì)組織中不同形態(tài)的交易關(guān)系。

那么，執(zhí)行力的高低和交易成本之間存在著怎樣的關(guān)系呢？根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的邊際效益遞減規(guī)律，在技術(shù)水平不變的條件下，如果一種投入要素連續(xù)地等量增加，當(dāng)這種可變生產(chǎn)要素的投入量小于某一特定值時(shí)，增加該要素投入所帶來(lái)的邊際產(chǎn)量是遞增的；但增加到一定產(chǎn)值后，所提供的產(chǎn)品的增量就會(huì)下降，即可變要素的邊際產(chǎn)量會(huì)遞減。由此，可以對(duì)執(zhí)行力和交易成本的關(guān)系進(jìn)行一個(gè)基本概括，即二者呈現(xiàn)“倒U型”曲線關(guān)系。當(dāng)為了執(zhí)行某項(xiàng)制度或政策而付出的交易成本（輸入）在達(dá)到特定值之前，執(zhí)行力會(huì)隨著投入的增加而上升，但當(dāng)成本超出這一特定值時(shí)，則執(zhí)行力呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)。因此，要提升高校執(zhí)行力，既需要投入必要的成本，又需要把成本控制在合理的范圍之內(nèi)。從這個(gè)角度看，以往的研究所提出的對(duì)策簡(jiǎn)單地認(rèn)為“輸入”（交易成本）和“輸出”（執(zhí)行力）之間是純粹的正相關(guān)關(guān)系，認(rèn)為只要投入人、財(cái)、物就能提高執(zhí)行力，而忽略了在交易成本超過(guò)某個(gè)特定值時(shí)，二者反而是負(fù)相關(guān)的。在此基礎(chǔ)上，要探討如何提高高校執(zhí)行力，核心關(guān)注點(diǎn)就在于如何有效控制執(zhí)行過(guò)程中的交易成本，從而使執(zhí)行力處于上升區(qū)間。

執(zhí)行過(guò)程中交易成本的構(gòu)成

要把交易成本控制在合理區(qū)間內(nèi)，首先必須界定其由哪些方面構(gòu)成。進(jìn)行這一界定的意義，在于厘清哪些交易成本是必須投入的，哪些成本是不必要的、可以進(jìn)行削減的，從而使控制成本有的放矢。

威廉姆森（2002）將交易成本劃分為“事前”和“事后”兩方面。其中，“事前”的交易成本是指草擬合同、就合同內(nèi)容進(jìn)行談判以及確保合同得以履行所付出的成本。存在“事前”的交易成本，是因?yàn)樵诤炗喥跫s時(shí)，交易雙方都難以把握未來(lái)的不確定性，因此需要事先規(guī)定雙方的權(quán)利和責(zé)任。而“事后”的交易成本包括四種形式：一是不適應(yīng)成本，即交易行為逐漸偏離合作方向，導(dǎo)致交易雙方不適應(yīng)的成本；二是討價(jià)還價(jià)成本，即如果雙方想糾正事后不合作的情況而進(jìn)行討價(jià)還價(jià)所產(chǎn)生的成本；三是建立及運(yùn)轉(zhuǎn)成本，即為了解決合同糾紛而建立治理結(jié)構(gòu)所付出的成本；四是保證成本，即為了確保各種承諾得以?xún)冬F(xiàn)所付出的成本。[9]

綜合威廉姆森的分析，本文結(jié)合制度或政策執(zhí)行過(guò)程的階段性特征，將高校執(zhí)行力的交易成本劃分為決策成本（C1）、運(yùn)行成本（C2）以及糾偏成本（C3）。其中：決策成本是指在制定制度或政策過(guò)程中所支付的信息搜集、方案比較等方面的成本；運(yùn)行成本是指為了實(shí)現(xiàn)制度或政策的功能，所投入的人力、物力、財(cái)力等成本；糾偏成本是指為了防止執(zhí)行偏離目標(biāo)或當(dāng)偏離目標(biāo)出現(xiàn)時(shí)，進(jìn)行的監(jiān)督和控制所耗費(fèi)的成本。因此，交易成本的函數(shù)為：C=C1+C2+C3。

從這三項(xiàng)成本的指向看，在提高執(zhí)行力方面似都有必要性，倘若如此，則交易成本和執(zhí)行力之間應(yīng)持續(xù)呈現(xiàn)正相關(guān)性—但這與前文的分析不符。那么其原因何在？在此，需要特別指出的是，必須注意到這三類(lèi)成本均存在著內(nèi)部矛盾性，即同時(shí)存在著必要性和非必要性。具體而言：

第一，決策成本。為了使執(zhí)行的過(guò)程順利進(jìn)行，在決策時(shí)進(jìn)行廣泛的征求意見(jiàn)和專(zhuān)業(yè)性的論證是必要的，但由于涉及利益的復(fù)雜性，有時(shí)會(huì)采取原則性、模糊性的規(guī)定，或是陷入“議而不決”的困境，導(dǎo)致決策不科學(xué)或是決策過(guò)程冗長(zhǎng)而無(wú)效，增加不必要的交易成本。

第二，運(yùn)行成本。為了執(zhí)行某項(xiàng)制度或政策，成立相關(guān)機(jī)構(gòu)，配備相應(yīng)的人力、物力、財(cái)力等資源是必要的，但執(zhí)行主體可能存在著追求個(gè)人利益或部門(mén)利益的傾向，導(dǎo)致不必要的“尋租”成本，從而增加執(zhí)行中的不必要成本。

第三，糾偏成本。為了獲得良好的執(zhí)行效果，對(duì)執(zhí)行主體和客體的行為進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估是必要的，但執(zhí)行主體和客體可能為維護(hù)自身既得利益或追求利益最大化，在制度或政策不利于自我利益時(shí)，用各種手段抵制或規(guī)避監(jiān)督，從而導(dǎo)致資源浪費(fèi)。

正是這種兩面性，導(dǎo)致了交易成本和執(zhí)行力之間并非持續(xù)正相關(guān)，而是在突破某特定值后呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)。因此，要合理地投入并控制交易成本，核心就在于科學(xué)處理好交易成本的兩面性，既維護(hù)其合理的部分，又控制、削減其不必要的成分。

交易成本視域中的高校執(zhí)行力提升路徑

1.堅(jiān)持民主集中制，控制好決策成本

有研究表明：政策執(zhí)行是政策特性（沖突性、明晰性）的函數(shù)。其中，政策沖突性是指不同行為主體在政策目標(biāo)或政策執(zhí)行方式上存在不一致意見(jiàn)的程度，政策明晰性是指在政策目標(biāo)或政策執(zhí)行方式上存在模糊性的程度。[10]為此，在制度或政策制定過(guò)程中要努力實(shí)現(xiàn)方案的民主性和專(zhuān)業(yè)性，降低執(zhí)行失敗風(fēng)險(xiǎn)。在民主性方面，要針對(duì)高校師生民主意識(shí)較強(qiáng)的特點(diǎn)，堅(jiān)持“辦學(xué)以人才為本，以教師為主體”“教育以育人為本，以學(xué)生為主體”，把師生作為大學(xué)治理的重要力量和學(xué)校最主要的人才資源，廣開(kāi)言路集中師生智慧研究制定學(xué)校發(fā)展的制度和政策。同時(shí)，要科學(xué)合理確定征求意見(jiàn)的群體范圍，注重實(shí)現(xiàn)代表性、多樣性和適度性的有機(jī)統(tǒng)一，有效控制決策信息搜集、方案優(yōu)化等方面的資源消耗。在征求有代表性的群體意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，要堅(jiān)持實(shí)行民主集中制，對(duì)意見(jiàn)和建議進(jìn)行整合、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)，使制度或政策目標(biāo)明確、內(nèi)容具體，使政策方案具有更好的針對(duì)性和操作性，減少討價(jià)還價(jià)所造成的決策成本，保證制度或政策能夠得到準(zhǔn)確有效的執(zhí)行。

2.調(diào)整組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力配置，控制好運(yùn)行成本

執(zhí)行主體的個(gè)人利益或部門(mén)利益傾向，其重要結(jié)構(gòu)性根源在于權(quán)力配置的不合理。新中國(guó)成立后，以前蘇聯(lián)大學(xué)為模板，我國(guó)形成了行政主導(dǎo)下的大學(xué)組織管理體系，大學(xué)按照嚴(yán)格的科層組織系統(tǒng)建構(gòu)與運(yùn)行，行政權(quán)力在大學(xué)中占據(jù)重要地位。時(shí)至今日，大學(xué)的管理體制依然帶有濃厚的“科層化”特征，“從學(xué)校內(nèi)部組織的縱向關(guān)系上來(lái)看，……形成了金字塔式的行政控制關(guān)系；從橫向關(guān)系……由于這些部門(mén)掌握著分配辦學(xué)資源的絕大部分權(quán)力，……從而導(dǎo)致行政權(quán)力的泛化現(xiàn)象。”[11]這種傳統(tǒng)的管理體制有正式的組織結(jié)構(gòu)、規(guī)章制度，工作程序標(biāo)準(zhǔn)化，有清晰明確的工作目標(biāo)，但其導(dǎo)致的權(quán)力壟斷性則是其不可忽視的弊端。而現(xiàn)代組織變革的趨勢(shì)表明：動(dòng)態(tài)性與靈活性的加強(qiáng)將成為組織未來(lái)發(fā)展變化的首要特征，組織結(jié)構(gòu)的扁平化、網(wǎng)絡(luò)化是發(fā)展的重要趨勢(shì)。因此，為了克服權(quán)力壟斷所可能導(dǎo)致的不必要的運(yùn)行成本，就要改革傳統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)，構(gòu)建合理的權(quán)力配置體系。要通過(guò)對(duì)科層制的分權(quán)化、扁平化改革，簡(jiǎn)化制度或政策執(zhí)行的中間環(huán)節(jié)，使學(xué)校和院系、師生能夠通過(guò)盡可能精簡(jiǎn)但卻必要的環(huán)節(jié)形成互動(dòng)，為克服“中阻?！爆F(xiàn)象提供組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。同時(shí)，也要推進(jìn)管理重心下移，既保證基層擁有相應(yīng)的權(quán)力來(lái)履行職責(zé)，也要明確院系所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，建立健全問(wèn)責(zé)機(jī)制，在權(quán)責(zé)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上推進(jìn)執(zhí)行過(guò)程。

3.對(duì)執(zhí)行主體和客體采取不同的糾偏措施，控制好糾偏成本

糾偏既要監(jiān)督和控制執(zhí)行主體的行為，又要使執(zhí)行客體逐步認(rèn)可制度或政策。在針對(duì)執(zhí)行主體方面，基于理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)，制度或政策的制定者和執(zhí)行者之間可能存在著利益過(guò)濾機(jī)制，在執(zhí)行過(guò)程中執(zhí)行者會(huì)基于其自身收益的大小來(lái)選擇性執(zhí)行。因此，一方面，要提升高校執(zhí)行力，應(yīng)為執(zhí)行監(jiān)控提供必要的投入，建立健全以黨的監(jiān)督為先導(dǎo)、權(quán)力監(jiān)督為主體、群眾監(jiān)督為動(dòng)力的監(jiān)督體系，有效地控制執(zhí)行主體的權(quán)力“尋租”成本；另一方面，制度或政策的執(zhí)行效果不僅取決于執(zhí)行主體的工作，還需要目標(biāo)群體對(duì)制度或政策的實(shí)際接受能力與支持行為，如毛澤東同志就曾指出：“凡是需要群眾參加的工作，如果沒(méi)有群眾的自覺(jué)和自愿，就會(huì)流于徒有形式而失敗?！盵12]因此，要保障制度或政策在執(zhí)行過(guò)程中不偏離其目標(biāo)，還需要重視宣傳和解釋工作，特別是對(duì)有抵觸心理的執(zhí)行客體要進(jìn)行循序漸進(jìn)、耐心細(xì)致的政策解釋工作，增強(qiáng)其對(duì)制度或政策的理解和認(rèn)同，并對(duì)少數(shù)因制度或政策施行而利益受損的政策對(duì)象，要依法依規(guī)對(duì)其進(jìn)行合情合理的適當(dāng)補(bǔ)償，消減其抵觸行為所造成的不必要成本。

注釋?zhuān)?/p>

①基于筆者以“高校執(zhí)行力”為關(guān)鍵詞在中國(guó)知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)中的檢索.

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（作者單位：廖秋子，北京大學(xué)法學(xué)院；吳旭，北京大學(xué)黨委政策研究室）

[責(zé)任編輯：于 洋]