文/張保川 熊曉彪

基層訴源治理的探索與出路
——以四川省蒲江縣人民法院為中心的分析

文/張保川 熊曉彪

面對轉(zhuǎn)型時期的基層司法困境，四川省蒲江縣人民法院摸索出了一系列有助益的“訴源治理”新舉措。然而，對這些舉措進一步的分析發(fā)現(xiàn)，案件分流和職能延伸不僅會耗費掉法院大量的資源，而且難以降低真正的司法需求，并有礙于基層法治的建設(shè)發(fā)展；增加司法供給同樣需要大量的司法資源投入，不但起不到訴源治理的作用，反而會加劇法院“案多人少”的壓力。初步分析顯示，針對基層法院“訴源治理”，法治秩序的建構(gòu)與自生秩序的共融是一種長效的實現(xiàn)路徑。

轉(zhuǎn)型期的中國廣大農(nóng)村，改革開放的紅利惠及各個村落，市場經(jīng)濟的快速發(fā)展帶動了一批又一批的農(nóng)民走上脫貧致富之路。隨之而來的是，以市場化為特征的現(xiàn)代性因素以及以政策為標(biāo)志的國家力量改變了鄉(xiāng)村的既有秩序格局。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土熟人社會日益變得陌生化，道德規(guī)范、倫常秩序、宗族力量、風(fēng)俗習(xí)慣以及面子人情等傳統(tǒng)因素已經(jīng)難以維持社會的正常運轉(zhuǎn)。與此同時，法治理念的不斷普及深入使得權(quán)利和規(guī)則意識日趨為基層民眾所熟知，法治正逐漸成為維系社會正常運轉(zhuǎn)的主要方式。然而，司法改革似乎并未完成法治進程歷時性與共時性的同步推進。在此背景下，如何真正實現(xiàn)基層訴源治理，是一個復(fù)雜且深刻的話題。

四川省蒲江縣人民法院在訴源治理方面的有益探索

近年來，四川省蒲江縣人民法院秉持“訴源治理”、“訴前分流”理念，以蒲江本地茶文化為根基，深挖無訟文化精髓，探索并創(chuàng)造性地提出許多有助益的舉措，在糾紛的預(yù)防及化解方面取得了明顯的效果。在全國法院案件數(shù)量普遍上升、辦案壓力激增的情況下，蒲江法院受理的案件自2013年至2015年三年間，以年均13%的速率連續(xù)下降，2016年只微增3%，民事案件仍然呈下降態(tài)勢，案多人少的矛盾得以有效緩解，贏得了地方黨委政府的認(rèn)同，同時也受到了人民群眾的好評。之所以取得如此成績，主要得益于以下舉措：

1.訴前分流。通過構(gòu)建推行“道路交通事故聯(lián)動調(diào)解機制”、“1+X”調(diào)解模式、以及“五老”民間調(diào)解模式，為糾紛當(dāng)事人提供多元化的替代性糾紛解決機制，以專職調(diào)解、委派調(diào)解、委托調(diào)解、邀請調(diào)解等方式，強調(diào)“調(diào)解前置”，將大量進入訴訟的糾紛轉(zhuǎn)移到上述糾紛解決機制之中，實現(xiàn)訴前分流。

2.程序調(diào)整。完善繁簡分流程序、司法確認(rèn)程序、訴調(diào)對接程序、立案前糾紛解決告知程序及鼓勵當(dāng)事人先行協(xié)商和解程序，探索建立調(diào)解前置程序、無爭議事實記載及爭議事項處理意見認(rèn)可程序，健全委派、委托調(diào)解程序，推動建立調(diào)解與裁判適當(dāng)分離程序。其主要目的在于推動解紛關(guān)口前移、重心下沉，提升審理案件的效率，便利執(zhí)行，以此節(jié)省法院的人力資源。

3.技術(shù)手段。充分借助和發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”、“大數(shù)據(jù)”等信息化優(yōu)勢，搭建線上訴源治理工作平臺，實現(xiàn)糾紛解決的案件預(yù)判、信息共享、資源整合以及數(shù)據(jù)分析等功能。

4.平臺建設(shè)。以“道路交通事故聯(lián)動調(diào)解機制”為范本，搭建集糾紛預(yù)防、訴訟服務(wù)、立案登記、訴調(diào)對接、涉訴信訪等多功能為一體的線下訴源治理綜合服務(wù)平臺，完善平臺的體系化設(shè)置，實現(xiàn)訴源治理工作的規(guī)范化、系統(tǒng)化和常態(tài)化。

5.職能延伸。支持和培育基層預(yù)防糾紛力量，深化法治宣傳，積極參與社會治安防控體系建設(shè)和“大聯(lián)動、微治理”體系建設(shè)，加強人民法庭參與基層社會治理、切實加強司法建議和再犯罪預(yù)防工作，從源頭上預(yù)防和化解糾紛。

上述舉措覆蓋了糾紛的源頭預(yù)防、糾紛在訴前的及時有效化解以及糾紛進入訴訟之后的高效審理等各個環(huán)節(jié)，客觀上形成了一套便捷高效、嚴(yán)整規(guī)范的訴源治理體系，在實際運行過程中取得了良好的成效。

四川省蒲江縣人民法院成立于1950年11月15日，坐落在風(fēng)景如畫、有“天然氧吧”之稱的蒲江縣城區(qū)。蒲江法院牢牢把握司法為民公正司法工作主線，做優(yōu)基礎(chǔ)工作，做實創(chuàng)新工作，構(gòu)筑“五老”調(diào)解、交通聯(lián)調(diào)、“蓋碗茶”調(diào)解的多元化糾紛化解新模式，有效地化解了糾紛，創(chuàng)新了基層治理的新方法新經(jīng)驗新實踐。

基層訴源治理存在的問題：以蒲江縣人民法院為例

縱觀蒲江縣人民法院針對訴源治理所采取的諸多舉措，從出發(fā)點與實際效果上來看，第一、五類措施著力于降低司法需求，第二、三、四類則著力于增加司法供給。這些措施基本都對癥下藥，具有很強的針對性，且取得了一定的實際效果。然而，通過進一步的分析，我們認(rèn)為，其存在以下問題：

首先，案件分流和職能延伸雖然在一定程度上能夠降低民眾對司法的需求，但成效緩慢而不顯著，且客觀上需要大量的司法資源投入。其一，提供多元化的替代性糾紛解決機制確實增加了民眾的可選擇性，滿足了其多元化的需求，不過，“調(diào)解前置”程序的強調(diào)雖然為糾紛進入訴訟預(yù)設(shè)了一道“門檻”，卻在無形中削弱了民眾的這種選擇自由。更為重要的是，多元糾紛解決機制并未真正實現(xiàn)多元，其實質(zhì)僅是調(diào)解方式的諸多變種，囿于調(diào)解在我國轉(zhuǎn)型時期化解糾紛的局限性，其難以真正降低陌生的逐利社會中民眾對司法的需求，同時也不利于法治秩序的構(gòu)建。而且，多元糾紛解決機制要實際形成、獲得民眾的信賴并方便其使用，進而真正起到分流糾紛的作用，需要長期的探索與實踐。多元解紛機制可能還會增加而不是減少法院的負(fù)擔(dān)。由于目前大量糾紛首先涌向法院，基本只能以法院為中心來勾連、銜接和協(xié)調(diào)多種調(diào)解和調(diào)訟，法院扮演了分流者的角色，無論是將糾紛轉(zhuǎn)給人民調(diào)解、民間調(diào)解，還是推動行政調(diào)解或委托調(diào)解，這都會增加，事實上也增加了法院的人力和管理成本。其二，基層法院的職能延伸確實能夠防患糾紛于未然，但需要耗費大量的司法資源，且?guī)碇T多弊端。一方面，糾紛的排查及預(yù)防工作需要大量的人力物力投入，犯罪的預(yù)防取決于對犯罪的懲罰概率及懲罰強度，而懲罰概率也與司法資源的投入密切相關(guān)。另一方面，司法的職能延伸違背了司法規(guī)律，可能會導(dǎo)致能動司法的諸多弊端，在此不再贅述。其三，案件分流和職能延伸難以也不應(yīng)削弱民眾真正的司法需求。民眾對司法的需求有其現(xiàn)實考量和動機，至為重要的一點，通過訴諸司法能夠?qū)崿F(xiàn)其訴求。然而，并非所有糾紛都需要訴諸于司法途徑，因為司法只是正義的“最后一道防線”，并且，司法的固有局限性決定了其并不適合所有類型的糾紛調(diào)處。案件分流和職能延伸作為一個“過濾器”，至多能夠過濾掉那些并非真正意義上的“訴訟”。至于真正意義上的訴訟，即理性的民眾基于自身考量而訴諸于司法的案件，我們認(rèn)為，其不能過濾也不應(yīng)過濾。否則，司法將有被規(guī)避架空之風(fēng)險，進而導(dǎo)致基層法治流于形式。

其次，通過程序調(diào)整、技術(shù)手段以及平臺建設(shè)等措施增加司法供給確實能夠?qū)崿F(xiàn)糾紛的便捷、高效化受理及解決，但這些措施對于糾紛的源頭預(yù)防及化解作用有限。并且，增加司法供給必然意味著需要大量的司法資源投入。然而，目前我國司法機關(guān)在此方面的自主性極為有限。在難以有效增加司法資源投入的情況下，司法機關(guān)只能在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進行“挖潛”，由此導(dǎo)致的后果是，司法工作人員無休止的加班。長期非自愿的加班不僅會嚴(yán)重影響司法人員的身體健康、降低工作效率，而且還會導(dǎo)致司法機關(guān)大量的優(yōu)秀人員流失。這或許還不是最嚴(yán)重的問題。最重要的是，越是增加司法供給，提高糾紛的受理及審判效率，就會吸引越多的案件進入法院。如前所述，理性的當(dāng)事人之所以選擇將糾紛訴諸于法院，最主要的一個因素是當(dāng)事人對訴訟的成本收益衡量。只要司法解決的成本降低，就一定會吸引許多本來也許不打算訴諸司法的糾紛。換言之，增加供給、方便訴訟、加快審結(jié)等措施，都降低了當(dāng)事人的訴訟成本，因此都屬于刺激司法消費的措施。由此觀之，增加司法供給不但起不到訴源治理的作用，反而會加劇法院“案多人少”的壓力。

基層訴源治理的出路：法治秩序的建構(gòu)與自生秩序的共融

通過以上分析，在肯定蒲江縣人民法院在基層訴源治理方面做出的諸多有益探索之同時，我們也不得不承認(rèn)，對于“訴源治理”這項艱巨的任務(wù)而言，其作用是有限的，且實際運行中可能還會產(chǎn)生諸多問題。那么，在轉(zhuǎn)型時期的中國，將如何長效地實現(xiàn)基層“訴源治理”這項艱巨的任務(wù)呢？結(jié)合我國當(dāng)下實際，我們初步認(rèn)為，法治秩序的建構(gòu)與自生秩序的共融是實現(xiàn)“訴源治理”的一種有效路徑。

“秩序”是人類社會存在的一種狀態(tài)。秩序一旦生成，人們就會自發(fā)地按照秩序行事，逾矩者將預(yù)見并嘗受違反秩序的沉重代價。如同哈耶克所說，“所謂社會的秩序，在本質(zhì)上意味著個人的行動是由成功的預(yù)見所指導(dǎo)的，這亦即是說人們不僅可以有效運用他們的知識，而且還能夠極有信心地預(yù)見到他們能從其他人那里所獲得的合作”。秩序的意義在于既保持每個個體不失其原子化的特征，又使其和諧相處于整個社會生態(tài)系統(tǒng)之中。秩序樣態(tài)具有多元性，諸如中國傳統(tǒng)的禮法秩序、西方的宗教秩序等，法治秩序只是人類社會秩序的樣態(tài)之一。不過，法治秩序是為人類歷史所證明的最文明的社會秩序化手段。亞里士多德給出了作為秩序樣態(tài)的法治兩個基本條件：制定有良好的法律，且獲得普遍的服從。糾紛的產(chǎn)生主要源于人們交往的日益頻繁及秩序的缺失，據(jù)此，法治秩序的建構(gòu)與生成能夠有效實現(xiàn)“訴源治理”的內(nèi)在要求。需要注意的是，不同社會條件下的法治秩序構(gòu)建存在不同的路徑。對于歷史傳承具有持續(xù)性的國家，可能更偏向于文化與秩序的歷史積累；而對于出現(xiàn)大劇變、大分裂的歷史斷代的國家，由于很大程度上破壞和割裂了固有歷史文化的傳承，秩序重建則更需要建構(gòu)性的重大變革。在轉(zhuǎn)型時期的中國廣大農(nóng)村，傳統(tǒng)治理術(shù)日趨弱化但仍有遺存，法治日益滲透卻沒有真正形成秩序。面對這樣的情境，借助自生秩序的優(yōu)勢，通過對自生秩序的重視、包容、挖掘和促進，能夠有效實現(xiàn)法治秩序在中國基層的落地生根。在此方面，有學(xué)者做了有助益的探索，認(rèn)為：“實現(xiàn)基層治理法治化并形成法治秩序，從建成法律體系邁向法治體系，應(yīng)當(dāng)更多地關(guān)注基層社會的現(xiàn)實條件，堅持多元共治的理念，微觀上從現(xiàn)代公民精神塑造入手，積極培育和引導(dǎo)社會組織體，使之成為凝聚公共價值和公民行動的載體，最終形成自治自主、多元互依的扁平化社會結(jié)構(gòu)，進而生成契約化的基層法治秩序?！本痛硕?，我們認(rèn)為，蒲江縣人民法院設(shè)立推行的“五老”民間調(diào)解機制具有一定的借鑒意義?！拔謇稀泵耖g調(diào)解機制既重新賦予了鄉(xiāng)村治理傳統(tǒng)新的活力，使自生秩序得到了正式的確認(rèn)與規(guī)范，又借助自生秩序構(gòu)建發(fā)展了現(xiàn)代法治秩序，能夠?qū)崿F(xiàn)法治秩序與自生秩序的共融。需要注意的是，“五老”民間調(diào)解機制在實際運行過程中有架空、規(guī)避現(xiàn)行法律規(guī)范之風(fēng)險，且缺乏長效發(fā)展機制，需要作出進一步的調(diào)整與完善，方能真正承擔(dān)起法治秩序在我國基層農(nóng)村的建構(gòu)及生成這項艱巨的任務(wù)。

(作者張保川系四川省成都市蒲江縣人民法院院長，熊曉彪系吉林大學(xué)博士研究生）