文/陳江

專題綜述

從行政治理到司法治理
——中國(guó)社會(huì)治理模式的新選擇

文/陳江

“治理”概念的傳入

荷蘭學(xué)者基斯·馮·克斯伯根和佛朗斯·馮·瓦爾登在2004年3月出版的《歐洲政治研究雜志》上發(fā)表了題為“作為學(xué)科間橋梁的‘治理’”的文章，總結(jié)了治理的九種用法：第一種用法為“善治”，這是“治理”最突出的用法，被世界銀行以及其他國(guó)際組織用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域。它強(qiáng)調(diào)合法性與效率具有政治、行政和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。第二種用法為“沒(méi)有政府的治理”，這個(gè)含義來(lái)自國(guó)際關(guān)系理論，指的是沒(méi)有政府治理的可能性，國(guó)際或全球治理、全球民主是其形式。第三種用法為另一種“沒(méi)有政府的治理”，這種用法指的是社會(huì)與社區(qū)的自治組織，既超越了市場(chǎng)也不需要國(guó)家。第四種用法為“市場(chǎng)制度與經(jīng)濟(jì)治理”，這種用法應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)史、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)、比較政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、勞動(dòng)關(guān)系和勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科。第五種用法為私人部門(mén)的“善治”，公司治理是第五種用法。這個(gè)用法的使用者期望的是在不從根本上改變公司的基本結(jié)構(gòu)的前提下，提高管理行為的責(zé)任和透明。第六種用法為公共部門(mén)的“善治”，在新公共管理（NPM）中我們可以找到治理的第六種用法。新公共管理關(guān)注不同國(guó)家公共部門(mén)改革的相似性。在所有這些改革中，市場(chǎng)是執(zhí)行公共政策的模范。第七種用法為“網(wǎng)絡(luò)治理”，來(lái)自大量涌現(xiàn)的、主張通過(guò)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行治理的文獻(xiàn)。這個(gè)用法有多種分支，其中主要的三種分別把網(wǎng)絡(luò)看作公共組織的、私人組織的或者公私組織混合的。而它們的共同點(diǎn)在于，都把網(wǎng)絡(luò)視為復(fù)合中心的治理形式，以對(duì)應(yīng)多中心治理形式——市場(chǎng)和單一中心或等級(jí)化治理形式——國(guó)家和公司。第八種用法為“多層次治理”。該用法有兩個(gè)來(lái)源，在國(guó)際關(guān)系理論中，它是對(duì)“體制”這個(gè)早期概念的現(xiàn)代化?！岸鄬哟巍钡囊馑季褪?，不同的政府層次以及公共、私人部門(mén)在各個(gè)層次上的參與。多層次治理的另一個(gè)來(lái)源是歐洲比較公共政策分析。它是對(duì)歐洲一體化理論中國(guó)家中心主義的回應(yīng)，后者把歐盟政策制定視為兩個(gè)層次上的博弈。第九種用法是作為網(wǎng)絡(luò)治理的“私域治理”。網(wǎng)絡(luò)治理也吸引了研究私人部門(mén)的學(xué)科的注意力，例如產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)、組織研究以及商業(yè)管理。治理的第九種用法就來(lái)自這里。在許多經(jīng)濟(jì)部門(mén)，經(jīng)過(guò)集中的、等級(jí)的階段后，緊接著的是形式更松散的階段，更小規(guī)模的公司通過(guò)合作結(jié)成網(wǎng)絡(luò)。

社會(huì)治理模式的思考與爭(zhēng)論

自20世紀(jì)70年代末期，中國(guó)進(jìn)入了一個(gè)強(qiáng)勁發(fā)展的歷史階段。社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與重構(gòu)引發(fā)了新中國(guó)成立以來(lái)諸多矛盾的暴露和激發(fā)，穩(wěn)定的社會(huì)秩序在活力無(wú)限的經(jīng)濟(jì)誘惑下發(fā)出了自己的呼聲，治理失序一度成為政府主要的工作。治理社會(huì)與社會(huì)發(fā)展具有一定的同步性，社會(huì)發(fā)展必然導(dǎo)致社會(huì)結(jié)構(gòu)的重組。其重組過(guò)程就是秩序失序的過(guò)程，失序阻礙著社會(huì)發(fā)展。因此，社會(huì)發(fā)展的另一面就是治理與發(fā)展的并存。在全球化發(fā)展背景下，現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)以及快速形成的生產(chǎn)力成為全球社會(huì)迅速變化的有力推手。從政治學(xué)角度來(lái)看，和平與發(fā)展是當(dāng)今世界主題，以社會(huì)學(xué)與法學(xué)角度作為觀察點(diǎn)，社會(huì)治理與社會(huì)發(fā)展相互交織和貫通構(gòu)成當(dāng)代社會(huì)生活的基本主題。而隨著發(fā)展的不斷變化，新舊矛盾并存，傳統(tǒng)的治理模式與發(fā)展道路都遭遇了困境，直接發(fā)出了拒絕單中心權(quán)力結(jié)構(gòu)的治理模式，替代以突出了交互主體性以及以民眾為中心的治理模式的聲音，強(qiáng)調(diào)了制度環(huán)境中社會(huì)主體的參與和決策，特別是權(quán)利主體性的弘揚(yáng)與權(quán)利意識(shí)的培育，對(duì)現(xiàn)有的行政體制發(fā)出了質(zhì)疑。有學(xué)者認(rèn)真分析了西方的行政范式，提出中國(guó)可以在適當(dāng)變革的基礎(chǔ)上，選擇適應(yīng)中國(guó)的治理范式。然而，這種理論建議仍然停留在依靠政府行政職能的巨大強(qiáng)制而非關(guān)注社會(huì)主體的參與性，更不是建立在行政主體與社會(huì)個(gè)體平等地位上的司法治理。有學(xué)者以社會(huì)主體之間物質(zhì)利益關(guān)系的劃分為衡量尺度，提出辯證地把握“差異”與“公平”的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)“差異的正義”原則。

然而，由于多種因素的影響，我們的依法治理進(jìn)程中卻出現(xiàn)了法律工具理性的擴(kuò)張，從而迷失了“人本精神”。因此，摒棄法律工具主義和實(shí)用主義，弘揚(yáng)法律的“人本精神”，就成為當(dāng)務(wù)之急，體現(xiàn)依法治理的人文關(guān)懷。學(xué)者蔣立山則認(rèn)為，法治理想主義路線不能脫離中國(guó)實(shí)際國(guó)情，必須注重現(xiàn)實(shí)能夠提供的法治條件，不能把社會(huì)治理建立在法治主義一蹴而就的理解之上，更不能建立在民間社會(huì)秩序的自我發(fā)展之上。

任何一個(gè)社會(huì)的發(fā)展以及發(fā)展過(guò)程中的轉(zhuǎn)型都不能脫離此前與之無(wú)法分離的社會(huì)秩序形成歷史。當(dāng)下中國(guó)尤其如此，不能忘卻20世紀(jì)中期的中國(guó)處在兩個(gè)過(guò)程的十字路口，其一，在通過(guò)革命手段奪得政權(quán)之后應(yīng)該建立一個(gè)什么樣的中國(guó)是勝利者必然的思考，這是一個(gè)廢墟上的考驗(yàn)，也是一個(gè)是否進(jìn)城之后不再重復(fù)歷史悲劇的考驗(yàn)；其二，如何選擇建設(shè)社會(huì)主義中國(guó)的道路是前者的必然考量，新生的政權(quán)需要的不再僅僅是激情，更多的是要解決戰(zhàn)爭(zhēng)帶來(lái)的創(chuàng)傷遺留下來(lái)的內(nèi)心痛苦，需要物質(zhì)的滿足。

面對(duì)正在步入全球化時(shí)代的世界格局，黨的工作重心在痛定思痛之后，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心建設(shè)社會(huì)的思路終于把如同散沙的國(guó)人凝結(jié)到一條大路上。然而，如何治理全民皆商的社會(huì)秩序以及由此帶來(lái)的各種糾紛成為中國(guó)必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，這個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)就是國(guó)家治理問(wèn)題。即采用何種方式在一個(gè)正在興起的處于轉(zhuǎn)型的國(guó)家進(jìn)行符合人民主權(quán)性質(zhì)政權(quán)結(jié)構(gòu)需要的治理模式。這不僅僅是一個(gè)政權(quán)存在必須解決的問(wèn)題，也體現(xiàn)了一個(gè)政黨執(zhí)政的能力。

當(dāng)中共從革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨，這是一個(gè)必然的轉(zhuǎn)變，角色的轉(zhuǎn)變必然決定了工作方式的改變。于是，當(dāng)我們回頭看待共和國(guó)歷史的時(shí)候，不能不得出這樣一個(gè)結(jié)論，中國(guó)正在走一條司法治理模式的道路。盡管這條道路是那樣的艱辛與痛苦，但是，現(xiàn)實(shí)發(fā)生的事件告訴我們，這是一個(gè)智慧的選擇，也是一個(gè)無(wú)可奈何的選擇。與其說(shuō)是一個(gè)現(xiàn)代化的必然進(jìn)程，毋寧說(shuō)是一個(gè)在現(xiàn)代化面前不得不作出的選擇。然而，一個(gè)時(shí)期以來(lái)，完全以法律規(guī)則主義為基礎(chǔ)的司法治理在中國(guó)遇到了前所未有的阻力，習(xí)俗入判就是一個(gè)很好的說(shuō)明。不過(guò)，在2010年建設(shè)完備的社會(huì)主義法律體系的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之際，解決了有法必依的前提性條件的歷史里程碑的奠基處，司法治理必然走向社會(huì)治理的舞臺(tái)。藉此，對(duì)先前的治理模式進(jìn)行客觀的梳理，尤其是司法治理限度的可行性、深層次透析，不能不說(shuō)是當(dāng)下的緊急事務(wù)。

行政治理的退卻與司法治理的興起

幾經(jīng)周折，歷經(jīng)政權(quán)移轉(zhuǎn)，中國(guó)社會(huì)采用了兩種方式，一種是主義的引入，一種是變法的采納。在這兩種模式下，改革創(chuàng)新了社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展模式。即在以農(nóng)業(yè)為根本的工業(yè)基礎(chǔ)極為落后的國(guó)家里采用西方工業(yè)革命后的現(xiàn)代技術(shù)，在主義的領(lǐng)導(dǎo)或者變法的推動(dòng)下實(shí)現(xiàn)整個(gè)中國(guó)的強(qiáng)國(guó)之夢(mèng)。即便是1949年新政權(quán)的勝利，也是建立在一種主義戰(zhàn)勝另一種主義的基礎(chǔ)之上，是繼續(xù)為實(shí)現(xiàn)強(qiáng)國(guó)之夢(mèng)的延續(xù)，盡管其中包含著民族獨(dú)立、國(guó)家統(tǒng)一的成分。但是，其目的仍舊沒(méi)有離開(kāi)強(qiáng)國(guó)之路指向。在歷史巨變的過(guò)程中，中國(guó)社會(huì)顯示了自己獨(dú)特的社會(huì)構(gòu)成與存在，也使得發(fā)展呈現(xiàn)出別樣的特色軌跡。這種特色軌跡意味著新秩序的構(gòu)建，顯然，選擇有別于舊的治理模式應(yīng)屬情理之中。

由于職能的模糊和統(tǒng)一，自然在掌管國(guó)家權(quán)力的主體分工上存在著對(duì)應(yīng)的結(jié)構(gòu)，司法與行政合二為一是中國(guó)數(shù)千年來(lái)的一個(gè)國(guó)家治理特色。這種傳統(tǒng)雖然在近代經(jīng)過(guò)西風(fēng)東進(jìn)，被現(xiàn)代化的國(guó)家管理模式所代替。但是，這種傳統(tǒng)在整個(gè)社會(huì)制造了一種更為深刻的人文傳統(tǒng)。即在中國(guó)社會(huì)生活的范式下，社會(huì)公眾發(fā)生了糾紛，最終能夠做出具有執(zhí)行力的解決方案的不是司法官員，而是行政官員。這樣在中國(guó)社會(huì)形成了一種傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，即政府的最高行政長(zhǎng)官才是真正的權(quán)力人，是公平正義的制造者。這種思維慣性乃至到了21世紀(jì)的當(dāng)下中國(guó)，仍然凸顯了其巨大的引領(lǐng)作用。

在中國(guó)社會(huì)的發(fā)展中，特別是大清帝國(guó)被數(shù)次恥辱驚醒以后的中國(guó)社會(huì)變革進(jìn)程中，無(wú)論時(shí)代如何變化，無(wú)論政權(quán)幾經(jīng)易手，其中有一個(gè)明顯的特征，那就是重視法制建設(shè)。至于是否按照法律制度的規(guī)定執(zhí)行則是另外一回事，至少?gòu)纳鐣?huì)發(fā)展的現(xiàn)象上，向西歐英美以及日本的發(fā)達(dá)經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)，那就是變法革新強(qiáng)國(guó)的認(rèn)識(shí)成為時(shí)代的共識(shí)，成為中國(guó)國(guó)家權(quán)力執(zhí)掌者不約而同的作為，盡管在某個(gè)特殊時(shí)代發(fā)生停滯甚至倒退。但是，另類的治理社會(huì)模式艱難地維持了社會(huì)發(fā)展。從中國(guó)最早的一部憲法到六法全書(shū)的建立，從現(xiàn)代法治在中國(guó)的興起到社會(huì)主義革命法治的建設(shè)，足以說(shuō)明了在近代100年之久的中國(guó)社會(huì)生活中，依據(jù)法律治理社會(huì)管理社會(huì)的想法正在走向現(xiàn)實(shí)。

改革開(kāi)放是貫徹落實(shí)社會(huì)主義優(yōu)越性的根本出路。在改革開(kāi)放的進(jìn)程中，隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，中國(guó)社會(huì)的結(jié)構(gòu)受到了根本性的沖撞。即歷來(lái)在嚴(yán)格戶籍制度管理下的人口聚居開(kāi)始了游離運(yùn)動(dòng)，人口開(kāi)始從靜止的囿于集體主義之下的生活轉(zhuǎn)向了動(dòng)態(tài)的尋求個(gè)人社會(huì)價(jià)值的打工。對(duì)于以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為基本生存方式的中國(guó)而言，人口的流動(dòng)對(duì)于其所居于其中的社會(huì)來(lái)講，不僅僅是對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)模式的突破，而是表達(dá)了人們對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追求。當(dāng)社會(huì)個(gè)體擁有了自己的財(cái)產(chǎn)與滿足感的時(shí)候，接下來(lái)的問(wèn)題就是如何能夠通過(guò)保護(hù)自己的私有財(cái)產(chǎn)而獲得永久的滿足，或者是通過(guò)資本再積累以及擴(kuò)大再生產(chǎn)來(lái)滿足自己不斷膨脹的占有欲。前者需要一種規(guī)則來(lái)對(duì)現(xiàn)有的財(cái)產(chǎn)實(shí)施強(qiáng)有力的保護(hù)，后者也需要一種規(guī)則來(lái)對(duì)將來(lái)的可能性收益實(shí)施可預(yù)測(cè)的強(qiáng)制保護(hù)。因此，依賴個(gè)人的權(quán)威或者依賴某個(gè)集團(tuán)的意志作為保護(hù)的手段日益被人們所懷疑，處于惶恐不安的社會(huì)公眾期待著一種不變的制度來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的愿望。經(jīng)濟(jì)利益的獲得以及個(gè)體財(cái)產(chǎn)的擁有為權(quán)利意識(shí)的形成打好了地基。個(gè)體所擁有的私有財(cái)產(chǎn)不僅為個(gè)體獲得一種法律保護(hù)提供了需求，也為社會(huì)個(gè)體消費(fèi)法律提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

與此同時(shí)，社會(huì)個(gè)體基于相互之間的權(quán)益糾紛也愈來(lái)愈多，競(jìng)爭(zhēng)性在社會(huì)交往碎片日益單元化的進(jìn)程中愈發(fā)強(qiáng)勢(shì)，如何為權(quán)益的初次定位與權(quán)益的第二次分配是一個(gè)處于轉(zhuǎn)型中社會(huì)必然面臨的問(wèn)題。如果說(shuō)政府必須為社會(huì)秩序的穩(wěn)定作出積極的治理舉措，那么，社會(huì)個(gè)體對(duì)于政府提高社會(huì)秩序的治理需求正是政府選擇一種治理模式的契機(jī)。

隨著改革開(kāi)放的擴(kuò)大，國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)型組織之間以及國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)組織與國(guó)外經(jīng)濟(jì)組織之間，包括個(gè)體之間的貿(mào)易往來(lái)引發(fā)了大量的經(jīng)濟(jì)糾紛，這些糾紛對(duì)于當(dāng)時(shí)剛剛走出“文化大革命”陰影的中國(guó)司法系統(tǒng)，無(wú)論是從法律體系的完備、司法人員的素質(zhì)，還是從司法制度、司法機(jī)關(guān)的職責(zé)而言，顯然，都無(wú)法應(yīng)對(duì)。基于提高審判效率的審判方式的改革拉開(kāi)了中國(guó)司法體制改革的序幕，也由此引發(fā)了關(guān)于司法改革的理論探討和爭(zhēng)鳴。這些局部的試探性嘗試推動(dòng)了中國(guó)法學(xué)理論的研究與發(fā)展，理論的研究與發(fā)展啟蒙了社會(huì)公眾的心智，改革司法、呼喚法治、強(qiáng)調(diào)司法程序、保障公民合法權(quán)益、試圖通過(guò)法律治理社會(huì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義等，成為社會(huì)各個(gè)階層的一致心聲。

(作者系四川省綿陽(yáng)市中級(jí)人民法院民三庭法官）