姜 南

JIANG Nan1，2

我國校園足球政策執(zhí)行的制約因素與路徑選擇
——基于史密斯政策執(zhí)行過程模型的視角

姜 南1，2

JIANG Nan1，2

2009年，國家體育總局與教育部聯(lián)合頒布《關(guān)于開展全國青少年校園足球活動的通知》（體群字〔2009〕54號），標(biāo)志著我國校園足球活動正式啟動。隨后的7年中，又陸續(xù)頒布多項政策來推進(jìn)我國校園足球活動的開展，如，2013年2月，國家體育總局、教育部聯(lián)合出臺《關(guān)于加強(qiáng)全國青少年校園足球工作的意見》；2014年11月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組召開“全國青少年校園足球工作電視電話會議”；2015年7月，教育部等6部門共同頒布《關(guān)于加快發(fā)展青少年校園足球的實施意見》；2016年，國家發(fā)展改革委、國務(wù)院足球改革發(fā)展部際聯(lián)席會議辦公室、國家體育總局、教育部聯(lián)合發(fā)布《中國足球中長期發(fā)展規(guī)劃（2016-2050）》等，都對校園足球活動做出重要指示。

在良好政策環(huán)境的支持下，在國家和社會的殷切期盼中，校園足球活動正在緊鑼密鼓地開展，但同時也暴露了一些問題。婁方平［8］（2016）指出，當(dāng)前校園足球活動存在教育價值缺失、發(fā)展目標(biāo)缺位、管理運(yùn)行分化、內(nèi)容形式化、教師教練化、評價考核偏離等不足之處。美國政策學(xué)者艾利森認(rèn)為，在實現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效執(zhí)行［1］。中共十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》也強(qiáng)調(diào)“在加快轉(zhuǎn)變政府職能戰(zhàn)略任務(wù)中，要加強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力”［16］。因此，通過提高校園足球政策執(zhí)行力可以解決校園足球?qū)嵺`過程中應(yīng)然和實然相背離的現(xiàn)象。目前，對于我國校園足球政策執(zhí)行的研究仍處于初級階段，筆者發(fā)現(xiàn)有2篇文章對校園足球政策執(zhí)行進(jìn)行研究：1）邱林［15］從利益博弈的角度分析校園足球政策執(zhí)行過程中不同層次的利益博弈關(guān)系，并探索校園足球政策執(zhí)行利益的協(xié)調(diào)途徑；2）楊成偉等［17］運(yùn)用米特-霍恩政策執(zhí)行模型對青少年足球政策執(zhí)行的各個因素進(jìn)行全面分析，并提出促進(jìn)青少年足球政策有效執(zhí)行的優(yōu)化路徑。由于我國校園足球政策執(zhí)行是涉及到多個部門、多方利益的復(fù)雜過程，需要借鑒公共管理學(xué)相關(guān)理論并選擇成熟的政策執(zhí)行模型對這一過程進(jìn)行深入分析，厘清政策執(zhí)行的影響因素以及彼此間的關(guān)系。鑒于此，本研究借用史密斯政策執(zhí)行過程模型，對我國校園足球政策執(zhí)行的復(fù)雜性進(jìn)行分析，解析影響我國校園足球政策執(zhí)行的制約因素，并提出提升政策執(zhí)行力的優(yōu)化路徑。

1 史密斯政策執(zhí)行過程模型的分析與引入

在國務(wù)院的監(jiān)督指導(dǎo)下，由國家體育總局與教育部共同構(gòu)建全國青少年校園足球工作領(lǐng)導(dǎo)辦公室，在地方上由布局城市所屬的省、市體育局和省、市教育局成立省、市校園足球工作領(lǐng)導(dǎo)小組，共同負(fù)責(zé)校園足球的相關(guān)政策制定、物質(zhì)條件保障、足球聯(lián)賽組織、教學(xué)大綱修訂、師資力量培訓(xùn)等事務(wù)。進(jìn)而由校園足球定點(diǎn)學(xué)校開展一系列校園足球活動，對廣大青少年學(xué)生進(jìn)行學(xué)校體育教育，從而完成整個校園足球政策的執(zhí)行過程。我國公共政策執(zhí)行一般采用“以政策為中心”的自上而下的途徑［18］，從目前我國校園足球政策執(zhí)行的組織結(jié)構(gòu)來看，符合政策執(zhí)行“自上而下過程模式”的特征與要求。美國學(xué)者史密斯是最早構(gòu)建過程模型（圖1）的學(xué)者，他在《政策執(zhí)行過程》一書中首次提出政策執(zhí)行的四因素論，認(rèn)為影響政策執(zhí)行的因素主要有理想化的政策、目標(biāo)群體、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、環(huán)境因素4個方面［9］。

我國校園足球政策執(zhí)行過程是一個復(fù)雜的動態(tài)系統(tǒng)，是涉及到政策本身、執(zhí)行主體、目標(biāo)群體、執(zhí)行資源、執(zhí)行環(huán)境等多方面的利益博弈過程，需要從更高層次上對其進(jìn)行整體審視和頂層設(shè)計，對執(zhí)行因素進(jìn)行優(yōu)化配置，最終形成校園足球政策執(zhí)行協(xié)同合力。本研究將史密斯政策執(zhí)行過程模型引入到校園足球政策執(zhí)行研究中，可為校園足球政策執(zhí)行提供清晰的研究思路及分析框架，以專業(yè)的公共政策執(zhí)行理論為基礎(chǔ)，剖析校園足球政策執(zhí)行阻滯表象，探究隱于深處的原因，進(jìn)而提出提升政策執(zhí)行力的路徑及策略。

圖1 史密斯政策執(zhí)行過程模型示意圖Figure 1.The Smith’Model of the Policy Implementation

2 史密斯政策執(zhí)行模型框架下我國校園足球政策執(zhí)行制約因素分析

本研究借助史密斯政策執(zhí)行過程模型從政策本身、執(zhí)行機(jī)制、目標(biāo)群體以及執(zhí)行環(huán)境4個維度對可能產(chǎn)生執(zhí)行阻滯的因素進(jìn)行分析，從而為優(yōu)化政策執(zhí)行力提供現(xiàn)實依據(jù)。

2.1 我國校園足球政策體系情況分析

2.1.1 校園足球政策體系延續(xù)性和銜接性不足

我國校園足球活動啟動9年以來，國家和各省、市陸續(xù)頒布了若干政策來推進(jìn)校園足球活動的開展并取得了較好的效果。但對這些政策進(jìn)行整體分析發(fā)現(xiàn)，相關(guān)校園足球政策仍存在有待改進(jìn)的地方。如，有關(guān)校園足球活動的資金保障方面出現(xiàn)政策重復(fù)的現(xiàn)象，前后政策承接性和深入性不夠。2009年，《關(guān)于開展全國青少年校園足球活動的通知》中提出，其資金來源為國家體育總局從體育彩票公益金中撥出?？睿鞯匕床簧儆?：1的比例匹配資金，通過多種渠道開放市場資源。2013年，《關(guān)于加強(qiáng)全國青少年校園足球工作的意見》中強(qiáng)調(diào)，各體育部門從體育彩票公益金中撥出專款并引導(dǎo)企事業(yè)單位、社會團(tuán)體和個人多種形式的贊助。2015年，《關(guān)于加快發(fā)展青少年校園足球的實施意見》中再次指出，要建立政府支持、市場參與、多方籌措的校園足球發(fā)展經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制。然而，關(guān)于如何進(jìn)行資金籌措，又有哪些相關(guān)的規(guī)定并沒有進(jìn)一步說明。因此，校園足球政策體系內(nèi)部前后政策遞進(jìn)性不足，有可能導(dǎo)致校園足球政策執(zhí)行效率降低。相關(guān)研究顯示，當(dāng)前我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)部分城市的校園足球活動，特別是縣級市存在資金不足的現(xiàn)象，不能滿足場地器材的改善、教學(xué)訓(xùn)練比賽的需要以及師資力量的引進(jìn)與培訓(xùn)［4-10］。

2.1.2 校園足球政策內(nèi)容形式化和操作性不足

政策的可操作性也是影響政策執(zhí)行效力的重要因素。操作性是要求所有的規(guī)則制度都與工作方法相聯(lián)系以便制度得以落實［12］。我國校園足球政策體系中存在政策內(nèi)容形式化以及表述模糊的現(xiàn)象，2013年，《關(guān)于加強(qiáng)全國青少年校園足球工作的意見》中強(qiáng)調(diào)，要保障足球教師在職務(wù)評聘、福利待遇、評優(yōu)表彰等方面與其他學(xué)科教師同等待遇，所組織的課外足球活動及競賽活動應(yīng)當(dāng)計算工作量。但由于目前校園足球活動缺少配套的指導(dǎo)政策和相應(yīng)的體制改革，使得旨在調(diào)動教師積極性的政策并未得以落實。2015年，《關(guān)于加快發(fā)展青少年校園足球的實施意見》中提到，要科學(xué)統(tǒng)籌足球教學(xué)與其他學(xué)科教學(xué)，在課時分配、教師配備、教學(xué)管理、績效評價等方面為足球教學(xué)改革創(chuàng)造條件，然而，在沉重的升學(xué)壓力及學(xué)校體育不受重視的大背景下，能從其他學(xué)科中分一杯羹并不容易。2015年，《中國足球改革總體方案》中強(qiáng)調(diào)，完善考試招生政策，鼓勵足球特長生在升學(xué)錄取時在一定范圍內(nèi)合理流動，卻并未明確“一定范圍”的具體標(biāo)準(zhǔn)和操作細(xì)則。因此，這種形式化、模糊性的政策表述以及未配有具體實施方案的校園足球政策體系極易導(dǎo)致校園足球政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)阻滯或異化的現(xiàn)象。

2.2 我國校園足球政策執(zhí)行機(jī)制情況分析

本研究將“執(zhí)行機(jī)制”替代史密斯政策執(zhí)行模型中的“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”，是因為作為校園足球政策執(zhí)行這一復(fù)雜過程，建立完善的政策執(zhí)行機(jī)制體系才能夠保障校園足球活動順利開展。正如校園足球辦公室主任馮劍明所言：“發(fā)展校園足球，關(guān)鍵是理順管理體制”［19］。根據(jù)教育部等6部門《關(guān)于加快發(fā)展青少年校園足球的實施意見》（教體藝〔2015〕6號）和《教育部體育衛(wèi)生與藝術(shù)教育司2016年工作要點(diǎn)》（教體藝〔2016〕1號）等文件精神，本研究將校園足球政策執(zhí)行機(jī)制主要劃分為管理機(jī)制、監(jiān)督評價機(jī)制、教學(xué)機(jī)制、訓(xùn)練機(jī)制、人才機(jī)制、競賽機(jī)制、激勵機(jī)制、保障機(jī)制，從而為校園足球政策執(zhí)行提供良好的機(jī)制保障。其中，激勵機(jī)制歸入“目標(biāo)群體因素”中論述，保障機(jī)制歸入“執(zhí)行環(huán)境因素”中論述。

2.2.1 執(zhí)行機(jī)制協(xié)調(diào)不暢，監(jiān)督評價形式單一

我國校園足球是在政府指導(dǎo)下、由教育部門和體育部門聯(lián)合成立指導(dǎo)小組負(fù)責(zé)相關(guān)政策的執(zhí)行，目的是要形成以政府為主導(dǎo)、教育部門和體育部門相互配合、其他部門通力合作的跨界整合運(yùn)行機(jī)制。但在中國的行政管理體制中，系統(tǒng)分離和條塊分割是長期存在的一大弊端［20］。教育部門的責(zé)任主體與體育部門的權(quán)力主體之間的對立分化將會帶來一系列部門協(xié)調(diào)運(yùn)行的缺失和政令執(zhí)行的失效［8］。值得欣喜的是，目前已成立全國及地方校園足球辦公室統(tǒng)籌規(guī)劃校園足球政策的執(zhí)行，在校園足球活動開展過程中，教育部門已經(jīng)承擔(dān)了大部分工作，并與體育部門不斷加強(qiáng)合作，保障校園足球活動順利開展，但由于教育系統(tǒng)中足球教師的專業(yè)能力與體育系統(tǒng)中的足球?qū)I(yè)人員有較大差距，導(dǎo)致校園足球優(yōu)秀教訓(xùn)人員缺乏。現(xiàn)實中，優(yōu)秀足球人才與場地器材設(shè)施多存在于體育系統(tǒng)內(nèi)，體育系統(tǒng)與教育系統(tǒng)銜接不足，使得優(yōu)質(zhì)的體育資源無法與學(xué)校教育共享。此外，其他權(quán)力部門的保障機(jī)制、激勵機(jī)制、聯(lián)動機(jī)制尚未建立，沒有配以相關(guān)的政策執(zhí)行制度和詳實的實施標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致校園足球政策執(zhí)行出現(xiàn)體制瓶頸，無法保障良好的政策目的達(dá)成。

我國校園足球政策執(zhí)行過程中缺少常態(tài)化、制度化的監(jiān)督機(jī)制和多元化的監(jiān)督手段。而對政策執(zhí)行進(jìn)行適時監(jiān)督是防止政策執(zhí)行失控的必要措施［14］。目前，對于校園足球的監(jiān)督形式過于單一，監(jiān)督過程趨于表面化，過多集中于對足球聯(lián)賽的監(jiān)督檢查，“聽匯報看名次”成為主要的監(jiān)督手段。導(dǎo)致學(xué)校在執(zhí)行校園足球政策時常以參與比賽的場次、所取得競賽的名次作為政策執(zhí)行的檢查標(biāo)準(zhǔn)以及獲得獎勵的資本。從而忽略了學(xué)生身體素質(zhì)、心理素質(zhì)、運(yùn)動素質(zhì)、思想品質(zhì)、社會交往等能力改善的綜合評價，極易出現(xiàn)上有政策、下有對策的狀況，未起到對校園足球活動進(jìn)行實時監(jiān)管、及時調(diào)控的作用。

2.2.2 教學(xué)開展形式化，訓(xùn)練水平業(yè)余化

校園足球作為學(xué)校體育的一個分支，是體育教育的重要組成，理應(yīng)歸屬教育學(xué)范疇當(dāng)中，校園足球是通過足球這一運(yùn)動手段實現(xiàn)增進(jìn)全體學(xué)生身體健康、提高運(yùn)動能力、培養(yǎng)健全人格的教育目的，并在此基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)足球人才，進(jìn)行科學(xué)訓(xùn)練和比賽來提高部分青少年的足球競技水平。但在校園足球政策執(zhí)行過程中，易出現(xiàn)本末倒置的現(xiàn)象，如，學(xué)校為應(yīng)對“政治任務(wù)”組建校足球運(yùn)動隊來參加比賽、取得名次、完成指標(biāo)，將校園足球做成面子工程和表演項目，而沒有把工作的重點(diǎn)放在學(xué)校體育教育方面。如果無視學(xué)生發(fā)展需要以及體育教育的本質(zhì)規(guī)律，沒有進(jìn)行相應(yīng)的足球教學(xué)改革以及校本課程的開發(fā)，會使校園足球的教學(xué)趨向形式化，很難實現(xiàn)校園足球惠及全體學(xué)生健康的本質(zhì)初衷。而校足球運(yùn)動隊由于缺乏專業(yè)足球教師，使其運(yùn)動水平較為業(yè)余、競技能力難以提高。目前，校園足球活動多由學(xué)校現(xiàn)任體育教師承擔(dān)教學(xué)與訓(xùn)練任務(wù)，由于其未進(jìn)行專業(yè)足球教學(xué)培訓(xùn)以及缺乏訓(xùn)練比賽經(jīng)驗，難以保障足球訓(xùn)練的科學(xué)性和專業(yè)性。因此，當(dāng)前校園足球陷入了發(fā)展瓶頸，足球教學(xué)不受重視、足球訓(xùn)練又不專業(yè)，既不能實現(xiàn)增強(qiáng)全體學(xué)生身心健康的目的，也不能達(dá)到培養(yǎng)足球人才的高度。

2.2.3 人才培養(yǎng)出路狹窄，競賽體系仍不健全

傳統(tǒng)觀念使得校長和家長對于“學(xué)校體育、校園足球”難以形成正確的價值認(rèn)知，將校園足球視為耽誤學(xué)習(xí)、阻礙升學(xué)的無用之舉。相比于德國、日本、韓國等足球強(qiáng)國所建立的完善的“小學(xué)-初中-高中-大學(xué)”人才培養(yǎng)體系，我國校園足球?qū)W生的人才培養(yǎng)出路相對狹窄，仍然采用的是高水平運(yùn)動員的人才培養(yǎng)方式，沒有打通學(xué)生升學(xué)成才的渠道?，F(xiàn)實中，高水平運(yùn)動員的招考指標(biāo)有限，加之取得足球運(yùn)動等級證書的名額較少且難度較高，造成普通學(xué)生難以順利通過“高競技”的獨(dú)木橋。使得校長、家長不支持、不鼓勵甚至反對、打壓學(xué)生參與校園足球的積極性，難以形成大、中、小學(xué)足球人才層層輸送的動力鏈條，從而再次走上傳統(tǒng)體育學(xué)校、傳統(tǒng)足球?qū)W校的人才培養(yǎng)模式。此外，我國校園足球初步建立了高校、高中、初中、小學(xué)4級聯(lián)賽機(jī)制，并實行縣級、市級、省級和國家級賽事分級管理的競賽制度。目前所構(gòu)建的競賽體系是以學(xué)校為單位進(jìn)行競技角逐，選拔足球競技人才為校爭光。這種競賽體系仍然是以少數(shù)學(xué)生參與為主的，而處在校園足球普及階段的廣大青少年學(xué)生所能參與機(jī)會則相對較少，無法實現(xiàn)通過比賽對青少年學(xué)生進(jìn)行體能、技能、思維能力、心理能力、團(tuán)隊合作等體育教育的目的。因此，需要完善4級聯(lián)賽的體制，比如，要求每級聯(lián)賽都要有年齡組別，各個學(xué)校每個年齡組都要有隊參賽等。此外，在開展4級聯(lián)賽機(jī)制的同時應(yīng)加強(qiáng)學(xué)校內(nèi)部的比賽數(shù)量以及非正式、娛樂性、教育性的比賽形式，從而讓廣大青少年學(xué)生真正享受足球運(yùn)動帶來的喜悅，而不是以比賽名次和比賽勝負(fù)為追求目標(biāo)。

2.3 我國校園足球政策執(zhí)行目標(biāo)群體自利性分析

史密斯政策執(zhí)行過程模型中的目標(biāo)群體是指受政策影響而必須采取相應(yīng)反應(yīng)的那些人［1］。校園足球政策歸根到底是通過校長、教師、學(xué)生、家長等目標(biāo)群體對政策產(chǎn)生認(rèn)同以及形成遵從行為來實現(xiàn)的。基于“傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”和“馬斯洛的需要層次說”2個理論，在執(zhí)行政策過程中，絕大部分群體首先從自身的生理需要、安全需要、感情需要、尊重需要、自我實現(xiàn)需要出發(fā)來考量所要執(zhí)行的政策，產(chǎn)生對于政策不同程度的認(rèn)同，形成最有利于自我利益最大化的執(zhí)行行為。這種行為既可能成為有效推動政策執(zhí)行的動力，也易成為政策執(zhí)行阻滯的誘因。毛振明等［13］強(qiáng)調(diào)，要搞好校園足球必須有新的動力機(jī)制，抓動力就要抓住兩個長，即校長和家長。

在注重分?jǐn)?shù)、升學(xué)為上的教育環(huán)境下，校長和家長是阻礙校園足球活動開展的主要因素。校長從學(xué)校的利益出發(fā)，學(xué)校的升學(xué)率、教學(xué)質(zhì)量、上級領(lǐng)導(dǎo)的重視、外界社會的認(rèn)可等都可能成為學(xué)校工作的風(fēng)向標(biāo)。如果校長持有校園足球政策不得不執(zhí)行的消極態(tài)度，極易將校園足球變?yōu)檎冏闱颉⒚孀幼闱?、表演足球等異化形式。家長從孩子升學(xué)出路、人生發(fā)展的利益出發(fā)，把校園足球歸屬為浪費(fèi)時間、耽誤學(xué)習(xí)、無益升學(xué)的行列，即便認(rèn)識到校園足球具有增強(qiáng)學(xué)生體質(zhì)、培養(yǎng)健全人格等寶貴價值，也會屈服于應(yīng)試教育的體制之下。當(dāng)家長和校長將校園足球活動置于邊緣地帶時，對于體育教師而言從事校園足球活動只是增加自身的工作量和負(fù)擔(dān)，不會帶來自身價值的實現(xiàn)和相關(guān)利益的補(bǔ)給，這使得體育教師產(chǎn)生對于校園足球活動開展的敷衍和抵觸情緒。而對廣大學(xué)生來說，即使抱有濃厚的興趣和參與的積極性，也會在升學(xué)和分?jǐn)?shù)的壓力、校長和家長的督促以及體育教師的拖延態(tài)度里化為泡影。這就導(dǎo)致校園足球良好的政策目的、政策價值在政策執(zhí)行阻滯中發(fā)生了質(zhì)的改變，偏離校園足球正確的發(fā)展軌道。

2.4 我國校園足球政策執(zhí)行外界環(huán)境情況分析

2.4.1 應(yīng)試教育體制的大環(huán)境

校園足球政策執(zhí)行是一個具象化的過程，是將政策意圖具體實施于學(xué)校體育教育過程當(dāng)中，這一過程與政策所處的外界環(huán)境有密切的關(guān)系。在應(yīng)試教育的大背景下，升學(xué)率成為考評學(xué)校、校長、教師的主要指標(biāo)，會帶來一系列的關(guān)聯(lián)效應(yīng)。應(yīng)試教育對于智育的過度推崇其實是對體育的傾軋與束縛［14］。校園足球政策所推崇的強(qiáng)身健體、陽光體育、足球知識和技能普及、足球人才培養(yǎng)、素質(zhì)教育、文化建設(shè)的活動價值［6］，抵不過高升學(xué)率、高校文憑的誘惑，再加之校園足球相關(guān)人才輸送制度、激勵制度、保障制度、監(jiān)督制度不健全，從而使校園足球在應(yīng)試教育體制下失去發(fā)展動力。在成績主導(dǎo)的學(xué)校教育環(huán)境中，體育不被學(xué)校教育所重視，有些體育課時不能被保證，校園足球活動推廣更是舉步維艱，即便是從事足球運(yùn)動的青少年學(xué)生多數(shù)也是將足球運(yùn)動當(dāng)作升學(xué)的捷徑。

2.4.2 政策執(zhí)行的物質(zhì)環(huán)境

在這樣的政策實施環(huán)境中，校園足球發(fā)展所需的物質(zhì)資源難以惠及所有定點(diǎn)足球?qū)W校。在2016年4月頒布的《中國足球長期發(fā)展規(guī)劃（2016-2050年）》中重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，要完善公共財政對足球事業(yè)發(fā)展的投入機(jī)制，加大對校園足球運(yùn)動場建設(shè)力度。從撥款情況來看，根據(jù)全國校園足球領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任馮劍明介紹，在第1個5年規(guī)劃期間，國家財政撥款只有國家體育總局每年下?lián)艿? 600萬元，即使把撥款全部平均分配到現(xiàn)有的5 000多所試點(diǎn)學(xué)校，每所學(xué)校撥款總額也不過1萬元左右［7］。在國家撥款的基礎(chǔ)上，校園足球的開展還需要各省、市財政的專項撥款。但由于各省、市地區(qū)財政差異，特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)對于校園足球活動的專項經(jīng)費(fèi)支持不及北京、上海、廣東等發(fā)達(dá)地區(qū)，從而造成校園足球整體發(fā)展不均衡的狀況，無法使全國廣大青少年都享受校園足球活動的諸多益處。如果校園足球經(jīng)費(fèi)只能夠滿足日常訓(xùn)練及比賽需要，又如何實現(xiàn)《中國足球長期發(fā)展規(guī)劃（2016-2050年）》中所要求的全國特色足球?qū)W校達(dá)到2萬所，每個中小學(xué)足球特色學(xué)校均建有1塊以上的足球場地的近期目標(biāo)。

2.4.3 政策執(zhí)行的人力資源環(huán)境

我國校園足球同樣存在足球教師相對缺乏的現(xiàn)象，按上述所要求的到2020年全國足球特色學(xué)校達(dá)到2萬所的目標(biāo)，如果每個學(xué)校至少配備1名專職足球教師，未來5年至少需要2萬名足球師資配備。而當(dāng)前校園足球的開展絕大多數(shù)是由學(xué)校非足球?qū)I(yè)的體育教師兼職進(jìn)行，缺乏專業(yè)的足球教學(xué)訓(xùn)練經(jīng)驗，無法保證校園足球活動質(zhì)量。校園足球運(yùn)動是將足球項目與體育教學(xué)相結(jié)合的產(chǎn)物，既不是單純的足球競技訓(xùn)練活動，又區(qū)別于其他體育教學(xué)項目，校園足球真正需要的是既具有足球?qū)I(yè)知識技能又通過教師資格考核的足球教師，并非單純的體育教師或足球運(yùn)動員所能承擔(dān)。因此，國家及各省、市已經(jīng)開展國培和省培計劃，對現(xiàn)有體育教師進(jìn)行足球師資培訓(xùn)，且探索制定退役足球運(yùn)動員從事校園足球工作的政策措施，從數(shù)量上滿足了校園足球活動對于足球教師的需求。然而，在足球培訓(xùn)的過程中對受訓(xùn)體育教師缺乏嚴(yán)格的考評標(biāo)準(zhǔn)和長期系統(tǒng)的培訓(xùn)計劃，短時間內(nèi)培訓(xùn)出的足球教師能否保證校園足球教育和足球技能方面的質(zhì)量值得商榷。

3 突破瓶頸：提升我國校園足球政策執(zhí)行力的路徑選擇

3.1 明晰校園足球政策目標(biāo)，擺脫激進(jìn)的發(fā)展模式

準(zhǔn)確的政策目標(biāo)定位是公共政策執(zhí)行的起點(diǎn)，對整個政策執(zhí)行具有重要的指導(dǎo)作用，是防止政策執(zhí)行出現(xiàn)異化和阻滯現(xiàn)象的關(guān)鍵所在。我國校園足球是以提高青少年身心健康、完善人格品質(zhì)、增強(qiáng)體育興趣、掌握運(yùn)動技能為主要目的的學(xué)校體育活動。在政策執(zhí)行過程中如果對校園足球政策目的出現(xiàn)了認(rèn)識偏差，過多地把培養(yǎng)后備人才的重任壓在校園足球上，易產(chǎn)生競技定位與育人定位相博弈的現(xiàn)象，導(dǎo)致校園足球成為以賽事為中心、以名次為目標(biāo)、以訓(xùn)練為手段、以精英培養(yǎng)為核心的功利主義發(fā)展模式，完全背離以全體學(xué)生為中心、以增強(qiáng)學(xué)生體質(zhì)為目標(biāo)、以教育為手段、以運(yùn)動習(xí)慣養(yǎng)成為核心的學(xué)校體育發(fā)展道路。因此，校園足球政策執(zhí)行要充分體現(xiàn)學(xué)校體育規(guī)律及校園足球的教育價值，毛振明等［13］強(qiáng)調(diào)，要認(rèn)識到校園足球不只是體育、更是教育、是培養(yǎng)億萬青少年的系統(tǒng)工程。此外，我國校園足球政策執(zhí)行應(yīng)擺脫激進(jìn)的發(fā)展模式，政策執(zhí)行時所追求數(shù)據(jù)上的激增能否帶來廣大學(xué)生主動參與足球運(yùn)動的積極性，是值得思考的問題。張廷安［21］指出，真正的校園足球活動場面應(yīng)當(dāng)是使更多的學(xué)生能夠自發(fā)地利用課余時間參與足球活動，更多的是那種無拘無束，自由掌握時間和基本規(guī)則，個個臉上帶著汗水但卻流溢出內(nèi)心快樂無比的樣子。在此基礎(chǔ)上，擴(kuò)大足球人口、提高足球技能、發(fā)掘足球精英，在“春風(fēng)化雨、潤物無聲”中實現(xiàn)足球后備人才培養(yǎng)的目標(biāo)。

3.2 完善政策執(zhí)行機(jī)制，建立協(xié)同校園足球政策體系

校園足球政策體系是一個龐大的系統(tǒng)，校園足球活動的開展涉及教學(xué)改革、課程建設(shè)、競賽組織、人才輸送、條件保障、師資培訓(xùn)、鼓勵措施、社會宣傳等多個方面，需要多領(lǐng)域多部門協(xié)同配合。在校園足球政策方針的指導(dǎo)下，積極推進(jìn)校園足球制度標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，應(yīng)既有校園足球的主體政策又配以具體化的方案，既有頂層設(shè)計又配以實施路徑，使校園足球具體事務(wù)的實施有法可依、有據(jù)可循。值得欣喜的是，2014年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組召開“全國青少年校園足球工作電視電話會議”，教育部、國家體育總局、國家發(fā)展改革委、財政部等部門分別圍繞校園足球的開展進(jìn)行工作部署，涉及到校園足球教學(xué)課程改革、聯(lián)賽機(jī)制建立、保障水平提高、激勵機(jī)制完善、財政資金投入、場地設(shè)施構(gòu)建、人才師資引進(jìn)、校園足球文化普及等多項措施，多籌并舉為政策執(zhí)行提供制度保障，推動校園足球活動取得實質(zhì)性突破。此外，校園足球政策執(zhí)行還應(yīng)處理好長期目標(biāo)與短期目標(biāo)、整體目標(biāo)與具體目標(biāo)、全局目標(biāo)與局部目標(biāo)的關(guān)系。在“強(qiáng)健體魄、健全人格、運(yùn)動習(xí)慣養(yǎng)成以及足球技能普及、足球人才培養(yǎng)”的長遠(yuǎn)目標(biāo)引領(lǐng)下，踏實做好現(xiàn)階段校園足球切實需要達(dá)成的短期目標(biāo)和具體目標(biāo)的落實工作。從而建立起統(tǒng)籌兼顧、互相銜接、逐級深入的校園足球政策體系，最終形成校園足球政策執(zhí)行合力。

3.3 借鑒國外成功經(jīng)驗，構(gòu)建體教結(jié)合培養(yǎng)模式

我國校園足球是在校園場域內(nèi)，以廣大學(xué)生為目標(biāo)群體、以促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展以及足球競技能力提高為目標(biāo)的一項教育過程。從某種程度上說，校園足球是將學(xué)校教育與競技體育相融合的一種體教結(jié)合培養(yǎng)模式。這種“教”與“體”的結(jié)合是將足球運(yùn)動回歸國民教育系統(tǒng)的重要探索，需要一系列配套制度作為保障，并不是單純地在校園中開展足球項目。我國校園足球的體教結(jié)合應(yīng)既包括教育系統(tǒng)與體育系統(tǒng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的結(jié)合，也包括學(xué)校領(lǐng)域與校外俱樂部執(zhí)行環(huán)境的結(jié)合；既包括學(xué)生身心全面發(fā)展與足球人才培養(yǎng)目標(biāo)定位的結(jié)合，也包括體育教育與競技訓(xùn)練實施手段的結(jié)合；既包括教學(xué)效果與競賽成績監(jiān)督評價的結(jié)合，又包括應(yīng)試升學(xué)與人才輸送培養(yǎng)出路的結(jié)合等多個方面。

通過對德國、日本、韓國青少年足球培養(yǎng)模式的分析發(fā)現(xiàn)，這些足球發(fā)達(dá)國家的青少年足球人才培養(yǎng)方式是典型的、成熟的、卓有成效的體教結(jié)合模式。1）從體教結(jié)合的理念上看，應(yīng)是培養(yǎng)興趣、教育為先，踏實做好校園足球的普及工作，提高青少年足球運(yùn)動的人口基數(shù)。2）從體教結(jié)合的方式上看，在上述國家參與足球運(yùn)動的青少年都要完成在教育系統(tǒng)中的必修文化課程，對其進(jìn)行必要的文化素質(zhì)培養(yǎng)，在此基礎(chǔ)上利用課余或節(jié)假日時間接受足球俱樂部的專業(yè)訓(xùn)練，提高其競技能力水平。3）從體教結(jié)合的出路上看，這些國家建立了完善的人才培養(yǎng)輸送模式，即“小學(xué)-中學(xué)-高中-大學(xué)”自下而上的人才輸送渠道，并有嚴(yán)格的招生選材、進(jìn)入職業(yè)隊等方面的明確制度，實現(xiàn)不同年齡階段及時分流和回流。由于文化課的必修要求及足球技術(shù)的專業(yè)訓(xùn)練，使得這些學(xué)生既可以選擇進(jìn)入大學(xué)也可以選擇進(jìn)入職業(yè)足球俱樂部，而當(dāng)不能成為優(yōu)秀足球人才時，也可轉(zhuǎn)向?qū)W歷教育從而解決出路難的問題［11］。通過借鑒國外成熟的體教結(jié)合發(fā)展模式，可以解決現(xiàn)階段我國校園足球育人與競技、普及與提高、學(xué)習(xí)與訓(xùn)練、國民教育與職業(yè)運(yùn)動等方面的矛盾，促使我國足球運(yùn)動走向良性發(fā)展道路。

3.4 擴(kuò)大交叉利益范圍，優(yōu)化目標(biāo)群體行為

丁煌等［2］指出，政策執(zhí)行是相關(guān)政策主體之間基于利益得失的考慮而進(jìn)行的一種利益博弈過程。公共政策執(zhí)行過程中所產(chǎn)生的阻滯現(xiàn)象往往是由于個人利益與公共利益、眼前利益與長遠(yuǎn)利益、局部利益與整體利益等發(fā)生矛盾，即沒有滿足各目標(biāo)群體的個人利益同時又沒有產(chǎn)生交叉利益，不能最終形成政策執(zhí)行合力。徒法不足以自行，因此，需要清楚地認(rèn)識到校園足球各目標(biāo)群體的利益內(nèi)容，并通過完善的保障機(jī)制、激勵機(jī)制實現(xiàn)個人利益最大化。例如，通過教師的激勵機(jī)制實現(xiàn)其個人價值，在教學(xué)工作量、職稱評定、年終評優(yōu)等方面給予相關(guān)的制度保障；在學(xué)校的評價機(jī)制上，擺脫單純以升學(xué)率、足球比賽名次作為評優(yōu)的手段，建立包括以學(xué)生參與足球運(yùn)動的人數(shù)、足球教學(xué)課程改革、足球校本課程建設(shè)、校內(nèi)足球競賽開展等在內(nèi)的綜合評價考核機(jī)制；以國民教育為平臺，通過體教結(jié)合的人才培養(yǎng)模式及人才選拔輸送機(jī)制，打通各級升學(xué)通道，真正消除校長和家長的后顧之憂。此外，要實現(xiàn)校園足球政策執(zhí)行目標(biāo)群體交叉利益的最大化，各利益主體應(yīng)全面理解校園足球活動的推廣價值和目標(biāo)定位，即通過校園足球的開展全面提高青少年學(xué)生的身體素質(zhì)，培養(yǎng)學(xué)生勇于拼搏、團(tuán)結(jié)合作的體育精神，掌握足球技能，培養(yǎng)學(xué)生的體育運(yùn)動習(xí)慣，進(jìn)而產(chǎn)生準(zhǔn)確的政策認(rèn)知，形成深層次的政策認(rèn)同，提高政策執(zhí)行效率，優(yōu)化政策執(zhí)行行為。因此，以實現(xiàn)學(xué)生全面身心健康為出發(fā)點(diǎn)和最高價值追求來擴(kuò)大各群體的交叉利益范圍將成為我國校園足球政策有效執(zhí)行的根本動力。

3.5 拓寬政策執(zhí)行資源，優(yōu)化政策執(zhí)行環(huán)境

面對現(xiàn)階段我國校園足球活動開展的資金配備、場地設(shè)備及師資力量不足的現(xiàn)狀，各省、市主管部門應(yīng)通過多渠道改善校園足球政策執(zhí)行資源。首先，要打破我國校園足球活動資金投入主要依靠政府財政撥款的現(xiàn)狀，在加大政府財政投入的基礎(chǔ)上，充分整合社會及市場的資金投入渠道，形成國家撥款，省、市資金配備，社會贊助等多元化的資金鏈條，并設(shè)立校園足球活動的專項資金，改善校園足球開展的場地設(shè)施等物質(zhì)條件，建立促進(jìn)校園足球發(fā)展的長效支持機(jī)制，切實為我國校園足球活動提供強(qiáng)有力的保障。此外，應(yīng)建立校園足球教師多渠道培養(yǎng)和選拔模式，例如，加大師范院校對于足球?qū)I(yè)后備教師的培養(yǎng)力度，在教師招聘過程中增加足球教師的招考名額；對于具有較高競技能力的退役運(yùn)動員、教練員進(jìn)行教育學(xué)培訓(xùn)，提高其教育教學(xué)能力，并鼓勵其獲取教師資格證書；對學(xué)?，F(xiàn)有體育教師進(jìn)行長期、有計劃的足球?qū)I(yè)技能培訓(xùn)，并建立嚴(yán)格的考核機(jī)制，提高其足球項目教學(xué)訓(xùn)練水平。

值得注意的是，校園足球師資力量配備和人才隊伍建設(shè)并不局限于學(xué)校領(lǐng)域內(nèi)，對于校外的足球俱樂部也應(yīng)加強(qiáng)教練員師資規(guī)范化管理，從而提高我國青少年學(xué)生業(yè)余訓(xùn)練的標(biāo)準(zhǔn)化。在德國、日本等足球強(qiáng)國實施的是學(xué)校與俱樂部相結(jié)合的培養(yǎng)模式，德國至少有27 000個業(yè)余足球俱樂部用于培訓(xùn)各年齡段的青少年足球人才［3］；日本是以足球俱樂部訓(xùn)練中心培養(yǎng)系統(tǒng)為主，以學(xué)校足球培養(yǎng)系統(tǒng)和職業(yè)俱樂部后備梯隊培養(yǎng)系統(tǒng)為輔的“三位一體”的青少年足球培養(yǎng)模式［22］。校外足球俱樂部體系的建立促進(jìn)校園足球發(fā)展的社會化、市場化，通過引入市場機(jī)制既拓寬了資金來源，又可改善青少年足球的物質(zhì)條件，既解決了教師準(zhǔn)入制度的限制，又提高了青少年足球訓(xùn)練的專業(yè)化水平，從而營造“政府主導(dǎo)-學(xué)校為主-社會補(bǔ)充-家庭支持”的校園足球發(fā)展的優(yōu)良環(huán)境。

4 結(jié)語

我國校園足球政策執(zhí)行是一個復(fù)雜的、動態(tài)的系統(tǒng)工程，借助史密斯政策執(zhí)行過程模型可將繁雜的執(zhí)行因素進(jìn)行整合，通過洞察整個校園足球政策執(zhí)行過程發(fā)現(xiàn)，校園足球政策體系自身具有限制性、執(zhí)行機(jī)制協(xié)調(diào)不暢、監(jiān)督評價形式單一、教學(xué)與訓(xùn)練水平有待提高、人才培養(yǎng)出路狹窄、競賽體系不健全、目標(biāo)群體自利性、應(yīng)試教育環(huán)境、物質(zhì)資源匱乏以及人力資源不足都會對校園足球政策的執(zhí)行產(chǎn)生阻滯作用。因此，應(yīng)建立起我國校園足球政策執(zhí)行的協(xié)同系統(tǒng)，為此先要明確校園足球政策目的，防止校園足球異化現(xiàn)象，建立完善的配套執(zhí)行機(jī)制，多渠道拓寬政策執(zhí)行資源，改善政策執(zhí)行環(huán)境，通過構(gòu)建體教結(jié)合的人才培養(yǎng)體系來擴(kuò)大各目標(biāo)群體的交叉利益范圍、優(yōu)化目標(biāo)群體的政策執(zhí)行行為，最終形成政府主導(dǎo)-學(xué)校組織-社會補(bǔ)充-家長支持-學(xué)生參與的校園足球的良性發(fā)展態(tài)勢。

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Restraining Factors and Path Choice of Policy Implementation in Campus Football in China——Under Smith’Policy-Implementation-Processing Framework

運(yùn)用文獻(xiàn)資料調(diào)研、邏輯分析等研究方法，結(jié)合史密斯政策執(zhí)行過程模型，對我國校園足球政策執(zhí)行過程進(jìn)行分析。研究認(rèn)為，我國校園足球政策執(zhí)行是一個復(fù)雜的整體，政策體系自身具有限制性、執(zhí)行機(jī)制協(xié)調(diào)不暢、監(jiān)督評價形式單一、教學(xué)與訓(xùn)練水平有待提高、人才培養(yǎng)出路狹窄、競賽體系不健全、目標(biāo)群體的自利性、傳統(tǒng)的應(yīng)試教育觀念、物質(zhì)資源匱乏以及人力資源不足都是阻滯校園足球政策有效執(zhí)行的重要因素。因此，校園足球要想突破發(fā)展瓶頸，必須明確政策目標(biāo)并進(jìn)行頂層設(shè)計，形成具有協(xié)同效應(yīng)的校園足球政策體系，優(yōu)化政策執(zhí)行環(huán)境，構(gòu)建“體教結(jié)合”的人才培養(yǎng)模式，擴(kuò)大目標(biāo)群體的交叉利益范圍，從根本上提高校園足球政策執(zhí)行效率。

校園足球；政策；執(zhí)行；史密斯模型；制約因素；路徑選擇

By using the method of literature review and logical analysis，combining with Smith’Policy-Implementation-Processing Framework，this paper makes an analysis on the campus football policy implementation in China.The result shows that campus football implementation is a complex entirety.The policy system’s limitation，inharmonious implementation，single super vision and evaluation form，teaching and training neeeds to be improved，narrow talent training way，imperfect competition system，selfish of target group，the traditional exam-oriented education concept，lack of material resources and insufficient human resource are the factors that prevent the implementation of campus football policy.In order to make the breakthrough the bottleneck of campus football development，we must understand the aim of policy and have the top-level design，form a harmonious campus football policy system，optimize the policy implementation environment，set up combination of sport and education development pattern，broaden the aim group benefit’s scope and radically improve the efficiencyof campusfootballpolicyimplementationefficiency.

campus football；policy；implementation；the Smith model；restraining factors；path choice

G80-05

：A

1002-9826（2017）01-0003-06

10.16470/j.csst.201701001

2016-06-04；

：2016-09-27

姜南，女，講師，博士，主要研究方向為民族傳統(tǒng)體育理論與實踐，E-mail：785670628@qq.com。

1.山東科技大學(xué)體育學(xué)院，山東青島266590；2.山東大學(xué)文學(xué)與新聞傳播學(xué)院博士后流動站，山東濟(jì)南250100 1.Shandong University of Science and Technology，Qingdao 266590，China；2.Shandong University，Ji’nan 250100，China.