周 煒 鐘 海 賀圣標(biāo)

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 中國公共財(cái)政與政策研究院，北京 100081)

財(cái)貿(mào)研究 2017.1

財(cái)政分權(quán)與城市生態(tài)文明建設(shè)
——基于非戶籍類公共物品供給的視角

周 煒 鐘 海 賀圣標(biāo)

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 中國公共財(cái)政與政策研究院，北京 100081)

結(jié)合城市生態(tài)文明建設(shè)特點(diǎn)，選取城市生態(tài)文明指標(biāo)，從非戶籍類公共物品角度出發(fā)，就財(cái)政分權(quán)對城市生態(tài)文明建設(shè)的具體影響進(jìn)行分析，結(jié)果表明：財(cái)政分權(quán)與城市生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)正相關(guān)；隨著財(cái)政分權(quán)指標(biāo)的增加，城市生態(tài)文明建設(shè)得到改善。

財(cái)政分權(quán)；非戶籍類公共物品；城市生態(tài)文明建設(shè)

一、引言

傳統(tǒng)的聯(lián)邦制分權(quán)認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)有利于調(diào)動(dòng)不同層級政府的積極性，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及公共物品提供上擁有更好的信息優(yōu)勢(Brennan et al.，1980；Hayek，1948；Oates，1972；Qian et al. ，1998；Grisorio et al.，2015)，在地方政府競爭以及“用腳投票”(Tiebout，1956)的機(jī)制下會(huì)促進(jìn)公共品和服務(wù)更有效提供。然而，中國式分權(quán)(Jin et al.，2005)與西方傳統(tǒng)分權(quán)之間存在一定的差異。中國式分權(quán)制度下的財(cái)政激勵(lì)制度以及政績考核制度引起了地方政府對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的競爭，擠出了非經(jīng)濟(jì)類公共物品的提供(Kappeler et al.，2013；Borge et al.，2014；傅勇，2010；羅偉卿，2011；余顯財(cái) 等，2015)；此外，中國當(dāng)前嚴(yán)格的戶籍制度限制了居民的流動(dòng)性，使得“用腳投票”受到到限制，優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)對資本、人才和技術(shù)的吸引機(jī)制難以實(shí)施，從而降低了地方政府提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的積極性。

城市生態(tài)文明建設(shè)作為中共“十八大”以來中國城市發(fā)展建設(shè)的宏觀戰(zhàn)略指引，在未來的城市發(fā)展中占據(jù)重要地位。而城市生態(tài)文明的多數(shù)指標(biāo)，例如城市綠化和城市環(huán)境等均屬于不同于以往的公共物品范圍。綜合考慮多方面因素，分析財(cái)政分權(quán)對此類不同性質(zhì)的公共物品的具體影響，顯得尤為必要。

二、文獻(xiàn)回顧

相對于集權(quán)政治而言，分權(quán)制度具有更多的能動(dòng)性，可以發(fā)揮地方政府因地制宜的優(yōu)勢，因此，早期的學(xué)術(shù)研究對聯(lián)邦制分權(quán)制度進(jìn)行了充分的肯定。聯(lián)邦制分權(quán)有兩個(gè)主流的觀點(diǎn)：一個(gè)以Hayek(1945)為代表，認(rèn)為，相比中央政府，地方政府能更好地利用社會(huì)認(rèn)知,強(qiáng)調(diào)地方政府可以通過更好的途徑，獲得更加全面的信息，為當(dāng)?shù)鼐用裉峁└玫墓参锲泛头?wù)。另一個(gè)是Tiebout(1956)介紹的轄區(qū)間的競爭維度，認(rèn)為，此類競爭提供了一系列的機(jī)制去更好地匹配當(dāng)?shù)鼐用衿?。在后者基礎(chǔ)之上創(chuàng)立的聯(lián)邦財(cái)政理論認(rèn)為，不同層級的政府之間適當(dāng)分配稅務(wù)和支出責(zé)任能夠提高社會(huì)福利。Besley et al.(2003)提出了信息對稱原則，認(rèn)為地方政府能夠比中央政府更好地為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┓?wù)。然而，隨著分權(quán)制度在世界范圍內(nèi)的擴(kuò)散，其在不同地區(qū)及政治制度下的影響開始變得復(fù)雜。Kyriacou et al.(2015)通過OECD面板數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，效率較高的政府在分權(quán)機(jī)制下可以促進(jìn)各區(qū)域的發(fā)展和公共品均等化，而效率較低的政府則會(huì)導(dǎo)致區(qū)域差異。由于Tiebout模型的假設(shè)過于苛刻，其適用程度有一定的局限性；同時(shí)，在部分發(fā)展中國家(地區(qū))，公共服務(wù)提供的差異并不是人口聚集效應(yīng)的主要因素。因此，有研究認(rèn)為，在發(fā)展中國家，地方政府由于過度追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而擠出了公共物品的投入(Keen et al.，1997； Bardhan，2002；Bucovetsky，2005；Cai et al., 2005)。在中國，有研究認(rèn)為, 財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致地方政府在衛(wèi)生和教育上的公共支出減少，尤其在貧困地區(qū), 分權(quán)的增加惡化了當(dāng)?shù)鼐用竦母＠麪顩r。Zhang et al.(2005)發(fā)現(xiàn)，基礎(chǔ)教育等重要公共物品不僅整體效率水平較低, 而且地區(qū)分化嚴(yán)重。

近10年來，國內(nèi)學(xué)者對中國式分權(quán)對地方公共物品的影響的研究也在不斷增加。在教育方面，喬寶云等(2005)從小學(xué)入學(xué)率的角度進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)并沒有增加小學(xué)義務(wù)教育的有效供給。盧洪友等(2006)從理論和實(shí)證兩個(gè)方面得出結(jié)論，財(cái)政分權(quán)制度是20世紀(jì)90年代中期以來中國貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育投入被壓縮的內(nèi)在原因。傅勇(2010)以文盲率和小學(xué)師生比指標(biāo)來度量基礎(chǔ)教育，發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)的增加顯著降低了義務(wù)教育的質(zhì)量。賈智蓮等(2010)分析了教育及民生類公共物品供給的有效性指數(shù)，發(fā)現(xiàn)分權(quán)的提高并沒有增加地方政府對教育及民生類公共物品的有效供給水平。羅偉卿(2011)從收入和支出角度考證了財(cái)政分權(quán)對于教育顯著的負(fù)影響。龔鋒等(2013)的研究表明，只有當(dāng)?shù)胤截?cái)政資金更多地來自于中央轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助時(shí)，提高地方政府的財(cái)政支出分權(quán)程度才有助于改善地方義務(wù)教育服務(wù)的配置效率。顯而易見，除傅勇(2010)外，其他研究都是從教育這一主要公共物品的角度，考察分權(quán)對公共物品的影響。但是，由于自身的特性，教育并不能代表所有的公共物品，同時(shí)，教育具有嚴(yán)格的戶籍限制，因此，相關(guān)結(jié)論并不能應(yīng)用于分權(quán)對于非戶籍類公共物品的研究。此外，在醫(yī)療衛(wèi)生提供水平方面，儲(chǔ)德銀等(2015)認(rèn)為財(cái)政分權(quán)通過影響醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給的技術(shù)進(jìn)步從而對公共醫(yī)療有倒U型影響。余顯財(cái)?shù)?2015)剔除了“市場”方的供給因素，從醫(yī)生數(shù)和病床數(shù)的角度進(jìn)行實(shí)證分析，得出財(cái)政分權(quán)與醫(yī)療供給顯著負(fù)相關(guān)。在社會(huì)保障方面，龐鳳喜等(2012)同時(shí)從收入分權(quán)和支出分權(quán)的角度考察分權(quán)對社會(huì)保障的影響，認(rèn)為收入分權(quán)程度對社會(huì)保障有負(fù)相關(guān)的影響，而支出分權(quán)程度對其卻有正的影響。

以上研究都從公共物品的非經(jīng)濟(jì)性考慮，教育和醫(yī)療以及社會(huì)保障都屬于非經(jīng)濟(jì)類物品中的戶籍類公共物品，由于經(jīng)濟(jì)增長因素的擠出效應(yīng)及嚴(yán)苛的戶籍制度的影響，財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致此類公共物品的供給減少。但是，這些研究忽略了部分不具有戶籍制度限制的公共物品對資本、人才和技術(shù)的聚集效應(yīng)。

對于同屬非戶籍類的公共物品，例如環(huán)境污染以及城市基礎(chǔ)設(shè)施，也有一些研究。在環(huán)境污染問題上，張克中等(2011)從碳排放的視角出發(fā)，考慮了財(cái)政分權(quán)對環(huán)境的影響，認(rèn)為財(cái)政分權(quán)的提高不利于碳排放量的減少。張欣怡(2014)從工業(yè)污染固體物排放的角度考察了分權(quán)對環(huán)境污染的影響，認(rèn)為財(cái)政分權(quán)程度越高，環(huán)境污染越嚴(yán)重。但是，相比城市生態(tài)的其他指標(biāo)而言，環(huán)境污染效存在延遲效應(yīng)，即污染需要積累到一定程度，人們才會(huì)做出反應(yīng)。比如：居民在廢氣排放初期難以察覺，直至嚴(yán)重到產(chǎn)生霧霾。同理，政府對于污染的投入治理也具有一定的延期效應(yīng)。

在城市基礎(chǔ)設(shè)施方面，傅勇(2010)認(rèn)為，政府加大經(jīng)濟(jì)類公共物品的投入，必然擠出教育、醫(yī)療以及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等非經(jīng)濟(jì)類公共物品的投資。然而，其主要采用城市用水普及率、城市燃?xì)馄占奥蔬@兩個(gè)變量，考慮到北京、天津、上海等地區(qū)用水普及率及燃?xì)馄占奥试缭?004年以前就已經(jīng)達(dá)到100%，數(shù)據(jù)波動(dòng)為0，這兩個(gè)數(shù)據(jù)作為被解釋變量進(jìn)行研究的意義并不大。此外，對于城市生態(tài)，傅勇(2010僅選取了城市人均綠地作為解釋變量,忽略了經(jīng)濟(jì)增長以及人口結(jié)構(gòu)這兩個(gè)重要變量，存在較大的局限性。最后，從理論分析上來看，傅勇(2010)忽略了“用腳投票”機(jī)制對城市生態(tài)文明建設(shè)的影響。因此，在傅勇(2010)的基礎(chǔ)上，本文對非經(jīng)濟(jì)類公共物品作了更加詳細(xì)的劃分，通過是否適用“用腳投票”機(jī)制，將非經(jīng)濟(jì)類公共物品劃分為戶籍類公共物品和非戶籍類公共物品。戶籍類公共物品包括教育、醫(yī)療以及社保等，而城市生態(tài)文明是非戶籍類公共物品的典型代表。對于戶籍類公共物品，由于戶籍制度的限制，優(yōu)質(zhì)公共物品的提供難以對資本、人才和技術(shù)產(chǎn)生吸引力，地方政府對其投入的積極性降低，分權(quán)的增加會(huì)減少此類公共物品的供給；對于非戶籍類公共物品，雖然經(jīng)濟(jì)增長會(huì)擠出公共物品的投入，但是“用腳投票”機(jī)制仍然適用(喬寶云 等，2005)。因此，在兩種機(jī)制的綜合作用下，分權(quán)并不會(huì)降低非戶籍類公共物品的供給，反而對此類公共物品的提供有一定的積極作用。

相比較已有文獻(xiàn)，本文從非戶籍類公共物品角度出發(fā)研究財(cái)政分權(quán)與城市生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)系，綜合考慮了分權(quán)在信息對稱、地方政府競爭、官員制度、“用腳投票”等機(jī)制對城市生態(tài)文明建設(shè)的影響：首先，選擇公園面積、人均綠化率、人均綠地面積、市容環(huán)衛(wèi)車輛數(shù)、道路清掃面積、生活垃圾無污染這六項(xiàng)指標(biāo)綜合考慮，要比單項(xiàng)指標(biāo)更具有代表性；其次，綠化等指標(biāo)比污染有更快的時(shí)效性，居民能夠及時(shí)地對于此類公共物品投入的效應(yīng)做出反應(yīng)，政府投入在當(dāng)期產(chǎn)出；再次，對于解釋變量的選擇，本文增加考慮了經(jīng)濟(jì)增長、城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市居民收入水平和消費(fèi)水平等因素；最后，本文從人口因素考察了“用腳投票”機(jī)制對城市生態(tài)文明建設(shè)的影響。

三、財(cái)政分權(quán)的測度

對財(cái)政分權(quán)的測量，是相關(guān)經(jīng)驗(yàn)研究的結(jié)果是否有效的關(guān)鍵。張光(2011)和徐永勝等(2012)等對已有的分權(quán)指標(biāo)進(jìn)行了整理和評價(jià)。儲(chǔ)德銀等(2015)構(gòu)建了衡量財(cái)政分權(quán)的多維指標(biāo)體系。

本文在已有研究的基礎(chǔ)上進(jìn)行了斟酌和選擇。最初的分權(quán)指標(biāo)主要反映地方政府收支占全國總收支的比例(Zhang et al.，1998)：

其中，F(xiàn)D表示財(cái)政分權(quán)，REV表示財(cái)政收入，EXP表示財(cái)政支出，F(xiàn)DREV表示收入財(cái)政分權(quán)，F(xiàn)DEXP表示支出財(cái)政分權(quán)。下標(biāo)i表示省份，t表示年份，REVi,t表示i省在t年的財(cái)政收入。REVm,t表示全國在t年總的財(cái)政收入。

有研究對上述指標(biāo)進(jìn)行了發(fā)展，將分權(quán)指標(biāo)設(shè)定為地方人均財(cái)政收支額占全國人均財(cái)政收支額的比例。但這指標(biāo)存在幾個(gè)問題：首先，各省在計(jì)算財(cái)政分權(quán)的指標(biāo)時(shí)，分母相同，因此，各省財(cái)政收入和各省財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比例這兩個(gè)變量的相關(guān)關(guān)系等于1，分母的存在沒有意義。其次，這一指標(biāo)忽略了各個(gè)地方政府之間存在的差異。例如部分西部地區(qū)自主地方收入落后，同時(shí)又會(huì)獲得較高的中央補(bǔ)助。最后，這一指標(biāo)實(shí)質(zhì)上是在衡量各省在全國財(cái)政資源中所占的比重，及各省財(cái)力的相對水平，而非對中國式財(cái)政分權(quán)的測度(張光，2010)。

此外，邊際保留率(Jin et al.，2005)亦被廣泛用以測度中國式財(cái)政分權(quán)。但邊際保留率揭示了地方政府對其財(cái)政資源的操控程度,對于可以操控多項(xiàng)財(cái)政來源的地方政府而言, 它可能并非一個(gè)較好的測度財(cái)政分權(quán)指標(biāo)(喬寶云 等，2005)。

綜合已有的研究，本文參照張光(2010)的意見，使用了陳碩(2010)的分權(quán)測度指標(biāo)，用一個(gè)分權(quán)指標(biāo)同時(shí)刻畫政府自主性以及依賴度：

其中：TOTAL EXPi,t=NET REVi,t+TRANi,t。FDNETi,t表示第i省在t年的分權(quán)指數(shù)；TOTAL EXPi,t表示第i省在t年的財(cái)政支出；NET REVi,t表示第i省在t年的財(cái)政凈收入；TRANi,t表示在t年中央對i省的轉(zhuǎn)移支付。這一指標(biāo)很好地刻畫了分稅制改革以來地方政府財(cái)政對中央政府的依賴程度，而且反映了地方政府相比中央政府，其可支配收入的大小(龔鋒 等，2010)。

四、實(shí)證分析

(一)變量選取

1.被解釋變量

本文選取了城市生態(tài)文明建設(shè)的的六項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行研究。這六項(xiàng)指標(biāo)分別是：建成區(qū)綠化覆蓋率(green)(伍伯妍 等，2012)、城市人均綠地面積(glandpop)(傅勇，2010)、城市人均公園綠地面積(parkpop)(邢琳琳 等，2015)、人均城市市容環(huán)衛(wèi)專用車輛數(shù)(cpop)、城市生活垃圾無害化處理能力(ab)及人均城市道路清掃保潔面積(clpop)。

2.控制變量

對于控制變量的選取，綜合考慮引起各地區(qū)城市生態(tài)文明建設(shè)水平差異的經(jīng)濟(jì)狀況、人口因素、城鎮(zhèn)化水平、轉(zhuǎn)移支付情況、城市居民收入水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等七個(gè)方面的因素：經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平：代表經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的主要變量為國內(nèi)生產(chǎn)總值(gdp)，為了突出經(jīng)濟(jì)增長率對被解釋變量的影響，本文采用GDP增長率(gdpg)這一指標(biāo)進(jìn)行研究；人口因素：主要以人口密度(density)來衡量人口的多少，由于各地區(qū)區(qū)域大小存在差異，因而選擇人口密度比選擇人口數(shù)能更好地反映人口情況；城鎮(zhèn)化水平：研究城鎮(zhèn)化水平的主要變量為城鎮(zhèn)化率，即城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝谥?ubr)這一指標(biāo)；轉(zhuǎn)移支付情況：考慮到變量指標(biāo)的人均影響，采用人均轉(zhuǎn)移支付(trpop)進(jìn)行衡量；居民收入水平：通過計(jì)算城鎮(zhèn)居民人均總收入(pcgi)來衡量；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)：選擇第一和第二產(chǎn)業(yè)占GDP比重作為描述產(chǎn)業(yè)構(gòu)成的變量(prim和seco)。

(二)數(shù)據(jù)及描述性統(tǒng)計(jì)

由于現(xiàn)有的建成區(qū)綠化覆蓋率的指標(biāo)從2004年開始記錄，本文選取2004—2013年中國31個(gè)省級行政區(qū)的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸分析。主要的被解釋變量建成區(qū)綠化覆蓋率、城市公園綠地面積、人均綠地面積、城市市容環(huán)衛(wèi)專用車輛數(shù)、城市生活垃圾無害化處理能力及城市道路清掃保潔面積這六項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)均源自2005—2014年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。城鎮(zhèn)人口數(shù)據(jù)來源于2005—2014年歷年的《中國人口統(tǒng)計(jì)年鑒》。地方財(cái)政收入、中央政府轉(zhuǎn)移支付這兩類指標(biāo)所需要的數(shù)據(jù)均源自《中國財(cái)政年鑒》。人均GDP源自2005—2014年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。城鎮(zhèn)人口密度、總?cè)丝?、城?zhèn)人口占比、居民人均總收入、居民消費(fèi)支出以及第一、二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出占比，根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國人口統(tǒng)計(jì)年鑒》和《新中國60 年統(tǒng)計(jì)資料匯編》中相關(guān)數(shù)據(jù)綜合整理而得。變量的統(tǒng)計(jì)描述見表1。

表1 數(shù)據(jù)描述性統(tǒng)計(jì)

根據(jù)表1中數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)，各省級行政區(qū)之間城市生態(tài)水平差距較大，建成區(qū)綠化覆蓋率其最大值55.1%是其最小值12.45%的4.4倍；城市人均公園綠地面積最大值為最小值的43倍；人均城市市容環(huán)衛(wèi)專用車輛數(shù)，其最大值4.632為最小值0.033的140倍；城市生活垃圾無害化處理能力差異為162倍；人均城市道路清掃保潔面積差異為62倍。

(三)因子分析

根據(jù)因式分析的結(jié)果，提取出2個(gè)公共因子，分別為fa1和fa2。將公園面積、人均綠化率、人均綠地面積、市容環(huán)衛(wèi)車輛數(shù)、道路清掃面積、生活垃圾無污染這六項(xiàng)指標(biāo)降維為二維，第一個(gè)公共因子包括ab、parkpop、green、cpop，第二個(gè)公共因子包括clpop、glpop。從兩個(gè)公共因子可以得到各省2004—2013年的城市生態(tài)文明水平總得分，如表2所示。觀察表2可以發(fā)現(xiàn)，自2004年以來，生態(tài)文明建設(shè)的總得分不斷上升。

表2 公共因子總得分

數(shù)據(jù)來源：使用SPSS進(jìn)行因子分析。

(四)模型選擇

基于上述分析，并參考Zhuravskaya(2000)、喬寶云等(2005)以及傅勇(2010)等，建立如下回歸模型：

Yi,t= αi+β1fdneti,t+β2ldeni,t+β3gdpgi,t+β4ubri,t+β5ltrapi,t+β6lpcgii,t+

β7lconsi,t+β8lprimi,t+β9lsecoi,t+μi

其中，下標(biāo)i和t分別代表第i個(gè)省份和第t年,αi、β1、…、β9分別是各變量的系數(shù)或系數(shù)矩陣, μ是殘差項(xiàng)。Yi,t代表了fa1和fa2兩個(gè)公共因子。分權(quán)指標(biāo)(fdneti,t)是解釋變量。其他變量為模型的控制變量。除分權(quán)指標(biāo)變量、GDP增長率以及城鎮(zhèn)化率三個(gè)變量以外，其余變量均取對數(shù)值以研究數(shù)據(jù)增長的變化帶來的影響。

(五)回歸結(jié)果分析

本文采用靜態(tài)面板數(shù)據(jù)模型對財(cái)政分權(quán)與城市生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)提取公共因子進(jìn)行分析。首先，本文數(shù)據(jù)的時(shí)間維度是2004—2013年，屬于大N小T類型，因而省去了單位根檢驗(yàn)和協(xié)整分析這一過程。其次，本文分析的為省級行政單位，而不是對總體進(jìn)行隨機(jī)抽樣分析，因此選擇固定效應(yīng)模型而不是隨機(jī)效應(yīng)模型進(jìn)行分析。Hausman檢驗(yàn)結(jié)果驗(yàn)證了固定效應(yīng)模型假設(shè)?；貧w結(jié)果見表3。

注：括號(hào)內(nèi)系標(biāo)準(zhǔn)差(SE)；*、**、***分別代表10%、5%、1%顯著水平。

從實(shí)證結(jié)果來看，在選擇和控制某些變量以后，可以得到分權(quán)對城市生態(tài)文明建設(shè)有顯著的正影響，且系數(shù)較大。分權(quán)每增加一個(gè)單位，公共因子fa1提高3.6個(gè)單位以上；公共因子fa2增加5個(gè)單位左右。因此，隨著財(cái)政分權(quán)的增加，城市生態(tài)文明的建設(shè)得以提高。

財(cái)政分權(quán)對公共物品供給產(chǎn)生影響主要由于以下幾類因素：一是信息不對稱性。地方政府比中央政府能更好地了解當(dāng)?shù)匦枨?，因而可以提供更好的公共服?wù)。這對西方財(cái)政分權(quán)和對中國式分權(quán)而言同樣成立。二是地方政府競爭。不同行政區(qū)域的地方政府，為提供公共物品、吸引資本技術(shù)等生產(chǎn)要素而在投資環(huán)境、法律制度、政府效率等方面開展跨區(qū)域競爭。競爭的同時(shí)，由于地方政府對經(jīng)濟(jì)、資本的追逐，經(jīng)濟(jì)類公共物品對非經(jīng)濟(jì)類公共物品產(chǎn)生擠出效應(yīng)。三是地方官員任職制度。主要包括績效考核和官員激勵(lì)兩個(gè)方面。中國分權(quán)制度建立在中央與上級政府委任制的官員任職制度上，績效考核成為官員升遷的主要指標(biāo)，而對于地方政府績效考核主要側(cè)重于GDP增長這一類經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)的衡量。從這兩個(gè)方面來看，財(cái)政分權(quán)對于城市生態(tài)文明建設(shè)這一類非經(jīng)濟(jì)類公共物品有顯著的負(fù)影響。四是國家政策導(dǎo)向。這突出表現(xiàn)在國家提出“經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)建設(shè)” 五位一體的城市建設(shè)方針，為城市生態(tài)文明建設(shè)提供了政府政策支持。最后是“用腳投票”機(jī)制。由于城市生態(tài)文明建設(shè)屬于非戶籍類公共物品，不受戶籍制度限制，對勞動(dòng)力等人力資本有一定的吸引力。綜合考慮這五類因素，分權(quán)對城市生態(tài)文明建設(shè)這一類非戶籍類公共品有積極的作用。實(shí)證結(jié)果也進(jìn)一步驗(yàn)證了這一結(jié)論。按照不同類型公共物品受到不同因素的不同影響，作者整理結(jié)果見表4。

由表4可以發(fā)現(xiàn)，通過信息不對稱性、地方政府競爭、“用腳投票”以及“用手投票”等機(jī)制，財(cái)政分權(quán)對于西方主流國家公共物品的提供有積極的作用，財(cái)政分權(quán)的提升可以增加地方公共物品的供給。

表4 分權(quán)情況下影響公共品提供的理論機(jī)制

注：“+”表示有正的影響；“-”表示有負(fù)的影響。

然而中國式分權(quán)與西方主流國家的情況并不相同。張軍等(2007)、傅勇(2010)和喬寶云等(2005)認(rèn)為：在中國式分權(quán)背景下，由于官員任職制度以及戶籍制度等的影響，“用手投票”這類約束機(jī)制的作用并不明顯，最終，這一體制引導(dǎo)地方政府更加注重經(jīng)濟(jì)建設(shè)而忽視了部分居民福利。同時(shí)，“用腳投票”機(jī)制在不能改變戶口身份的情況下也較難實(shí)現(xiàn)。于是，這些文獻(xiàn)將財(cái)政分權(quán)對公共物品的影響按照公共物品的屬性劃分為經(jīng)濟(jì)類公共物品和非經(jīng)濟(jì)類公共物品。綜合考慮績效制度、“用手投票”、“用腳投票”等理論機(jī)制，得到：一方面，財(cái)政分權(quán)對經(jīng)濟(jì)類公共物品的提供有推動(dòng)作用；另一方面，分權(quán)的增加減少了非經(jīng)濟(jì)類公共物品的供給。然而，城市生態(tài)文明作為非經(jīng)濟(jì)類公共物品，與傳統(tǒng)的教育和醫(yī)療有本質(zhì)區(qū)別，即不受戶籍制度的影響，適用于“用腳投票”機(jī)制。本文將這類公共物品與教育、醫(yī)療等公共物品區(qū)分開，劃分為非戶籍類公共物品。財(cái)政分權(quán)對城市生態(tài)文明的實(shí)證研究的結(jié)果驗(yàn)證了作者的理論推理。

(六)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

這里使用城市生態(tài)文明建設(shè)原始指標(biāo)的六項(xiàng)數(shù)據(jù)與分權(quán)進(jìn)行回歸分析，檢驗(yàn)實(shí)證結(jié)果的穩(wěn)健性。將因變量設(shè)置為公園面積、人均綠化率、人均綠地面積、市容環(huán)衛(wèi)車輛數(shù)、道路清掃面積、生活垃圾無污染六項(xiàng)指標(biāo)，同時(shí)使用第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重代替第二產(chǎn)業(yè)占GDP比重作為解釋變量，分別使用固定效應(yīng)模型和最小二乘法(OLS)進(jìn)行分析。結(jié)果表明，分權(quán)對于生態(tài)文明建設(shè)各項(xiàng)指標(biāo)仍舊有顯著正影響。表5中是使用固定效應(yīng)模型回歸分析的結(jié)果。表6是使用最小二乘法進(jìn)行回歸分析的結(jié)果。

表5 固定效應(yīng)模型：財(cái)政分權(quán)與城市生態(tài)文明建設(shè)

注：括號(hào)內(nèi)系標(biāo)準(zhǔn)差(SE)；*、**、***分別代表10%、5%、1%顯著性水平。

從顯著性來看，分權(quán)指標(biāo)對城市生態(tài)文明各變量的影響都是正顯著，但是從系數(shù)來看，分權(quán)對于生態(tài)文明各個(gè)具體指標(biāo)的影響小于對公共因子的影響。由此可見,公共因子比原始數(shù)據(jù)指標(biāo)有更好的代表性，突出顯示了分權(quán)的影響效果。

表6 OLS：財(cái)政分權(quán)與城市生態(tài)文明建設(shè)

注：括號(hào)內(nèi)系標(biāo)準(zhǔn)差(SE)；*、**、***分別代表10%、5%、1%顯著性水平。

五、結(jié)論、建議及未來研究方向

本文從非戶籍類公共物品供給角度分析了財(cái)政分權(quán)對城市生態(tài)文明建設(shè)的影響。由于城市生態(tài)文明建設(shè)適用于“用腳投票”和“用手投票”機(jī)制，對資源、人才有一定的吸引力，會(huì)增加地方政府對此類公共物品的供給，因而本文細(xì)化了財(cái)政分權(quán)對于非經(jīng)濟(jì)類公共物品影響的分析，將非經(jīng)濟(jì)類公共物品細(xì)分為非經(jīng)濟(jì)戶籍類公共物品和非經(jīng)濟(jì)非戶籍類公共物品，前者包含了教育、醫(yī)療等，受戶籍制度的限制，對“用腳投票”機(jī)制的適用性產(chǎn)生影響；而后者則不受戶籍限制，對人力資源有一定的吸引力。結(jié)果表明：分權(quán)的增加并不會(huì)降低地方政府對于非戶籍類公共物品的提供，甚至?xí)黾訉Υ祟惞财返奶峁！坝媚_投票“機(jī)制對非戶籍類公共物品有一定的適用性，雖然，財(cái)政分權(quán)對城市生態(tài)文明建設(shè)有一定的促進(jìn)作用。

相比較政績考核的具體措施而言，城市生態(tài)文明建設(shè)至今為止沒有具體的標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)和財(cái)政激勵(lì)措施。長久以來，城市生態(tài)建設(shè)在各個(gè)地區(qū)的發(fā)展存在一定差異。在“用腳投票”的機(jī)制下，分權(quán)對其有一定程度的積極影響，但是要實(shí)現(xiàn)城市生態(tài)文明建設(shè)的全面發(fā)展，仍需要具體的政策措施：首先，豐富地方政府政績考核機(jī)制，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一單一考核模式發(fā)展為包含社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及生態(tài)這樣五位一體的考核機(jī)制。其次，深化分權(quán)改革，明晰地方和中央之間事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分，優(yōu)化稅收分配。增加地方政府財(cái)政充裕度，充分發(fā)揮地方能動(dòng)性。同時(shí)，加強(qiáng)中央政府的監(jiān)督和調(diào)控職能，糾正地方政府單純發(fā)展經(jīng)濟(jì)而對社會(huì)福利造成的負(fù)面影響。稅收優(yōu)化方面，實(shí)行專稅專治。再次，增加地方政府財(cái)政自主性。確保地方政府支出的合理性，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，提高地方居民福利。最后，對于非戶籍類公共物品，要適當(dāng)放松戶籍制度，充分發(fā)揮“用腳投票”機(jī)制，落實(shí)“農(nóng)民工子女就學(xué)”以及“外地就醫(yī)”等一系列問題的解決辦法，弱化甚至消除戶籍壁壘。隨著財(cái)政制度以及戶籍制度的不斷完善，財(cái)政分權(quán)對于未來城市生態(tài)文明建設(shè)將發(fā)揮更大的促進(jìn)作用。

然而，本文仍舊存在一定的改進(jìn)空間。首先，城市生態(tài)文明建設(shè)存在龐大的評價(jià)指標(biāo)體系，本文僅選擇了六項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行研究，未來可以繼續(xù)考察更多指標(biāo)，完善分權(quán)對于城市生態(tài)文明建設(shè)作用的研究。其次，未來可以繼續(xù)細(xì)化深化分權(quán)指標(biāo)，改善財(cái)政分權(quán)組合指標(biāo)，。最后，構(gòu)建不同模型，可以更加全面驗(yàn)證統(tǒng)計(jì)結(jié)果。

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(責(zé)任編輯 劉志煒)

Fiscal Decentralization and Construction of Urban Ecological Civilization：Based on the Perspective of Supply of Non-household Public Goods

ZHOU Wei ZHONG Hai HE ShengBiao

(China′s Public Finance and Policy Research Institute, Central University of Finance and Economics, Beijing 100081)

Based on the characteristics of urban ecological civilization construction, the paper constructs the evaluation index of urban ecological civilization, and analyzes the impact of fiscal decentralization on urban ecological civilization construction from the perspective of the supply of non-household public goods. The results show that fiscal decentralization has positive impact on urban ecological civilization construction indicators. With the increase of fiscal decentralization indicators, urban ecological civilization construction has been improved.

fiscal decentralization; non-household public goods; construction of ecological civilization city

2016-12-13

周 煒(1991-)，女，安徽安慶人，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國公共財(cái)政與政策研究院博士生。 鐘 海(1973-)，男，北京人，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國公共財(cái)政與政策研究院博士生導(dǎo)師。 賀圣標(biāo)(1991-)，男，湖南郴州人，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國公共財(cái)政與政策研究院碩士生。

F812.2

A

1001-6260(2017)01-0092-09

10.19337/j.cnki.34-1093/f.2017.01.010