陳志英

(華中師范大學(xué) 法學(xué)院,湖北 武漢 430079)

省級黨內(nèi)法規(guī)清理研究

陳志英

(華中師范大學(xué) 法學(xué)院,湖北 武漢 430079)

2012年根據(jù)中共中央的要求，各地進行了黨內(nèi)法規(guī)的清理工作。這次清理工作歷時兩年，是黨的歷史上第一次集中進行的大規(guī)模清理活動，也是向黨內(nèi)法規(guī)體系完善和規(guī)范邁出的第一步。從各地的清理實踐來看，黨內(nèi)法規(guī)的清理主體包括清理權(quán)力主體和清理參與主體兩方面以及決定權(quán)主體和參與、建議權(quán)主體兩種類型；清理工作分為對黨內(nèi)法規(guī)的梳理階段和處理階段；清理過程要遵循不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接和不一致的“四不”標(biāo)準(zhǔn)且要把標(biāo)準(zhǔn)具體細化，要注意處理好黨內(nèi)法規(guī)與社會現(xiàn)實的關(guān)系、黨內(nèi)法規(guī)與其他黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系；清理程序要遵循了中央部署的“由近及遠、五步走”的步驟；清理方式都屬于集中清理、運動清理和全面清理。

黨內(nèi)法規(guī)；清理；延期清理；包裹式清理

引 言

2012年6月中共中央批準(zhǔn)印發(fā)了《中共中央辦公廳關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》，根據(jù)《意見》的要求，清理工作分兩個階段進行：第一階段(2012年7月至2013年9月)，清理1978年至2012年6月制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件；第二階段(2013年10月至2014年12月)，清理新中國成立至1978年前制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。2013年8月《中共中央關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》(以下簡稱《決議》)發(fā)布，這標(biāo)志著中央第一階段清理工作的完成，根據(jù)“先上位后下位”的工作思路，各省級黨委也陸續(xù)對照《決定》展開了黨內(nèi)法規(guī)清理工作。

歷時兩年的黨內(nèi)法規(guī)的清理，是黨的歷史上第一次集中進行的大規(guī)模清理活動。在清理進行中，2013年5月27日《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》發(fā)布，其中第六章“備案、清理與評估”中第31條專門對黨內(nèi)法規(guī)的清理做出了規(guī)范。*此處參見《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第31條：黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)適時對黨內(nèi)法規(guī)進行清理，并根據(jù)清理情況及時對相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)作出修改、廢止等相應(yīng)處理。從規(guī)范的角度而言，第31條的規(guī)定是關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)清理的首次規(guī)范，同時也是目前唯一僅有的規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)的清理是一個復(fù)雜和浩大的工作，不僅工作量大而且涉及的關(guān)系、方面眾多，不僅關(guān)系黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)的問題，還關(guān)系黨內(nèi)法規(guī)體系與法律規(guī)范體系的關(guān)系問題。無論從法治體系的形成還是完善來看，黨內(nèi)法規(guī)的清理和黨內(nèi)法規(guī)的制定具有同等重要的意義。法治體系的健康完善是量和質(zhì)的統(tǒng)一，不僅要求“量”上的充足完整，還要求“質(zhì)”上的和諧一致?！爸贫ā敝饕鉀Q的是量的問題，而“清理”則關(guān)乎質(zhì)的提高?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》總計三十六個條文中僅僅只有一個條文對黨內(nèi)法規(guī)的清理進行規(guī)范，從占有量而言不夠充分，同時第31條的規(guī)定在內(nèi)容上也較為簡單，留下了模糊地帶和不規(guī)范區(qū)域。就本次清理工作的實踐而言，此輪清理具有深遠和重大的意義，是向黨內(nèi)法規(guī)體系完善和規(guī)范邁出的第一步，其中有寶貴的經(jīng)驗，同時也存在問題和瑕疵。本文以相關(guān)省級黨委的清理工作為研究對象，對清理過程中的相關(guān)問題進行分析，探索更細致和具體的黨內(nèi)法規(guī)清理制度。

一、清理主體的分析

根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三十一條的規(guī)定，清理工作是由黨內(nèi)法規(guī)的制定機關(guān)展開的，即清理權(quán)屬于黨內(nèi)法規(guī)的制定機關(guān)。同時根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第六條的規(guī)定，省級黨內(nèi)法規(guī)的制定工作，由省級黨委負責(zé)，具體承辦工作則由其所屬的法規(guī)工作機構(gòu)展開。*此處參見《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第6條：中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委負責(zé)職權(quán)范圍內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)制定工作，其所屬負責(zé)法規(guī)工作的機構(gòu)承辦具體事務(wù)。也就是說省級黨內(nèi)法規(guī)的清理權(quán)屬于省級黨委，具體工作部門則是其所屬的法規(guī)工作機構(gòu)，各地的實踐也基本如此。如蘇州市委專門印發(fā)了《關(guān)于開展黨內(nèi)規(guī)范性文件備案和清理工作的實施細則》(蘇辦發(fā)〔2013〕30號)。在對清理工作的部署上，蘇州市委辦明確要求各地黨委加強黨委口內(nèi)設(shè)的法制機構(gòu)和隊伍建設(shè)，各地也加大人員配備力度，建立獨立機構(gòu)，配備專兼職工作人員。姑蘇區(qū)由法制辦承擔(dān)清理工作，新區(qū)由研究室承擔(dān)，常熟和吳江還在黨委辦內(nèi)新成立了法規(guī)科。同時根據(jù)中央清理工作規(guī)劃中“誰起草誰提出清理意見”的原則，相關(guān)起草單位也積極參與到清理工作中，成為清理的主體。

從各地的清理實踐來看，黨內(nèi)法規(guī)的清理主體包括清理權(quán)力主體和清理參與主體兩方面。清理權(quán)力主體即各級省委，負責(zé)具體工作的是省委辦公廳牽頭和組織的清理領(lǐng)導(dǎo)小組。參與主體則包括各有關(guān)的省委直屬單位。如在江蘇省，省委成立了黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組由省委辦公廳牽頭，省紀(jì)委、省政府辦公廳、省委組織部、省委宣傳部、省委統(tǒng)戰(zhàn)部、省委政法委、省檔案局、省保密局等部門為成員單位，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在省委辦公廳法規(guī)工作機構(gòu)。同時江蘇省委辦公廳還將擬清理文件分送省有關(guān)部門和單位研究提出清理意見。在湖北省，由省委辦公廳牽頭組織實施，八十多個省直單位共同參與了湖北省黨內(nèi)法規(guī)的清理工作。陜西省同樣也是由省委辦公廳作為清理工作牽頭組織實施部門，專門編印《清理工作手冊》等資料，并對全省相關(guān)人員進行輔導(dǎo)培訓(xùn)，從相關(guān)單位抽調(diào)業(yè)務(wù)熟悉、認真負責(zé)的同志，進行崗前培訓(xùn)、集中辦公、具體實施。清理結(jié)束后，各省也都是以省委的名義審議和發(fā)布了有關(guān)清理工作的決定。各地這些有益的探索為以后清理工作的進行提供了寶貴的經(jīng)驗，同時也為清理規(guī)范的具體化提供了參考。

黨內(nèi)法規(guī)的清理屬于特殊形式的黨內(nèi)法規(guī)的制定，因為清理的結(jié)果直接關(guān)系到相關(guān)文件的效力。從這個意義上講，清理權(quán)應(yīng)當(dāng)包裹在制定權(quán)中，清理主體即應(yīng)為制定主體。同時黨內(nèi)法規(guī)清理工作的復(fù)雜性又在于它是分階段的，分為對黨內(nèi)法規(guī)的梳理階段和處理階段。梳理階段并不屬于正式的制定活動，處理階段則屬于直接的正式制定活動。清理工作的兩個階段，由于其活動方式和性質(zhì)不同，因此也具有不同的特征和要求。

梳理階段是黨內(nèi)法規(guī)清理中的“民主”階段，民主是其主要特色。處理階段是黨內(nèi)法規(guī)清理中的“集中”階段，集中是其主要特色。作為調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系、約束黨員行為的規(guī)則，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)以黨內(nèi)關(guān)系的客觀規(guī)律以及黨員內(nèi)心真實意愿的探尋為基礎(chǔ)和前提。只有反映和符合黨內(nèi)關(guān)系的客觀規(guī)律，黨內(nèi)法規(guī)才具有科學(xué)性和合理性；只有反映和符合黨員內(nèi)心的真實意愿，黨內(nèi)法規(guī)才能具有深遠的約束力和影響力。而要實現(xiàn)這些目的，黨內(nèi)法規(guī)的制定，就應(yīng)當(dāng)是公開的和民主的。*這一點從黨內(nèi)法規(guī)的制定原則和程序的相關(guān)規(guī)定都可以體現(xiàn)出來。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第7條：制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵循下列原則：……(六)堅持民主集中制，充分發(fā)揚黨內(nèi)民主，維護黨的集中統(tǒng)一……第16條：起草黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，全面掌握實際情況，認真總結(jié)歷史經(jīng)驗和新的實踐經(jīng)驗，充分了解各級黨組織和廣大黨員的意見和建議。必要時，調(diào)查研究可以吸收相關(guān)專家學(xué)者參加或者委托專門機構(gòu)開展。第19條：黨內(nèi)法規(guī)草案形成后，應(yīng)當(dāng)廣泛征求意見。征求意見范圍根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)草案的具體內(nèi)容確定，必要時在全黨范圍內(nèi)征求意見。征求意見時應(yīng)當(dāng)注意聽取黨代表大會代表和有關(guān)專家學(xué)者的意見。與群眾切身利益密切相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)草案，應(yīng)當(dāng)充分聽取群眾意見。征求意見可以采取書面形式，也可以采取座談會、論證會、網(wǎng)上征詢等形式。具體到黨內(nèi)法規(guī)的清理而言，如果說對黨內(nèi)法規(guī)的效力的處理是特殊的權(quán)力性活動，需要由特定的權(quán)力主體來掌控和決策。那么對黨內(nèi)法規(guī)的梳理，則應(yīng)該開放為權(quán)利性活動，保障團體成員的廣泛參與。在這個意義上，黨內(nèi)法規(guī)的清理權(quán)就具有兩層含義：清理決定權(quán)和清理參與、建議權(quán)。與此相應(yīng)，黨內(nèi)法規(guī)的清理主體也就具有兩種類型：決定權(quán)主體和參與、建議權(quán)主體。前者是權(quán)力型主體，由特定的制定權(quán)主體掌控；后者則是權(quán)利型主體，應(yīng)該向普通黨員、黨員代表、黨內(nèi)法規(guī)關(guān)涉的有關(guān)部門和單位開放。

另一方面，作為中國特色社會主義法治體系構(gòu)成部分之一的黨內(nèi)法規(guī)，作為社會法學(xué)視野下的“法”的表現(xiàn)形式之一的黨內(nèi)法規(guī)，是具有相對獨立性的規(guī)則體系，它的健康與完善不僅是自身體系范圍內(nèi)的健康與完善，即體系內(nèi)部的統(tǒng)一；還包括它與國家法體系間關(guān)系的健康與完善，即黨內(nèi)法規(guī)體系與法律規(guī)范體系協(xié)調(diào)、銜接。因此黨內(nèi)法規(guī)的清理是一項具有專業(yè)知識特點的活動，為了保證黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性，除了普通黨員外，還需要相關(guān)專家學(xué)者，包括國家法律部門和有關(guān)人員，參與其中。他們具有特殊法律專業(yè)技能、經(jīng)驗或知識，可以對黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性及其與法律規(guī)范系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性等問題進行規(guī)范思考，從不同的立場以經(jīng)驗和技術(shù)對 “細節(jié)中的共性”予以衡量，做出判斷和評價。

此次清理工作的實踐中，各地都遵循了“誰起草誰清理”的原則，將起草單位納入到清理主體中，成為清理的參與主體。這是黨內(nèi)法規(guī)清理活動向民主性、客觀性、規(guī)范性邁進的重要步驟。然而僅僅將起草部門納為清理的參與主體，盡管打開了清理工作的大門，卻開得不夠徹底，依然屬于“關(guān)門清理”的狀態(tài)，清理工作民主性、開放性，甚至技術(shù)性都大打折扣。黨內(nèi)法規(guī)制定過程中存在的突出性問題之一就是起草主體的部門化傾向嚴重。起草主體往往受狹隘的部門利益的局限和驅(qū)動，使得部門權(quán)力利益化，從而割裂了整體利益。為此，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》通過十六條、十七條和十九條作出了專門規(guī)定，以期在起草過程中突破起草主體的部門利益。黨內(nèi)法規(guī)的清理，作為一種事后的修復(fù)手段，同樣需要面對這一問題，并作出相應(yīng)規(guī)范。31條的簡單規(guī)定，顯然不能滿足此需求。

二、清理過程的分析

1. 清理標(biāo)準(zhǔn)

清理主體是依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)來對相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的效力作出判斷和決定的呢，這就是清理標(biāo)準(zhǔn)的問題。清理標(biāo)準(zhǔn)指的是在黨內(nèi)法規(guī)的清理中應(yīng)當(dāng)遵循的基本準(zhǔn)則或指導(dǎo)思想。對于這一點《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三十一條的規(guī)定中，沒有給予明確、清楚的回答。綜合各地清理工作的實踐，基本上同樣遵循了中央清理工作中提出的“四不”標(biāo)準(zhǔn)，即不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接和不一致。如在各省發(fā)布的清理情況說明和相關(guān)決定中，都提到了“通過清理，解決了黨內(nèi)法規(guī)制度中存在的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致問題，推進黨內(nèi)法規(guī)制度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在湖北省發(fā)布的清理情況通報中，明確說明對照《中共中央關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》(中發(fā)〔2013〕5號)和《黨內(nèi)法規(guī)研究》刊發(fā)的《正確把握清理工作中的“四個關(guān)系”》、《宣布失效與宣布廢止如何區(qū)分》兩篇文章，來進行清理審核，即按照中央確定的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致的標(biāo)準(zhǔn)來進行清理。

“四不”表述在更多意義上與其說是標(biāo)準(zhǔn)，不如說是原則，過于抽象，理解和適用容易存在分歧，指向不明確，相互間還有交叉和重疊。如不協(xié)調(diào)與不銜接、不一致不如具體區(qū)分？哪些標(biāo)準(zhǔn)處理了黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)的問題，哪些處理了黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系關(guān)系的問題，還是兼而有之？由于標(biāo)準(zhǔn)的籠統(tǒng)，缺乏明晰性和操作性，無法避免各地在清理中的“按需清理”和“含糊清理”，因此有必要予以細化和具體化。為了便于操作，有些地方也在實踐中根據(jù)需要對“四不”標(biāo)準(zhǔn)做了具體的細化。如江蘇省就表示，對與現(xiàn)行黨章和黨的理論路線方針政策相抵觸、同憲法法律不一致、明顯不適應(yīng)現(xiàn)實需要、或已被新的規(guī)定涵蓋替代的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件予以廢止，對文件適用期已過或文件規(guī)定的階段性事項已完成的宣布失效。這些都是對清理標(biāo)準(zhǔn)的有益探索。作為調(diào)整現(xiàn)實關(guān)系的規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)要處理好三個層次的關(guān)系：黨內(nèi)法規(guī)與社會現(xiàn)實的關(guān)系；黨內(nèi)法規(guī)與體系內(nèi)其他同級和上級黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系；黨內(nèi)法規(guī)與相關(guān)國家法律的關(guān)系。對黨內(nèi)法規(guī)的清理工作實際上也是從這三個層次的關(guān)系展開和進行判斷，因此清理的標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)圍繞著這三個層次的關(guān)系來進行確定。

第一，黨內(nèi)法規(guī)與社會現(xiàn)實的關(guān)系。黨內(nèi)法規(guī)最基本和最首要的目的在于該法規(guī)的適用，能調(diào)整現(xiàn)實的社會關(guān)系。因此一旦黨內(nèi)法規(guī)無法得到執(zhí)行和實施，不符合社會現(xiàn)實，就沒有繼續(xù)存在的必要，需要從黨內(nèi)法規(guī)體系中清理出去。各地建國后都制定了大量的黨內(nèi)法規(guī)，卻幾乎從未進行過整理和歸納，“僵尸規(guī)則”或“古董規(guī)則”大量存在。判斷一部黨內(nèi)法規(guī)是否為“僵尸制度”或“古董制度”的標(biāo)準(zhǔn)主要包括時效標(biāo)準(zhǔn)和與社會發(fā)展相適應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)兩大類。時效標(biāo)準(zhǔn)的確立主要考慮的是清理的時間段問題和具體黨內(nèi)法規(guī)的適用時效問題。與社會發(fā)展相適應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)考慮的則是經(jīng)濟和社會發(fā)展的變化導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)原有的適用條件和對象變化或消失的問題。

式中，zk表示第k個神經(jīng)元的輸出，wT和b分別表示權(quán)重和偏置。由式(4)可以看出，Softmax回歸模型把神經(jīng)元的輸出映射到0～1之間，同時起到了歸一化的作用。該算法中誤差函數(shù)定義為交叉熵誤差函數(shù)：

第二，黨內(nèi)法規(guī)與其他黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系。從世界政黨發(fā)展史來看，一條重要的經(jīng)驗就是制度建黨，建國后中央和各地也制定了大量的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，形成了黨內(nèi)法規(guī)體系。黨的十七大、十八大把制度建設(shè)納入黨的建設(shè)“五位一體”總體布局，其中黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是制度建設(shè)的核心。在此前的發(fā)展中，由于缺乏相應(yīng)的清理機制，制定主體往往從自身的現(xiàn)實需求或利益出發(fā)，這樣就不可避免的出現(xiàn)不同時期、不同主體制定的黨內(nèi)法規(guī)之間的交叉、重復(fù)，甚至沖突、矛盾。這嚴重影響了黨內(nèi)法規(guī)體系的規(guī)范和健康，在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)黨內(nèi)法規(guī)呈現(xiàn)出紛繁龐雜的狀態(tài)，同一調(diào)整對象存在多個重復(fù)的規(guī)制，或者存在完全不同的規(guī)制。由于黨內(nèi)法規(guī)之間既有同級關(guān)系，又有上下級關(guān)系，因此從這個層次的關(guān)系出發(fā)確立的標(biāo)準(zhǔn)包括自身的規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)、同級權(quán)限標(biāo)準(zhǔn)和與上位黨內(nèi)法規(guī)和政策相適應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。自身規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)考慮的是黨內(nèi)法規(guī)本身的用語(包括題目)的明確性和規(guī)范性，句子的邏輯性等。同級權(quán)限標(biāo)準(zhǔn)考慮的是黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)制事項是否屬于相應(yīng)主體的權(quán)限范圍，是否存在權(quán)限的交叉和重合，權(quán)限分配是否合理等。與上位相適應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)主要考慮的是下級黨內(nèi)法規(guī)是否符合上級黨內(nèi)法規(guī)，上級黨內(nèi)法規(guī)的新制定和修改對下級黨內(nèi)法規(guī)的影響。

第三，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系。十八屆四中全會提出了“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”的議題。中國共產(chǎn)黨是國家的執(zhí)政黨，其黨員數(shù)量龐大，要管理好這個龐大的隊伍，提高黨的執(zhí)政能力，一方面要有黨內(nèi)的制度規(guī)范建設(shè)，另一方面還要保證黨員的活動符合法律的要求。這就需要黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接好。黨內(nèi)法規(guī)體系和國家法律體系同為社會主義法治體系的重要構(gòu)成部分，除了它們各自體系內(nèi)部的適應(yīng)和協(xié)調(diào)外，它們相互間的良性關(guān)系，對整個法治體系的健康發(fā)展來講也是至關(guān)重要的。作為執(zhí)政黨的內(nèi)部規(guī)則，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)制重點在于黨的執(zhí)政的規(guī)范化，必然會與國家法律體系發(fā)生最密切的聯(lián)系，與國家法律在規(guī)制對象上存在某些重合之處。然而，在相當(dāng)長的一段時間里，由于種種原因，黨內(nèi)法規(guī)都缺乏相應(yīng)的規(guī)范性，制定混亂，與法律要么脫節(jié)，要么沖突和矛盾，這既消融了法治，又動搖了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)。判斷一部黨內(nèi)法規(guī)是否違背或與法律脫節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)包括與憲法法律的目的、原則、精神、內(nèi)容相矛盾標(biāo)準(zhǔn)和與憲法法律的目的、原則、精神、內(nèi)容不一致造成執(zhí)行困難標(biāo)準(zhǔn)。前者考慮的是黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定是否與憲法法律的規(guī)定明顯相違背和沖突，即兩者的規(guī)定明顯相背離。后者考慮的是黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定與憲法法律的規(guī)定是否存在差異，并造成具體事項實施執(zhí)行的困難，根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律的規(guī)定并非明顯背離，而是存在脫節(jié)和差異，但是脫節(jié)和差異的存在導(dǎo)致具體事項的執(zhí)行無法順暢進行。

2. 清理程序

程序是事物活動時所遵循的方法、步驟和次序。黨內(nèi)法規(guī)的清理程序即有權(quán)主體進行黨內(nèi)法規(guī)清理時所遵循的方法、步驟和次序。程序是管理方式的一種，是實現(xiàn)特定目的的重要工具。細節(jié)決定成敗，塑造細節(jié)的正是程序。要實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系的規(guī)范化，清理活動本身必須是規(guī)范的，程序正是規(guī)范的保證。在清理實踐中，各地都統(tǒng)一遵循了中央部署的“由近及遠、五步走”的步驟。所謂由近及遠，是指清理工作分兩個階段實施：第一階段清理1978年至2012年6月期間各地制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，第二階段清理新中國成立后至1977年各地制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。由于新中國成立后各地黨委組建的時間不一致，因此第二階段清理的時間起點各地也不一樣。所謂“五步走”是指清理分五步來進行：第一步，確定清理范圍。由省委專門成立清理領(lǐng)導(dǎo)小組，部署工作，制定清理方案。由辦公廳或有關(guān)部門對各清理階段的黨內(nèi)文件進行梳理，確定屬于清理范圍的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件；第二步，提出清理意見。根據(jù)“誰起草、誰提出清理意見”的原則，將清理文件分送有關(guān)單位，由其研究后提出初步清理意見；第三步，集中審核。對各有關(guān)單位提出的初步清理意見進行匯總和論證，逐件進行審核；第四步，廣泛征求意見。將匯總意見分送有關(guān)單位，再根據(jù)他們的反饋情況進行調(diào)整完善，形成清理意見；第五步，省委審批發(fā)布。清理意見確定后，按程序由各地省委審批通過，以省委決定的文件形式發(fā)布。

新中國建立后，以1978年為界，黨的發(fā)展表現(xiàn)出明顯的階段差異性。關(guān)于真理標(biāo)準(zhǔn)問題的討論重新確立和發(fā)展了黨的思想路線。十一屆三中全會的召開是建國以來中國共產(chǎn)黨歷史上具有深遠意義的偉大轉(zhuǎn)折，黨的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上，確立了改革開放的政策。以1978年為界，將清理工作分成兩個階段是符合黨的歷史發(fā)展的。1978年以前的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，制定年代久遠，從時代適應(yīng)性的角度而言，大多已不符合現(xiàn)今時代的需求，而且由于國家政治、經(jīng)濟、思想觀念和社會各方面發(fā)生的重大深刻變化，1978年以前的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件對現(xiàn)實生活的影響力大多也非常有限。因此優(yōu)先清理1978年后的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件是符合現(xiàn)實需求的。從清理工作的具體步驟中，可以看出效率與民主的兼顧。由起草部門提出初步清理意見，有助于提高清理工作的效率性。在意見匯總后，有意見的反饋和調(diào)整，反映了清理工作的民主性。

然而誰起草誰清理的原則在一定程序上也限制了清理工作進一步民主的可能性，使清理程序仍局限于有關(guān)的黨內(nèi)有權(quán)主體，開放性有所欠缺。非起草部門、普通黨員、國家法律機關(guān)、有關(guān)學(xué)者，程序上都沒有為他們參與清理活動提供可能性。非起草部門，尤其是黨內(nèi)法規(guī)的實施部門，對于黨內(nèi)法規(guī)的適用有更直接的體驗，更能從現(xiàn)實的角度發(fā)現(xiàn)問題，提出問題，在清理意見的初步提出階段，除了誰起草誰清理外，還應(yīng)增加誰實施誰清理的原則，以提高黨內(nèi)法規(guī)清理的針對性。普通黨員作為黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)制對象和遵守者，黨內(nèi)法規(guī)直接與他們的權(quán)益相關(guān)，黨內(nèi)法規(guī)的清理應(yīng)當(dāng)征求和聽取他們的意見，在有關(guān)部門提出初步清理意見后，還應(yīng)當(dāng)以聽證會等形式或者將初步清理意見公布出來供黨員討論的形式，組織普通黨員參與清理。黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系是相互關(guān)聯(lián)的，黨內(nèi)制度建設(shè)的目的之一在于力圖使黨內(nèi)法規(guī)更加規(guī)范化，有關(guān)學(xué)者則是這一方面的專家，他們能從專業(yè)技術(shù)的角度進行指導(dǎo)。因此在對初步清理意見和群眾意見匯總和論證的過程中，黨內(nèi)法規(guī)的清理還應(yīng)邀請國家有關(guān)法律部門及相關(guān)專家的參與。在普通群眾聽證后，針對初步清理意見和群眾意見，還應(yīng)邀請地方立法部門和專家，由他們從更專業(yè)和技術(shù)的角度進行論證。最后將這些群眾意見、專家論證和立法部門意見匯集到負責(zé)具體實施清理工作的有關(guān)部門，他們在此基礎(chǔ)上對初步清理意見進行調(diào)整和完善，形成最終的清理意見，提交各地的省委審議批準(zhǔn)。

三、清理結(jié)果的分析

此次清理對絕大多數(shù)地方而言都是建國后的第一次清理*四川省是例外，后文再予以說明。，目的之一便是摸清“家底”。從清理結(jié)果的具體數(shù)據(jù)中可以看出，到底“家底”有哪些，此前基本上各地黨委并不十分清楚。以湖北、江蘇、陜西、安徽和云南五省的清理情況(見表1)來看：

表1 鄂蘇等五省黨內(nèi)法規(guī)情況統(tǒng)計表

從表1中可看出，各省在建國后都制定了超過千數(shù)的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，其中那些年代久遠的(1978年以前的)幾乎都不再有效，有效率極低。五個省中，沒有一個省1978年前黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的有效率達到1%，最高的是江蘇省和安徽省，達到了0.6%，就絕對數(shù)據(jù)而言，各地經(jīng)清理后1978年前有效的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件只有一二部。年代越久，與現(xiàn)實的適應(yīng)性就越差，有效率低是符合規(guī)律的。然而大量失效的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，在此次清理前卻長期存在，從另一方面也反映了黨內(nèi)法規(guī)體系的健康狀態(tài)是不理想的。1978年后，黨實現(xiàn)了工作重心的轉(zhuǎn)移，直到現(xiàn)今我們基本上是沿著1978年后制定的工作路線在前進，也就是說1978年到現(xiàn)在，黨的政策是具有一定的延續(xù)性的，沒有發(fā)生較大的變動，但是數(shù)據(jù)結(jié)果卻顯示1978年以后制定的地方黨內(nèi)法規(guī)有效率的境況也不是非常理想。根據(jù)五省的統(tǒng)計，只有安徽和江蘇的黨內(nèi)法規(guī)的有效率剛剛超過了50%，湖北和云南50%差一點，陜西省則最低不到30%。這一數(shù)據(jù)表明，即使在政策連續(xù)發(fā)展的情況下，黨內(nèi)法規(guī)體系的“健康狀況”依然是堪憂的?？傮w而言，由于時代變化的因素，5個省的黨內(nèi)法規(guī)在此次清理中，有效率都沒有超過40%，這個數(shù)據(jù)中還包括一些需要后續(xù)修改的。這一方面表明由于長期缺乏清理，黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)的沉疴積弊嚴重，另一方面也顯示了此次清理工作強度之大。

如果再對清理后黨內(nèi)法規(guī)的效力狀態(tài)進行細分的話，主要有廢止、失效和繼續(xù)有效(包括需要修改的)的三種，具體數(shù)據(jù)(見表2)如下：

表2 鄂蘇等五省黨內(nèi)法規(guī)效力狀態(tài)統(tǒng)計表

在對數(shù)據(jù)進行分析中，有兩點需要引起注意。其一是清理結(jié)果僅有廢止、失效和繼續(xù)有效三類，沒有出現(xiàn)撤銷黨內(nèi)法規(guī)的情形。按照《正確把握清理工作中的四個關(guān)系》一文的說法，失效與廢止不同于撤銷。撤銷是否定過去，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件一旦被撤銷，則自始至終不發(fā)生效力。而宣布失效或者廢止并不是否定黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的過去。撤銷意味著黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件自始無效，而宣布失效與宣布廢止，其結(jié)果都是黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件自清理決定發(fā)布之日起失去效力，不再適用。[1]撤銷處理方式的缺乏，其原因有兩種可能：一是經(jīng)過清理發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)確實沒有適用撤銷的情形，即黨內(nèi)法規(guī)在過去的歷史時期都是有價值的；二是黨內(nèi)法規(guī)存在適用撤銷的情形，但是出于對黨內(nèi)法規(guī)制定和頒布行為的嚴肅性和權(quán)威性的尊重與維護，故以廢止取代撤銷。結(jié)合各種處理方式的適用標(biāo)準(zhǔn)，后者的可能性要更大一些。

其次，此次清理中各地都出現(xiàn)了延期清理的情形。延期清理的情形發(fā)生在第一階段的清理工作中，并占到了相當(dāng)?shù)谋壤?見表3)。

表3 鄂蘇等五省黨內(nèi)法規(guī)清理情況統(tǒng)計表

延期清理的情況在各地都占到了相當(dāng)?shù)谋戎兀绕涫窃诶^續(xù)有效的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件內(nèi)部，不少地方都占到了10%以上。然而從目前公布的資料來看，對什么情況下可以做出延期清理決定(即延期清理的標(biāo)準(zhǔn)是什么)，延期清理的具體方式如何等問題，都缺乏明晰和具體的指引。從不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致的“四不”標(biāo)準(zhǔn)中，很難判斷何種標(biāo)準(zhǔn)適用于修改的決定。修改一方面意味著該黨內(nèi)法規(guī)有存續(xù)的必要，另一方面則意味著該黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容需要更改。修改的處理方式一方面認可了黨內(nèi)法規(guī)存在的合理性和必要性，另一方面又對其具體內(nèi)容表示了不滿意。如果某黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)過期，調(diào)整對象消失，與社會明顯脫節(jié)，制定主體缺乏權(quán)限或越權(quán)，與憲法法律明顯抵觸則無修改的必要。只有黨內(nèi)法規(guī)部分內(nèi)容或個別條款與其他同級黨內(nèi)法規(guī)不協(xié)調(diào)，與上位黨內(nèi)法規(guī)不一致，與憲法法律規(guī)定不一致、不銜接，才有修改的可能與必要，并根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)中不協(xié)調(diào)、不一致和不銜接的具體情況來進行部分修改甚或全部修改。延期清理的尷尬性在于清理已否定了需修改的黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容，但在修改前該內(nèi)容又是有效的。同時由于規(guī)范之間的關(guān)聯(lián)性，隨著內(nèi)容的后續(xù)修改，可能會引發(fā)新一輪的清理。其實除延期修改的處理方式外，如果涉及修改的黨內(nèi)法規(guī)具有共性的話，可以采取“打包”的方式一攬子解決，既可以節(jié)約成本，提高效率，同時也能保證合理性。

從理論上講，黨內(nèi)法規(guī)的清理和修改同屬于“制定”的范疇，二者在主體、程序、原因和原則上都具有共同性。從技術(shù)上講，“包裹式清理”的方法可以在黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域中引入?！鞍角謇怼笔侵笧榱诉_到整體的和諧目的，清理機關(guān)在清理的同時，一次性地作出“打包”修改。由于現(xiàn)代社會生活的錯綜復(fù)雜，導(dǎo)致規(guī)范之間的關(guān)聯(lián)性日益加強，一個規(guī)范的變動往往會引發(fā)連鎖變動反應(yīng)。如果每次變動都分別對待，按規(guī)定程序不斷重復(fù)，一方面是對資源的巨大浪費，另一方面也人為分割了規(guī)范之間的聯(lián)系。當(dāng)然從根本上講，黨內(nèi)法規(guī)的清理與修改是兩種不同性質(zhì)的活動，前者決定的是黨內(nèi)法規(guī)的效力，后者決定的是黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容，二者不能相互替代?！鞍角謇怼睂η謇碇黧w的專業(yè)性、清理對象的特定性、清理標(biāo)準(zhǔn)的明晰性、清理方式的多樣性都有一定的要求，*由于包裹式清理是一次對眾多黨內(nèi)法規(guī)的同時處理，因此清理的黨內(nèi)法規(guī)之間需要具備某種關(guān)聯(lián)性才需要同時處理，清理主體也要求對黨內(nèi)法規(guī)關(guān)聯(lián)的事項具備專業(yè)知識。在清理主體和對象滿足條件后，打包清理的方式也要求具備多樣性，既有有效、失效和廢止，同時還可以對相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)直接進行修改，不同方式的適用要有各自明晰的標(biāo)準(zhǔn)。不符合這些要求的不能打包修改，只能后續(xù)修改。

四、清理方式的分析

就中央層面而言，此次黨內(nèi)法規(guī)的清理是新中國成立以來的第一次，因此對絕大多數(shù)省而言，這也是新中國成立后各省第一次對黨內(nèi)法規(guī)的集中清理，四川省除外。2010年至2011年，四川省委就已對本省新中國成立以來至2010年1月1日前的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進行了集中清理，并于2011年7月印發(fā)了清理結(jié)果。因此，在此輪清理工作中，四川省委辦公廳會同有關(guān)部門補充清理了2010年1月至2012年6月的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，并對照中央清理結(jié)果對2011年的清理結(jié)果進行了再次清理。從這一意義上看，四川省似乎是個例外，然而從清理方式上看，無論是之前的清理還是再次清理，四川省和各地又是一致的，都屬于集中清理、運動清理和全面清理。

首先，各地進行的清理活動，都屬于與中央政策重大調(diào)整密切相關(guān)的集中清理。隨著經(jīng)濟和社會發(fā)展進入新階段，尤其是改革開放以后，社會飛速發(fā)展，變化日新月異，執(zhí)政黨的執(zhí)政理念和方式也需要進行重大調(diào)整。依法治國、依法執(zhí)政、中國特色社會主義法治體系的相繼提出，都表示著執(zhí)政黨政策的重大改變。在重要的歷史轉(zhuǎn)折時刻，對長期的歷史積累問題進行廣泛的、集中的處理，是一種相當(dāng)有效的方式。然而集中清理也有其固有弊端，如花費時間長，耗費大量資源，工作量龐大等。此輪清理，各地歷時兩年有余，參與部門和人員都是空前的，清理的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件都超過千余。即便如此，大規(guī)模的清理工作結(jié)束后，原有體系混亂的影響和結(jié)果已無法改變，有些問題清理也無法一次解決，還需要后續(xù)跟進，如各地都有不少雖然有效但需要修改的黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件。集中清理是一種典型的“回頭看”的清理方式，等待特定時機進行統(tǒng)一清理是以犧牲和默認較長時間、較大范圍的規(guī)范沖突為代價的，清理結(jié)束后，隨著新的黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的出臺和修改，混亂和矛盾的問題又會再度出現(xiàn)。以四川省為例，在經(jīng)過2010年的前期清理后，此輪清理的結(jié)果如下(見圖1)：

圖1 黨內(nèi)法規(guī)清理方式分類圖

短短兩年之后再次進行清理依然出現(xiàn)了高達10%的無效黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件(包括廢止的7.6%和失效的3.7%)，除去33部需修改的文件外，真正完全確定有效的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件只有80%。也就是說清理不過是暫時解決問題，不能避免清理—混亂—再清理—再混亂的怪圈的出現(xiàn)。要想打破這一怪圈，僅僅依靠政策性的集中清理顯然是不夠的，除集中清理外，日常清理的加入非常必要。即在制定和修改黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的同時，根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的變動情況同步清理工作，將清理工作納入制定和修改工作的范疇，作為制定和修改的后續(xù)跟蹤性工作，以防止矛盾和問題的積累。

其次，此輪清理工作是伴隨著黨中央政策的重大調(diào)整而進行的，屬于典型的運動式清理?？梢钥吹?，各地的清理工作基本是省委辦公廳牽頭，組成臨時的清理領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，臨時機構(gòu)安排各起草部門提出初步意見，臨時機構(gòu)負責(zé)審查和論證，最后省委常委會通過最終的清理意見。清理工作結(jié)束后，臨時機構(gòu)隨之解散，有關(guān)部門和人員的工作職責(zé)回歸原來狀態(tài)。這種臨時性、運動性的清理工作缺乏明晰的清理標(biāo)準(zhǔn)，沒有固定的清理日程，無法保證清理的規(guī)范性和專業(yè)性，只能清除黨內(nèi)法規(guī)的“硬傷”問題，難以進行“軟件”清理，*從清理工作中可以發(fā)現(xiàn)，清理主要解決的是現(xiàn)實合理和部分形式合理的硬傷問題?！八牟弧睒?biāo)準(zhǔn)歸根結(jié)底審查的就是協(xié)調(diào)性：與現(xiàn)實的協(xié)調(diào)性、與其他黨內(nèi)法規(guī)的協(xié)調(diào)性、與國家法律的協(xié)調(diào)性。至于黨內(nèi)法規(guī)自身的詞語和句子的明確性，邏輯的規(guī)范性，價值取向的合理性等“軟件”問題則鮮少涉及。也難以形成長效機制。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第31條的規(guī)定，清理工作應(yīng)當(dāng)“適時”進行。再根據(jù)第32條的規(guī)定，“適時”的判斷由“黨內(nèi)法規(guī)的制定機關(guān)、起草部門和單位”來進行判斷。但實際中，黨內(nèi)法規(guī)的制定機關(guān)、起草部門和單位本身承擔(dān)的工作就十分繁重，同時由原制定、起草機構(gòu)進行清理本身也難以避免主觀偏見的干擾。盡管有些地方對臨時機構(gòu)的組成人員進行了相關(guān)的工作培訓(xùn)，但這種培訓(xùn)也只是短期和一次性的。黨內(nèi)法規(guī)的清理是保障黨內(nèi)法規(guī)機體健康的基礎(chǔ)性工作，也是政治進步的重要表現(xiàn)。清理工作具有其獨特的專業(yè)特點，有自身的發(fā)展規(guī)律，需要由常設(shè)的專門機構(gòu)和專業(yè)人員來定期進行。常規(guī)、專業(yè)、定期的清理機構(gòu)的設(shè)置也有利于各級黨委重視黨內(nèi)法規(guī)的清理工作，將其納入常態(tài)性工作中，長期堅持下去。根據(jù)國家各項工作的規(guī)劃，由常設(shè)機構(gòu)五年回頭清理一次，是比較合理的。

再次，由于基本上是建國后的首次“體檢”，因此各地的清理工作都是廣泛而全面的。四川省盡管在清理次數(shù)上有所例外，但四川省的兩次清理也都是全面清理，即對清理對象的限制僅在時間上而不在類型上。這樣不但清理主體的工作量異常龐大，而且只能進行表層的形式清理，很難深入到實質(zhì)層面進行專業(yè)性的清理。除了這種全面清理外，日常還應(yīng)有針對性的進行專項清理工作。專項清理的針對性較強，有助于集中時間和力量解決某一方面或者某一領(lǐng)域的問題，有助于在一定時期內(nèi)達到一定的目的。[2]專項清理對清理機構(gòu)和人員配備的專業(yè)性都提出了一定的要求。因為專項清理解決的是某一方面黨內(nèi)法規(guī)的實質(zhì)性問題，而非其文字形式。因此只有具有專業(yè)知識的人員才能勝任該項工作。這樣清理人員的選拔和培訓(xùn)就顯得尤為重要。

結(jié) 語

2012—2014年的黨內(nèi)法規(guī)清理，涉及面廣，清理數(shù)量多，對高齡的、過時的、沖突的黨內(nèi)法規(guī)，或廢止，或無效。這表明，經(jīng)過此輪清理，基本上消除了黨內(nèi)法規(guī)形式上的硬傷，很大程度上保證了黨內(nèi)法規(guī)與社會發(fā)展的適應(yīng)，保證了社會主義法治體系的和諧統(tǒng)一。但是此次清理也表現(xiàn)出了一些問題和瑕疵，如偏重“硬傷”清理，延期清理比重較高，清理啟動主體單一，清理程序不民主等。這些問題和瑕疵歸根結(jié)底在于對清理工作的規(guī)律認識不夠充分，以及相關(guān)清理規(guī)范的模糊和簡單。總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，有利于后期清理工作的開展以及進一步規(guī)范。

首先，黨內(nèi)法規(guī)的清理具有重要的價值和意義。理論意義上，清理作為一種事后的修補機制，對黨內(nèi)法規(guī)體系的完善發(fā)揮著積極作用。黨內(nèi)法規(guī)的制定只是黨內(nèi)法規(guī)體系形成的第一步，由于成文規(guī)范的不周延性、滯后性，以及社會的不斷發(fā)展性，已制定的規(guī)范總會或大或小或遲或早與社會發(fā)生碰撞和沖突。另一方面，由于黨內(nèi)法規(guī)制定主體的多元，以及國家法律規(guī)范體系的存在，黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部、黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系之間總不可避免會出現(xiàn)矛盾和不一致。黨內(nèi)法規(guī)的清理是解決各種沖突的有效機制之一，它有助于提高黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量，有利于維護法治體系的統(tǒng)一。

其次，黨內(nèi)法規(guī)清理有必要進行規(guī)范化。鑒于黨內(nèi)法規(guī)清理工作的重要意義和價值，這項工作的順利開展和進行就是有必要的，規(guī)范化是保障該工作順利開展的前提。規(guī)范化的清理制度能賦予清理工作規(guī)律性、程序性和統(tǒng)一性的意義。同時清理工作的進行還需要同黨內(nèi)法規(guī)制定中的審議、備案和評估工作結(jié)合起來，共同發(fā)揮效力。

[1] 林飛.正確把握清理工作中的四個關(guān)系[J].秘書工作論壇,2013(10).

[2] 滕銳,周瓊.科技法律法規(guī)的清理評價機制[J].科技與法律,2005(1).

2016-04-10

國家社會科學(xué)基金重點項目“依法治國與黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)研究”(項目編號：14AZD137)。

陳志英(1976—)，女，法學(xué)博士，副教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事行政法學(xué)方面研究。

D262.6

A

1009-105X(2017)01-0032-08