李俊峰

公平競(jìng)爭自我審查的困局及其破解

李俊峰*

目 次

一、問題的提出

二、壟斷動(dòng)機(jī)如何影響自我審查的有效性

三、對(duì)行政壟斷的行政監(jiān)管為何低效

四、公平競(jìng)爭審查信息處理機(jī)制的設(shè)計(jì)

五、結(jié)語

公平競(jìng)爭審查制度是從政策源頭上防范行政壟斷的頂層性創(chuàng)新，其核心機(jī)制是由制定政策措施的行政機(jī)構(gòu)對(duì)其自身行為的競(jìng)爭合規(guī)性進(jìn)行審查?！白晕覍彶椤睓C(jī)制蘊(yùn)含著因能力缺失而不能審查、因激勵(lì)扭曲而不愿審查的悖論式困局。打破這一困局的思路，是將特定行政機(jī)構(gòu)競(jìng)爭合規(guī)狀況的信息作為主事官員的“政績”或“劣跡”，納入干部任免考核的參考因素。為此，應(yīng)考慮建立一套以全國統(tǒng)一、開放參與、多方互動(dòng)為特征的，具有集中舉報(bào)、分散自查、結(jié)果反饋、分級(jí)督導(dǎo)、統(tǒng)計(jì)公示功能的公平競(jìng)爭審查信息處理機(jī)制。

公平競(jìng)爭 審查 行政壟斷 政績 信息

一、問題的提出

黨中央、國務(wù)院已作出決策部署，要求加快建設(shè)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，使市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭的各種規(guī)定和做法，制止政府出臺(tái)排除、限制競(jìng)爭的政策措施。為此，“公平競(jìng)爭審查”——一種旨在對(duì)公共政策當(dāng)中可能包含的反競(jìng)爭內(nèi)容進(jìn)行檢查、識(shí)別和篩除的新型制度設(shè)計(jì)，從2016年7月開始在國務(wù)院各部門、各省級(jí)人民政府及所屬部門有關(guān)政策措施的制定過程中實(shí)施，并將從2017年開始在各省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的市縣級(jí)人民政府及所屬部門逐步推開?！?〕參見中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過；中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》，中發(fā) [2015] 8號(hào)；國務(wù)院《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭審查制度的意見》，國發(fā) [2016] 34號(hào)。公平競(jìng)爭審查制度具有開創(chuàng)性、探索性、頂層性乃至“革命性”，〔2〕時(shí)建中教授盛贊公平競(jìng)爭審查為“革命性的政策”，因?yàn)椤八馕吨袊?jīng)濟(jì)政策要徹底轉(zhuǎn)型”。參見屈麗麗：《增量政策“自我審查” 公平競(jìng)爭審查落地難》，載《中國經(jīng)營報(bào)》2016年7月11日第A2版。為從政策源頭上防范競(jìng)爭秩序扭曲提供了巨大的制度想象空間。

按照已經(jīng)公布的總體要求和基本原則，公平競(jìng)爭審查的核心機(jī)制是“自我審查”，即由行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織（“政策制定機(jī)關(guān)”或“行政機(jī)構(gòu)”）擔(dān)任審查者，以審查者自身制定的涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施（“政策措施”）為被審查對(duì)象，對(duì)政策措施當(dāng)中具有排除、限制競(jìng)爭效果的內(nèi)容進(jìn)行自查自糾?！?〕參見國務(wù)院《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭審查制度的意見》第3條第1、2款。易言之，政策制定機(jī)關(guān)須對(duì)其反競(jìng)爭行為（簡稱“行政壟斷”〔4〕我國《反壟斷法》中的“行政壟斷”是指行政主體“濫用”行政權(quán)力，排除限制競(jìng)爭的行為。這種界定沒有把并非出于故意，而是源于認(rèn)知錯(cuò)誤或評(píng)估能力不足導(dǎo)致的“政府反競(jìng)爭行為”納入規(guī)制范圍。參見張占江：《論政府反競(jìng)爭行為的反壟斷法規(guī)制體系建構(gòu)》，載《法律科學(xué)》2015年第4期。公平競(jìng)爭審查試圖防止的是“具有排除、限制競(jìng)爭效果，涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施”（參見國務(wù)院《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭審查制度的意見》，國發(fā) [2016] 34號(hào)），理論上，其涵蓋范圍與“行政壟斷”并不完全重疊，有必要對(duì)二者的聯(lián)系與區(qū)別進(jìn)行專門的研究辨析。不過，本文重在探討制度的實(shí)施機(jī)制而非實(shí)體問題，為表述方便起見，下文對(duì)“行政壟斷”“政府扭曲競(jìng)爭”和“政府反競(jìng)爭行為”等概念不再做嚴(yán)格區(qū)分，均用來指稱公平競(jìng)爭審查的對(duì)象。）開展自我反省、自我批判和自我矯正。

推出公平競(jìng)爭審查制度的一個(gè)基本背景是，《反壟斷法》實(shí)施八年來，行政壟斷的規(guī)制雖然取得了一些成績，但是各級(jí)各類行政機(jī)構(gòu)通過出臺(tái)規(guī)章、政策、文件、規(guī)定等做法保護(hù)局部利益、限制公平競(jìng)爭的勢(shì)頭，還沒有得到根本性遏制，在某些領(lǐng)域甚至有“愈演愈烈”〔5〕參見曾晶：《論管制行業(yè)的反壟斷法規(guī)制》，載《政治與法律》2015年第6期。之勢(shì)，公平競(jìng)爭驅(qū)動(dòng)下的貫通全國的要素和商品市場(chǎng)仍未完全確立。這意味著公平競(jìng)爭審查制度被委以了重任，試圖解決既往制度所未能有效解決的問題。

不過必須老實(shí)承認(rèn)，與現(xiàn)有制度架構(gòu)相比，以自我審查為核心的公平競(jìng)爭審查制度并沒有采取完全嶄新的理路。譬如，《反壟斷法》已經(jīng)明確規(guī)定行政機(jī)構(gòu)不得實(shí)施反競(jìng)爭行為，所以無論是否存在自我審查制度，行政機(jī)構(gòu)在出臺(tái)政策措施之前，都有義務(wù)自行把關(guān)以確保其行為的競(jìng)爭合規(guī)性；《反壟斷法》已經(jīng)在行政體系內(nèi)部設(shè)置了“以上治下”的反競(jìng)爭行為糾正機(jī)制，〔6〕《反壟斷法》第51條規(guī)定，濫用行政權(quán)力實(shí)施競(jìng)爭行為者應(yīng)由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員應(yīng)受處分，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以向有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)提出依法處理的建議。這種控權(quán)路徑雖然“不能有效解決政府通過行政權(quán)力對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的侵蝕”，〔7〕徐士英：《競(jìng)爭政策視野下行政性壟斷行為規(guī)制路徑新探》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第4期。但至少比依賴下級(jí)行政機(jī)構(gòu)的自我覺悟、自我矯正似乎更值得信賴；此外，加強(qiáng)對(duì)行政壟斷的執(zhí)法監(jiān)督、責(zé)任追究等要求，在我國行政法律法規(guī)中已經(jīng)有所規(guī)定，至于競(jìng)爭審查過程中應(yīng)聽取利害關(guān)系人意見或者向社會(huì)公開征求意見等“軟性”要求，實(shí)踐中則往往很容易被規(guī)避。

現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，我國不少領(lǐng)域和地區(qū)的政經(jīng)生態(tài)、政策環(huán)境仍然是“競(jìng)爭不友好型”的。各級(jí)各類政府部門習(xí)慣于把對(duì)經(jīng)濟(jì)過細(xì)、過多、過深的干預(yù)當(dāng)做一種工作方式，很多官員對(duì)公平競(jìng)爭的涵義與價(jià)值缺乏充分認(rèn)識(shí)，有的主政者將扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭視為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段。與此同時(shí)，我國競(jìng)爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)資源有限，無力對(duì)所有行政壟斷進(jìn)行全面的合規(guī)審查。這些阻礙《反壟斷法》規(guī)制行政壟斷的因素，也同樣制約著公平競(jìng)爭審查制度的有效實(shí)施。

概言之，自我審查機(jī)制面臨著多重悖論式的困局——如果某個(gè)行政機(jī)構(gòu)認(rèn)為實(shí)施反競(jìng)爭行為符合其最大化利益，那么它的自我審查就是不真誠的；反之，如果認(rèn)為維系競(jìng)爭對(duì)其有利，它自然會(huì)主動(dòng)尋求合規(guī)，命令其開展自我審查似乎就是不必要的；如果這是一家競(jìng)爭立場(chǎng)中立的機(jī)構(gòu)，但欠缺競(jìng)爭評(píng)估所需的能力，那么它的自我審查就是沒有意義的。因此，正如一些學(xué)者憂慮的那樣，公平競(jìng)爭審查可能很難被“激活”，未必不會(huì)變成一張“空頭支票”?！?〕屈麗麗：《增量政策“自我審查” 公平競(jìng)爭審查落地難》，載《中國經(jīng)營報(bào)》2016年7月11日第A2版。

本文研究的目的是在既有約束條件不發(fā)生重大改觀的前提下，探索如何破解上述困局。從行政壟斷行為的內(nèi)部因素、外部環(huán)境和解決方案等角度，這個(gè)問題被進(jìn)而分解成三個(gè)子問題：行政機(jī)構(gòu)扭曲競(jìng)爭的主觀動(dòng)機(jī)及其對(duì)自我審查機(jī)制的影響是怎樣的？當(dāng)前的規(guī)制模式對(duì)行政壟斷近乎失效的要害在哪里？一種什么樣的自我審查機(jī)制，有可能抑制行政壟斷的沖動(dòng)、化解規(guī)制失效的癥結(jié)？

二、壟斷動(dòng)機(jī)如何影響自我審查的有效性

自我審查的制度邏輯里隱含著兩個(gè)預(yù)設(shè)的假定：首先，行政機(jī)構(gòu)有抑制競(jìng)爭的主觀動(dòng)機(jī)，因而有必要對(duì)其進(jìn)行審查；其次，該機(jī)構(gòu)有促進(jìn)競(jìng)爭的主觀動(dòng)機(jī)，因而有可能認(rèn)真開展自我審查。從上述假定可以推知，當(dāng)行政機(jī)構(gòu)抑制競(jìng)爭的動(dòng)機(jī)比促進(jìn)競(jìng)爭的動(dòng)機(jī)更加強(qiáng)烈時(shí)，自我審查就只會(huì)是“走過場(chǎng)”。所以，行政壟斷行為人的動(dòng)機(jī)分析是公平競(jìng)爭自我審查機(jī)制研究的基礎(chǔ)。

學(xué)者們已經(jīng)為行政壟斷列舉了若干“成因”：“慣性論”認(rèn)為行政壟斷是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制余威強(qiáng)行進(jìn)入市場(chǎng)的體現(xiàn)；〔9〕參見薛克鵬：《行政壟斷的非壟斷性及其規(guī)制》，載《天津師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2007年第3期。“漏洞論”認(rèn)為政府系統(tǒng)內(nèi)部存在濫用權(quán)力的可乘之機(jī)；〔10〕參見侯懷霞：《行政壟斷的成因、類型及法律對(duì)策》，載《山西大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2001年第3期?！八嚼摗保ê胺@論”“尋租論”“貪腐論”等）認(rèn)為追求本地、本部門或官員利益的欲望催生了行政壟斷〔11〕參見過勇、胡鞍鋼：《行政壟斷、尋租與腐敗——轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)的腐敗機(jī)理分析》，載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2003年第2期。等。這些分析進(jìn)路的共性特征，是將行政制度和行政主體本身的應(yīng)受譴責(zé)性，作為對(duì)行政壟斷行為的原因解釋，并且自然而然地將規(guī)制行政壟斷的希望，轉(zhuǎn)向某些系統(tǒng)性的制度變革，或者來自第三方的制約，而非行政體制內(nèi)部的自我糾偏。然而，公平競(jìng)爭自我審查的制度邏輯則是，破壞競(jìng)爭和維護(hù)競(jìng)爭這兩種相互沖突、糾結(jié)的動(dòng)機(jī)，不但可能并存于同一家行政機(jī)構(gòu)的“大腦”當(dāng)中，而且后一種動(dòng)機(jī)有可能在思想斗爭中勝出，導(dǎo)致行為的自我凈化。這個(gè)邏輯當(dāng)然并非總是成立，或者說經(jīng)常很難成立，除非可以滿足某些條件。為了探尋這些條件，我們把行政壟斷的行為動(dòng)機(jī)，按主觀惡性程度高低分為“無知”“偏狹”和“故意”三種類型各自討論。這種分類顯然不同于“作為法律責(zé)任本質(zhì)的主觀惡性”的傳統(tǒng)區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)〔12〕參見陳興良：《主觀惡性論》，載《中國社會(huì)科學(xué)》1992年第2期；李孝猛：《主觀過錯(cuò)與行政處罰歸責(zé)原則：學(xué)說與實(shí)踐》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第6期。，但與行政壟斷后果評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)雜性較為契合。

（一）無知

無知型的行政機(jī)構(gòu)本身沒有反競(jìng)爭的主觀故意，不知道或不能預(yù)見到其行為會(huì)產(chǎn)生限制或排除競(jìng)爭的危害后果。

依據(jù)責(zé)任政府理論，當(dāng)然可以推定行政機(jī)構(gòu)具有或者應(yīng)當(dāng)具有知曉其行為后果的能力，哪怕這種推定的法律事實(shí)與客觀事實(shí)并不吻合，對(duì)在客觀事實(shí)上確屬無知的機(jī)構(gòu)追究行政壟斷責(zé)任，法理上亦無不妥。但是，公平競(jìng)爭審查本質(zhì)上不是事后責(zé)任追究機(jī)制，而是以政府對(duì)壟斷后果具有認(rèn)知能力為預(yù)設(shè)前提的事前防范機(jī)制。“無知”的行政機(jī)構(gòu)主觀上雖然沒有惡性，但其開展的公平競(jìng)爭自我審查也沒有什么實(shí)際意義。

行政機(jī)構(gòu)對(duì)其行為的壟斷危害不具備識(shí)別和預(yù)見能力，主要是因?yàn)槿狈εc行政壟斷的行為構(gòu)成、評(píng)估方法、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)的知識(shí)儲(chǔ)備和分析能力，或者缺乏用于競(jìng)爭審查的財(cái)政、人力資源支持。無知型行政機(jī)構(gòu)審查能力不足的困局，無法憑借其自身力量解決，但是可以通過一些技術(shù)措施或機(jī)制設(shè)計(jì)，在相當(dāng)程度上緩解。例如，由國家反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)以通俗易懂的語言文字、簡明清晰的內(nèi)容結(jié)構(gòu)、清單列表式的判斷標(biāo)準(zhǔn)，編寫供一般行政機(jī)構(gòu)和審查人員使用的公平競(jìng)爭審查指南，方便他們開展工作。同時(shí)，可以考慮建立“分級(jí)指導(dǎo)請(qǐng)求機(jī)制”：下屬機(jī)構(gòu)對(duì)于自身難以判定的審查對(duì)象，有權(quán)請(qǐng)求本級(jí)政府給予指導(dǎo)意見；下級(jí)政府難以判定的，有權(quán)請(qǐng)求上級(jí)政府提供指導(dǎo)；國務(wù)院下轄機(jī)構(gòu)有權(quán)請(qǐng)求同級(jí)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供指導(dǎo)；接到指導(dǎo)請(qǐng)求的機(jī)構(gòu)，有義務(wù)作出答復(fù)和建議。這種機(jī)制將指導(dǎo)審查的工作壓力層層分解，形成由中央、省、市、縣四級(jí)政府分別牽頭的若干扇形指導(dǎo)片區(qū)，有助于在各個(gè)片區(qū)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)知識(shí)與資源共享。

（二）偏狹與故意

偏狹型行政壟斷的特點(diǎn)是，行為人對(duì)其行為的反競(jìng)爭后果已經(jīng)有明確的認(rèn)知和預(yù)見，但出于追求某種“偏狹公共利益”的目的，仍然執(zhí)意實(shí)施該行為。

公共利益被認(rèn)為是現(xiàn)代反壟斷法的核心價(jià)值，然而何為公共利益，歷來眾說紛紜。目前學(xué)界一般認(rèn)為，公共利益未必是“全體社會(huì)成員”的共同利益，但應(yīng)當(dāng)是“大多數(shù)成員”的共同利益。與大多數(shù)成員相對(duì)應(yīng)的全體成員的范圍，又有“整體說”“區(qū)隔說”之分，前者認(rèn)為公共利益是整個(gè)社會(huì)或國家中的大多數(shù)人利益，而非某個(gè)狹隘或?qū)ｉT行業(yè)的利益；〔13〕參見[美]E. R.克魯斯克、B. M. 杰克遜：《公共政策詞典》，麻理斌等譯，上海遠(yuǎn)東出版社1992年版，第 30頁。后者主張公共利益可以用地域或空間來劃分,某個(gè)地區(qū)內(nèi)的大多數(shù)人的利益就足以構(gòu)成公共利益，〔14〕參見姜明安：《公共利益與公共利益優(yōu)先的限制》，載《中國發(fā)展觀察》2006年第10期。這也就是前文所稱的“偏狹公共利益”——一種有別于整個(gè)法域的公共利益的局部多數(shù)人的利益。實(shí)踐中，這種利益主要體現(xiàn)為通過抑制“外部”經(jīng)營者的競(jìng)爭壓力，使本地區(qū)、本行業(yè)等局部群體的財(cái)政收入、勞動(dòng)就業(yè)率、人均收入水平、招商引資等情況得以改善，具有濃厚的地方保護(hù)主義、產(chǎn)業(yè)保護(hù)主義色彩。

我國競(jìng)爭法學(xué)界對(duì)公共利益概念的理解多采整體說，反對(duì)區(qū)隔說。例如，李國海教授提出，反壟斷法中的公共利益主要包括有效競(jìng)爭、消費(fèi)者利益及整體經(jīng)濟(jì)利益，其中所謂整體經(jīng)濟(jì)利益，是指那些超越了特定群體、特定地域而且涉及范圍較廣的經(jīng)濟(jì)利益；〔15〕李國海：《反壟斷法公共利益理念研究——兼論 〈中華人民共和國反壟斷法（草案）〉中的相關(guān)條款》，載《法商研究》2007年第5期。徐士英教授則直接把“相對(duì)于整體社會(huì)公共利益而言，不顧全局的地域利益和部門利益”稱之為“私利”，強(qiáng)調(diào)其與私人利益共同具有的局部性、少數(shù)性特征?！?6〕徐士英：《競(jìng)爭政策視野下行政性壟斷行為規(guī)制路徑新探》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第4期。與學(xué)者們鮮明的批判性立場(chǎng)不同，很多政府機(jī)構(gòu)實(shí)際上并不怎么以抑制競(jìng)爭、追求偏狹公共利益為恥、為錯(cuò)、為惡。追逐這種利益的沖動(dòng)是普遍、強(qiáng)烈和持續(xù)的，這背后有著深刻的利益沖突和制度激勵(lì)原因，并非單純的競(jìng)爭倡導(dǎo)或教育勸導(dǎo)可以矯正。

競(jìng)爭法能夠提高全社會(huì)的經(jīng)濟(jì)效率，為整個(gè)國家和國民帶來利益，但全國各地不可能“雨露均沾”地等值分享這些好處。由于歷史與現(xiàn)實(shí)、自然與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化等方面的條件存在差異，一個(gè)國家的區(qū)域間發(fā)展程度通常是不均衡的，某些地方能夠在全國統(tǒng)一、競(jìng)爭開放的市場(chǎng)體系中“勝出”，匯聚更多的資金、人才、技術(shù)優(yōu)勢(shì)，獲得更直接、更顯著的經(jīng)濟(jì)利益，有些地方則處于競(jìng)爭失敗、諸業(yè)凋敝和資源流失狀態(tài)，使這里“大多數(shù)人的共同利益”遭受“損害”。雖然理論上可以運(yùn)用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段，對(duì)那些為維護(hù)全國統(tǒng)一市場(chǎng)競(jìng)爭作出“犧牲”的地方提供某種程度的補(bǔ)償，使各個(gè)地方更加“平等”地分享競(jìng)爭帶來的利益——有些國家，例如澳大利亞也的確曾做過類似的嘗試，但是要精準(zhǔn)算定應(yīng)予補(bǔ)償?shù)目傤~和比例是不可能的?！?7〕澳大利亞聯(lián)邦政府與各州和領(lǐng)地政府協(xié)議曾約定，從1995年開始對(duì)各自制定的規(guī)范性文件是否存在反競(jìng)爭內(nèi)容進(jìn)行自我審查，以推行競(jìng)爭中立、防止限制競(jìng)爭。聯(lián)邦政府“承認(rèn)”，地方政府從這項(xiàng)改革措施中獲得的財(cái)政收入增加的比例過低，因此聯(lián)邦政府向地方政府支付“競(jìng)爭費(fèi)”（competition payments）以示補(bǔ)償和激勵(lì)。不過，由于缺乏完整充分的信息和記錄，難以預(yù)見和測(cè)定一些政策變化的結(jié)果，實(shí)際上“無法用單純的數(shù)據(jù)來準(zhǔn)確體現(xiàn)這項(xiàng)改革的總收益和總成本”，“頂多只能就澳大利亞社會(huì)各個(gè)部門的此類改革所產(chǎn)生的利益，提供整體性、方向性和量級(jí)意義的指標(biāo)?！盨ee Industry Commission, The Growth and Revenue Implications of Hilmer and Related Reforms: A Report by the Industry Commission to the Council of Australian Governments, 1995.澳洲的競(jìng)爭審查制度一度成效不錯(cuò)，但圍繞競(jìng)爭費(fèi)也存在不少爭議。競(jìng)爭費(fèi)從2000年開始減半發(fā)放，2006年起停止發(fā)放。自此以后，澳洲地方政府開展競(jìng)爭審查的積極性明顯消退，有些地方甚至出現(xiàn)了“開倒車”現(xiàn)象（back tracking）。See Stephen P. King and Graeme Samuel, Agenda for National Competition Policy Inquiry, Monash Business Policy Forum, 2013.因此，正像某些國家把在國際競(jìng)爭中采取排除競(jìng)爭的利己主義行為視為天經(jīng)地義那樣，〔18〕不少國家對(duì)出口卡特爾豁免適用反壟斷法，對(duì)本國經(jīng)營者聯(lián)合實(shí)施針對(duì)外國市場(chǎng)的限制競(jìng)爭行為不予追究責(zé)任。以明示方式豁免出口卡特爾的國家有美國、澳大利亞、加拿大、捷克、法國、印度、印度尼西亞、以色列、立陶宛、墨西哥、新西蘭、挪威、斯洛伐克、南非和中國臺(tái)灣等國家和地區(qū)，以默示方式提供豁免的有德國、日本和英國等。參見王健、朱宏文：《出口卡特爾豁免的理性分析——中國反壟斷法應(yīng)如何對(duì)待出口卡特爾》，載王曉曄：《反壟斷立法熱點(diǎn)問題》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2007年版。我國《反壟斷法》第15條也規(guī)定，不禁止那些“為保障對(duì)外貿(mào)易和對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作中的正當(dāng)利益的”壟斷協(xié)議，即便其嚴(yán)重限制了相關(guān)市場(chǎng)的競(jìng)爭。地方政府機(jī)構(gòu)在抑制“外部”競(jìng)爭壓力時(shí)也可能懷著類似的“造福一方百姓”的父愛主義心態(tài)。

我國是單一制國家，地方與中央政府的關(guān)系與聯(lián)邦制國家相比更加緊密和一體化，但是仍然存在刺激地方官員追求偏狹公共利益的體制和機(jī)制性因素。以“分灶吃飯”的財(cái)稅體制為例，我國的稅種當(dāng)前被分為中央獨(dú)享稅、地方獨(dú)享稅和中央地方共享稅，但各級(jí)政府間財(cái)權(quán)劃分不夠合理，地方政府缺乏收入及預(yù)算自主權(quán)，還要執(zhí)行39項(xiàng)中央部門達(dá)標(biāo)增支政策。〔19〕參見國家審計(jì)署審計(jì)長劉家義所做的《關(guān)于2012年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》，來源：http://www. gov.cn/gzdt/2013-06/28/content_2436065.htm，2016年7月28日訪問。根據(jù)該報(bào)告提供的數(shù)據(jù)，18個(gè)省2011年的省域稅收中，中央財(cái)政分成52%，省、市、縣各級(jí)分成9%、13%、26%，地方各級(jí)稅收收入不能滿足其當(dāng)年公共財(cái)政支出的一半，其中地方獨(dú)享稅僅夠23%。這些壓力迫使地方政府必須想方設(shè)法擴(kuò)大本地稅基，尤其是增加屬于地方獨(dú)享稅的稅種（主要是營業(yè)稅、土地相關(guān)稅費(fèi)）收入，于是同時(shí)呈現(xiàn)出“排外”和“媚外”兩種貌似自相矛盾的傾向：一方面，為了讓存量財(cái)源盡可能在本地循環(huán)而非“流入外人田”，在政府采購或投資項(xiàng)目招投標(biāo)中或明或暗地設(shè)置歧視排斥條件，限制外地經(jīng)營者的競(jìng)爭，扶持當(dāng)?shù)氐怯浖{稅企業(yè)，這種狀況在藥品、水泥、煤炭、汽車等產(chǎn)品，建筑、保險(xiǎn)、醫(yī)療等領(lǐng)域表現(xiàn)尤為突出；〔20〕見評(píng)論員文章《“百問招投標(biāo)”之七 地方保護(hù)主義——傷人傷己的雙刃劍》，載《招標(biāo)與投標(biāo)》2014年第12期。另一方面，為了把外地財(cái)源吸納為本地的增量財(cái)源，地方政府又競(jìng)相采取獎(jiǎng)勵(lì)、返稅、補(bǔ)貼、提供廉價(jià)生產(chǎn)經(jīng)營場(chǎng)所等優(yōu)惠政策來招商引資，有的地方甚至許諾用財(cái)政資金補(bǔ)償投資者的損失。〔21〕例如，廣東省《關(guān)于科技企業(yè)孵化器創(chuàng)業(yè)投資及信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金試行細(xì)則》規(guī)定：對(duì)科技企業(yè)孵化器內(nèi)的初創(chuàng)期科技型中小微企業(yè)投資失敗的，由省、地市兩級(jí)創(chuàng)業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金，分別按項(xiàng)目實(shí)際投資損失額的30%和20%給予創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)補(bǔ)償；江蘇省《天使投資引導(dǎo)資金管理暫行辦法》規(guī)定：對(duì)天使投資機(jī)構(gòu)首輪投資種子期或初創(chuàng)期科技型小微企業(yè)的，在實(shí)際完成投資三年內(nèi)形成投資損失的，按照首輪投資實(shí)際發(fā)生損失額的50%從風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金中補(bǔ)償，最高金額不超過300萬元。在更深層次上，地方利益優(yōu)先、地方保護(hù)主義現(xiàn)象還受到“官員晉升錦標(biāo)賽機(jī)制”的驅(qū)動(dòng)——上級(jí)官員往往以地方治下的經(jīng)濟(jì)績效作為選拔提升下級(jí)官員的主要指標(biāo)。在這種政治升遷激勵(lì)下，地方官員為了在自己的任期和轄區(qū)交出漂亮的經(jīng)濟(jì)“答卷”，在與異地同僚的橫向競(jìng)爭中勝出，就會(huì)傾向于采取地區(qū)封鎖、市場(chǎng)分割等策略，打造以鄰為壑的“諸侯經(jīng)濟(jì)”，追求偏狹的公共利益?！?2〕參見周黎安：《晉升博弈中政府官員的激勵(lì)與合作——兼論我國地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)問題長期存在的原因》，載《經(jīng)濟(jì)研究》2004年第6期。

故意型的行政壟斷，是指行為人明知或已經(jīng)預(yù)見到其行為會(huì)產(chǎn)生限制或排除競(jìng)爭的危害后果、且不會(huì)帶來任何意義的公共利益，仍執(zhí)意為之的政府反競(jìng)爭行為。如果說偏狹型行政壟斷尚有可以“理解”的成分，故意型壟斷則完全沒有任何合理性和正當(dāng)性，純粹受私人不法利益的驅(qū)動(dòng)，主觀惡性最大，往往伴隨著官商勾結(jié)、權(quán)錢交易、行賄受賄和瀆職腐敗?！?3〕例如，浙江省環(huán)境保護(hù)局原局長收受商家賄賂、濫用職權(quán)，操作環(huán)保信息中心建設(shè)、全省污染源自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)主要儀器設(shè)備采購過程，采取串通招投標(biāo)、指定特定商家品牌等手段，實(shí)施行政壟斷時(shí)間跨度長達(dá)5年之久。參見茅銘晨、劉元龍：《行政壟斷：規(guī)制理由與體系——由浙江省環(huán)保市場(chǎng)壟斷案所引發(fā)的思考》，載《法治研究》2010年第7期。

偏狹型與故意型的行政機(jī)構(gòu)都有較為強(qiáng)烈的壟斷動(dòng)機(jī)，讓它們“認(rèn)真”開展公平競(jìng)爭自我審查非常困難，除非它們的壟斷行為能被上級(jí)及時(shí)獲悉，并且上級(jí)機(jī)構(gòu)有足夠的意愿和能力抑制下級(jí)的反競(jìng)爭沖動(dòng)。以上分析可見，要想成功推行公平競(jìng)爭審查制度，政府系統(tǒng)內(nèi)部就必須存在一套針對(duì)行政壟斷的自上而下、迅速有力的發(fā)現(xiàn)和威懾機(jī)制，這套機(jī)制不但應(yīng)與公平競(jìng)爭的自我審查機(jī)制相銜接融合，而且應(yīng)當(dāng)成為官員績效考核指標(biāo)的數(shù)據(jù)來源之一。

三、對(duì)行政壟斷的行政監(jiān)管為何低效

2008年起施行的《反壟斷法》繼承并稍許豐富了1993年《反不正當(dāng)競(jìng)爭法》的規(guī)定，構(gòu)建了由“反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)提出處理建議”和“上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令下級(jí)改正或究責(zé)”兩部分組成的制度框架，試圖以此在政府體系內(nèi)部實(shí)現(xiàn)對(duì)行政壟斷的規(guī)制。國務(wù)院在關(guān)于建立公平競(jìng)爭審查制度的意見當(dāng)中，也重申了這一執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的重要性。然而，這種規(guī)制的實(shí)際效果并不非常令人滿意，“反壟斷法在面對(duì)行政壟斷時(shí)像一只沒有牙齒的老虎”?！?4〕王?。骸缎姓艛喾韶?zé)任追究的困境與解決思路》，載《法治論叢》2010年第1期。

關(guān)于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)和上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)行政壟斷監(jiān)管較為低效的原因，有多種角度的分析?！?5〕參見朱凱：《對(duì)我國建立公平競(jìng)爭審查制度的框架性思考》，載《中國物價(jià)》2015年第8期；魏瓊：《追究行政性壟斷法律責(zé)任的對(duì)策——從責(zé)令改正談起》，載《政治與法律》2009年第11期；許光耀：《行政壟斷的反壟斷法規(guī)制》，載《中國法學(xué)》2004年第6期。與此相應(yīng)，學(xué)者們也提出了一些很有價(jià)值的改革建議。不過，這些建議要轉(zhuǎn)化為制度現(xiàn)實(shí)，勢(shì)必需要較為長期的努力，難以滿足當(dāng)前公平競(jìng)爭審查制度對(duì)行政監(jiān)管的急迫需要。

本文認(rèn)為，以行政機(jī)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)行為邏輯為主線，以權(quán)力運(yùn)行信息的公開透明程度為視角，可以就上述行政監(jiān)管低效的原因和解決對(duì)策，作出一些新的有啟發(fā)意義的歸結(jié)。

（一）基本共識(shí)與底線觀念

我國對(duì)反行政壟斷的研究、宣傳和立法、執(zhí)法規(guī)制已有二十多年歷史，黨中央、國務(wù)院近年來在多個(gè)重要決議文件也反復(fù)強(qiáng)調(diào)要破除各種形式的行政壟斷，“行政壟斷是危害社會(huì)公共利益的違法行為”這一基本論斷已日漸深入人心，成為社會(huì)各界的廣泛共識(shí)，在行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部，更可謂是涉及政治正確性的常識(shí)。

因此，盡管行政壟斷行為還在實(shí)際發(fā)生，但負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的機(jī)構(gòu)和實(shí)施壟斷行為的機(jī)構(gòu)都默守著共同的“行為底線”，那就是不敢于“公然濫權(quán)”、不希望引發(fā)“全國影響”。其中，“公然濫權(quán)”是指在不特定的社會(huì)公眾面前，不加掩飾地或者以明顯不成立的理由放縱、袒護(hù)或?qū)嵤┬姓艛?，?duì)抗中央既定的競(jìng)爭政策；“全國影響”是指行政壟斷案件的相關(guān)信息在全國范圍內(nèi)被社會(huì)各界公知公曉，尤其是被掌管官員績效考評(píng)和干部選拔任用權(quán)力的機(jī)關(guān)知曉，使涉事機(jī)構(gòu)及其上級(jí)機(jī)關(guān)面臨輿論批評(píng)、涉事官員個(gè)人可能遭遇仕途挫折乃至政治生命危機(jī)。

觸碰行為底線的后果是那些懶政濫權(quán)的政府官員們最難以承受的。對(duì)他們來說，殆于對(duì)行政壟斷竭盡監(jiān)管之責(zé)或者實(shí)施行政壟斷本身或許并不重要，重要的是不以突破上述底線的方式行事。

（二）信息傳遞與監(jiān)管效果

“底線思維”是行政壟斷行為人和負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的上級(jí)機(jī)關(guān)、競(jìng)爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)共同的行為邏輯起點(diǎn)，由此可以推導(dǎo)出三個(gè)很有價(jià)值的結(jié)論。

首先， 如果一起行政壟斷的案件信息（例如，實(shí)施壟斷行為的機(jī)構(gòu)、怠于查處壟斷行為的機(jī)構(gòu)是誰、直接責(zé)任人是誰，壟斷行為的具體表現(xiàn)及相關(guān)證據(jù)有哪些，對(duì)壟斷行為的查處進(jìn)度、結(jié)果如何等等）僅僅掌控在局部范圍的少數(shù)人手中，沒有造成全國影響的風(fēng)險(xiǎn)，那么，監(jiān)管機(jī)構(gòu)就難以察覺壟斷行為的存在，甚至干脆假裝察覺不到，因?yàn)槁犎芜@類案件發(fā)生并不太會(huì)讓監(jiān)督機(jī)構(gòu)觸及其行為底線。

其次，如果壟斷案件信息能夠被迅速、全面、強(qiáng)制性地向社會(huì)公開，案件有可能產(chǎn)生全國影響，監(jiān)管機(jī)構(gòu)就會(huì)有查辦案件的必要線索和積極意愿，壟斷行為人也傾向于盡快自我糾正。

最后， 如果能夠及時(shí)統(tǒng)計(jì)分析反行政壟斷的執(zhí)法、守法、審查信息，形成反映各行政機(jī)構(gòu)競(jìng)爭合規(guī)水平的動(dòng)態(tài)量化指標(biāo)，并將該指標(biāo)納入干部選拔任免考核的參考因子，行政機(jī)構(gòu)的行為底線、合規(guī)積極性勢(shì)必顯著提高。

總之，壟斷案件信息在行政機(jī)構(gòu)及其不同層級(jí)的上級(jí)機(jī)關(guān)、競(jìng)爭執(zhí)法機(jī)關(guān)、組織人事決策部門等主體之間迅速、準(zhǔn)確的流動(dòng)、互動(dòng)和公開，是行政監(jiān)管發(fā)揮實(shí)效，進(jìn)而促成行政機(jī)構(gòu)認(rèn)真開展公平競(jìng)爭自我審查的必要條件。其中，最重要的信息傳遞關(guān)系包括以下四類。

第一，違法行為信息在舉報(bào)人、競(jìng)爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)、壟斷行為人的上級(jí)機(jī)關(guān)之間的傳遞。應(yīng)考慮為案件知情人提供安全便捷的舉報(bào)投訴渠道，使監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠?qū)崟r(shí)掌握案件事實(shí)和證據(jù)線索。

第二，監(jiān)管狀態(tài)信息在競(jìng)爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)、壟斷行為人的上級(jí)機(jī)關(guān)之間的傳遞。行政壟斷的監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間應(yīng)當(dāng)有穩(wěn)定順暢的信息交換渠道，相互通報(bào)自身擬查辦或正在查辦的案件、擬采取的措施情況，以增進(jìn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)間的協(xié)作和監(jiān)督；已經(jīng)作出的行政建議、責(zé)令改正通知，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公眾完整公開。

第三，審查指導(dǎo)信息在政策制定機(jī)構(gòu)、上級(jí)機(jī)關(guān)、競(jìng)爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的傳遞。應(yīng)當(dāng)為缺乏公平競(jìng)爭審查能力的政策制定機(jī)構(gòu)提供向上級(jí)或?qū)ｉT機(jī)構(gòu)求助的信息發(fā)送渠道和指導(dǎo)意見接收渠道，幫助它們提高對(duì)行政壟斷的識(shí)別和矯正能力。

第四，統(tǒng)計(jì)分析信息在行政機(jī)構(gòu)、干部選拔任免決策機(jī)構(gòu)之間的傳遞?？梢运伎既绾芜\(yùn)用數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)對(duì)行政壟斷案件的舉報(bào)、查實(shí)、處理信息進(jìn)行處理，制作90余個(gè)省部級(jí)政府和部委、300多個(gè)地市級(jí)政府、近3000個(gè)縣級(jí)政府的公平競(jìng)爭審查工作量化評(píng)價(jià)報(bào)告，報(bào)送給各級(jí)組織人事部門和主管領(lǐng)導(dǎo)，并將非涉密版本的評(píng)價(jià)報(bào)告向全社會(huì)公開。

與上述設(shè)想相比，我國在壟斷案件信息傳遞機(jī)制方面的建構(gòu)幾乎還是一片空白，競(jìng)爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)雖然做過一些信息公開的嘗試，但公開的內(nèi)容是零散的、方式是隨意的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)談不上全面、系統(tǒng)和透明。例如，國家發(fā)改委2008年8月至2015年11月期間共查處行政壟斷案件6起，分別涉及河北省交通廳、山東省交通廳、云南省通信管理局、安徽省蚌埠市衛(wèi)計(jì)委、四川省衛(wèi)計(jì)委、浙江省衛(wèi)計(jì)委，〔26〕參見顧陽：《縱深推進(jìn)價(jià)改 著力攻堅(jiān)克難》，載《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2015年11月6日第5版。但發(fā)改委官方網(wǎng)站上公開的案件信息迄今僅有兩起；〔27〕參見國家發(fā)改委網(wǎng)站，來源：http://www.ndrc.gov.cn/fzgggz/jgjdyfd/fjgld/201508/t20150826_748684.html，http://www.ndrc. gov.cn/fzgggz/jgjdyfd/fjgld/201503/t20150327_668912.html，2016年7月30日訪問。再如，工商機(jī)關(guān)在披露其建議廣東、四川、山東、上海、河北等地糾正地方政府部門壟斷行為的消息時(shí)，居然特意用“某市”“××州氣象局”之類的說法避諱了壟斷行為人的真實(shí)身份?！?8〕參見佘劍波：《四川再查防雷中心濫收費(fèi)用案》，載《中國工商報(bào)》2016年2月3日第6版；廣東省工商局經(jīng)濟(jì)檢查局：《工商機(jī)關(guān)首次依據(jù)反壟斷法建議糾正地方政府濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭行為案——對(duì)某市政府濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭案的分析》，載《工商行政管理》2011年第15期。然而，這些有限的公開信息本身，卻愈加印證和凸顯了“信息傳遞”之于行政壟斷規(guī)制的重要價(jià)值——工商機(jī)關(guān)的辦案人員深感行政壟斷“案件違法表現(xiàn)隱蔽”“在查案過程中要想取得違法證據(jù)十分困難”；國家發(fā)改委也是“根據(jù)舉報(bào)”，才獲悉并查實(shí)河北的交管部門違反《反壟斷法》濫用行政權(quán)力、排除限制競(jìng)爭的行為，并致函兩地省政府提出處理建議，使涉案問題得以整改。〔29〕參見國家發(fā)改委網(wǎng)站，來源：http://www.sdpc.gov.cn/gzdt/201409/t20140926_626775.html，2016年11月1日訪問。由此可見，行政壟斷的“作案信息”能夠更多、更快地被“上傳下達(dá)”，對(duì)提升行政壟斷的行政監(jiān)管效率至關(guān)重要。

由于我國目前還沒有穩(wěn)定、清晰和可預(yù)期的行政壟斷案件信息傳遞機(jī)制，行政機(jī)構(gòu)的濫權(quán)懶政行為引發(fā)“全國影響”的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)較低，其“行為底線”也就被相應(yīng)拉低。行政機(jī)構(gòu)可以更加“安全無憂”地實(shí)施或縱容他人實(shí)施壟斷行為，對(duì)行政壟斷的行政監(jiān)管當(dāng)然也就近乎失效了。

四、公平競(jìng)爭審查信息處理機(jī)制的設(shè)計(jì)

公平競(jìng)爭的自我審查受到諸多因素鉗制，面臨著失敗風(fēng)險(xiǎn)。但是，即便現(xiàn)有的約束條件——行政機(jī)構(gòu)具有扭曲競(jìng)爭的沖動(dòng)，中央政府的反壟斷執(zhí)法力量不足以查處全國各地的行政壟斷案件，行政壟斷法律責(zé)任的追究繼續(xù)沿用現(xiàn)有制度——不發(fā)生重大改觀，只要找準(zhǔn)問題的關(guān)鍵癥結(jié)而且對(duì)癥下藥，仍然有可能突破重重困局，“激活”自我審查機(jī)制。

行政壟斷難以由行政機(jī)關(guān)自我規(guī)制的重要癥結(jié)，就是運(yùn)用權(quán)力扭曲競(jìng)爭的行為信息、對(duì)行政壟斷案件進(jìn)行審查矯正的信息缺乏實(shí)時(shí)的流動(dòng)性、互動(dòng)性和透明度。解決思路，則是將中央與地方政府、上級(jí)與下級(jí)機(jī)構(gòu)、監(jiān)管主體與市場(chǎng)主體之間的競(jìng)爭合規(guī)信息壁壘打破，使防控行政壟斷的工作成為可以被量化的績效考評(píng)因子，抬升行政機(jī)構(gòu)的行為底線。據(jù)此可知，有效的公平競(jìng)爭審查機(jī)制必須配之以有效的信息處理機(jī)制，必須與有效的信息處理機(jī)制深度融合，將信息處理本身作為公平競(jìng)爭審查工作的基本方式和基本手段。為此，應(yīng)當(dāng)考慮運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)通信技術(shù)，構(gòu)建全國統(tǒng)一的公平競(jìng)爭審查信息處理機(jī)制，以此向有違規(guī)沖動(dòng)的行政機(jī)構(gòu)提供“真誠”開展自我審查的有效激勵(lì)，使自我審查能力不足的行政機(jī)構(gòu)及時(shí)獲得必要的指導(dǎo)幫助，督促負(fù)有監(jiān)管督導(dǎo)之權(quán)責(zé)的機(jī)構(gòu)積極履職。

（一）信息處理機(jī)制的特征與功能

這種機(jī)制應(yīng)當(dāng)具有全國統(tǒng)一、開放參與、多方互動(dòng)的特征?！叭珖y(tǒng)一”意味著這種機(jī)制屬于頂層設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)由中央政府指定的組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)一研究制定，各級(jí)、各類政府部門的公平競(jìng)爭審查相關(guān)信息應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制性接入這套機(jī)制；“開放參與”意味著該機(jī)制不僅供政府系統(tǒng)內(nèi)部使用，而且面向社會(huì)公眾開放，允許不特定人方便地提供和獲取信息；“多方互動(dòng)”是指中央與地方政府、上級(jí)與下級(jí)機(jī)構(gòu)、競(jìng)爭執(zhí)法主體與市場(chǎng)活動(dòng)主體等，可以通過該機(jī)制便利地實(shí)現(xiàn)信息的雙向傳遞、交互反饋。

這套機(jī)制應(yīng)當(dāng)具有集中舉報(bào)、分散自查、結(jié)果反饋、分級(jí)督導(dǎo)、統(tǒng)計(jì)公示的功能?！凹信e報(bào)”是指受理針對(duì)任何機(jī)構(gòu)或官員違背公平競(jìng)爭審查制度的信息線索、證據(jù)材料，對(duì)這些檢舉信息統(tǒng)一備案保存；“分散自查”是指將檢舉舉報(bào)信息分檢派送給相關(guān)機(jī)構(gòu)，以自我審查的方式糾正和預(yù)防反競(jìng)爭行為；“結(jié)果反饋”是指將自我審查的結(jié)果反饋給舉報(bào)人、上級(jí)機(jī)關(guān)和競(jìng)爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)；“分級(jí)督導(dǎo)”是指上級(jí)機(jī)關(guān)和競(jìng)爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)自我審查機(jī)構(gòu)遇到的工作苦難、發(fā)出的指導(dǎo)需求信息，提供意見建議；“統(tǒng)計(jì)公示”是指利用上述數(shù)據(jù)生成有價(jià)值的統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告，提供給特定機(jī)構(gòu)或社會(huì)公眾。

（二）審查信息平臺(tái)的架構(gòu)與運(yùn)行

高效的信息處理機(jī)制必須依托強(qiáng)大的電子數(shù)據(jù)存儲(chǔ)能力和數(shù)據(jù)運(yùn)算能力。筆者認(rèn)為，應(yīng)開設(shè)專門性的門戶網(wǎng)站，或可叫做“全國公平競(jìng)爭審查政務(wù)信息平臺(tái)”，作為實(shí)現(xiàn)上述信息處理機(jī)制的物理載體。該平臺(tái)的內(nèi)部運(yùn)行架構(gòu)和信息傳遞關(guān)系如下圖所示。

有權(quán)訪問該信息平臺(tái)的主體可分為七類：第一， 公平競(jìng)爭審查違規(guī)信息的知情舉報(bào)人；第二， 自我審查機(jī)構(gòu)和政策制定機(jī)構(gòu)；第三，有權(quán)責(zé)令下級(jí)機(jī)構(gòu)糾正反競(jìng)爭行為的上級(jí)機(jī)關(guān)；第四，各級(jí)競(jìng)爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)；第五，不特定的社會(huì)公眾；第六，執(zhí)掌官員考核選拔權(quán)力的機(jī)構(gòu)；第七，擔(dān)當(dāng)信息傳遞中央樞紐的平臺(tái)運(yùn)營維護(hù)機(jī)構(gòu)。其中，知情舉報(bào)人、社會(huì)公眾可以自愿使用信息平臺(tái)，選擇注冊(cè)登錄（實(shí)名或非實(shí)名注冊(cè)均可）或匿名登錄的方式瀏覽訪問平臺(tái)，上傳或下載信息數(shù)據(jù)；全國縣級(jí)以上各級(jí)各類行政機(jī)構(gòu)對(duì)信息平臺(tái)的使用是強(qiáng)制性的，信息平臺(tái)應(yīng)當(dāng)為它們提供唯一對(duì)應(yīng)的賬號(hào)代碼，實(shí)施以省、市、縣三級(jí)行政區(qū)劃和國務(wù)院各部委辦局為單位的“信息片區(qū)”管理，各單位有權(quán)隨時(shí)調(diào)取隸屬于本區(qū)片的下級(jí)單位的相關(guān)信息；各級(jí)組織人事部門可以獲取下級(jí)機(jī)構(gòu)和官員的競(jìng)爭合規(guī)信息統(tǒng)計(jì)報(bào)告?？紤]到公平競(jìng)爭審查工作的專業(yè)性和國家政務(wù)網(wǎng)站的嚴(yán)肅性、權(quán)威性，平臺(tái)中控機(jī)構(gòu)宜由國務(wù)院反壟斷委員會(huì)授權(quán)競(jìng)爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)，指派執(zhí)法人員和技術(shù)人員組成。

信息服務(wù)平臺(tái)的運(yùn)行過程，至少應(yīng)由五個(gè)主要部分組成。

1.舉報(bào)信息的分檢派發(fā)

平臺(tái)應(yīng)當(dāng)對(duì)知情人提供的競(jìng)爭違規(guī)案件線索、證據(jù)等信息自動(dòng)登記編號(hào)，進(jìn)行形式審查，篩除那些明顯缺乏事實(shí)依據(jù)的舉報(bào)信息，并將“有效舉報(bào)”信息發(fā)送給負(fù)有自我審查義務(wù)的機(jī)構(gòu)，同時(shí)自動(dòng)報(bào)送其上級(jí)機(jī)關(guān)和競(jìng)爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

對(duì)于知情舉報(bào)人要求隱去其真實(shí)身份的，應(yīng)尊重其意愿；對(duì)于不宜直接交給涉事機(jī)構(gòu)處理的案件線索，應(yīng)進(jìn)行技術(shù)處理；對(duì)于超出公平競(jìng)爭審查范圍的案件線索，例如市場(chǎng)主體實(shí)施的壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位行為，涉嫌犯罪的案件線索，應(yīng)告知舉報(bào)人不予受理或建議其同時(shí)向司法機(jī)關(guān)檢舉；無論如何，信息平臺(tái)應(yīng)在特定時(shí)限內(nèi)向知情舉報(bào)人提供反饋意見，包括案件后續(xù)查辦的結(jié)果信息。

2.審查結(jié)論的多級(jí)反饋

受到舉報(bào)、接到責(zé)令改正通知的涉事機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)向舉報(bào)人或上級(jí)機(jī)關(guān)反饋?zhàn)晕覍彶榈慕Y(jié)果和理由；對(duì)審查結(jié)果和理由不服的舉報(bào)人，應(yīng)有權(quán)通過信息平臺(tái)請(qǐng)求上級(jí)機(jī)關(guān)復(fù)審，上級(jí)機(jī)構(gòu)應(yīng)反饋其處理意見；對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)的復(fù)審意見不服的，應(yīng)有權(quán)通過信息平臺(tái)請(qǐng)求競(jìng)爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)復(fù)審，執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)反饋其處理意見。經(jīng)上級(jí)機(jī)關(guān)和競(jìng)爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)復(fù)審，認(rèn)為舉報(bào)不屬實(shí)、不成立的應(yīng)作消案處理，構(gòu)成行政壟斷的應(yīng)予以糾正并計(jì)入競(jìng)爭違法記錄。為提高工作效率，對(duì)于作出反饋和進(jìn)行復(fù)審的時(shí)限應(yīng)有明確規(guī)定。

3.審查活動(dòng)的指導(dǎo)協(xié)助

信息平臺(tái)應(yīng)當(dāng)向各行政機(jī)構(gòu)及其上級(jí)機(jī)關(guān)、上級(jí)機(jī)關(guān)與競(jìng)爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供執(zhí)法協(xié)助信息通道，當(dāng)自我審查遇到疑難問題時(shí)，下級(jí)可以向上級(jí)機(jī)關(guān)、上級(jí)機(jī)關(guān)可以向?qū)I(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)提出給予指導(dǎo)的請(qǐng)求，接到請(qǐng)求的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時(shí)限內(nèi)作出答復(fù)。

4.信息獲取的權(quán)限分級(jí)

由于該信息平臺(tái)兼具政府工作網(wǎng)絡(luò)和外部公共網(wǎng)絡(luò)的雙重屬性，運(yùn)行管理中應(yīng)注意符合保密要求。行政機(jī)關(guān)之間的信息傳遞仍然應(yīng)當(dāng)使用局域網(wǎng)，經(jīng)過數(shù)據(jù)過濾后接入網(wǎng)站的后臺(tái)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)與外網(wǎng)信息的交換。平臺(tái)中控機(jī)構(gòu)應(yīng)按照便于開展審查工作、便于接受社會(huì)監(jiān)督、便于評(píng)價(jià)政府績效的原則，為不同性質(zhì)和種類的用戶主體，設(shè)定相應(yīng)的信息訪問權(quán)限等級(jí)，允許他們檢索和獲取相應(yīng)范圍的信息。

5.審查信息的統(tǒng)計(jì)發(fā)布

公平競(jìng)爭審查信息平臺(tái)應(yīng)制作發(fā)布定期報(bào)告，或者根據(jù)高級(jí)權(quán)限用戶的需求，定制生成全國范圍的、關(guān)于特定“信息片區(qū)”的或特定行政機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)報(bào)告。這些報(bào)告應(yīng)主要覆蓋和反映如下信息：（1）主動(dòng)開展公平競(jìng)爭自我審查的情況，包括公平競(jìng)爭審查的主體、對(duì)象、數(shù)量、結(jié)果等；（2）被動(dòng)開展公平競(jìng)爭自我審查的情況，包括根據(jù)舉報(bào)信息進(jìn)行自我審查，確認(rèn)構(gòu)成行政壟斷的行為主體、案件數(shù)量、審查耗時(shí)、處理結(jié)果等；（3）依職權(quán)對(duì)未切實(shí)開展公平競(jìng)爭審查的機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管糾正的情況，包括競(jìng)爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查、復(fù)審的行政壟斷案件情況、依據(jù)《反壟斷法》規(guī)定發(fā)出糾正建議的情況，上級(jí)機(jī)關(guān)向?qū)ο录?jí)違規(guī)行為進(jìn)行調(diào)查、復(fù)審的情況、發(fā)出責(zé)令改正通知的情況等；（4）各信息片區(qū)之間在上述信息方面的比較、排名情況。

五、結(jié)語

行政壟斷是權(quán)力與市場(chǎng)邊界不清、權(quán)力運(yùn)行缺乏制約的外在表現(xiàn)，行政壟斷的徹底根治有待于一系列重大的政治經(jīng)濟(jì)制度改革，絕非一朝一夕之功。然而，通過一些局部性、技術(shù)性的創(chuàng)新措施，對(duì)行政機(jī)構(gòu)的反競(jìng)爭沖動(dòng)發(fā)揮較為顯著的抑制作用，仍然是必要和可能的。

作為一種由中央政府大力推行、覆蓋各級(jí)各類行政機(jī)構(gòu)的工作流程，公平競(jìng)爭審查制度在很大程度上豐富、細(xì)化和拓展了我國競(jìng)爭法律制度的實(shí)施機(jī)制。它不是顛覆性的制度創(chuàng)新，但它是現(xiàn)階段落實(shí)“讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用”的戰(zhàn)略決策、加速中國經(jīng)濟(jì)管制政策成功轉(zhuǎn)型的重要保障措施。它意味著對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行中的某些慣常邏輯的挑戰(zhàn)和重塑，因而面臨著無形的但可能是巨大的阻力。

公平競(jìng)爭的自我審查機(jī)制能否走出悖論式的困境，取決于能否調(diào)整既有的約束激勵(lì)機(jī)制，使行政機(jī)構(gòu)的官員們將確保競(jìng)爭合規(guī)視為合乎其自身利益的理性抉擇。從公共選擇、地方競(jìng)爭、晉升比賽等理論視角推演可知，對(duì)與行政壟斷相關(guān)的執(zhí)法、守法、審查信息進(jìn)行及時(shí)全面的收集反饋和統(tǒng)計(jì)分析，形成反映特定行政機(jī)構(gòu)競(jìng)爭合規(guī)狀況的量化數(shù)據(jù)，并且最終使其成為評(píng)價(jià)和任免干部的參考因素，將顯著提升和固化行政機(jī)構(gòu)的“行為底線”。因此，一套高效、透明、全面的信息處理機(jī)制，是激勵(lì)行政機(jī)構(gòu)自我審查的必要條件——這種機(jī)制不是行政壟斷的認(rèn)定、救濟(jì)等實(shí)體或程序問題的解決機(jī)制，而是為發(fā)現(xiàn)和解決這些問題提供便利和激勵(lì)的保障機(jī)制。這套機(jī)制所反映的“政績”或“劣跡”能夠以何種權(quán)重影響對(duì)官員的考核選任，則是決定公平競(jìng)爭審查制度成敗的關(guān)鍵。

（責(zé)任編輯：宮 雪）

* 李俊峰，上海大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士。本文系2015年度教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國反壟斷戰(zhàn)略研究”（項(xiàng)目號(hào)15JZD018）的階段性研究成果。