本刊記者 李春艷

集體產(chǎn)權(quán)改革須把握的幾個(gè)要點(diǎn)

本刊記者 李春艷

7月9-12日，農(nóng)業(yè)部第四期農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革培訓(xùn)班在北京舉行，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任韓俊、農(nóng)業(yè)部副部長陳曉華、農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司司長張紅宇等就農(nóng)村改革政策要點(diǎn)及改革重點(diǎn)問題，為承擔(dān)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作的100個(gè)縣（市、區(qū)）的農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作部門有關(guān)負(fù)責(zé)同志以及省級(jí)主管部門輔導(dǎo)員作了精彩報(bào)告。通過培訓(xùn)，記者認(rèn)為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革須把握以下幾個(gè)要點(diǎn)。

改革要因地制宜，分類施策

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革如何推進(jìn)？記者在多地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些基層干部對(duì)改革認(rèn)識(shí)還不太清晰，甚至存在一些誤區(qū)。

改革的順利推行及成果取得的前提，是改革的推動(dòng)者必須要有清醒和正確的認(rèn)識(shí)。2016年底印發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》明確指出，分類有序推進(jìn)改革。根據(jù)集體資產(chǎn)的不同類型和不同地區(qū)條件確定改革任務(wù)，堅(jiān)持分類實(shí)施、穩(wěn)慎開展、有序推進(jìn)，堅(jiān)持先行試點(diǎn)、先易后難，不搞齊步走、不搞一刀切。

陳曉華在培訓(xùn)班上著重強(qiáng)調(diào)，針對(duì)不同地區(qū)、集體資產(chǎn)的不同類型要分類施策。對(duì)于山區(qū)、農(nóng)區(qū)重點(diǎn)是摸清家底，解決本集體的財(cái)務(wù)管理問題，有效激活集體林地、山地資源，防止集體資源被少數(shù)人控制。對(duì)于有經(jīng)營性資產(chǎn)的村鎮(zhèn)，尤其是城中村、城郊村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村，要有序推進(jìn)經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的對(duì)象是農(nóng)村集體資產(chǎn)，對(duì)于農(nóng)村集體的三類資產(chǎn)，陳曉華指出，資產(chǎn)類型不同，決定了在改革中的任務(wù)不同，改革的方法也不能一概而論。資源性資產(chǎn)改革的任務(wù)是要穩(wěn)定現(xiàn)有的承包關(guān)系，按照中央部署的改革安排穩(wěn)步推進(jìn)，不能翻燒餅；對(duì)于非經(jīng)營性資產(chǎn)的改革任務(wù)是要重點(diǎn)解決怎樣管護(hù)運(yùn)營好，而不是分的問題；對(duì)于經(jīng)營性資產(chǎn)則是通過開展股份制改革保護(hù)農(nóng)民集體成員權(quán)利。

《意見》明確，通過改革，逐步構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的中國特色社會(huì)主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，保護(hù)和發(fā)展農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益。對(duì)此，陳曉華特別指出，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是個(gè)長期探索過程，是一項(xiàng)方向性的工作，因此只有路線圖，沒有時(shí)間表。各地在推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中要把握大方向，要勇于放手讓群眾討論。政府在改革中的職責(zé)是組織引導(dǎo)農(nóng)民，而不是替代農(nóng)民，農(nóng)民的事情要由他們自己做主。政府可以出主意、提方案，把農(nóng)民的積極性調(diào)動(dòng)起來。

成員身份界定辦法由各試點(diǎn)地區(qū)探索

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的確定，是有序推進(jìn)集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革的前提。由于我國各地情況千差萬別，目前在全國層面制定統(tǒng)一確員標(biāo)準(zhǔn)條件尚不成熟，因此，陳曉華指出，各試點(diǎn)縣可以制定統(tǒng)一的指導(dǎo)意見，前提是，要依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對(duì)集體積累的貢獻(xiàn)等因素，協(xié)調(diào)平衡各方利益。

據(jù)了解，目前已經(jīng)開始試點(diǎn)的地區(qū)，大體采用兩種方式界定成員邊界。第一種是必然性成員，即根據(jù)戶籍關(guān)系、土地承包關(guān)系等因素可以明確界定的成員。另一種是需要發(fā)揮成員自治而確定的成員，如新增人口、復(fù)員軍人、進(jìn)城落戶人員等。

近年來，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地價(jià)值的不斷攀升，農(nóng)民要求獲得村集體成員身份進(jìn)而分享村集體收益的意愿越來越強(qiáng)烈，由于沒有法律法規(guī)作出統(tǒng)一規(guī)定，由成員資格確認(rèn)引發(fā)的矛盾糾紛頻屢見不鮮。

為了妥善解決這一問題，一些地方根據(jù)實(shí)際，采取措施進(jìn)行應(yīng)對(duì)。2008年3月，廣東省佛山市南海區(qū)成立了“解決農(nóng)村出嫁女及其子女權(quán)益問題工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”（簡稱“出嫁辦”），通過“行政引導(dǎo)加司法強(qiáng)制”的方式，解決了1.9萬名外嫁女及其子女的身份問題，使她們分享到了集體財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

北京市農(nóng)委副主任蘇衛(wèi)東總結(jié)了北京市在確定農(nóng)村集體成員中的心得：“對(duì)于可以認(rèn)定的成員，一定要認(rèn)定，對(duì)于難以認(rèn)定的，要通過群眾評(píng)議決定?！?黑龍江省方正縣在確定成員時(shí)依據(jù)的原則是：有法依法，無法依規(guī)，無規(guī)依民；其采取的措施是：依法定條件、民主定成員、酌情定身份，進(jìn)而在維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)上界定成員身份。

股權(quán)設(shè)置及管理方式要由農(nóng)民自己定

記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各試點(diǎn)村鎮(zhèn)大體設(shè)置了兩種股權(quán)類型，即成員股和集體股。目前，對(duì)于集體股的設(shè)置，各方觀點(diǎn)不一。村干部認(rèn)為，保留集體股可以用來興辦公益事業(yè)，開展公共服務(wù)；群眾卻認(rèn)為改革應(yīng)該更應(yīng)徹底些，不留尾巴；一些農(nóng)經(jīng)干部認(rèn)為，集體股的保留還要面臨重新分配，會(huì)造成新的矛盾。據(jù)了解，全國29個(gè)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)縣中，初期多數(shù)都設(shè)置了集體股，隨著改革的深入，保留集體股的越來越少，目前24個(gè)縣均未設(shè)置集體股。

對(duì)于是否要設(shè)集體股的爭議，陳曉華提出，股權(quán)設(shè)置要由群眾決定，可以不設(shè)集體股，但是要提取公積公益金?？傊?，可以提幾個(gè)方案，交由群眾自己選擇。

在農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)改革中，另一個(gè)爭議的焦點(diǎn)是股權(quán)管理是實(shí)行隨人口變動(dòng)而調(diào)整股權(quán)的動(dòng)態(tài)管理，還是實(shí)行不隨人口變動(dòng)調(diào)整股權(quán)的靜態(tài)管理。

據(jù)了解，承擔(dān)改革任務(wù)的29個(gè)試點(diǎn)縣最初大多主張實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，以便于解決人口變動(dòng)而帶來的公平問題，但隨著實(shí)踐的發(fā)展，發(fā)現(xiàn)調(diào)整并不能完全解決公平問題，反而引發(fā)了不少矛盾，諸如頻繁調(diào)整股權(quán)會(huì)因稀釋原有成員的股權(quán)份額而產(chǎn)生新的利益沖突、不利于股權(quán)的流動(dòng)、還會(huì)增加基層管理成本等。于是大多數(shù)試點(diǎn)縣都選擇了靜態(tài)管理模式，這種基于起點(diǎn)公平進(jìn)而更好體現(xiàn)效率的管理模式，既是實(shí)踐的結(jié)果，也是群眾的選擇。

陳曉華指出，從制度設(shè)計(jì)上來看，農(nóng)民的幾項(xiàng)基本權(quán)利應(yīng)該相互銜接，農(nóng)民的土地承包關(guān)系要求保持穩(wěn)定并長久不變。正因?yàn)檫@樣，所以中央提倡不以人口的變動(dòng)而隨時(shí)來調(diào)整股權(quán)。當(dāng)然，是選擇動(dòng)態(tài)還是選擇靜態(tài)，要由群眾來最終決定。在設(shè)計(jì)具體方案時(shí)，要讓農(nóng)民自己選，而不是規(guī)定農(nóng)民只能這樣，不能那樣。

營造有利于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策環(huán)境

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體資產(chǎn)管理的主體，是特殊的經(jīng)濟(jì)組織，與村民自治組織性質(zhì)不同，但現(xiàn)實(shí)中村民委員會(huì)往往代行了集體經(jīng)濟(jì)組織職能，從而客觀上造成了農(nóng)村基層組織政經(jīng)不分的狀態(tài)。“政經(jīng)不分如同過去國有企業(yè)政企不分一樣，不僅影響集體開展正常的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，也不利于農(nóng)村管理和公共服務(wù)的提供，是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的難點(diǎn)。”中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任韓俊指出。

為破解政經(jīng)不分，廣東南海區(qū)于2011年初啟動(dòng)了以“政經(jīng)分離”為核心的農(nóng)村綜合改革，讓黨組織、自治組織、經(jīng)濟(jì)組織等基層各個(gè)組織各歸其位，各司其職，分工更細(xì)化，也更富有成效。

南海的經(jīng)驗(yàn)引發(fā)了社會(huì)各界的關(guān)注。此次《意見》明確指出，有需要且條件許可的地方，可以實(shí)行村民委員會(huì)事務(wù)和集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)分離。今年審議通過的《民法總則》明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人身份，從法律上賦予了村集體經(jīng)濟(jì)組織的市場主體地位，為村集體經(jīng)濟(jì)組織開展市場活動(dòng)提供了法律支持?！皯?yīng)加快出臺(tái)更具指導(dǎo)性和操作性的法律意見，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位、法人性質(zhì)、登記發(fā)證等。”韓俊進(jìn)一步指出。

當(dāng)前，由于實(shí)踐中產(chǎn)生的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較重，干群的改革積極性受到較大影響。據(jù)了解，基層在改革過程中普遍要繳納三種稅費(fèi)：一是分紅時(shí)的個(gè)人所得稅，地方上稱之為“紅利稅”；二是集體經(jīng)濟(jì)組織改制中更名需要繳納資產(chǎn)額3%的契稅和0.3%的交易費(fèi)；三是改制后新成立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織大多以物業(yè)出租為主，要繳納營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅、教育費(fèi)附加稅、地方教育稅等7種稅費(fèi)，若改制后全部按章納稅，綜合稅率達(dá)到36%，稅賦較重。

對(duì)于第二種稅費(fèi)，財(cái)政部、稅務(wù)總局近日聯(lián)合下發(fā)通知，明確了自2017年1月1日起減免因農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革而發(fā)生的契稅、印花稅，有利于減輕農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)擔(dān)，提振基層干群改革的信心，推動(dòng)改革順利進(jìn)行。

改革的任務(wù)是艱巨的，為此，韓俊要求，各試點(diǎn)地區(qū)在推進(jìn)改革過程中，要清理廢除各種阻礙農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不合理規(guī)定，營造有利于推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的政策環(huán)境。