農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司司長(zhǎng) 張紅宇

從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”
——中國(guó)農(nóng)地制度的績(jī)效分析

農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司司長(zhǎng) 張紅宇

習(xí)近平總書(shū)記指出：“現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，要更多考慮推進(jìn)中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化問(wèn)題，既要解決好農(nóng)業(yè)問(wèn)題，也要解決好農(nóng)民問(wèn)題，走出一條中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路?！笨偨Y(jié)分析改革開(kāi)放之初家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制“兩權(quán)分離”的制度安排到現(xiàn)階段在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”格局形成的制度績(jī)效，是理解把握總書(shū)記論述精髓的鑰匙。

中國(guó)農(nóng)地制度的創(chuàng)新特點(diǎn)

中國(guó)是富于創(chuàng)新的國(guó)家，改革開(kāi)放以來(lái)的農(nóng)村土地制度變遷充分表明了這一點(diǎn)，并表現(xiàn)出顯著的制度特征。

漸進(jìn)性。從人民公社的所有權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)高度集中的兩權(quán)合一，到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)的“兩權(quán)分離”，再到農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”。“公有公營(yíng)、公有私營(yíng)、公有共營(yíng)”，中國(guó)農(nóng)地制度變遷的漸進(jìn)性特征十分明顯。

靈活性。在始終堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有根本地位的前提下，農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)擁有足夠的權(quán)利調(diào)整和分解空間。在不流轉(zhuǎn)時(shí)，農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)享有占有、使用、收益以及由此派生的抵押擔(dān)保、退出等處分權(quán)。而在流轉(zhuǎn)時(shí)，承包權(quán)派生出租、轉(zhuǎn)包、互換、入股等多種方式讓第三方分享其經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)戶(hù)擁有承包經(jīng)營(yíng)的權(quán)益獲得與內(nèi)生權(quán)利分解有足夠的靈活性。

包容性。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的集體所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分離”的制度安排，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得是依戶(hù)籍決定的社區(qū)成員身份或集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格取得，因而權(quán)利有專(zhuān)屬性、特定性和排他性?！叭龣?quán)分置”中的經(jīng)營(yíng)權(quán)取得條件則并不完全由社區(qū)成員或集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格決定，經(jīng)營(yíng)權(quán)的獲取在嚴(yán)格限制工商資本租賃農(nóng)地不規(guī)范行為的同時(shí)，表現(xiàn)出開(kāi)放性、社會(huì)性和非排他性特征，中國(guó)農(nóng)村土地制度安排有足夠的包容性。

同向性。近年來(lái)中國(guó)農(nóng)地制度的靈活性和包容性，促使家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社、企業(yè)、社會(huì)化服務(wù)組織等多元新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織大量出現(xiàn)，填補(bǔ)了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)城騰出的農(nóng)業(yè)就業(yè)空間，比較好地克服了“誰(shuí)來(lái)種地”“地怎么種好”等農(nóng)業(yè)發(fā)展制約因素。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展成長(zhǎng)與農(nóng)地制度演進(jìn)相伴而生，呈現(xiàn)高度的同向一致。

規(guī)范性。中國(guó)農(nóng)村土地制度尤其是經(jīng)營(yíng)制度不斷創(chuàng)新，在改革過(guò)程中體現(xiàn)著基本遵循。其要義是始終堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，維護(hù)承包農(nóng)戶(hù)的基本權(quán)利，這是一切制度創(chuàng)新的前提和出發(fā)點(diǎn)。同時(shí)制度創(chuàng)新要尊重農(nóng)民意愿，“兩權(quán)分離”制度設(shè)計(jì)中的“生不增、死不減，大穩(wěn)定、小調(diào)整”都是農(nóng)民自愿選擇的結(jié)果?！叭龣?quán)分置”、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的多種實(shí)現(xiàn)形式，也要尊重農(nóng)民的選擇。

中國(guó)農(nóng)地制度的績(jī)效分析

中國(guó)農(nóng)地制度表現(xiàn)的時(shí)代特征為促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，特別是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、提高農(nóng)業(yè)效益和競(jìng)爭(zhēng)力提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障，并表現(xiàn)出明顯的制度績(jī)效。

從公平到效率。改革開(kāi)放之初，人民公社時(shí)期集體所有集體經(jīng)營(yíng)大鍋飯，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下。新的制度安排動(dòng)因既要通過(guò)變革舊的制度，采取家庭承包經(jīng)營(yíng)的方式，激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，又要兼顧當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差、土地資源質(zhì)量參差不齊的客觀現(xiàn)實(shí)，采取以家庭為單位，按人平均分配，遠(yuǎn)近、肥瘦搭配土地資源的做法是相對(duì)公平的原則。幾十年過(guò)去了，一方面在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深度推進(jìn)的背景下，農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移進(jìn)城，常年外出流動(dòng)農(nóng)民工目前已達(dá)2.81億，“誰(shuí)來(lái)種地”問(wèn)題日益顯現(xiàn)。另一方面，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善，土地資源質(zhì)量普遍提升，改善按戶(hù)平均分配土地零碎分散狀況，實(shí)現(xiàn)由分散到集中的條件逐漸成熟。如何提升農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率以及資源配置效率成為迫切需要解決的問(wèn)題。土地“三權(quán)分置”滿(mǎn)足了從公平到效率的制度設(shè)計(jì)。

從封閉到開(kāi)放。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)最大的區(qū)別表現(xiàn)為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)是生存農(nóng)業(yè)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是競(jìng)爭(zhēng)農(nóng)業(yè)。要提高中國(guó)農(nóng)業(yè)的質(zhì)量效益競(jìng)爭(zhēng)力，家家有地、戶(hù)戶(hù)種田的小規(guī)模經(jīng)營(yíng)方式顯然無(wú)法適應(yīng)。從全球經(jīng)驗(yàn)看，通過(guò)租地、入股方式使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在更大范圍內(nèi)集中，形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)是普遍做法。中國(guó)的“三權(quán)分置”制度設(shè)計(jì)，在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有、維護(hù)農(nóng)戶(hù)承包權(quán)益的基礎(chǔ)上，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在更大范圍內(nèi)得到優(yōu)化配置，在更多主體中得以分享，為規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了條件。農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，2016年全國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積4.79億畝，占家庭承包耕地面積的35.1%，流轉(zhuǎn)出承包耕地的農(nóng)戶(hù)達(dá)6789萬(wàn)戶(hù)，占承包農(nóng)戶(hù)總數(shù)的29.7%。上海、江蘇、北京的土地流轉(zhuǎn)比重分別達(dá)到74.8%、60.2%和60%。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使由封閉到開(kāi)放，推動(dòng)了資源的優(yōu)化配置，有利于提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)模效益。

從弱勢(shì)到強(qiáng)勢(shì)。中國(guó)農(nóng)業(yè)大而不強(qiáng)，不僅是“四化同步”發(fā)展的短腿，在全球農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中也處于弱勢(shì)地位。農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易逆差多年居高不下，進(jìn)口油料、糖料、棉花、谷物等資源性農(nóng)產(chǎn)品品種多、數(shù)量大，對(duì)外依存度越來(lái)越高，這固然與我們農(nóng)業(yè)資源稟賦有關(guān)，更與人地資源配置不均衡相聯(lián)。因此，提升中國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，要在中國(guó)具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品發(fā)展上做好文章。除了找準(zhǔn)中國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的定位和突破口外，通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，使土地向“能種地、愛(ài)種地”的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體集中，“三權(quán)分置”提供了相應(yīng)制度保障。通過(guò)經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)張產(chǎn)生規(guī)模效益，通過(guò)結(jié)構(gòu)調(diào)整形成比較優(yōu)勢(shì)，通過(guò)資源集約實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，使弱勢(shì)農(nóng)業(yè)成為強(qiáng)勢(shì)農(nóng)業(yè)是完全可能的。

構(gòu)建中國(guó)特色的農(nóng)村土地制度

創(chuàng)新永無(wú)止境。從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”，我們正在踐行和構(gòu)建具有鮮明中國(guó)特色的農(nóng)村土地制度，中國(guó)的農(nóng)村土地制度安排凸顯出越來(lái)越明顯的制度績(jī)效，完全可以成為全球范圍內(nèi)特別是人多地少的東亞國(guó)家和地區(qū)土地制度創(chuàng)新的成功范例。對(duì)此，我們要有足夠的制度自信和道路自信，并為之付諸更多的努力。

強(qiáng)化學(xué)習(xí)借鑒。從全球經(jīng)驗(yàn)看，隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技應(yīng)用，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善，提升農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，擴(kuò)張土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模是共同取向。無(wú)論是資源稟賦豐富的美歐國(guó)家，抑或是資源稟賦相對(duì)稀缺的東亞國(guó)家和地區(qū)，在各自土地所有制不變的前提下，土地權(quán)利在不同主體間不斷細(xì)分，并由不同主體分享是普遍現(xiàn)象，特別是賦予使用權(quán)物權(quán)性質(zhì)是共同經(jīng)驗(yàn)。美歐日韓等國(guó)租地農(nóng)場(chǎng)越來(lái)越多，通過(guò)租佃獲得的經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、抵押、再出租，產(chǎn)權(quán)關(guān)系由“重所有”到“重使用”轉(zhuǎn)變，這對(duì)提高農(nóng)地的配置效率和規(guī)模效率無(wú)疑是成功的舉措，也是提升農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的必然選擇。我們完全可以學(xué)習(xí)借鑒，從中獲取于中國(guó)農(nóng)地制度改革的有用經(jīng)驗(yàn)。

強(qiáng)化模式總結(jié)。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”、多元主體經(jīng)營(yíng)在中國(guó)有著豐富的實(shí)踐模式。從最基本的表現(xiàn)看，有通過(guò)將經(jīng)營(yíng)權(quán)完全流轉(zhuǎn)給第三方的出租、轉(zhuǎn)包、入股等方式，形成土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)模式；也有將經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡于第三方共同分享，生產(chǎn)環(huán)節(jié)全部或部分委托生產(chǎn)性服務(wù)組織，形成的托管半托管服務(wù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)模式。無(wú)論哪種方式，都表現(xiàn)出降低單位生產(chǎn)成本、有利于科技成果應(yīng)用、規(guī)避農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展、提高效益、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)力提升的制度績(jī)效，四川農(nóng)業(yè)共營(yíng)制、安徽農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體、湖北沙洋模式等由于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、入股、互換產(chǎn)生的土地經(jīng)營(yíng)模式，內(nèi)生著豐富的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分解的制度內(nèi)涵，是需要認(rèn)真總結(jié)推廣的。

強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)。土地制度創(chuàng)新一直在中國(guó)農(nóng)村改革中扮演著最重要的角色。如何走出一條有中國(guó)特色并在全球范圍內(nèi)成為制度創(chuàng)新范例的道路，需要在理念、制度、政策三個(gè)層面強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)。既要有原則底線(xiàn)，也要有制度設(shè)計(jì)，不僅要考慮改革的總體目標(biāo)，同時(shí)要規(guī)劃具體的實(shí)施路徑?；舅悸肥且冀K堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，體現(xiàn)社會(huì)主義公有制優(yōu)越性。需要認(rèn)真研究如何鞏固和完善農(nóng)村土地公有制基礎(chǔ)，農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶(hù)在承包土地上、承包農(nóng)戶(hù)和經(jīng)營(yíng)主體在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利邊界，以及在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化背景下，承包農(nóng)戶(hù)如何退出承包地等重大問(wèn)題。同時(shí)，秉承因地制宜、分類(lèi)推進(jìn)的原則，依據(jù)不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移情況和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件等多重因素，積極探索經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的多種形式。在推進(jìn)農(nóng)地制度改革的實(shí)踐中，探索無(wú)止境，要保持足夠的歷史耐心。