楊 軍

浙江吳興“房票”制度探析
——對創(chuàng)新制度激活農(nóng)村資源資產(chǎn)的幾點思考

楊 軍

浙江省湖州市吳興區(qū)，地處太湖之濱、杭嘉湖平原北沿，是江南典型的“魚米之鄉(xiāng)”，近年來先后被認(rèn)定為國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)及改革與建設(shè)試點，在推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、創(chuàng)新農(nóng)村體制機(jī)制方面開展了大量探索。其中，構(gòu)建“房票”機(jī)制，促進(jìn)宅基地節(jié)約集約利用、激活農(nóng)村集體建設(shè)用地、保障農(nóng)民合法權(quán)益的創(chuàng)新實踐，對于探索推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地改革，具有積極示范意義。

一、“房票”制度設(shè)計及其具體運行

（一）何為“房票”。就是對一定區(qū)域內(nèi)（須經(jīng)行政村或自然村90%以上的農(nóng)戶同意）的農(nóng)戶進(jìn)行整體搬遷，將宅基地等集體建設(shè)用地復(fù)墾，并另選址建設(shè)農(nóng)民集中居住小區(qū)，搬遷農(nóng)戶按一定標(biāo)準(zhǔn)（每人50建筑平方米，獨生子女和成年未婚子女翻倍）享有領(lǐng)取集中居住小區(qū)安置房的資格。根據(jù)不同的情況和需求意愿，農(nóng)戶可以足額或部分領(lǐng)取安置房（需按綜合建設(shè)成本補(bǔ)償一定差價，約200元左右/平方米，可用舊房屋拆除補(bǔ)償金抵扣）。對于未領(lǐng)取的安置房面積，作為“房票”按一定價格（目前為1600元/平方米）折價入股，享受每年不低于10%的股權(quán)收益；或者按3000元/平方米的價格一次性沖抵購買指定區(qū)域商品房的購房款。

（二）“房票”制度實施的具體流程。首先，由區(qū)政府會同鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定總體規(guī)劃，明確需要集中搬遷的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村范圍。第二，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會同村委會開展農(nóng)戶動員與協(xié)調(diào)，在涉及自然村90%以上農(nóng)戶同意集體拆遷方案（補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、舊房評估、“房票”作價等），其中90%的農(nóng)戶同意集中安置方案（集中居住小區(qū)位置、戶型、面積、價格等）的前提下，啟動相關(guān)工作。第三，房產(chǎn)評估公司對拆遷戶原有房屋、附屬設(shè)施建筑進(jìn)行獨立評估作價，確定補(bǔ)償金額（所得價款直接沖抵安置房綜合成本差價或直接領(lǐng)取現(xiàn)金）。第四，由區(qū)級財政出資發(fā)起設(shè)立新農(nóng)村建設(shè)投資公司，作為資產(chǎn)主體統(tǒng)一經(jīng)營土地復(fù)墾后新增的建設(shè)用地（采用村集體建設(shè)用地使用權(quán)入股方式），并向銀行貸款，具體負(fù)責(zé)建設(shè)集中居住小區(qū)及安置房；同時，統(tǒng)一經(jīng)營拆遷戶未領(lǐng)取的安置房房產(chǎn)及相關(guān)物產(chǎn)，實現(xiàn)資產(chǎn)增值和經(jīng)營收益，兌付“房票”折股的年度分紅。第五，對舊房已經(jīng)拆遷、而安置房尚未到位的拆遷農(nóng)戶，由區(qū)財政按照一定期限和一定標(biāo)準(zhǔn)給予租房補(bǔ)貼。

二、“房票”制度運行的幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)

（一）強(qiáng)有力的資金支持。

在整個“房票”制度運作過程中，搬遷農(nóng)戶集中安置小區(qū)和安置房建設(shè)、原有村莊土地復(fù)墾、土地置換后新增建設(shè)土地的初級開發(fā)、商品房折價款支付、“房票”年度折股收益分紅、安置過渡期間租房補(bǔ)貼以及小區(qū)運行、物業(yè)管理等都需要強(qiáng)有力的資金支撐。吳興區(qū)的做法，就是通過土地復(fù)墾新增一部分耕地面積，并在全區(qū)內(nèi)通過占補(bǔ)平衡調(diào)整置換出新增建設(shè)用地指標(biāo)，利用調(diào)整置換后的建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行招拍掛實現(xiàn)收益增值或用作抵押物向銀行貸款。正是基于這一情況，新農(nóng)村建設(shè)投資公司以此為抵押，已向建設(shè)銀行浙江省分行融資10億多元，解決了目前的資金需求。據(jù)稱，建設(shè)銀行省分行的授信額已達(dá)到40億元。

（二）整體性的用地指標(biāo)置換。從根本上講，對農(nóng)村集體建設(shè)用地的調(diào)劑和騰挪是“房票”制度運行的核心。在具體操作上，主要采取以下方式：一是預(yù)先測算原有村莊復(fù)墾后可新增的耕地面積，確定可置換的建設(shè)用地指標(biāo)規(guī)模，再將這些用地指標(biāo)一分為三：一部分用于建設(shè)安置房和其他必要配套設(shè)施；一部分作為商業(yè)建設(shè)用地，通過招拍掛出讓，由開發(fā)商建設(shè)濕地公園和開發(fā)房地產(chǎn)；一部分通過征地方式轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地，用于臨港產(chǎn)業(yè)園區(qū)工業(yè)項目建設(shè)。二是將前兩部分建設(shè)用地作為農(nóng)村集體資產(chǎn)注入新農(nóng)村建設(shè)投資公司，由其開展統(tǒng)一經(jīng)營管理，并以商業(yè)建設(shè)用地未來收益為抵押向銀行貸款。三是實施建設(shè)用地指標(biāo)“大挪移”。考慮到土地復(fù)墾和土地利用規(guī)劃調(diào)整需要時間周期，建設(shè)用地指標(biāo)不可能一步到位，浙江省國土部門給予了吳興區(qū)試點的“名分”（實際上吳興區(qū)未列入國家33個試點縣范圍），先期以預(yù)支的形式“借”給吳興區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)。其后，由市、區(qū)兩級國土部門通過村莊復(fù)墾新增耕地、占補(bǔ)平衡、土地利用規(guī)劃調(diào)整等步驟，實現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)新增，再歸還省國土部門預(yù)支的用地指標(biāo)。這一做法，其實是典型的未批先拍、未批先建，但在各地都比較普遍。

（三）可持續(xù)的集體建設(shè)用地資產(chǎn)收益。吳興區(qū)作為東部發(fā)達(dá)地區(qū)，民營經(jīng)濟(jì)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達(dá)，農(nóng)民離土傾向明顯，在城市購房置業(yè)的比重較大，這就導(dǎo)致選擇領(lǐng)取安置房的戶數(shù)和面積都比較小。據(jù)統(tǒng)計，截至2015年底，安置房領(lǐng)取面積只有20萬平方米左右，而以“房票”入股享受分紅的面積近60萬平方米，年度分紅達(dá)9440萬元。可見，新農(nóng)村建設(shè)投資公司必須妥善經(jīng)營，以維持至少每年10%的資產(chǎn)收益率，加上中間費用、銀行利息、管理成本等，實際收益還必須高于這一水平。但從實際來看，現(xiàn)有資產(chǎn)的經(jīng)營主要依靠庫房出租、房產(chǎn)租賃、物業(yè)管理、商貿(mào)服務(wù)等方式，而這些方式受經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展水平和市場波動影響較大，盈利能力難以保障。能否長期領(lǐng)取10%的“房票”年度分紅，實際上也是拆遷農(nóng)戶普遍擔(dān)憂的問題。與此同時，現(xiàn)行有關(guān)政策還處于調(diào)整當(dāng)中，但吳興的有些做法已碰觸政策底線。這些因素，都對新農(nóng)村建設(shè)投資公司的經(jīng)營管理提出了高要求。因此，從當(dāng)期和短期來看，“房票”制度實現(xiàn)了緩解建設(shè)資金壓力、節(jié)約集約建設(shè)用地、盤活農(nóng)村資源資產(chǎn)、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入等多重利好；但從長期來看，也存在經(jīng)營風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險和政策風(fēng)險，特別是在銀行利息和到期債務(wù)壓力之下，確保資產(chǎn)保值增值和持續(xù)經(jīng)營的難度不小。

三、幾點啟示與討論

（一）農(nóng)村宅基地能否變更為集體經(jīng)營性建設(shè)用地。吳興區(qū)“房票”制度的做法，不是直接將宅基地轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地，而是通過復(fù)墾宅基地及集體其他經(jīng)營性建設(shè)用地在“此地”新增耕地面積，再利用農(nóng)地非農(nóng)地占補(bǔ)平衡和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤這一通道，在“彼地”減少耕地面積、增加建設(shè)用地面積，實際上是把村集體經(jīng)營性建設(shè)用地改多了、把農(nóng)村宅基地改少了。這是處理宅基地閑置浪費的一種有效方式，其本身已不同于現(xiàn)行制度關(guān)于宅基地在只能在集體組織內(nèi)流轉(zhuǎn)出讓的要求，似應(yīng)可作為未來處置宅基地的一種有效途徑。

（二）如何保障村集體成員對新增建設(shè)用地的處置權(quán)和收益權(quán)。

如前所述，吳興區(qū)通過用地指標(biāo)置換，將包括宅基地在內(nèi)的原集體建設(shè)用地一分為三。從政策依據(jù)和理論上講，由于工業(yè)建設(shè)用地是通過征地方式實現(xiàn)的國有建設(shè)用地，因此不能歸入集體所有，但其余兩部分建設(shè)用地都應(yīng)歸原集體所有，后續(xù)的開發(fā)、協(xié)議轉(zhuǎn)讓等都應(yīng)看作是對集體經(jīng)營性建設(shè)用地（資產(chǎn)）的處置，處置收益都應(yīng)由集體成員獲得。但從實際操作來看，卻比較復(fù)雜。一方面，復(fù)墾后形成的耕地，無疑仍屬于原有村集體，但屬于承包地，其通過協(xié)議方式將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給企業(yè)等規(guī)模主體獲得租金收益已不屬于集體建設(shè)用地范疇。但另一方面，通過增加掛鉤、占補(bǔ)平衡后，前述新增加的除工業(yè)用地之外的建設(shè)用地實際上是以土地股份合作的方式，交由新農(nóng)村建設(shè)投資公司來經(jīng)營管理的，但集體組織成員只實現(xiàn)了對資產(chǎn)收益的部分分享。因為，選擇安置房意味著獲得了集體建設(shè)用地的使用權(quán)，但其房產(chǎn)本身不具有資產(chǎn)屬性（所謂“小產(chǎn)權(quán)房”），也不參與年度分紅；選擇“房票”則意味著持續(xù)分享集體資產(chǎn)收益；選擇購買商品房并一次性沖抵購房款，其本質(zhì)是讓渡或者說放棄了作為集體組織成員享有的集體資產(chǎn)用益物權(quán)，如何讓渡、如何確定資產(chǎn)未來長期收益的貼現(xiàn)值，將是巨大的政策難題和技術(shù)難題。吳興區(qū)采取的方式，只能說較好地照顧了農(nóng)民即期和不太長遠(yuǎn)的利益，卻很難保證不是對農(nóng)民作為集體成員享有的集體資產(chǎn)長期用益物權(quán)的低估甚至侵害。

（三）農(nóng)村集體建設(shè)用地能否作為抵押向銀行貸款。吳興區(qū)以建設(shè)用地未來收益作為抵押，向建設(shè)銀行進(jìn)行融資，可以說是整個“房票”制度的關(guān)鍵一招，既得到了銀行的支持認(rèn)可，在本質(zhì)上也還原了農(nóng)村集體建設(shè)用地的資產(chǎn)屬性。但從現(xiàn)行法規(guī)來看，這樣做卻不合規(guī)?！段餀?quán)法》規(guī)定，“債務(wù)人或者第三人有權(quán)處分的下列財產(chǎn)可以抵押：……(二)建設(shè)用地使用權(quán)；(三)以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權(quán)……”但其所定義的建設(shè)用地使用權(quán)僅指國有建設(shè)用地使用權(quán)，不包括集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)。該法還規(guī)定，“下列財產(chǎn)不得抵押：……(二)耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)……”因此，下一步推動農(nóng)村集體建設(shè)用地改革，必須在法律方面作出調(diào)整，否則一旦出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險，銀行將得不到法律保障，這必然促使銀行短期行為，加大整個農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的風(fēng)險，最終損害的將是農(nóng)村的發(fā)展和農(nóng)民的利益。

（作者單位：農(nóng)業(yè)部發(fā)展計劃司）